劉 欣

(河海大學(xué)法學(xué)院，南京 211100)

引 言

為深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，牢固樹立綠色發(fā)展理念，將排污許可行為納入政府管理體系，并建立嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)予以審查，能夠有效幫助政府實(shí)現(xiàn)環(huán)境管理職能[1]。2019年6月18日，為貫徹落實(shí)《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》《土壤污染防治法》等法律法規(guī)，以及《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)控制污染物排放許可制實(shí)施方案的通知》(國辦發(fā)〔2016〕81號)和《排污許可管理辦法(試行)》(環(huán)境保護(hù)部令第48號)的規(guī)定，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范 畜禽養(yǎng)殖行業(yè)》(以下簡稱《畜禽行業(yè)技術(shù)規(guī)范》)的國家環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，以完善畜禽養(yǎng)殖行業(yè)排污許可技術(shù)支撐體系，指導(dǎo)和規(guī)范畜禽養(yǎng)殖行業(yè)排污單位排污許可證申請與核發(fā)工作。但我國畜禽養(yǎng)殖行業(yè)當(dāng)前仍然存在很多的問題。如仍然占據(jù)一定的比例的農(nóng)村散戶畜禽養(yǎng)殖，一家一戶的傳統(tǒng)畜禽散養(yǎng)模式并不具備完備的基礎(chǔ)設(shè)施，設(shè)備大多都很簡陋，污染處理也更為傳統(tǒng)。但根據(jù)我國生態(tài)環(huán)境部2019年12月20日頒布的《固定污染源排污許可分類管理名錄(2019年版)》(以下簡稱《分類管理名錄》)的要求，農(nóng)村散戶畜禽養(yǎng)殖因其污染物產(chǎn)生量、排放量以及對環(huán)境的影響程度很小，不需要申請取得排污許可證，僅實(shí)行登記管理。同時，畜禽養(yǎng)殖業(yè)也不同于工業(yè)行業(yè)等其他具有環(huán)境影響的行業(yè)。例如，畜禽養(yǎng)殖產(chǎn)生的糞污排放就可能以合理方式進(jìn)行資源化利用，不能認(rèn)定為污染物。根據(jù)處理方式不同則可將我國畜禽養(yǎng)殖糞污處理與利用模式分為資源化利用和達(dá)標(biāo)排放兩種[2]，后者即指糞污管理不規(guī)范或超量使用造成環(huán)境污染的情形?！斗诸惞芾砻洝分兴傅膽?yīng)重點(diǎn)管理并發(fā)放排污許可證的畜禽養(yǎng)殖單位，僅指設(shè)有排污口的規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖廠、養(yǎng)殖小區(qū)，而不包括采取資源化利用模式的畜禽養(yǎng)殖單位。具體規(guī)模化標(biāo)準(zhǔn)按照環(huán)境保護(hù)部2013年11月26日發(fā)布的《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》第12條(以下簡稱《防治條例》)執(zhí)行，即大型畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)管理目錄，由國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門同國務(wù)院農(nóng)牧主管部門商議后共同擬訂。排污許可證的申請是對環(huán)境污染的事前預(yù)防措施，根據(jù)我國當(dāng)前畜禽養(yǎng)殖行業(yè)排污許可管理要求看，針對規(guī)?；_(dá)標(biāo)排放的畜禽養(yǎng)殖單位是排污許可申請的主體，而污染物排放量和對環(huán)境影響相對較小的畜禽養(yǎng)殖單位則應(yīng)鼓勵其采取資源化利用模式處理污染物。

畜禽養(yǎng)殖排污許可制度同環(huán)境影響各種建設(shè)開發(fā)行為許可制度一樣，都是環(huán)境許可制度的內(nèi)容之一，在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域起到了事前預(yù)防的重要功能與作用。是國家生態(tài)環(huán)境管理機(jī)構(gòu)依公民、法人或其他組織申請，經(jīng)依法審查通過，準(zhǔn)許其從事環(huán)境影響或自然資源利用等活動的行為[3]。但我國畜禽養(yǎng)殖行業(yè)污染防治工作起步較晚，且畜禽養(yǎng)殖品類繁多，污染物產(chǎn)生量巨大，在相關(guān)從業(yè)人員整體文化水平薄弱，環(huán)境監(jiān)管體系建設(shè)相對不夠完善的情形下，畜禽養(yǎng)殖排污許可證在我國的申請與核發(fā)工作開展面臨諸多困難。而瑞典自1969年頒布其國內(nèi)第一部《環(huán)境保護(hù)法》以來，建立了以環(huán)境許可制度為核心，以環(huán)境法庭主管環(huán)境事務(wù)，并取代原有水法庭和環(huán)境許可審批委員會的審批職能的環(huán)境保護(hù)事前預(yù)防機(jī)制，對環(huán)境污染損害的事前預(yù)防成為了瑞典國內(nèi)污染防治的重要原則之一[4]。其畜禽養(yǎng)殖許可制度即指，養(yǎng)殖許可證申請人提交環(huán)境影響報告，承擔(dān)養(yǎng)殖業(yè)務(wù)造成的相關(guān)環(huán)境不利影響的舉證責(zé)任，許可證審核機(jī)構(gòu)據(jù)此為依據(jù)，并根據(jù)畜禽養(yǎng)殖業(yè)相關(guān)最佳可行技術(shù)為標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放相關(guān)許可證的制度。我國幅員遼闊，畜禽養(yǎng)殖業(yè)監(jiān)管難度比瑞典要復(fù)雜得多，也困難得多。瑞典的國情雖然同我國有很大差別，但針對規(guī)?；⒉扇∵_(dá)標(biāo)排污方式處理污染物的畜禽養(yǎng)殖單位，其排污許可證的申請我國則可以借鑒瑞典的制度設(shè)計，完善我國規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖的排污許可制度。

1 瑞典畜禽養(yǎng)殖許可制度概述

1.1 瑞典畜禽養(yǎng)殖許可制度基本框架

1969年瑞典第一部《環(huán)境保護(hù)法》頒布，同《環(huán)境保護(hù)法令》等環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的其他相關(guān)法律共同將其國內(nèi)的環(huán)境影響活動分為7類214種，又按對環(huán)境影響大小分為A、B、C三類[5]，初步建立了瑞典環(huán)境許可制度。1971年《水法》成立水資源環(huán)境糾紛專門審理法庭，并同環(huán)境保護(hù)許可委員會共同審理許可證的發(fā)放。但許可證發(fā)放機(jī)構(gòu)的職能劃分不清，環(huán)境保護(hù)許可委員會有時甚至負(fù)責(zé)了一些原本應(yīng)由水法庭審理的許可證環(huán)境上訴案件，挑戰(zhàn)了水法庭的權(quán)威。1999年1月1日瑞典正式頒布了《環(huán)境法典》，融合了原《環(huán)境保護(hù)法》《水法》等15部環(huán)境保護(hù)單行法律在內(nèi)的成文法典，并建立環(huán)境法庭取代了原先的水法庭，環(huán)境保護(hù)許可委員會的許可證審批職能也劃歸環(huán)境法庭。獨(dú)立的環(huán)境司法體系建立后，前述A類活動必須向環(huán)境法庭申請許可證，B類活動向郡行政議事會申請許可證，C類活動則無需申請，但應(yīng)向市政委員會提交一份報告[6]，在瑞典被稱為預(yù)通知制度。環(huán)境許可證申請人承擔(dān)造成環(huán)境不利影響的舉證責(zé)任，即應(yīng)提交相應(yīng)的環(huán)境影響報告。瑞典畜禽養(yǎng)殖許可制度按照對環(huán)境的影響則屬于B類活動，由郡行政議事會依據(jù)法定內(nèi)容與程序，根據(jù)畜禽養(yǎng)殖許可證申請人提交的環(huán)境影響報告，并依據(jù)現(xiàn)行最佳可行技術(shù)發(fā)放養(yǎng)殖許可證，進(jìn)行綜合且全面的畜禽養(yǎng)殖行業(yè)環(huán)境管理的制度。

1.2 瑞典畜禽養(yǎng)殖許可制度特點(diǎn)

瑞典畜禽養(yǎng)殖許可制度依托其國內(nèi)獨(dú)立且運(yùn)行良好的司法體系進(jìn)行審查，郡行政議事會依照法定內(nèi)容與程序進(jìn)行畜禽養(yǎng)殖許可證的審查與核發(fā)，具有十分鮮明的特點(diǎn)。首先，明確的許可證審核機(jī)構(gòu)為畜禽養(yǎng)殖許可申請?zhí)峁┝酥贫缺Ｕ??！董h(huán)境法庭》規(guī)定環(huán)境法庭和郡行政議事會負(fù)責(zé)所有環(huán)境影響活動的審核，明確的審核機(jī)構(gòu)避免了職能沖突或重合，有效保證了制度的有效運(yùn)行。其次，環(huán)境影響報告深化了許可申請人的主體作用。提交環(huán)境許可申請的申請人需要向?qū)徍藱C(jī)構(gòu)提交一份環(huán)境影響報告，初步自我評估并證明其環(huán)境活動對環(huán)境造成的影響。畜禽養(yǎng)殖許可申請中的環(huán)境影響報告則能有效規(guī)制申請人的畜禽養(yǎng)殖活動的污染排放行文，起到了對申請人的污染排放相關(guān)知識的初期教育作用，落實(shí)污染預(yù)防在污染防治中的重要地位。再次，嚴(yán)格的污染排放最佳可行技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)為郡行政議事會提供了許可證核發(fā)的技術(shù)支撐。瑞典參考?xì)W盟針對不同行業(yè)污染防治最佳可行技術(shù)的參考說明(Best Available Techniques Reference Document，BREF)，依據(jù)本國國情加以修訂、補(bǔ)充，制訂了本國不同行業(yè)現(xiàn)行的最佳可行技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)(Best Available Techniques，BAT)，污染物排放包括“參考值”和“限值”兩類標(biāo)準(zhǔn)。前者可以偶爾超標(biāo)但應(yīng)向環(huán)境監(jiān)督機(jī)構(gòu)匯報，并采取措施保證不再出現(xiàn)污染物排放超標(biāo)的情況；后者則絕對不能超過，否則環(huán)境監(jiān)督機(jī)構(gòu)就應(yīng)做出相應(yīng)的處罰[7]。畜禽養(yǎng)殖活動中的許可證申請人由于從業(yè)水平大多相對較低，需要郡行政議事會依據(jù)最佳可行技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評估環(huán)境影響并作出相應(yīng)調(diào)整。最后，具體的畜禽養(yǎng)殖許可證核發(fā)程序確保了政府的公信力。環(huán)境信息往往十分復(fù)雜且專業(yè)，但依據(jù)嚴(yán)格的最佳可行技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和具體的操作程序?qū)徍税l(fā)放的許可證，是審核機(jī)構(gòu)行使其環(huán)境管理職能和環(huán)境公益維護(hù)的專業(yè)優(yōu)勢，確保了政府的公信力。

2 瑞典畜禽養(yǎng)殖環(huán)境影響報告

瑞典環(huán)境影響報告制度由瑞典《環(huán)境法典》規(guī)定在其第六章內(nèi)容中，任何計劃從事的環(huán)境影響活動或措施均應(yīng)同可能受影響的人員或機(jī)構(gòu)進(jìn)行初期協(xié)商，若主管機(jī)構(gòu)判定具有重大環(huán)境影響，則應(yīng)進(jìn)行環(huán)境影響評價展開協(xié)商。任何與環(huán)境危害活動和人體健康保護(hù)有關(guān)的活動均應(yīng)制作環(huán)境影響報告，審核機(jī)構(gòu)在公開此申請事項(xiàng)和報告內(nèi)容并進(jìn)行充分協(xié)商后，單獨(dú)發(fā)布該報告是否符合要求的決定，此決定不可單獨(dú)上訴，只能同該申請事項(xiàng)的決定一同上訴。環(huán)境影響報告和環(huán)境影響評價的相關(guān)費(fèi)用均由申請人或需要編制環(huán)境影響報告的有關(guān)人員自己承擔(dān)。

2.1 初期協(xié)商程序

畜禽養(yǎng)殖許可證申請人提交環(huán)境影響報告以前，應(yīng)在合理的范圍與時間內(nèi)，先同郡行政議事會和可能受到影響的公民個人進(jìn)行初期協(xié)商，并在協(xié)商之前向有關(guān)方面提交計劃從事的活動或措施的性質(zhì)、實(shí)施地點(diǎn)、影響范圍，以及可能造成的環(huán)境影響的信息。初期協(xié)商之后，郡行政議事會判定此計劃環(huán)境影響活動或措施是否具有重大環(huán)境影響，此決定不可上訴。

2.2 環(huán)境影響報告

若郡行政議事會判定提交申請的畜禽養(yǎng)殖活動可能具有重大環(huán)境影響，則應(yīng)進(jìn)入環(huán)境影響評價程序。環(huán)境影響評價的目的，是為了確定某項(xiàng)計劃環(huán)境活動對大氣、水、土壤、動、植物、人文景觀等，以及對自然資源和環(huán)境管理的直接或間接影響，并通過對此影響活動的評價確定對人體健康和環(huán)境造成的影響。在環(huán)境影響評價程序中，計劃從事環(huán)境影響活動或措施的人員應(yīng)當(dāng)與可能受影響的市政當(dāng)局、有關(guān)政府機(jī)構(gòu)、非政府組織和公民個人進(jìn)行協(xié)商。協(xié)商內(nèi)容包括計劃活動或措施的類型、形式、性質(zhì)、實(shí)施地點(diǎn)以及環(huán)境影響報告的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容。

畜禽養(yǎng)殖許可申請人通過向郡行政議事會提交環(huán)境影響報告，能夠明確自身從事的畜禽活動污染排放量的大小，經(jīng)由初期協(xié)商程序和環(huán)境影響評價程序明確自己所能負(fù)擔(dān)的養(yǎng)殖規(guī)模。環(huán)境影響報告能起到對畜禽養(yǎng)殖人的污染防治早期教育作用，讓畜禽養(yǎng)殖人知曉污染排放的守法底線和違法成本。

3 瑞典畜禽養(yǎng)殖許可證的核發(fā)

按照瑞典《環(huán)境法典》的規(guī)定，任何計劃實(shí)施的環(huán)境影響活動或措施，若其可能造成重大環(huán)境影響，則必須向環(huán)境法庭或郡行政議事會申請許可證，否則不得從事未經(jīng)許可的事項(xiàng)。瑞典環(huán)境許可制度通過對環(huán)境影響活動或措施的審核，實(shí)施法律中的禁止性規(guī)范，達(dá)到預(yù)防環(huán)境風(fēng)險以及環(huán)境管理的目的。除了預(yù)通知制度中僅需向市政委員會事先提交一份報告的C類活動，其余均應(yīng)由審核機(jī)構(gòu)以環(huán)境影響報告為參考。畜禽養(yǎng)殖許可證則由郡行政議事會綜合考慮是否采用了污染防治最佳可行技術(shù)、對環(huán)境以及人體健康的影響等多重因素，審核是否可以發(fā)放該許可證。

3.1 對環(huán)境影響報告的評估

瑞典環(huán)境許可制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容，就是通過許可證申請規(guī)定每一項(xiàng)環(huán)境影響活動均應(yīng)必要的環(huán)境保護(hù)措施以及應(yīng)達(dá)到的污染排放標(biāo)準(zhǔn)。許可證的申請人只有同意采取必要的措施預(yù)防以及應(yīng)對人體健康和可能的環(huán)境損害時，才能被納入發(fā)放考慮范圍。確保人體健康和環(huán)境方面的收益是許可證審核中一項(xiàng)重要的參考內(nèi)容，也是瑞典控制污染損害的重要特點(diǎn)之一。畜禽養(yǎng)殖許可證的申請，審核機(jī)構(gòu)要求申請人應(yīng)綜合考慮各自所處的位置、周圍的環(huán)境條件以及預(yù)達(dá)成的環(huán)境目標(biāo)而分別采用不同的措施控制對環(huán)境造成的影響。通過對許可證的審核，針對申請人不同的情況綜合考慮經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、技術(shù)條件以及社會影響而要求申請人選擇最佳的位置，采用最佳的可行技術(shù)，嚴(yán)格控制對環(huán)境造成的可能影響以及相應(yīng)的預(yù)防或補(bǔ)救措施。

3.2 對畜禽養(yǎng)殖行業(yè)最佳可行技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的評定

BAT是瑞典參照歐盟相關(guān)參考文件制定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，其他歐盟國家并未將此制度作為重要的環(huán)境保護(hù)制度，但瑞典將其規(guī)定為環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的重要原則之一。環(huán)境許可相關(guān)審核機(jī)構(gòu)對申請人的許可申請進(jìn)行審查時，必須審查其是否采取了當(dāng)前本行業(yè)的污染防治最佳可行技術(shù)，包括技術(shù)因素、經(jīng)濟(jì)因素以及環(huán)境保護(hù)因素的綜合評定[8]。首先，申請人在計劃從事畜禽養(yǎng)殖活動時，應(yīng)保證其為節(jié)能減排而采用的是當(dāng)前最先進(jìn)的污染排放控制和能源消耗控制技術(shù)。若其采用的不是當(dāng)前世界上最先進(jìn)的技術(shù)，則應(yīng)提交證明材料，說明其采用的技術(shù)是針對自身?xiàng)l件以及周圍環(huán)境條件而綜合考慮后采用的最佳可行技術(shù)。其次，申請人采用的最佳可行技術(shù)所需負(fù)擔(dān)的經(jīng)濟(jì)代價不應(yīng)造成自身難以承受的負(fù)擔(dān)，甚至導(dǎo)致自身直接破產(chǎn)。對經(jīng)濟(jì)因素的評估，審核機(jī)構(gòu)應(yīng)調(diào)查同行業(yè)其他畜禽養(yǎng)殖行業(yè)的情況，同時也應(yīng)避免同行業(yè)之間為經(jīng)濟(jì)利益而做出環(huán)境損害行為，惡意競爭。最后，在技術(shù)因素和經(jīng)濟(jì)因素評定均通過后，審核機(jī)構(gòu)還應(yīng)通過現(xiàn)場調(diào)查，實(shí)地評估此技術(shù)措施是否為環(huán)境保護(hù)所必需的，是否能實(shí)際達(dá)到控制污染排放和減小能源消耗的目標(biāo)。審核機(jī)構(gòu)對許可證的發(fā)放審查，應(yīng)保護(hù)申請人的生產(chǎn)經(jīng)營活動以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可行性，但實(shí)質(zhì)上不得同環(huán)境保護(hù)的目的相違背，不得以環(huán)境損害為代價而從事有污染的活動。

3.3 畜禽養(yǎng)殖許可證的發(fā)放

瑞典《環(huán)境法典》二十四章規(guī)定了有關(guān)環(huán)境許可的效力及審查規(guī)定，包括其許可的生效后果，許可失效或變更的情形?？ば姓h事會對畜禽養(yǎng)殖許可的申請決定一經(jīng)生效，在其審查范圍內(nèi)具有對抗所有其他當(dāng)事人的效力。此決定后果同樣適用于郡行政議事會、市政委員會對環(huán)境危害行為許可，郡行政議事會對地面排水許可等所做的決定。計劃從事畜禽養(yǎng)殖活動的兩人或多人，同意采取為遵守環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，確保人體健康與環(huán)境效益的措施，以預(yù)防或應(yīng)對可能造成的損害時，該限制措施決定可以以合并的方式在活動許可證上附加為特定條件，或分別向雙方當(dāng)事人列明相同的限制性條件[9]。若其中一個許可被撤銷或更改，則另一個活動的條件也可被審查。

若出現(xiàn)畜禽養(yǎng)殖的動物圍欄產(chǎn)生了授予許可時不曾遇見的不利影響，則應(yīng)由郡行政議事會采用新的條件或?qū)υ袟l件進(jìn)行變更。在此不利影響擴(kuò)大到無法補(bǔ)救的情形下，郡行政議事會應(yīng)撤銷其之前做出的畜禽養(yǎng)殖許可決定。畜禽養(yǎng)殖許可相關(guān)的動物圍欄申請撤銷許可，在確實(shí)不再需要時，郡行政議事會也可予以撤銷[10]。

4 對我國的啟示

瑞典畜禽養(yǎng)殖許可作為污染相對較小的環(huán)境影響活動，由郡行政議事會通過環(huán)境影響報告、環(huán)境各領(lǐng)域污染防治最佳可行技術(shù)的參考，依照法定內(nèi)容與程序?qū)υS可進(jìn)行審核，并依據(jù)一定的條件更改或撤銷原許可，或附加新的條件，在瑞典國內(nèi)發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，畜禽養(yǎng)殖行業(yè)治理重心從“治”轉(zhuǎn)向“防”。我國的畜禽養(yǎng)殖許可制度設(shè)計，僅針對規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖單位的許可證申請與核發(fā)，因?yàn)橐?guī)模以下的養(yǎng)殖單位大多數(shù)并不具備提供環(huán)境影響報告等證明材料的能力，其污染排放量也不需要我國對其進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)管。反之，規(guī)模化的大型畜禽養(yǎng)殖單位，極大地挑戰(zhàn)著所屬地區(qū)的環(huán)境承載力與污染防治能力，要求其申請排污許可是對畜禽養(yǎng)殖行業(yè)的合理布局，更加科學(xué)得確定畜禽養(yǎng)殖的品種、規(guī)模和數(shù)量。但我國當(dāng)前并沒有專門的排污許可管理法律，畜禽養(yǎng)殖排污許可的申請與核發(fā)仍然存在不少問題，參考瑞典的制度設(shè)計，我國可以建立更為完善的畜禽養(yǎng)殖許可制度。

4.1 加快排污許可專項(xiàng)立法進(jìn)程

我國當(dāng)前環(huán)境許可的設(shè)立依據(jù)僅為《行政許可法》第23條的規(guī)定：“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，在法定授權(quán)范圍內(nèi)，以自己的名義實(shí)施行政許可。被授權(quán)的組織適用本法有關(guān)行政機(jī)關(guān)的規(guī)定?！迸盼墼S可在我國屬于行政管制立法，通常由相應(yīng)的行政管制部門起草并送立法機(jī)關(guān)審議。但排污許可有關(guān)法案的制定，涉及多方利益主體的博弈，不同的行政管制部門間就存在巨大且難以協(xié)調(diào)的利益沖突。排污許可本質(zhì)上是平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的一種管制工具，但當(dāng)前國內(nèi)的排污許可制度相關(guān)法規(guī)與政策，由于制定主體不同，制定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，資質(zhì)審核與監(jiān)督機(jī)構(gòu)難免會出現(xiàn)職能交叉或沖突，這給政府的監(jiān)管和許可申請人自身環(huán)境義務(wù)的履行都帶來了極大的困難。法規(guī)與政策的不配套、不銜接必然影響其有效實(shí)施，排污許可的設(shè)計與執(zhí)行也并沒有明確規(guī)范的法律依據(jù)。而瑞典環(huán)境保護(hù)事業(yè)的鮮明特點(diǎn)之一就是立法先行，通過明確完善的立法設(shè)計，指導(dǎo)郡行政議事會對畜禽養(yǎng)殖許可的審核，厘清行政機(jī)關(guān)在環(huán)境許可制度中的職責(zé)定位與法律地位，建立一套申請、審核、監(jiān)督實(shí)施的綜合管理模式。當(dāng)前，我國《排污許可證管理?xiàng)l例》已經(jīng)在緊鑼密鼓的制定當(dāng)中，加快專項(xiàng)立法進(jìn)程能夠?yàn)樾笄蒺B(yǎng)殖行業(yè)提供原則性指導(dǎo)，使其建立統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)畜禽養(yǎng)殖許可申請與核發(fā)，明確行政機(jī)關(guān)在畜禽養(yǎng)殖許可制度的后期監(jiān)督管理中的職責(zé)。

4.2 細(xì)化環(huán)境影響報告制定程序

根據(jù)《防治條例》對畜禽養(yǎng)殖行業(yè)制作環(huán)境影響報告的要求，其報告內(nèi)容應(yīng)包括畜禽養(yǎng)殖行業(yè)污染物種類和數(shù)量、廢棄物排放與綜合利用等內(nèi)容，由申報單位制作環(huán)境影響報告。這對畜禽養(yǎng)殖排污許可證的管理提出了更為細(xì)致的要求，明確了申報單位的環(huán)境保護(hù)的主體責(zé)任，進(jìn)行全方位的管理[11]。而我國現(xiàn)行《排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范總則》(HJ942—2018)要求規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖單位的基本信息申報應(yīng)提供諸如產(chǎn)品及產(chǎn)能、主要燃料等內(nèi)容，但這并不符合畜禽養(yǎng)殖行業(yè)污染防治重點(diǎn)，規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖行業(yè)的污染防治應(yīng)更為關(guān)注其養(yǎng)殖欄舍以及污染治理設(shè)施等的建設(shè)和運(yùn)行狀況。《畜禽行業(yè)技術(shù)規(guī)范》雖已精簡了畜禽養(yǎng)殖行業(yè)排污許可申請的基本申報信息要求，但我國畜禽養(yǎng)殖行業(yè)從業(yè)人員大多為農(nóng)民，文化水平較低，很難針對上述信息有針對性得填報相關(guān)內(nèi)容，增大了申報難度。參考瑞典的制度設(shè)計，我國可以在規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖單位申請排污許可前增加初期協(xié)商程序。由地方農(nóng)牧主管部門同申報單位進(jìn)行初期協(xié)商，共同確定環(huán)境影響，有條件的自行制定環(huán)境影響報告由主管部門審批準(zhǔn)。對于有困難的申報群體，可以由主管部門提供一定的指導(dǎo)，輔助其自制環(huán)境影響報告書。

4.3 制定更為具體的最佳可行技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

瑞典環(huán)境不同領(lǐng)域的污染防治最佳可行技術(shù)是其環(huán)境保護(hù)基本原則之一，畜禽養(yǎng)殖行業(yè)通過對污染物排放和能源消耗建立明確的參考技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，控制污染物排放，達(dá)到節(jié)能減排的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，從源頭上預(yù)防環(huán)境風(fēng)險的發(fā)生。瑞典BAT制度保證了其畜禽養(yǎng)殖行業(yè)污染物排放得到了有效的控制與合理處置，避免了就地焚燒或掩埋帶來的巨大生態(tài)環(huán)境損害，其能減小源消耗的目標(biāo)也對畜禽養(yǎng)殖行業(yè)的自然資源利用提出了更高的要求。而我國當(dāng)前畜禽養(yǎng)殖污染排放濃度限值根據(jù)生態(tài)環(huán)境部《畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB18596—2001)的規(guī)定，已經(jīng)從污染排放總量控制轉(zhuǎn)向了環(huán)境容量為基礎(chǔ)，但在具體行業(yè)技術(shù)規(guī)范制定上還應(yīng)學(xué)習(xí)瑞典，制定更具有執(zhí)行力的細(xì)致標(biāo)準(zhǔn)，建立更為明確的最佳可行技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖行業(yè)最佳的可行技術(shù)，控制污染物排放，可根據(jù)污染物類型分開貯存分別處理。不同的污染物成分應(yīng)細(xì)化到具體排放規(guī)定，能預(yù)處理的應(yīng)首先進(jìn)行預(yù)處理，達(dá)到循環(huán)再利用標(biāo)準(zhǔn)的則應(yīng)充分進(jìn)行循環(huán)再利用，難以處理的污染物成分送至專業(yè)的處理廠處理。畜禽養(yǎng)殖行業(yè)許可排放濃度限值在現(xiàn)行行業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)中并未明確規(guī)定，但這是核算許可排放量的重要參數(shù)。雖然《畜禽行業(yè)技術(shù)規(guī)范》已經(jīng)給出了推薦限值，但其基于地方排放標(biāo)準(zhǔn)和單位排放限值兩種方法從嚴(yán)計算，仍然沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)，主管部門缺乏具體的最佳可行技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)作為參考和審核依據(jù)。因此，制定畜禽養(yǎng)殖行業(yè)更為具體的最佳可行技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，既能提升主管部門環(huán)境管理的效能，也更有利于環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

4.4 完善畜禽養(yǎng)殖許可證的核發(fā)程序

瑞典通過環(huán)境許可制度的實(shí)施，激發(fā)了畜禽養(yǎng)殖行業(yè)從業(yè)者的環(huán)境保護(hù)意識，激勵其采用更為科學(xué)合理的技術(shù)節(jié)能減排，一定程度上也推動了技術(shù)的革新。按照我國當(dāng)前構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的設(shè)計藍(lán)圖，排污許可申請人應(yīng)在環(huán)境許可制度中發(fā)揮其主體作用，政府加強(qiáng)對申請人環(huán)保意識的宣傳教育，形成環(huán)境保護(hù)與技術(shù)革新的先進(jìn)發(fā)展理念，強(qiáng)化從業(yè)者在現(xiàn)代化環(huán)境管理體系建設(shè)中的主體地位。在充分發(fā)揮從業(yè)者良性自治的基礎(chǔ)上，由行政機(jī)關(guān)對許可證的審核與發(fā)放進(jìn)行統(tǒng)一管理。但我國畜禽養(yǎng)殖行業(yè)的環(huán)境管理水平不高，主管部門對排污許可證的發(fā)放缺乏有效的理解，難免會造成畜禽養(yǎng)殖行業(yè)排污許可證核發(fā)認(rèn)識不足，影響實(shí)際效果。許可證發(fā)放以后，明確規(guī)定其產(chǎn)生效力的后果，效力全部或部分變更的情形，以及失效與撤銷的情形規(guī)定，明確政府在后期的監(jiān)督管理職責(zé)。同時，針對事先不能預(yù)見的損害，利益受損的當(dāng)事人可以向環(huán)境法庭提起賠償請求訴訟，建立一套綜合的畜禽養(yǎng)殖許可管理體系。除了應(yīng)建立更為完善的畜禽養(yǎng)殖許可制度外，對主管部門也應(yīng)定期開展相關(guān)專業(yè)知識培訓(xùn)，指導(dǎo)其許可證核發(fā)工作的開展。