許曉冬，劉金晶，鄒紹敏

（大連工業(yè)大學管理學院，遼寧大連116034）

中國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構決定了城鄉(xiāng)金融發(fā)展的差異性，政策性金融支持力度的城鄉(xiāng)差別、資金效益的城鄉(xiāng)差異又進一步深化了城鄉(xiāng)金融的二元結構，將普惠金融割裂成城市與農(nóng)村兩個部分。城鄉(xiāng)普惠金融的二元結構對脫貧攻堅成果的鞏固、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進造成阻礙。2015 年12 月，國務院印發(fā)了《推進普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃》），明確了普惠金融發(fā)展的指導思想、基本原則、總體目標，并提出一系列農(nóng)村普惠金融發(fā)展的具體路徑［1］。2019 年9 月，財政部為貫徹落實《規(guī)劃》，修訂并發(fā)布了《普惠金融發(fā)展專項資金管理辦法》，從創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、鄉(xiāng)村振興、防范風險三個角度規(guī)范了資金預算的編制工作與資金使用的詳細流程?？梢?，農(nóng)村普惠金融對農(nóng)村經(jīng)濟增長的撬動作用愈發(fā)突出，國家治理層面對其重視程度也在不斷提升。本文就農(nóng)村普惠金融發(fā)展狀況進行分析，并結合其發(fā)展近況，提出發(fā)展對策，旨在為疫情防控期間，我國農(nóng)村經(jīng)濟的恢復和發(fā)展提供策略建議。

一、疫情防控期間農(nóng)村普惠金融發(fā)展現(xiàn)狀

（一）政策環(huán)境不斷優(yōu)化

農(nóng)村普惠金融作為農(nóng)村金融服務發(fā)展的實踐方向、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要方面，其政策保障氛圍不斷優(yōu)化。2014 年4 月，國務院發(fā)布的《關于金融服務“三農(nóng)”發(fā)展的若干意見》明確了農(nóng)村金融的地位和作用，并從體制機制改革、金融扶貧、資金來源渠道拓展、產(chǎn)品和服務創(chuàng)新、重點領域傾斜等九個方面，提出了具體指導意見。隨后，2015 年12 月，國務院印發(fā)了《規(guī)劃》，將小微企業(yè)、農(nóng)民等群體作為普惠金融發(fā)展的主要服務對象，并提出一系列支小支農(nóng)措施。［2］2019 年，中共中央、國務院發(fā)布的《關于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》《關于促進小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接的意見》等文件，都認為優(yōu)質(zhì)的農(nóng)村金融服務是推進重塑城鄉(xiāng)關系、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要方面，并提出優(yōu)化信用環(huán)境、合規(guī)開展融資服務、建立擔保機構、完善保險制度等建議對策。當前，為降低新冠疫情對經(jīng)濟的沖擊，加速全產(chǎn)業(yè)鏈恢復運營，政府相關部門還抓緊出臺了一系列普惠金融定向降準措施，促進商業(yè)銀行加大對小微企業(yè)、個體工商戶的貸款支持，降低融資成本，幫助復工復產(chǎn)。良好的政策支持氛圍不僅為農(nóng)村普惠金融的發(fā)展指明了目標方向，而且為其健康發(fā)展注入了生機和活力。

（二）金融服務覆蓋面不斷擴大

隨著銀行網(wǎng)點不斷普及、服務手段持續(xù)更新以及保險項目陸續(xù)擴展，農(nóng)村金融服務的覆蓋面不斷拓寬。近年來，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)銀行網(wǎng)點覆蓋率處于迅速增長階段，2019 年全國銀行網(wǎng)點鄉(xiāng)鎮(zhèn)覆蓋率已經(jīng)高達96.61%，助農(nóng)取款服務點增長至87.35萬個，服務點覆蓋村級行政區(qū)52.33 萬個，村村有服務的建設目標正在加速達成。銀行網(wǎng)點密度的增長使得農(nóng)村普惠金融服務的可獲得性迅速提高，2019 年農(nóng)村地區(qū)累計開立個人銀行結算賬戶45.18 億戶，較2018 年同比上漲了4.96 個百分點，其中，農(nóng)村活躍使用賬戶的成年人比例上漲至83.37%，較2018 年增長了1.12%。同時，中國銀行業(yè)還不斷深化網(wǎng)點轉(zhuǎn)型發(fā)展，加快網(wǎng)點智能化進程，促進業(yè)務由傳統(tǒng)人工柜臺向智能設備轉(zhuǎn)變，持續(xù)提高金融服務便利性、安全性和效率性，2019 年農(nóng)村地區(qū)布放 POS 機具 692.62 萬臺、ATM 機具37.53 萬臺。除自助設備交易外，銀行業(yè)金融機構網(wǎng)上銀行也在農(nóng)村地區(qū)加速滲透，交易筆數(shù)、交易金額、離柜率均不斷增長，為疫情防控期間農(nóng)村居民銀行業(yè)務的辦理提供了便利。不僅銀行業(yè)金融機構持續(xù)發(fā)力，保險業(yè)也圍繞與百姓密切相關、價格波動大、日常需求旺盛的農(nóng)產(chǎn)品品種迅速開發(fā)險種，確保農(nóng)產(chǎn)品的正常生產(chǎn)供應，使得2019 年全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)保險服務覆蓋率達到95.47%。線上線下相結合的服務模式助推農(nóng)村普惠金融覆蓋面擴展，也使得農(nóng)村金融服務模式迎合了疫情防控期間“零接觸經(jīng)濟”的市場需求。

（三）金融服務產(chǎn)品不斷豐富

農(nóng)村普惠金融的發(fā)展作為普惠金融發(fā)展這個“木桶”中的短板，銀行業(yè)、保險業(yè)等普惠金融行業(yè)不斷嘗試用更豐富的服務產(chǎn)品對其進行扶持。首先，政策性銀行和商業(yè)銀行都積極響應精準扶貧號召，開拓適宜“三農(nóng)”發(fā)展需要的產(chǎn)品和服務。［3］中國人民銀行指導中國銀聯(lián)開設了集取款、消費、轉(zhuǎn)賬等基本服務與助農(nóng)貸款、補貼發(fā)放、農(nóng)產(chǎn)品銷售等差異化服務于一身的“鄉(xiāng)村振興卡”。中國建設銀行推出了“N+建檔立卡貧困戶”的服務形式，致力于滿足農(nóng)村地區(qū)貧困人口金融產(chǎn)品和服務的需求并帶動其就業(yè)增收。此外，“惠農(nóng)e 通”自助機具、“融e 購”中的扶貧專區(qū)、“背包銀行”服務模式、“1+2+N 普惠金融服務到村”模式等產(chǎn)品和服務都豐富了農(nóng)村普惠金融服務形式。除了差異化的服務，許多銀行機構還通過傳統(tǒng)推廣手段和互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代化技術，開展金融知識宣講活動，幫助農(nóng)村居民了解理財產(chǎn)品服務，并積極構建普惠授信產(chǎn)品體系，探索網(wǎng)絡融資服務方式。其次，保險業(yè)開發(fā)出蔬菜災害保險、傳統(tǒng)生豬死亡保險、雞蛋價格保險、糧食作物保險等服務項目，確保農(nóng)產(chǎn)品的正常生產(chǎn)與供應。

（四）服務主體趨于多元化

政策性金融機構、商業(yè)金融機構、民間組織等金融服務供應商結合自身優(yōu)勢資源和先進技術，紛紛參與到農(nóng)村普惠金融服務體系的建設中來，積極探索便捷高效的發(fā)展模式，使得服務主體趨于多元化［4］。首先是政策性金融機構。中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行瞄準糧棉油等產(chǎn)物開設貸款服務，并將扶持產(chǎn)業(yè)化發(fā)展與中長期貸款作為農(nóng)村普惠金融發(fā)展的兩翼，形成了以中間業(yè)務為核心的“一體兩翼”發(fā)展模式，為我國農(nóng)村普惠金融服務中的銀行業(yè)務提供了全新的發(fā)展思路［5］。其次是政策性擔保機構。國家融資擔保基金通過股權投資和再擔保等形式支持中小微企業(yè)和農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村的發(fā)展。再次是商業(yè)金融機構。國有商業(yè)銀行身體力行起到了引領作用，而股份制商業(yè)銀行緊隨其后，紛紛融入到農(nóng)村普惠金融的建設中。其中，中國農(nóng)業(yè)銀行拓展了服務領域，增設了服務農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村的業(yè)務部門，成立“三農(nóng)”縣域事業(yè)部。最后，互聯(lián)網(wǎng)金融平臺及金融科技企業(yè)牢牢抓住技術創(chuàng)新所帶來的紅利，通過網(wǎng)絡拓展傳統(tǒng)金融的銷售渠道，通過技術整合社會閑散資金，從而實現(xiàn)金融的“匯聚—再分配”，加速社會閑散資金流動，為更多人提供金融服務。

（五）征信體系建設規(guī)范發(fā)展

優(yōu)質(zhì)的農(nóng)村信用保障體系是農(nóng)村金融服務規(guī)范化發(fā)展的重要保障和支撐對策。當前，農(nóng)村正在積極開展征信知識及征信法規(guī)專題宣傳活動，倡導公眾誠實守信、了解并行使合法權利、保護個人征信信息安全。同時，各地還響應國務院印發(fā)的《社會信用體系建設規(guī)劃綱要（2014—2020 年）》，著力推進“信用鄉(xiāng)鎮(zhèn)”“信用村”“信用戶”建設。在法律規(guī)制層面，自2013 年3 月國務院印發(fā)的《征信業(yè)管理條例》實行之時起，征信產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、征信主體權益保護工作在法律法規(guī)的保障下，趨于規(guī)范化發(fā)展。農(nóng)村商業(yè)銀行在農(nóng)村征信體系建設中責無旁貸，是農(nóng)村信用環(huán)境建設的排頭兵與主力軍，積極開展征信宣傳活動。據(jù)統(tǒng)計，2019 年中國人民銀行征信系統(tǒng)已經(jīng)為1.86 億農(nóng)戶建立信用檔案，建檔農(nóng)戶信貸獲得率為51.47%，規(guī)模已位居世界前列。此外，農(nóng)戶信用貸款在貸款總額中的比例也有所上升，占比為16.97%，比2018 年增長0.63 個百分點。由此可見，農(nóng)村普惠授信工作持續(xù)推進，征信體系正不斷完善和優(yōu)化。

（六）移動支付業(yè)務快速滲透

隨著農(nóng)村地區(qū)電子支付進一步推廣以及網(wǎng)絡通達率的持續(xù)增長，農(nóng)村移動互聯(lián)網(wǎng)支付使用率不斷提高［6］。人民銀行第二代線上支付系統(tǒng)提高了支付效率和安全性，非現(xiàn)金支付工具、電子支付工具的推廣運用促進了農(nóng)村地區(qū)電子支付手段的普及，有效地彌合了數(shù)字鴻溝帶來的城鄉(xiāng)發(fā)展差距，推動了農(nóng)村數(shù)字化普惠金融的發(fā)展。從農(nóng)村地區(qū)金融機構間的支付情況來看，2006～2019 年農(nóng)村地區(qū)中小金融機構之間使用農(nóng)信銀系統(tǒng)進行的業(yè)務量呈現(xiàn)快速增長的發(fā)展趨勢，業(yè)務量由96 萬筆115 億元增長至176.82 億筆13.85 萬億元。從農(nóng)村移動支付開通和使用情況來看，2019 年手機銀行、網(wǎng)上銀行開通總量分別為8.16 億戶和7.12 億戶，較2018 年分別增長了21.87%和16.37%；2019 年移動支付、網(wǎng)上支付總量分別為100.58 億筆、126.60 億筆，較上年分別增長7.15%和24.02%。此外，2019 年農(nóng)村地區(qū)使用電子支付的成年人占比高達76.21%，較2018 年上升4.06%，移動支付業(yè)務正在農(nóng)村地區(qū)快速滲透。

二、疫情防控期間農(nóng)村普惠金融存在的問題

（一）法律保障不足

法治理念滯后、法律體系不健全、制度規(guī)范不完善等狀況較為顯著地制約著農(nóng)村普惠金融法律保障體系的完善和發(fā)展。［7］首先，在法治理念方面，法律規(guī)章文件大多從金融機構的視角出發(fā)，使得金融機構工作人員受傳統(tǒng)思想觀念的束縛，服務態(tài)度仍然存在十分嚴重的問題，農(nóng)戶主體地位的觀念在服務過程中尚未樹立，金融機構與農(nóng)戶地位不對等的現(xiàn)象突出。其次，在法律體系方面，《中國人民銀行法》《商業(yè)銀行法》等金融法律中尚未明確農(nóng)村普惠金融服務的主體、客體以及兩者間權利、義務的相關細則。此外，我國農(nóng)村普惠金融的規(guī)范化發(fā)展僅依靠著一些地方臨時文件或規(guī)范化發(fā)展的指導文件，尚未制定以農(nóng)村普惠金融為立法對象的專門性法律。最后，在制度規(guī)范方面，金融機構對農(nóng)村普惠金融服務內(nèi)容及過程的規(guī)制條例中，大多沒有從金融法治的視角出發(fā)，導致規(guī)制條例的可行性匱乏，難以達到落實。

（二）服務成本過高

普惠金融不僅具有公共品的性質(zhì)，而且具有商業(yè)金融的屬性。因此，從可持續(xù)發(fā)展角度來看，農(nóng)村普惠金融的發(fā)展要妥善處理資金價格“惠”與利潤最大化目標之間的關系。按照當前的市場定價模式，其顯然不能與廣大農(nóng)村居民的金融價格承受能力匹配，致使普惠金融多元化廣覆蓋的普惠目標與金融市場定價情況存在一定的矛盾［8］；同時，農(nóng)村居民的金融意識薄弱，相比于正規(guī)金融模式，他們更傾向于選擇民間借貸甚至是高利貸，存在嚴重的“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象；其次，服務價格過高也使得金融機構將普惠金融服務的需求對象排斥在服務經(jīng)營范圍之外。例如，農(nóng)村金融產(chǎn)品的高定價致使農(nóng)村金融貸款長期存在成本較高的問題，產(chǎn)生金融排斥，將那些需要該服務的群體排除在服務范圍之外，這與農(nóng)村普惠金融界定的內(nèi)涵南轅北轍。高定價行為還導致農(nóng)村地區(qū)金融產(chǎn)品消費者出現(xiàn)逆向選擇問題，這不僅造成金融服務供給者的利益損失，還會加大金融需求者的交易風險并減少金融消費者數(shù)量，同樣與農(nóng)村普惠金融的內(nèi)涵相背離。

（三）風險分擔機制缺失

農(nóng)村金融合理風險分擔機制對農(nóng)村普惠金融的發(fā)展具有積極影響，但在實踐過程中仍普遍存在風險分擔機制缺失的現(xiàn)象。首先，2017 年初農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革陸續(xù)展開之后，農(nóng)戶被農(nóng)村金融機構認可的抵押品種類愈發(fā)有限。在可用于抵押的資產(chǎn)當中，一部分資產(chǎn)出現(xiàn)產(chǎn)權界定不明晰或者喪失抵押效用的問題，例如耕地及宅基地；還有一部分資產(chǎn)出現(xiàn)欠缺市場價值評估機制、價格波動風險大的問題，例如農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)機具［9］。其次，當前互助聯(lián)保模式在農(nóng)村地區(qū)較為常見，其關鍵問題是過分依賴農(nóng)村社會關系，但也造成部分低收入、缺乏社會支持網(wǎng)絡的人群被隔離在信貸體系之外。第三，鑒于農(nóng)村商業(yè)保險交易成本高、保障程度低等特點，使得政策性農(nóng)業(yè)保險是農(nóng)戶在投保過程中選擇的首要類型。然而，國家財政的較低投入極大地抑制了農(nóng)業(yè)保險供給，并且由于經(jīng)營管理方面的自身缺陷，最終導致農(nóng)業(yè)保險難以有效分散農(nóng)村金融風險。

（四）市場信息不對稱

農(nóng)村金融市場的信息不對稱現(xiàn)象是造成信貸供不應求的關鍵因素，也是偏遠農(nóng)村地區(qū)陷入“貧困惡性循環(huán)陷阱”的重要原因［10］。由于農(nóng)村經(jīng)濟形態(tài)的分散程度高、次級抵押貸款比例高、風險程度大，并且缺乏正規(guī)的制度約束和監(jiān)管渠道，致使金融部門無法很好地掌握農(nóng)村信貸需求方的信用狀況、還款能力以及貸款意圖等具體信息，難以保證資金安全，因而會提高貸款門檻。同時，貸款主體多、金額小、用途廣等現(xiàn)象加重了農(nóng)村金融部門的監(jiān)管任務，造成貸款主體道德風險行為發(fā)生的可能性增加，迫使農(nóng)村金融部門惜貸現(xiàn)象泛濫。此外，收益信息的偏差使得農(nóng)村普惠金融的發(fā)展較為緩慢，農(nóng)村金融機構所規(guī)劃的收益預期與實際獲得的利潤并不對等，影響了農(nóng)村金融機構的發(fā)展活力。

三、疫情防控期間農(nóng)村普惠金融的建設路徑

（一）完善農(nóng)村金融法制體系建設

市場經(jīng)濟的良好發(fā)展離不開科學規(guī)范的法律制度，一個科學完善的金融法律體系非常有利于促進農(nóng)村金融市場的發(fā)展。首先，加強對私有股份銀行機構的有效引導，使其加入到銀行股份制改革中來，進而將那些非法資本逐步引導至合法、正規(guī)的渠道中來。其次，明確農(nóng)村金融機構的權利和義務。在商業(yè)化金融法制建設方面，要注重保險及商業(yè)銀行的作用，并將其納入商業(yè)金融管理范疇，共建具有統(tǒng)一標準的農(nóng)村金融法制體系。在政策化金融法制建設方面，要發(fā)揮基層政府的作用，通過政府的帶頭引導并根據(jù)各地實際發(fā)展狀況，出臺具有針對性的法律規(guī)范，以構建高效、準確、公平的農(nóng)村政策化金融法制體系。在合作化金融法制建設方面，要注重內(nèi)部治理規(guī)范，通過協(xié)同手段合理分配各參與主體的利益。通過明確權責關系，激發(fā)各參與主體在農(nóng)村金融發(fā)展方面的參與積極性，使其成為農(nóng)村金融法制體系建設中的中堅力量，促進農(nóng)村普惠金融的健康發(fā)展。

（二）降低服務成本

成本問題是制約農(nóng)村金融服務發(fā)展的主要原因之一，因此，需要在農(nóng)村居民可承受的成本范圍之內(nèi)探索適合農(nóng)村居民需求的農(nóng)村金融服務。首先，自助服務終端縮減了交易成本，順應了疫情防控期間“零接觸”經(jīng)濟的發(fā)展趨勢。ATM、POS 等傳統(tǒng)機具、手機銀行、網(wǎng)上銀行等線上服務手段大大降低了金融服務的交易成本，因此，加大這些交易媒介的推介力度，有助于降低服務成本。其次，信息技術的發(fā)展還使得遠程交易成為可能，金融機構可以采取遠程代理模式來提供金融服務，而不用設立專門的服務網(wǎng)點，可以節(jié)省相當一部分網(wǎng)點建設費用。因此，在發(fā)展農(nóng)村普惠金融的過程中，應該加大現(xiàn)代科技手段的使用力度，從而為農(nóng)村居民提供低成本、高效率的金融服務。

（三）完善風險分擔機制

營造安全的信用環(huán)境，探索破解農(nóng)村信貸擔保困境的有效對策，對繁榮農(nóng)村經(jīng)濟、促進城鄉(xiāng)一體化具有重要意義。首先，完善農(nóng)村信貸擔保法律體系。在《農(nóng)業(yè)法》中細化和完善農(nóng)村金融機構面向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務的相關條款，并增加農(nóng)業(yè)融資條款的內(nèi)容，鼓勵農(nóng)村信用融資和信用擔保。其次，拓寬農(nóng)村信貸擔保物范圍。農(nóng)民目前手中的土地權、林權、房屋權等還不具備擔保物的條件，需要國家從制度上盡快改革，完善物權登記制度；在農(nóng)村成立規(guī)范的房屋財產(chǎn)評估機構，分別由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會等牽頭，組成農(nóng)民產(chǎn)權評估的責任小組，評估中以最小的村為評估單位，對每一個村的農(nóng)民擔保財產(chǎn)進行估值，由政府出面提供的財產(chǎn)評估報告具有可信度，金融或者擔保機構接受以后，能夠接受這份信任度高的擔保財產(chǎn)；同時配套建設完善用于流轉(zhuǎn)土地的市場、用于流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權的市場，這樣能夠保證銀行沒收扣留的抵押物能夠在市場上流轉(zhuǎn)和金融機構正常回收其債權。第三，利用農(nóng)業(yè)保險分散風險。建立配套的農(nóng)業(yè)保險賠償機制，轉(zhuǎn)移道德風險、逆向選擇等行為引致的風險，使得商業(yè)銀行和保險公司共擔風險，從而保障農(nóng)村普惠金融的健康有序發(fā)展。農(nóng)業(yè)保險面對農(nóng)民要不斷創(chuàng)新信貸保險品種，為農(nóng)業(yè)信貸市場的不斷發(fā)展和完善提供保障，如果借款農(nóng)民發(fā)生了新型冠狀肺炎疫情等不可抵抗的災害時，作為擔保的保險機構應代其償還相關借款，分解金融機構風險。

（四）修正信息不對稱現(xiàn)象

信息不對稱是制約我國農(nóng)村金融市場健康有序發(fā)展的重要問題，也是正規(guī)金融組織進入農(nóng)村市場的首要障礙。在金融機構之間，構建各行之間的信息共享平臺，能讓客戶在各行間的信息及時互聯(lián)互通，使得各大銀行及時掌握客戶信用狀況的信息，確定其信用風險狀況，給客戶一個更合理的信用評級，以決定是否放貸。在金融機構與用戶間，銀行可以建立一個貸后服務機構，對已經(jīng)借款的客戶的資產(chǎn)情況以及信譽度等進行定期跟蹤調(diào)查和測算，對其進行實時監(jiān)控，動態(tài)把握客戶的風險情況，一定要讓風險在銀行可控制的范圍內(nèi)，這樣可及時發(fā)現(xiàn)風險、控制風險，盡量減小損失。