甘若雯

《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《行政強(qiáng)制法》”）第二條規(guī)定，行政強(qiáng)制包括行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行。行政強(qiáng)制措施是指“行政機(jī)關(guān)在行政管理過(guò)程中，為制止違法行為、防止證據(jù)銷(xiāo)毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形，依法對(duì)公民的人身自由實(shí)施暫時(shí)性限制，或者對(duì)公民、法人或者其他組織的財(cái)物實(shí)施暫時(shí)性控制的行為”。在我國(guó)，對(duì)人身自由進(jìn)行限制的行政強(qiáng)制措施主要有如下兩種類(lèi)型：

一是強(qiáng)制隔離戒毒。“強(qiáng)制隔離戒毒，指的是將吸毒成癮人員強(qiáng)制隔離于專(zhuān)門(mén)的隔離戒毒場(chǎng)所，對(duì)這些被強(qiáng)制隔離的戒毒人員進(jìn)行法制教育，并讓場(chǎng)所內(nèi)的專(zhuān)業(yè)人員依據(jù)吸毒成癮人員吸食或者注射的毒品種類(lèi)和成癮的程度等對(duì)他們進(jìn)行的生理治療、心理治療和全方位的身體康復(fù)訓(xùn)練”①。

《中華人民共和國(guó)禁毒法》第三十八條②、第三十九條③、第四十條、第四十一條規(guī)定，強(qiáng)制隔離戒毒針對(duì)的是吸毒成癮人群（懷孕或者正在哺乳自己不滿一周歲嬰兒的婦女和不滿16周歲的未成年人除外）。

二是傳染病強(qiáng)制隔離措施?！吨腥A人民共和國(guó)傳染病防治法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《傳染病防治法》”）中的“強(qiáng)制隔離措施”，目的是防止傳染病疫情大規(guī)模蔓延。同時(shí)，通過(guò)向被隔離者提供診斷、治療、照顧，幫助其早日康復(fù)，從而全面阻斷疫情的大規(guī)模擴(kuò)散。

一、強(qiáng)制隔離措施概述

本文所討論的是重大疫情防控舉措中針對(duì)個(gè)人的強(qiáng)制隔離措施。作為行政強(qiáng)制措施中的傳染病強(qiáng)制隔離措施，其實(shí)施主體是行政機(jī)關(guān)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)，對(duì)象是公民的人身自由，具有強(qiáng)制性、緊急性和臨時(shí)性等特點(diǎn)。

（一）強(qiáng)制隔離措施的概念與特征

重大疫情防控中針對(duì)個(gè)體患者和密切接觸者的“強(qiáng)制隔離措施”就是指限制人身自由的行政強(qiáng)制措施中的傳染病強(qiáng)制隔離措施?！秱魅静》乐畏ā返谌艞l規(guī)定，在發(fā)現(xiàn)甲類(lèi)傳染病之時(shí)，醫(yī)療機(jī)構(gòu)可以對(duì)病人和病毒攜帶者進(jìn)行隔離治療；對(duì)于傳染病疑似感染者，在確診之前也需要在指定場(chǎng)所進(jìn)行單獨(dú)隔離；對(duì)于在醫(yī)療機(jī)構(gòu)內(nèi)的傳染病人、病原攜帶者和疑似感染者的密切接觸者，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行醫(yī)學(xué)觀察；對(duì)于拒不配合甚至抵抗隔離治療或是隔離期未滿脫離醫(yī)療機(jī)構(gòu)的行為，由公安機(jī)關(guān)配合醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)行強(qiáng)制措施；對(duì)于乙類(lèi)或者丙類(lèi)傳染病病人，根據(jù)其實(shí)際情況采取相應(yīng)的隔離和治療措施。《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第四十四條④也有相同規(guī)定。

1.行為主體具有特定性

強(qiáng)制隔離措施是一種行政行為，其實(shí)施主體只能是法律法規(guī)規(guī)定的職權(quán)主體或法律法規(guī)授權(quán)的主體。根據(jù)《傳染病防治法》和《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》”）的規(guī)定，疫情防控中針對(duì)個(gè)體患者和密切接觸者的強(qiáng)制隔離措施的實(shí)施主體有兩類(lèi)：

一是行政機(jī)關(guān)。在傳染病強(qiáng)制隔離中，執(zhí)行強(qiáng)制隔離措施的行政機(jī)關(guān)主要為對(duì)傳染病預(yù)防事項(xiàng)享有管轄權(quán)的縣級(jí)以上人民政府、衛(wèi)生主管部門(mén)以及公安機(jī)關(guān)、國(guó)境衛(wèi)生檢疫機(jī)關(guān)等。

二是醫(yī)療機(jī)構(gòu)、疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)?！秱魅静》乐畏ā返谌艞l第三款、第四十條第一款、第五十三條等條款明確了在疫情防控中，醫(yī)療機(jī)構(gòu)和各級(jí)疾病預(yù)防控制中心應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的工作，以及縣級(jí)以上人民政府的衛(wèi)生行政部門(mén)對(duì)于下一級(jí)衛(wèi)生行政部門(mén)傳染病防控和治療工作的監(jiān)督檢查責(zé)任。根據(jù)上述法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，醫(yī)療機(jī)構(gòu)、各級(jí)疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)在法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的基礎(chǔ)上，可以行使行政職權(quán)，在疫情防控中可以實(shí)施強(qiáng)制隔離措施。

2.行為目的是維護(hù)公共衛(wèi)生安全和社會(huì)秩序

強(qiáng)制隔離措施作為重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的一項(xiàng)防控舉措，其主要目的就是維護(hù)公共衛(wèi)生安全及疫情期間的社會(huì)秩序。

一是疫情防控的關(guān)鍵是要阻斷傳染源。采取強(qiáng)制隔離的手段可以有效控制傳染源、切斷傳播途徑，防止疫情大規(guī)模蔓延擴(kuò)散，由此保障公眾的生命健康權(quán)。

二是強(qiáng)制隔離措施的有效實(shí)施可以維護(hù)和恢復(fù)疫情期間的社會(huì)秩序。疫情的肆虐沖擊了常態(tài)下和諧有序的社會(huì)秩序，強(qiáng)制隔離措施的有效實(shí)施有利于維護(hù)疫情期間的社會(huì)秩序并使其恢復(fù)至常態(tài)下和諧有序的狀態(tài)。

3.行為性質(zhì)具有強(qiáng)制性、緊急性和臨時(shí)性

個(gè)人利益始終蘊(yùn)含于公共利益之中，當(dāng)公共利益得到保障之時(shí)，個(gè)人利益才能得以實(shí)現(xiàn)。重大疫情對(duì)公民個(gè)人的身心健康和整個(gè)社會(huì)的公共利益都構(gòu)成了嚴(yán)重威脅。疫情的突發(fā)性意味著短期內(nèi)難以研究出直接有效的傳染病治療手段，強(qiáng)制隔離措施由此成為了阻斷傳染源、防止疫情肆虐擴(kuò)散的最有效措施。

一是強(qiáng)制性。強(qiáng)制隔離措施作為疫情初期最早實(shí)施和最有效的防疫舉措之一，能有效防止疫情蔓延擴(kuò)散。強(qiáng)制隔離措施由相關(guān)執(zhí)行主體依法實(shí)施，是一種被授權(quán)的行政強(qiáng)制措施，具有強(qiáng)制性。不配合的被隔離者會(huì)受到相應(yīng)的行政處罰，情節(jié)嚴(yán)重的甚至?xí)蛔肪肯鄳?yīng)的刑事責(zé)任。

二是緊急性。重大疫情往往突發(fā)，強(qiáng)制隔離措施就是在沒(méi)有有效的傳染病救治措施的情形下，從疫情初期就開(kāi)始實(shí)施的一種應(yīng)急性管理行為，具有緊急性。

三是臨時(shí)性。即時(shí)性強(qiáng)制措施是指行政機(jī)關(guān)在面對(duì)突發(fā)、緊急的危險(xiǎn)或者災(zāi)害時(shí)，為了避免危害或危險(xiǎn)的擴(kuò)大，減輕損失而對(duì)相對(duì)人的人身、行為或者財(cái)產(chǎn)進(jìn)行強(qiáng)制性臨時(shí)約束或限制的行為。⑤疫情防控中的強(qiáng)制隔離措施作為防止疫情蔓延擴(kuò)散的一種即時(shí)性強(qiáng)制隔離措施，具有臨時(shí)性的特點(diǎn)。

（二）疫情防控中強(qiáng)制隔離措施應(yīng)遵循的基本原則

疫情防控中強(qiáng)制隔離措施，是絕對(duì)必要且相對(duì)比較特殊的一種行政強(qiáng)制措施和行政行為。由于重大公共衛(wèi)生事件的發(fā)生頻率較小，而且這類(lèi)事件具有認(rèn)知欠缺和突發(fā)性的特點(diǎn)，在處置時(shí)難免會(huì)出現(xiàn)一段時(shí)間的慌亂，甚至是錯(cuò)亂。但總體來(lái)講，只要疫情防控遵循行政法治的基本原則，就不會(huì)出現(xiàn)大的紕漏，不會(huì)讓疫情擴(kuò)散與蔓延。

1.保障人權(quán)原則

保障人權(quán)是一個(gè)民主國(guó)家和法治國(guó)家的基本任務(wù)和目標(biāo)。對(duì)公權(quán)力而言，它代表的是國(guó)家的整體利益和社會(huì)的公共利益，應(yīng)該把大多數(shù)人的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)、生命權(quán)和健康權(quán)放在優(yōu)先考慮的位置；堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展理念，以保護(hù)人民健康安全和增進(jìn)人民福祉為起點(diǎn)和歸宿，及時(shí)地救治患者，有效地防止疫情擴(kuò)散危及更多數(shù)人的生命和健康，從而更快地恢復(fù)生產(chǎn)生活秩序。對(duì)私權(quán)利而言，短暫時(shí)間權(quán)利的克減既是為了保障他人的生命健康，也是為了更快地恢復(fù)人身自由和行使權(quán)利，恢復(fù)原有的正常生活。

2.行政應(yīng)急性原則

“行政應(yīng)急性原則，是指為應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)而緊迫的公共管理風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)，行政主體基于公共利益和行政相對(duì)人根本利益考量，采取行政應(yīng)急措施的實(shí)質(zhì)法治主義原理和準(zhǔn)則?！雹匏饕槍?duì)意外發(fā)生的重大自然災(zāi)害和突發(fā)的重大社會(huì)事件。緊急行政是常態(tài)行政的例外和補(bǔ)充，是對(duì)意外發(fā)生情況的法治應(yīng)對(duì)，及時(shí)處理意外的情形。如重大公共衛(wèi)生事件發(fā)生時(shí)，需要大規(guī)模治病救人，采取對(duì)傳染性疾病攜帶者或疑似患者進(jìn)行緊急控制與隔離，暫?；蛘呦拗颇承┕不顒?dòng)，限制或克減公民的某些權(quán)利等措施。行政活動(dòng)的目標(biāo)是保障整體權(quán)利和公共利益，犧牲或者犧牲部分個(gè)體權(quán)利。在不違反憲法基本精神和要求的前提下，對(duì)個(gè)體權(quán)利有限度地限制和控制，是常態(tài)社會(huì)治理的法治精神體現(xiàn)。

3.比例原則

在公共衛(wèi)生行政中，對(duì)傳染病源進(jìn)行隔離處置是行政主體對(duì)公權(quán)力的行使。相對(duì)于被隔離者而言，不行使自己部分的權(quán)利（出行自由、勞動(dòng)權(quán)）是一種義務(wù)。但是公權(quán)力采取的隔離措施不能對(duì)公民的人身自由、財(cái)產(chǎn)權(quán)等權(quán)利施加過(guò)分的限制，亦不能對(duì)與獲得公共衛(wèi)生安全無(wú)關(guān)的公民權(quán)利進(jìn)行限制或克減。總而言之，隔離措施嚴(yán)重程度與疫情防控任務(wù)、行政主體職責(zé)數(shù)量等值。行政主體在采取行政措施時(shí)，要全面衡量相關(guān)利益，選用最小損害的方式進(jìn)行，不超過(guò)必要限度，嚴(yán)格遵循“禁止過(guò)度原則”。在各種可以選用的行政措施中，選用對(duì)社會(huì)、行政相對(duì)人影響（或者傷害）最小的方式進(jìn)行。緊急行政行為與情勢(shì)緊迫措施必要性之間成比例，緊迫性、重大性和必須性與部分公民權(quán)利限制或者減損成比例，同時(shí)保障被限制權(quán)利社會(huì)主體其他權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

4.權(quán)利救濟(jì)原則

無(wú)救濟(jì)即無(wú)權(quán)利，法治基本原理在緊急行政中仍然有效，只是適用方式相對(duì)特別。緊急行政是一定地域范圍內(nèi)發(fā)生的特殊事件，行政主體必須采取措施保障公共衛(wèi)生安全，保障社會(huì)整體利益，是例外行政。公權(quán)力的存在是為公共利益服務(wù)，緊急情勢(shì)下，如公共利益可能遭致毀滅性打擊，公權(quán)力機(jī)關(guān)可以采取必要措施減少損失，這在倫理上具有正當(dāng)性。因此，立法規(guī)定在突發(fā)事件中，公權(quán)力機(jī)關(guān)有權(quán)采取一定的措施，如通告、臨時(shí)命令、動(dòng)用警力等完成緊急任務(wù)。但對(duì)公民權(quán)利限制或克減的救濟(jì)機(jī)制也不可或缺，進(jìn)而從制度上使公權(quán)力在行使時(shí)保持一定的克制和謹(jǐn)慎，從而做到各項(xiàng)緊急行政措施不過(guò)分、不濫權(quán)、少失誤。

二、疫情防控中強(qiáng)制隔離措施的正當(dāng)性分析

在重大疫情防控中，強(qiáng)制隔離措施對(duì)防止疫情蔓延擴(kuò)散，保護(hù)人民群眾的生命健康權(quán)發(fā)揮了重要的作用。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，傳染病強(qiáng)制隔離措施無(wú)疑是一項(xiàng)有效舉措，但是強(qiáng)制隔離措施實(shí)施中公共衛(wèi)生安全與個(gè)人人身自由的關(guān)系，公共衛(wèi)生安全與自然人、法人財(cái)產(chǎn)權(quán)之間的法益衡量，以及疫情防控中公共衛(wèi)生安全應(yīng)為優(yōu)位法益等問(wèn)題，也是值得我們討論與反思的。

在疫情防控中，如果公共衛(wèi)生安全與個(gè)人人身自由，公共衛(wèi)生安全與自然人、法人財(cái)產(chǎn)權(quán)之間出現(xiàn)了利益沖突，在緊急狀態(tài)下，應(yīng)該如何在保護(hù)人民群眾基本權(quán)利的前提下實(shí)現(xiàn)具有正當(dāng)性的憲法秩序？強(qiáng)制隔離的正當(dāng)性又該如何證成？

（一）法益衡平理論

“法益衡量”在法學(xué)領(lǐng)域內(nèi)也時(shí)常被表述為“利益衡量”、“法益衡平”?！爱?dāng)一種利益與另一種利益相互沖突又不能使兩者同時(shí)得到滿足的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)如何安排它們的秩序與確定它們的重要性？在對(duì)這種利益的先后次序進(jìn)行安排時(shí)，人們必須作出一些價(jià)值判斷即‘利益估價(jià)’問(wèn)題。這是法律必須認(rèn)真對(duì)待和處理的關(guān)鍵問(wèn)題”⑦。圍繞法益衡量所產(chǎn)生的有關(guān)價(jià)值判斷的討論分析，對(duì)重大防疫舉措尤其是強(qiáng)制隔離措施而言有著極其重要的意義。

上世紀(jì)初，利益衡量被視作法律解釋方法和司法方法，由德國(guó)法學(xué)家赫克及以其為代表人物的利益法學(xué)派率先提出。赫克指出，法律的最高任務(wù)和準(zhǔn)則即為利益的衡平。這里所指的利益有私人利益、公共利益、物質(zhì)利益及精神利益等等；有關(guān)于利益競(jìng)爭(zhēng)或沖突的衡量是以“決定性利益”為基礎(chǔ)的，在這種語(yǔ)境下，“決定性利益”指的是基本的社會(huì)利益。而法益衡量是在法律秩序之下的，對(duì)于產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)和沖突的“法益”所進(jìn)行的權(quán)衡和取舍。上世紀(jì)90年代，有關(guān)法益衡量的理論由梁治平先生引入，之后便在民法學(xué)界展開(kāi)激烈討論，并逐漸擴(kuò)展至法學(xué)各相關(guān)學(xué)科。

（二）疫情防控中強(qiáng)制隔離措施所涉法益關(guān)系

“當(dāng)法的不同價(jià)值在特定場(chǎng)合處于競(jìng)合狀態(tài)時(shí)，法的價(jià)值沖突就出現(xiàn)了”⑧。在重大疫情防控期間，強(qiáng)制隔離措施出于維護(hù)公共利益而一定程度上限制或克減了公民的部分權(quán)利，產(chǎn)生了價(jià)值沖突。疫情期間的強(qiáng)制隔離措施所涉及的法益關(guān)系主要是公眾生命健康權(quán)與公民人身自由、財(cái)產(chǎn)權(quán)之間的關(guān)系。

1.公共衛(wèi)生安全與個(gè)人人身自由的關(guān)系

傳染病強(qiáng)制隔離作為一種限制人身自由的行政強(qiáng)制措施，對(duì)行政相對(duì)人的人身自由權(quán)有直接影響?！秱魅静》乐畏ā返南嚓P(guān)規(guī)定維護(hù)的是公共利益，為了在緊急狀態(tài)下及時(shí)有效防止疫情的蔓延擴(kuò)散，相對(duì)來(lái)說(shuō)就會(huì)犧牲一部分公民的權(quán)益。

強(qiáng)制隔離舉措的實(shí)施意味著要以一定的個(gè)人利益的受損或克減來(lái)實(shí)現(xiàn)最廣大民眾的生命健康權(quán)，即公共衛(wèi)生安全的保障。為了防止疫情大面積的蔓延擴(kuò)散，傳染病感染者被強(qiáng)制性要求隔離治療直至一定期限，不同情況下隔離和限制人身自由的時(shí)限也不同。隔離時(shí)限以參考大多數(shù)病例的傳染性消失時(shí)間的經(jīng)驗(yàn)來(lái)制定，但不意味著過(guò)了這個(gè)期限就不會(huì)再有傳染的可能性。

疫情防控中針對(duì)個(gè)體患者和密切接觸者的強(qiáng)制隔離措施中，對(duì)于人身自由的限制主要體現(xiàn)在對(duì)出行自由的限制。出于疫情防控的需要，人民群眾普遍都會(huì)自覺(jué)自愿接受人身自由受限制的措施，能考慮到這是為公共利益和大家的安全所采取的必要性措施，哪怕暫時(shí)限制了一部分公民的個(gè)人自由權(quán)，但符合維護(hù)公共利益的需求。

2.公共衛(wèi)生安全與自然人、法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的衡量

在重大疫情防控中，基于對(duì)廣大人民群眾生命健康權(quán)的保護(hù)，在突發(fā)緊急的情況下，不可避免地要對(duì)公民個(gè)人和一些企業(yè)的財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或征用。強(qiáng)制隔離措施對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵害或克減無(wú)法避免，在一定程度上限制或克減了法人和個(gè)人享有的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。財(cái)產(chǎn)權(quán)是公民依法享有的一項(xiàng)基本權(quán)利，可當(dāng)其出現(xiàn)與公眾的生命健康權(quán)的沖突時(shí)，即強(qiáng)制隔離措施實(shí)施過(guò)程中公民或法人的這部分財(cái)產(chǎn)權(quán)會(huì)在一定程度上被限制，這個(gè)問(wèn)題理應(yīng)達(dá)成共識(shí)。

疫情期間對(duì)于財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵害僅僅是限定于保護(hù)公眾生命健康權(quán)即公共利益的基礎(chǔ)之上，超過(guò)限度的財(cái)產(chǎn)權(quán)侵害需要對(duì)公民和法人進(jìn)行一定程度的補(bǔ)償。應(yīng)盡快完善相應(yīng)的評(píng)價(jià)機(jī)制和補(bǔ)償機(jī)制。

（三）疫情防控中公共衛(wèi)生安全應(yīng)為優(yōu)位法益

對(duì)于重大疫情防控中針對(duì)個(gè)體患者和密切接觸者的強(qiáng)制隔離措施，討論其法益衡平問(wèn)題時(shí)，應(yīng)以公共衛(wèi)生安全與個(gè)人人身自由、私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的法益衡量為主要內(nèi)容。法益可以分為公共利益、社會(huì)利益和私人利益。公共利益是為維護(hù)共同體之間的共存共處而存在的，是共同體之間的最高利益和根本利益，其實(shí)質(zhì)上是全體或大多數(shù)社會(huì)成員的共同利益，由國(guó)家來(lái)代表并由公法加以保護(hù)。社會(huì)利益是社會(huì)中各階層、各群體所代表的利益。私人利益則為自然人和法人的利益。根據(jù)法益沖突衡量的價(jià)值相對(duì)主義和利益層次結(jié)構(gòu)規(guī)律判斷，在公共衛(wèi)生事件中，公共利益是超過(guò)社會(huì)利益和私人利益所包含的重大意義的事件及目標(biāo)。⑨首先應(yīng)考慮同時(shí)保護(hù)兩方面主體所共同享有的利益，在確定其不能同時(shí)被保護(hù)的情形下才可考慮公共利益的優(yōu)先性。

公共利益作為高度抽象化的法律概念，一直以來(lái)，從哲學(xué)界到法學(xué)界都引發(fā)了理論界和實(shí)務(wù)界的熱烈討論與構(gòu)想?？偟膩?lái)說(shuō)，公民的合法權(quán)利在受到法律保護(hù)的同時(shí)，不僅不允許其他人非法剝奪和侵犯，還能對(duì)抗公權(quán)力的過(guò)度限制甚至是越界干涉。在緊急狀態(tài)中，公民對(duì)其個(gè)人權(quán)利的適當(dāng)讓渡應(yīng)是為配合國(guó)家管理舉措而應(yīng)盡到的義務(wù)。具體到疫情防控的強(qiáng)制隔離措施中，當(dāng)個(gè)人基本權(quán)利與公共利益出現(xiàn)沖突之時(shí)，被隔離者對(duì)其自身權(quán)利的妥協(xié)表現(xiàn)了對(duì)其自由權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的暫時(shí)性限制或剝奪。為了保障疫情防控舉措的有效實(shí)施，個(gè)人權(quán)利對(duì)公共利益的適當(dāng)妥協(xié)和讓渡是具有正當(dāng)性和不可或缺性的。

人身自由、財(cái)產(chǎn)權(quán)作為《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《憲法》”）規(guī)定的一項(xiàng)基本的公民權(quán)利，理應(yīng)受到法律保護(hù)。為了防止重大疫情的蔓延擴(kuò)散，切斷傳染源和傳染途徑，對(duì)疫情感染者和接觸者采取強(qiáng)制隔離措施，對(duì)其人身自由進(jìn)行暫時(shí)限制，是為了更快地恢復(fù)生產(chǎn)生活秩序，是為了更好地保護(hù)其他公民的生命健康權(quán)，是符合社會(huì)公共利益的。換言之，在法律價(jià)值位階中，人的生命權(quán)與自由權(quán)相比，也應(yīng)處于絕對(duì)的、優(yōu)先的地位，因?yàn)樯鼨?quán)是各類(lèi)人身權(quán)利和思想自由的前提和基礎(chǔ)。如果在疫情防控中，一個(gè)人不履行法律規(guī)定的隔離義務(wù)，就有可能將病毒傳播給他人或更多人，這就意味著對(duì)他人生命權(quán)的剝奪或健康權(quán)的損害。因此，在生命權(quán)與人身自由這兩種法益、安全與自由這兩種法律價(jià)值發(fā)生沖突的情形下，無(wú)論是自己生命權(quán)和人身自由的衡平，還是人身自由與他人生命健康權(quán)的衡量，都應(yīng)該將生命權(quán)的保護(hù)放在首要位置。

當(dāng)然，在緊急狀態(tài)和突發(fā)的公共衛(wèi)生事件中，即使為了公共利益犧牲了一部分公民的人身自由和財(cái)產(chǎn)權(quán)，也不代表在這一狀態(tài)下公民的基本權(quán)利可以被隨意的損害或剝奪。公民最基本的人權(quán)是不容侵犯的，任何人都不能濫用緊急狀態(tài)下的行政權(quán)力，同時(shí)在事后應(yīng)該對(duì)受到限制或克減的公民權(quán)利進(jìn)行及時(shí)的恢復(fù)或補(bǔ)償。

三、疫情防控中強(qiáng)制隔離措施存在的問(wèn)題

（一）相關(guān)立法不完善

根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》第八條第五款、第九條的規(guī)定，有關(guān)限制人身自由的強(qiáng)制措施只能通過(guò)制定法律予以規(guī)定。傳染病強(qiáng)制隔離作為一種限制人身自由的強(qiáng)制措施，也只能由法律予以規(guī)定。重大疫情期間，為了防止疫情的擴(kuò)散蔓延，不得不實(shí)施強(qiáng)制隔離，但由于疫情防控的緊迫性和疫情形勢(shì)的不可預(yù)測(cè)性，部分與強(qiáng)制隔離措施相關(guān)的法律規(guī)定具有滯后性。

1.處罰情形規(guī)定不明確

根據(jù)《傳染病防治法》第三十九條、第七十七條和《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《行政處罰法》”）第四十九條的規(guī)定，對(duì)于違反疫情防控措施的行為要予以處罰。

在重大疫情防控中，強(qiáng)制隔離措施作為一種行政強(qiáng)制措施，違反和不服從強(qiáng)制隔離措施的行為屬于行政違法行為，甚至可能構(gòu)成以危險(xiǎn)方法危害公共安全罪、妨害傳染病防治罪。實(shí)施強(qiáng)制隔離措施的行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)對(duì)拒不配合甚至違反強(qiáng)制隔離措施的行為，可以依法實(shí)施行政處罰或刑事處罰。但是，對(duì)不配合和違反防疫舉措的情形沒(méi)有進(jìn)行具體的規(guī)定。明確公民在疫情防控舉措中的違規(guī)違法情形，不僅有利于防止行政機(jī)關(guān)的越界行為，而且有利于公民約束自身的行為，進(jìn)而達(dá)到積極配合疫情防控工作，保障疫情防控秩序，維護(hù)社會(huì)安全和公共利益的效果。

2.公民權(quán)利保障措施亟待加強(qiáng)

在緊急狀態(tài)下，仍然要遵循保障人權(quán)這一法治內(nèi)涵，而在現(xiàn)有的公共衛(wèi)生應(yīng)急法律中缺乏對(duì)公民權(quán)利的合理保障。

根據(jù)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第四十四條的規(guī)定:“在突發(fā)事件中需要接受隔離治療、醫(yī)學(xué)觀察措施的病人、疑似病人和傳染病病人密切接觸者在衛(wèi)生行政主管部門(mén)或者有關(guān)機(jī)構(gòu)采取醫(yī)學(xué)措施時(shí)應(yīng)當(dāng)予以配合;拒絕配合的，由公安機(jī)關(guān)依法協(xié)助強(qiáng)制執(zhí)行?！睂?duì)于不包括病人、疑似病人和密切接觸者的一般社會(huì)公眾來(lái)說(shuō)，這種配合義務(wù)是一種法定的義務(wù)，還是一種道德義務(wù)，有待商榷。因此，對(duì)除三類(lèi)之外的一般公民的人身自由的限制以及由此帶來(lái)的公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的減損，可否考慮建立相應(yīng)的補(bǔ)償機(jī)制？目前立法在這方面尚屬空白。

（二）行政行為需符合比例原則

1.對(duì)公民的管理需優(yōu)化

有關(guān)基本人權(quán)的限制，一般關(guān)涉兩種類(lèi)型的利益：一是整體利益即公共利益；二是私人利益，即個(gè)人基本權(quán)利受到保護(hù)的基礎(chǔ)。對(duì)于公民基本權(quán)利的限制要衡量這兩種利益之間的關(guān)系。當(dāng)私人利益的實(shí)現(xiàn)對(duì)公共利益的維持產(chǎn)生影響時(shí)，應(yīng)當(dāng)在最大限度上以必要范圍對(duì)其加以限制，這種情形下就要符合比例原則之要求。

“行政主體實(shí)施隔離應(yīng)兼顧行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和相對(duì)人權(quán)益的保護(hù)，應(yīng)將不利影響控制在盡可能小的范圍內(nèi)，使目的和手段保持適當(dāng)?shù)谋壤雹??！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第十一條的規(guī)定體現(xiàn)了比例原則在疫情防控舉措中的適用。如果在重大疫情防控中出現(xiàn)了一些超過(guò)必要限度的防疫舉措，雖然應(yīng)急狀態(tài)下行政權(quán)力通過(guò)各種不同方式得以強(qiáng)化?且這些舉措都以防止疫情蔓延擴(kuò)散，保護(hù)公共利益為目的，但目的正當(dāng)不代表手段正當(dāng)。比例原則作為行政法領(lǐng)域中的“皇冠原則”和“帝王條款”，在行政權(quán)視野下指的是對(duì)行政權(quán)力侵犯公民權(quán)利程度的有力限制。?行政強(qiáng)制措施作為行政行為最能體現(xiàn)公權(quán)力的一種措施，更要以比例原則加以約束。一般來(lái)說(shuō)，比例原則包含了三個(gè)子原則，即妥當(dāng)性原則、必要性原則、狹義的比例原則。?根據(jù)這個(gè)理論，強(qiáng)制隔離措施的合理性可分為適當(dāng)性原則、必要性原則、狹義比例原則三部分進(jìn)行分析。妥當(dāng)性原則強(qiáng)調(diào)隔離的方式要以實(shí)現(xiàn)其隔離目標(biāo)為基礎(chǔ)，即要求這類(lèi)公權(quán)力采取的限制性手段有利于維護(hù)公共利益；必要性原則又稱(chēng)最小損害原則，要求能實(shí)現(xiàn)隔離目標(biāo)的手段是侵害性最小且最溫和的；狹義比例原則又稱(chēng)相稱(chēng)性原則，是針對(duì)既定隔離目的進(jìn)行衡量的原則，在疫情期間即為權(quán)衡公共利益與被隔離者基本權(quán)利，最大限度地保障公民生命健康和基本生活平穩(wěn)有序。這實(shí)際上就是對(duì)行政主體行使自由裁量權(quán)的價(jià)值取向提出的要求，行政權(quán)力采取的行政措施要符合其目的性，即公益與私益要達(dá)成一種平衡。

2.應(yīng)急征用手段有待提升

按照現(xiàn)有規(guī)定，疫情防控期間，縣級(jí)以上政府根據(jù)疫情防控工作的需要可以征用企業(yè)廠房、酒店、防疫物資等，但不能超出必要限度，對(duì)于個(gè)人和法人財(cái)產(chǎn)需要合理保護(hù)，不能隨意損壞。部分征用不合理的問(wèn)題或許會(huì)體現(xiàn)在，征用標(biāo)的選擇上和征用措施的操作，以及征用的手段上。一般來(lái)說(shuō)，根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定，在疫情防控中，行政機(jī)關(guān)一旦作出應(yīng)急行政征用決定，就要求被征用企業(yè)或個(gè)人立即配合征用，導(dǎo)致當(dāng)事人沒(méi)有對(duì)相關(guān)財(cái)產(chǎn)進(jìn)行合理保存或安置的時(shí)間，從理論上講似乎有違反“最少損害原則”之嫌。當(dāng)然，疫情的緊迫性或許沒(méi)有辦法留給當(dāng)事人過(guò)多安置時(shí)間，這還得具體問(wèn)題具體分析。

（三）權(quán)利救濟(jì)途徑不完善

在強(qiáng)制隔離措施的實(shí)施過(guò)程中，如果僅僅重視強(qiáng)制性手段而忽略對(duì)被隔離者的相應(yīng)救濟(jì)，在一定程度上會(huì)影響對(duì)被強(qiáng)制隔離者權(quán)利的保障。由于疫情的緊迫性和不可預(yù)測(cè)性，導(dǎo)致不管使用何種形式的強(qiáng)制隔離舉措，都無(wú)法避免在一定程度上限制被隔離者的基本權(quán)利。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)中，行政主體為了保護(hù)公眾利益這一價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，往往會(huì)犧牲一部分個(gè)人利益。在實(shí)踐中，偏重于行政強(qiáng)制的實(shí)施推行卻不可避免地忽視對(duì)被侵害相對(duì)人的利益補(bǔ)救。

目前，在法律法規(guī)上，對(duì)于疫情中的被隔離者沒(méi)有完善的救濟(jì)制度。如在《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第四章中只規(guī)定了相關(guān)部門(mén)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，緊急狀態(tài)下可以實(shí)施征用物資、封鎖疫區(qū)等舉措，但是對(duì)于在此過(guò)程中遭受損害的人是否要補(bǔ)償以及該如何補(bǔ)償并沒(méi)有明確規(guī)定。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，行政強(qiáng)制措施實(shí)施的本意是為了維護(hù)公共秩序，盡早解除危機(jī)對(duì)人們的影響，但這并不代表緊急情況下不用對(duì)行政權(quán)力的行使進(jìn)行監(jiān)督，也不代表可以對(duì)行政相對(duì)人的利益不補(bǔ)償不救濟(jì)。

為行政相對(duì)人提供行政訴訟、行政復(fù)議、國(guó)家賠償?shù)扔行У臋?quán)利救濟(jì)途徑是有必要的。《傳染病防治法》中關(guān)于被隔離人員權(quán)利救濟(jì)途徑的條文，雖然有規(guī)定在強(qiáng)制隔離期間由于執(zhí)行機(jī)關(guān)的不當(dāng)行為而受到權(quán)利損害之時(shí)，相關(guān)單位或個(gè)人均能夠依照法律相關(guān)規(guī)定，申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起訴訟，但是被隔離人員在被強(qiáng)制隔離中，人身自由被限制，只能在事后申請(qǐng)復(fù)議、提起訴訟，這個(gè)規(guī)定本質(zhì)上不具有即時(shí)性。就目前而言，疫情中的強(qiáng)制隔離措施仍然缺乏權(quán)利救濟(jì)的有效途徑。

四、疫情防控中強(qiáng)制隔離措施的完善路徑

（一）完善疫情防控的相關(guān)立法

目前重大疫情防控中強(qiáng)制隔離措施出現(xiàn)的諸多問(wèn)題，都是源于相關(guān)立法滯后。即使在《行政強(qiáng)制法》《傳染病防治法》等法律法規(guī)中有強(qiáng)制隔離必要性和強(qiáng)制隔離程序的相關(guān)規(guī)定，但這些規(guī)定也無(wú)法涉及到強(qiáng)制隔離措施具體實(shí)施時(shí)的方方面面。強(qiáng)制隔離措施實(shí)施過(guò)程中還有很多需要相關(guān)法律加以支撐和保障的部分。

1.健全法律規(guī)范

重大疫情的出現(xiàn)，需要及時(shí)采取合理科學(xué)的疫情防控舉措，以有效阻斷疫情的蔓延擴(kuò)散，從而保護(hù)公民生命健康權(quán)和公共利益。

為了科學(xué)貫徹公共衛(wèi)生法治保障立法修法工作計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)規(guī)范化層面的防疫先導(dǎo)作用，與強(qiáng)制隔離措施相關(guān)的法律法規(guī)可以從四個(gè)方面進(jìn)行完善：一是在《行政處罰法》中明確哪些行為屬于不配合甚至違反強(qiáng)制隔離措施的行為；二是在《傳染病防治法》、《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》及《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》中明確疫情防控指揮部的職能范圍；三是明確強(qiáng)制隔離措施的實(shí)施程序；四是完善強(qiáng)制隔離措施對(duì)公民造成超過(guò)必要限度的損害時(shí)，公民的具體救濟(jì)途徑和補(bǔ)償機(jī)制，從而讓強(qiáng)制隔離措施的相關(guān)環(huán)節(jié)都能做到有法可依，有序規(guī)范實(shí)施。

2.強(qiáng)化權(quán)利保障

在現(xiàn)有突發(fā)公共衛(wèi)生法律體系中，鮮少有關(guān)于公民權(quán)利保護(hù)的專(zhuān)項(xiàng)條款，即使有“不得歧視傳染病人，征用公民財(cái)產(chǎn)后應(yīng)當(dāng)及時(shí)返還，不能返還的應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償”等法律規(guī)定，但這些條款的可操作性不強(qiáng)，很難想象執(zhí)法人員會(huì)在危急之中考慮到如何補(bǔ)償或返還財(cái)產(chǎn)的問(wèn)題?！凹词顾麄冋娴倪@么做了，仍缺少‘依法行政’這一理由和依據(jù)的支撐”?。所以，公共衛(wèi)生應(yīng)急法治的立法精神要以平衡個(gè)人利益和公共利益為導(dǎo)向，在最大程度保護(hù)公眾生命健康權(quán)的同時(shí)，盡可能減少限制公民基本權(quán)利。法律要明確規(guī)定緊急狀態(tài)下對(duì)公民權(quán)利克減的限度，否則公民的權(quán)利難以得到有效保障。

（二）完善隔離實(shí)施程序

無(wú)論是在緊急狀態(tài)下還是常態(tài)下，任何對(duì)人身自由的限制都應(yīng)當(dāng)以正當(dāng)程序?yàn)榛A(chǔ)和前提?！罢?dāng)法律程序源于英國(guó)法中的自然正義原則，該原則的兩項(xiàng)最基本的規(guī)則為：誰(shuí)都不能做到公平地審判自己；任何人受到不當(dāng)處分之前，法官都要通過(guò)為其提供公正聽(tīng)證的機(jī)會(huì)或其他方式來(lái)聽(tīng)取其陳述”?。

強(qiáng)制隔離措施的主要程序包括主體、步驟、時(shí)限等方面，只有不斷加強(qiáng)對(duì)程序進(jìn)行完善，將其具體化，才能不斷規(guī)范執(zhí)行機(jī)關(guān)的行為，避免權(quán)力濫用甚至越權(quán)。重大疫情防控中的強(qiáng)制隔離措施，除了《傳染病防治法》第三十九條第三款這樣的一般性條款外，就沒(méi)有其他程序方面的細(xì)化規(guī)定。由于具體程序的欠缺，在實(shí)施過(guò)程中容易簡(jiǎn)化程序來(lái)提高效率。這樣不僅會(huì)導(dǎo)致強(qiáng)制隔離措施執(zhí)行過(guò)程的不嚴(yán)謹(jǐn)，還易損害到公民基本權(quán)利。

重大疫情防控中強(qiáng)制隔離措施程序的完善，首要的就是強(qiáng)制隔離措施執(zhí)行程序的完善。只有明確強(qiáng)制隔離措施中的基本步驟，才能有效保障措施的合法性和有效性，保障執(zhí)行權(quán)力不被濫用。要在強(qiáng)制隔離實(shí)施過(guò)程中切實(shí)保護(hù)公民基本權(quán)利，使其免受以防疫為名義的不當(dāng)侵害，對(duì)于強(qiáng)制隔離措施執(zhí)行程序的完善是關(guān)鍵一環(huán)。

一是應(yīng)當(dāng)以《行政強(qiáng)制法》中行政強(qiáng)制措施的程序規(guī)定為前提。根據(jù)我國(guó)《行政強(qiáng)制法》第十八條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)滿足九項(xiàng)基本程序要求?！缎姓?qiáng)制法》中有關(guān)行政強(qiáng)制措施執(zhí)行程序的相關(guān)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)是強(qiáng)制隔離措施基本程序的前提與基礎(chǔ)。

二是需要重點(diǎn)從如下三個(gè)層面上對(duì)強(qiáng)制隔離措施執(zhí)行程序進(jìn)行完善：（1）對(duì)未成年人和獨(dú)居老人的保護(hù)。老人是易感染人群，加之本身身體抵抗力、免疫力低下，老人在疫情中的處境不容樂(lè)觀。尤其是獨(dú)居老人，沒(méi)有人陪伴和幫助，心理壓力大，與外界接觸較少，信息也相對(duì)閉塞。在這種情況下，社區(qū)、居委會(huì)、民政部門(mén)或?qū)ｉT(mén)機(jī)構(gòu)應(yīng)該主動(dòng)重點(diǎn)關(guān)注，在未成年人和老人需要幫助的時(shí)候派人協(xié)助和照料，幫助其渡過(guò)難關(guān)。在他們需要隔離的時(shí)候應(yīng)該多給予幫助，由專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行心理疏導(dǎo)和基本照料。（2）強(qiáng)制隔離措施決定書(shū)的生成和送達(dá)。強(qiáng)制隔離措施的實(shí)施應(yīng)當(dāng)出具書(shū)面的《強(qiáng)制隔離決定書(shū)》，決定書(shū)上需要明確作出隔離決定的法律依據(jù)、理由、隔離地點(diǎn)及期限和權(quán)利救濟(jì)方式。該決定書(shū)必須在執(zhí)行強(qiáng)制隔離措施之前確認(rèn)送達(dá)至被隔離人員。（3）強(qiáng)制隔離決定書(shū)的決定主體?！稄?qiáng)制隔離決定書(shū)》應(yīng)當(dāng)由具有專(zhuān)業(yè)資質(zhì)的人員進(jìn)行審核。

三是重大疫情防控中強(qiáng)制隔離措施的具體步驟應(yīng)當(dāng)遵循：（1）由醫(yī)療機(jī)構(gòu)對(duì)自愿進(jìn)行檢測(cè)的人員和由相關(guān)部門(mén)確認(rèn)身份的密切接觸人群和疑似感染者進(jìn)行檢測(cè)。之后由具備專(zhuān)業(yè)資質(zhì)的醫(yī)務(wù)人員對(duì)檢測(cè)結(jié)果進(jìn)行初步的診斷和審核。在出現(xiàn)需要采取強(qiáng)制隔離措施的情形時(shí)，醫(yī)療機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)出具《強(qiáng)制隔離決定書(shū)》，向被隔離人員說(shuō)明情況，并對(duì)其理性說(shuō)服，使其積極履行配合義務(wù)。（2）當(dāng)公民出現(xiàn)拒不配合且勸說(shuō)無(wú)效的情形時(shí)，公安機(jī)關(guān)作為強(qiáng)制隔離執(zhí)行主體的協(xié)助機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)?shù)綀?chǎng)。（3）公安機(jī)關(guān)派員到場(chǎng)之后，首先要出示相關(guān)執(zhí)法證件并聽(tīng)取當(dāng)事人申辯，隨后說(shuō)明實(shí)施強(qiáng)制隔離措施和公安機(jī)關(guān)到場(chǎng)的理由，之后應(yīng)當(dāng)出具《強(qiáng)制隔離決定書(shū)》，同時(shí)告知被隔離人的權(quán)利救濟(jì)方式和救濟(jì)渠道等。出現(xiàn)緊急情況時(shí)，執(zhí)行機(jī)關(guān)可以在實(shí)施強(qiáng)制措施后補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)，但作為限制人身自由的強(qiáng)制措施，應(yīng)當(dāng)在24小時(shí)之內(nèi)向負(fù)責(zé)人報(bào)告并補(bǔ)齊手續(xù)。（4）對(duì)被隔離人執(zhí)行強(qiáng)制隔離措施之后，必須在24小時(shí)之內(nèi)通知其家屬。（5）在實(shí)施強(qiáng)制隔離的場(chǎng)所，被隔離人應(yīng)當(dāng)被實(shí)時(shí)評(píng)估其是否有繼續(xù)隔離的必要，由醫(yī)療機(jī)構(gòu)持續(xù)對(duì)其進(jìn)行檢測(cè)和治療，當(dāng)確定其沒(méi)有強(qiáng)制隔離的必要時(shí)應(yīng)立即解除強(qiáng)制隔離。

（三）完善相應(yīng)補(bǔ)償機(jī)制

1.建立有效的救濟(jì)渠道

《傳染病防治法》第十二條規(guī)定，有關(guān)單位及個(gè)人可以對(duì)違法實(shí)施的行政管理或者預(yù)防、控制措施申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起訴訟。由于疫情防控緊急狀態(tài)的特殊性，當(dāng)事人一般應(yīng)當(dāng)在事后甚至直到緊急狀態(tài)結(jié)束之后行使請(qǐng)求救濟(jì)權(quán)。?疫情防控中醫(yī)療機(jī)構(gòu)作為強(qiáng)制隔離的執(zhí)行主體，按照法律規(guī)定實(shí)施強(qiáng)制隔離措施，需要承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任，在行政訴訟中可以和公安機(jī)關(guān)一同被列為共同被告。當(dāng)訴訟中出現(xiàn)專(zhuān)業(yè)化事項(xiàng)，且由此會(huì)對(duì)結(jié)果產(chǎn)生重大影響時(shí)，應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)醫(yī)療專(zhuān)家以專(zhuān)家輔助人的身份出庭，這將有利于實(shí)現(xiàn)訴訟的科學(xué)性和公正性。

在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，行政強(qiáng)制措施一般是在規(guī)定期限內(nèi)持續(xù)進(jìn)行的，行政相對(duì)人只有在解除該措施后才能申請(qǐng)行政復(fù)議，申請(qǐng)行政復(fù)議的時(shí)限應(yīng)該從此措施被解除之時(shí)開(kāi)始計(jì)算。相對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言，被隔離者在強(qiáng)制措施的執(zhí)行中一般比較被動(dòng)，雙方的話語(yǔ)權(quán)相差較大，復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件中行政強(qiáng)制措施相關(guān)案件，應(yīng)當(dāng)保護(hù)行政復(fù)議申請(qǐng)人的相應(yīng)權(quán)利。

完善重大疫情中被隔離者的法律救濟(jì)渠道，保障其提起行政訴訟的權(quán)利，明確緊急狀態(tài)下的行政救濟(jì)原則并建立有關(guān)公益訴訟的行政救濟(jì)制度。人民法院要依法受理有關(guān)緊急狀態(tài)下行政強(qiáng)制措施的訴訟，保護(hù)行政相對(duì)人的訴訟權(quán)利。

2.構(gòu)建公平合理的補(bǔ)償機(jī)制

一是要建立針對(duì)被隔離者的補(bǔ)償機(jī)制。強(qiáng)制隔離措施的相關(guān)補(bǔ)償機(jī)制理應(yīng)被重視。從功能上而言，補(bǔ)償機(jī)制具有兩方面作用，一是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，二是增強(qiáng)行政措施的合理性。?對(duì)于未感染傳染病，但是為了公共利益被預(yù)設(shè)性的進(jìn)行“強(qiáng)制隔離”的人群，可考慮予以一定程度的補(bǔ)償。同時(shí)，公民在被實(shí)施強(qiáng)制隔離的過(guò)程中身體受到強(qiáng)制力傷害的，有權(quán)獲得相應(yīng)賠償?！秱魅静》乐畏ā返谒氖粭l第二款?中涉及到的強(qiáng)制隔離屬于觀察期的隔離，沒(méi)有采取治療手段，不存在治療費(fèi)用的相關(guān)問(wèn)題，國(guó)家應(yīng)當(dāng)向被隔離者提供隔離期間的基本生活保障，其治療費(fèi)用的承擔(dān)，也應(yīng)納入國(guó)家保障的范圍。除此以外，用人單位也不能拒絕支付被隔離者在隔離期間的薪酬。

出于預(yù)防控制和消除傳染病以及保障公共利益的需要，而導(dǎo)致被執(zhí)行強(qiáng)制隔離措施的傳染病患者、疑似感染者、病原攜帶者、傳染病感染者的密切接觸者，在強(qiáng)制隔離實(shí)施過(guò)程中受到不當(dāng)侵害并產(chǎn)生不必要損失的，可以向國(guó)家申請(qǐng)行政補(bǔ)償，用于彌補(bǔ)因?yàn)閺?qiáng)制隔離措施而造成的直接或間接損失。在重大疫情中，因感染而死亡的，法律應(yīng)當(dāng)為其家屬提供尋求撫恤和救助的法律途徑。上述被隔離者在強(qiáng)制隔離期間產(chǎn)生的治療費(fèi)用和基本生活保障可以考慮由國(guó)家預(yù)算承擔(dān)，而不是像《傳染病防治法》第六十二條?規(guī)定的只負(fù)責(zé)生活困難人員的相關(guān)費(fèi)用。

在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，行政主體為了實(shí)現(xiàn)保障公共利益的目標(biāo)，容易在一定程度上侵害部分公民的權(quán)利，但這些侵害不是行政相對(duì)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。行政強(qiáng)制權(quán)力如果沒(méi)有公平合理的補(bǔ)償制度做保障，容易在一定程度上導(dǎo)致行政強(qiáng)制的濫用，這樣會(huì)大大降低公民配合實(shí)施強(qiáng)制隔離措施的積極性。當(dāng)前強(qiáng)制隔離措施中針對(duì)被隔離者補(bǔ)償機(jī)制的完善，其對(duì)策主要有：

（1）要明確規(guī)定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以被隔離者受到的實(shí)際損失為依據(jù)來(lái)確定補(bǔ)償數(shù)額，同時(shí)建構(gòu)合理的評(píng)估機(jī)制，以評(píng)估后的實(shí)際受損數(shù)額和價(jià)值為準(zhǔn)，行政機(jī)關(guān)不能單方面決定。

（2）對(duì)于臨時(shí)性應(yīng)急機(jī)構(gòu)在行使行政權(quán)力過(guò)程中造成的對(duì)被隔離者的損害，需要對(duì)該臨時(shí)機(jī)構(gòu)解散后誰(shuí)應(yīng)該作為補(bǔ)償義務(wù)主體這樣的問(wèn)題做出相應(yīng)的規(guī)定，以明確責(zé)任承擔(dān)主體。

（3）事后補(bǔ)償由于補(bǔ)償時(shí)間較長(zhǎng)，不利于及時(shí)保護(hù)公民的合法權(quán)益。因此，補(bǔ)償時(shí)間應(yīng)該根據(jù)實(shí)際情況來(lái)定，可以事后補(bǔ)償，也可以采取事前或事中的補(bǔ)償方式。

（4）在補(bǔ)償形式上，可通過(guò)金錢(qián)、物質(zhì)、提供生活保障、安置就業(yè)等多種手段進(jìn)行合理補(bǔ)償。應(yīng)當(dāng)對(duì)因疫情致死致殘者給予各方面救助。救助形式有基本撫恤金、最低生活保障和有固定標(biāo)準(zhǔn)的生活補(bǔ)助。在強(qiáng)制隔離中，衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)及醫(yī)療機(jī)構(gòu)在自身沒(méi)有權(quán)力越界和手段不當(dāng)而產(chǎn)生損害的情形下，由國(guó)家機(jī)關(guān)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任；有過(guò)錯(cuò)的，視其過(guò)錯(cuò)大小來(lái)確定責(zé)任承擔(dān)者。

二是建立針對(duì)被征用人的補(bǔ)償機(jī)制。（1）要保障被征用人的補(bǔ)償權(quán)利。根據(jù)我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，被征用人應(yīng)當(dāng)獲得相應(yīng)補(bǔ)償。由此，政府在征用中對(duì)被征用人予以補(bǔ)償是依職權(quán)的行政行為，政府要主動(dòng)履行補(bǔ)償義務(wù)，而不是以被征用人的申請(qǐng)為前提?。

（2）實(shí)行人性化的補(bǔ)償方式。采取多樣性的補(bǔ)償方式，以事中補(bǔ)償和事后補(bǔ)償相結(jié)合，直接補(bǔ)償和間接補(bǔ)償相結(jié)合等多種方式滿足被征用人的需求，必要時(shí)，也可通過(guò)征用實(shí)施機(jī)關(guān)與被征用人協(xié)商來(lái)確定相應(yīng)的補(bǔ)償方式。

（3）要明確補(bǔ)償期限。為了保護(hù)被征用人的合法權(quán)益，法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)就補(bǔ)償期限的問(wèn)題作出明確規(guī)定，并對(duì)逾期未補(bǔ)償?shù)那樾斡枰蕴幜P。就目前而言，征用的補(bǔ)償都是以事后結(jié)算、事后補(bǔ)償?shù)姆绞健５诰o急情況下，也可以采取事中補(bǔ)償和事后補(bǔ)償相結(jié)合的方式，以緩解被征用人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

（4）拓寬救濟(jì)渠道。全面貫徹“有損害就有救濟(jì)”的原則，在我國(guó)的應(yīng)急法治完善中，明確被征用人相應(yīng)的權(quán)利救濟(jì)。建立相應(yīng)的爭(zhēng)議解決機(jī)制，規(guī)范解決爭(zhēng)議。為了保障當(dāng)事人的合法權(quán)益，在應(yīng)急行政征用救濟(jì)中，除了行政訴訟與行政復(fù)議以外，還可以充分利用協(xié)商解決等爭(zhēng)議解決方式。

注釋?zhuān)?/p>

①謝川豫：《新時(shí)期我國(guó)戒毒模式的發(fā)展及挑戰(zhàn)》，《中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2013年第2期。

②《中華人民共和國(guó)禁毒法》第三十八條第二款規(guī)定：對(duì)于吸毒成癮嚴(yán)重，通過(guò)社區(qū)戒毒難以戒除毒癮的人員，公安機(jī)關(guān)可以直接作出強(qiáng)制隔離戒毒的決定。吸毒成癮人員自愿接受強(qiáng)制隔離戒毒的，經(jīng)公安機(jī)關(guān)同意，可以進(jìn)入強(qiáng)制隔離戒毒場(chǎng)所戒毒。

③ 《中華人民共和國(guó)禁毒法》第三十九條第一款規(guī)定：懷孕或者正在哺乳自己不滿一周歲嬰兒的婦女吸毒成癮的，不適用強(qiáng)制隔離戒毒。不滿十六周歲的未成年人吸毒成癮的，可以不適用強(qiáng)制隔離戒毒。

④《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第四十四條規(guī)定：在突發(fā)事件中需要接受隔離治療、醫(yī)學(xué)觀察措施的病人、疑似病人和傳染病病人密切接觸者在衛(wèi)生行政主管部門(mén)或者有關(guān)機(jī)構(gòu)采取醫(yī)學(xué)措施時(shí)應(yīng)當(dāng)予以配合；拒絕配合的，由公安機(jī)關(guān)依法協(xié)助強(qiáng)制執(zhí)行。

⑤應(yīng)松年：《行政法與行政訴訟法學(xué)》，法律出版社2012年版，第165頁(yè)。

⑥莫于川主編：《行政法與行政訴訟法》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2012年版，第29頁(yè)。

⑦張文顯主編：《法理學(xué)》，高等教育出版社、北京大學(xué)出版社1999年版，第218—219頁(yè)。

⑧張文顯主編：《法理學(xué)》，北京大學(xué)出版社2007年版，第302頁(yè)。

⑨陳新民：《德國(guó)公法學(xué)基礎(chǔ)理論》（上），山東人民出版社2001年版，第185頁(yè)。

⑩ 韓大元、莫于川：《應(yīng)急法制論——突發(fā)事件應(yīng)對(duì)機(jī)制的法律問(wèn)題研究》，法律出版社2005年版，第305頁(yè)。

?戚建剛：《中國(guó)行政應(yīng)急法學(xué)》，清華大學(xué)出版社2008年版，第49頁(yè)。

?周佑勇：《行政法基本原則研究》第2版，法律出版社2019年版，第193頁(yè)。

?黃學(xué)賢、楊紅：《我國(guó)行政法中比例原則的理論研究與實(shí)踐發(fā)展》，《財(cái)經(jīng)法學(xué)》2017年第5期。

?張帆：《論緊急狀態(tài)下限權(quán)原則的建構(gòu)思路與價(jià)值基礎(chǔ)——以我國(guó)〈突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法〉為分析對(duì)象》，《政治與法律》2020年第1期。

?劉東亮：《什么是正當(dāng)法律程序》，《中國(guó)法學(xué)》2010年第4期。

?江必新：《緊急狀態(tài)與行政法治》，《法學(xué)研究》2004年第2期。

?戚建剛：《極端事件的風(fēng)險(xiǎn)恐慌及對(duì)行政法制之意蘊(yùn)》，《中國(guó)法學(xué)》2010年第2期。

?《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》第四十一條第二款規(guī)定：在隔離期間，實(shí)施隔離措施的人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)被隔離人員提供生活保障；被隔離人員有工作單位的，所在單位不得停止支付其隔離期間的工作報(bào)酬。

?《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》第六十二條規(guī)定：國(guó)家對(duì)患有特定傳染病的困難人群實(shí)行醫(yī)療救助，減免醫(yī)療費(fèi)用。具體辦法由國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)等部門(mén)制定。

?劉連泰：《疫情防控中征用對(duì)征收規(guī)范的借鑒——以甲市征用乙市口罩事件為例》，《財(cái)經(jīng)法學(xué)》2020年第3期。