朱思因

（廣東科學(xué)技術(shù)職業(yè)學(xué)院 廣東珠海 519090）

2014年以來(lái)，在“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”的國(guó)策推動(dòng)下，地方政府積極出臺(tái)相關(guān)配套政策措施，構(gòu)建了較為完整的公共創(chuàng)業(yè)政策體系。創(chuàng)業(yè)專項(xiàng)資金政策是公共創(chuàng)業(yè)政策體系的一個(gè)重要部分，其執(zhí)行效果直接影響到政府促進(jìn)創(chuàng)業(yè)工作的成效。但在執(zhí)行過(guò)程中，各地的創(chuàng)業(yè)專項(xiàng)資金常有結(jié)余，是否政府希望資助的群體沒(méi)有得到充分的資助？什么原因?qū)е聢?zhí)行效果與初衷存在差距？是否政策所設(shè)置的補(bǔ)貼項(xiàng)目與目標(biāo)受眾的實(shí)際需求吻合度不足？是否公眾對(duì)現(xiàn)行補(bǔ)貼政策了解不夠？是否公眾獲取政策補(bǔ)貼的過(guò)程不夠便利？這些問(wèn)題直接影響著受惠對(duì)象對(duì)政府創(chuàng)業(yè)專項(xiàng)資金政策的認(rèn)可程度，也影響政策實(shí)施效果。

公共政策評(píng)估主體目前多以政府機(jī)構(gòu)自我評(píng)估為主，社會(huì)公眾作為公共政策的直接受益者，在公共政策評(píng)估中起到的作用不足。不能充分站在公眾角度了解其對(duì)于就業(yè)創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼政策這一“公共產(chǎn)品”的意見(jiàn)，最終會(huì)導(dǎo)致政策的實(shí)施效果不夠理想。本文根據(jù)“公共政策應(yīng)囊括價(jià)值維度和事實(shí)維度（即政策方案和執(zhí)行結(jié)果兩個(gè)核心部分）”的主流觀點(diǎn)，從受惠對(duì)像的視角出發(fā)，以建立并較早實(shí)施創(chuàng)業(yè)專項(xiàng)資金政策且在中小企業(yè)拉動(dòng)下經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度居廣東之首的珠海市為例，從政策設(shè)置合理性和執(zhí)行有效性兩方面設(shè)置調(diào)查問(wèn)卷，通過(guò)對(duì)三大受惠群體432份問(wèn)卷調(diào)查和57份深度訪談結(jié)果，測(cè)度2015-2017年該市首批創(chuàng)業(yè)扶持政策的執(zhí)行效果，以期為政府進(jìn)一步優(yōu)化決策提供參考。

一、公共政策評(píng)估研究現(xiàn)狀

針對(duì)公共政策的評(píng)估，歷來(lái)存在“事實(shí)”與“價(jià)值”的維度之爭(zhēng)，相對(duì)于“價(jià)值中立、技術(shù)至上”的事實(shí)經(jīng)濟(jì)學(xué)派，政治學(xué)派更為關(guān)注公共政策對(duì)社會(huì)治理的促進(jìn)作用，認(rèn)為公共政策評(píng)估若想幫助決策者實(shí)現(xiàn)決策功能，必須考慮政策制定的動(dòng)機(jī)和目的，即以價(jià)值分析為前提和基礎(chǔ)（陳政明，1998）。在此基礎(chǔ)上，Gronlund（1977）將價(jià)值和事實(shí)結(jié)合起來(lái)，提出科學(xué)合理的政策評(píng)估需要在事實(shí)描述的基礎(chǔ)上，根據(jù)評(píng)估者的需要和愿望來(lái)對(duì)效果進(jìn)行評(píng)判，應(yīng)該是價(jià)值指導(dǎo)下的事實(shí)評(píng)估和事實(shí)基礎(chǔ)上的價(jià)值判斷。根據(jù)Guba&Lincoln(1987)對(duì)政策評(píng)估的理論階段劃分，公共政策評(píng)估已進(jìn)入第四代評(píng)估即“價(jià)值多元主義”階段，該階段政策評(píng)估即考慮價(jià)值導(dǎo)向，考慮多元群體的利益訴求，不尋求絕對(duì)中立，以期為政府決策提供參考依據(jù)，方法上也不僅僅局限于純粹的定量分析，對(duì)于各種評(píng)估方法有了更大的包容性。據(jù)此，“在事實(shí)基礎(chǔ)上進(jìn)行價(jià)值分析”的評(píng)估理念已經(jīng)成為現(xiàn)在和未來(lái)政策評(píng)估的主流（陳玉龍，2015）。此后，國(guó)內(nèi)外學(xué)者分別從評(píng)估模式、分析方法、邏輯框架等方面開(kāi)展了大量的理論研究，實(shí)現(xiàn)了由單一模式向多元模式的變革，從而使政策資源相對(duì)有效地統(tǒng)攝在評(píng)估的框架內(nèi)（趙莉曉，2014）。

我國(guó)現(xiàn)有對(duì)創(chuàng)業(yè)政策第三方評(píng)估的研究，主要集中在概念、原則、方法等基本理論和模型與定性指標(biāo)體系構(gòu)建的探索研究上（趙啟霖，2017），實(shí)證研究較少，且多以某一特殊群體如大學(xué)生、中小企業(yè)為研究對(duì)像，研究方法多根據(jù)國(guó)外常用的指標(biāo)進(jìn)行定量分析，缺乏在中國(guó)情景下結(jié)合價(jià)值事實(shí)維度對(duì)某一類特定政策的執(zhí)行過(guò)程和效果的研究成果。且現(xiàn)有公共政策評(píng)估主體多以政府機(jī)構(gòu)自我評(píng)估為主，社會(huì)公眾作為公共政策的直接受益者，在公共政策評(píng)估中起到的作用明顯不足，不能充分站在公眾角度了解其對(duì)于創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼政策的意見(jiàn)，最終會(huì)導(dǎo)致政策的實(shí)施效果不夠理想。

二、珠海市創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼政策現(xiàn)狀

2014-2016年，珠海政府先后圍繞創(chuàng)業(yè)專項(xiàng)資金出臺(tái)20多項(xiàng)政策文件，涵蓋大學(xué)生、下崗失業(yè)人員、創(chuàng)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)等多類主體，涉及創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目資助、創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)補(bǔ)貼、創(chuàng)業(yè)服務(wù)獎(jiǎng)補(bǔ)等多個(gè)領(lǐng)域。2015-2017年為珠海創(chuàng)業(yè)扶持政策的試水期，共發(fā)放創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼金額3255．83萬(wàn)元，惠及1．7萬(wàn)余人；從發(fā)放金額上看，這三年分別為338．88萬(wàn)、995．99萬(wàn)和1920．96萬(wàn)元，創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼發(fā)放金額呈現(xiàn)“快速遞增”的趨勢(shì)。

從圖1、圖2可以看出，創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼中的大部分項(xiàng)目均呈現(xiàn)不同程度的遞增。其中，小額擔(dān)保貸款貼息（660．55%）、初創(chuàng)企業(yè)社保補(bǔ)貼（572．6%）、租金補(bǔ)貼（475．59%）、創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)補(bǔ)貼（213．6%），增長(zhǎng)迅速。 盡管發(fā)放的創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼整體增長(zhǎng)迅速，但截至2017年，創(chuàng)業(yè)實(shí)訓(xùn)補(bǔ)貼、優(yōu)秀創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目資助、開(kāi)發(fā)創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目補(bǔ)貼、創(chuàng)業(yè)孵化補(bǔ)貼四類補(bǔ)貼發(fā)放金額卻為0。創(chuàng)業(yè)失敗社保補(bǔ)貼、人才租房補(bǔ)貼兩類補(bǔ)貼三年發(fā)放總金額不超過(guò)1萬(wàn)元，僅占發(fā)放總金額的0．026%。2017年有兩項(xiàng)補(bǔ)貼呈現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，分別為創(chuàng)業(yè)企業(yè)人才租房補(bǔ)貼（-18．18%）、創(chuàng)業(yè)孵化基地建設(shè)補(bǔ)貼（-51．95%）。

圖1 珠海市創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)支出情況（單位：萬(wàn)元）

圖2 創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼項(xiàng)目發(fā)放金額增長(zhǎng)率（2017）

創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼的目標(biāo)受眾主要是創(chuàng)業(yè)者/初創(chuàng)企業(yè)和創(chuàng)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)兩大類。創(chuàng)業(yè)者/初創(chuàng)企業(yè)獲得的創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼三年累計(jì)金額為1713．02萬(wàn)元，占創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼發(fā)放總額的52．61%。從圖3可以看出，創(chuàng)業(yè)者/初創(chuàng)企業(yè)享受到政策紅利的數(shù)量逐年增加，截至2017年底，已有1815個(gè)創(chuàng)業(yè)者/初創(chuàng)企業(yè)成功獲得補(bǔ)貼，其申領(lǐng)補(bǔ)貼暴發(fā)期出現(xiàn)在2017年。

圖3 2015-2017年創(chuàng)業(yè)者/初創(chuàng)企業(yè)享受的補(bǔ)貼情況

如圖4所示，受惠人數(shù)最多的是創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)補(bǔ)貼（631人，34．77%），其次分別為創(chuàng)業(yè)資助（539人，29．7%）、租金補(bǔ)貼（368人，20．28%）和初創(chuàng)企業(yè)社保補(bǔ)貼（258人，14．21%），其余4類補(bǔ)貼受惠人數(shù)一共為19人（其中優(yōu)秀項(xiàng)目補(bǔ)貼受惠人數(shù)為0），僅占總?cè)藬?shù)的1．06%。

圖4 各類創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼受惠人數(shù)比率分布（創(chuàng)業(yè)者/初創(chuàng)企業(yè)）

如圖5所示，創(chuàng)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)獲得的創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼三年累計(jì)金額為1451．41萬(wàn)元，占創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼發(fā)放總額的47．39%。創(chuàng)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)獲得的補(bǔ)貼中，創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)SYB/GYB補(bǔ)貼為主要部分，累計(jì)培訓(xùn)15363人，創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)的受惠人群逐年遞增。

圖5 2015-2017年創(chuàng)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)享受的補(bǔ)貼情況

值得注意的是，從2016年開(kāi)始，創(chuàng)業(yè)孵化基地建設(shè)補(bǔ)貼連續(xù)支出，但與此相配套的創(chuàng)業(yè)孵化補(bǔ)貼在三年中卻未曾發(fā)放一筆，這說(shuō)明雖然建立了創(chuàng)業(yè)孵化基地，但創(chuàng)業(yè)孵化基地從未申領(lǐng)過(guò)相關(guān)配套補(bǔ)貼。

三、創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼政策有效性評(píng)估分析

（一）研究工具

借鑒現(xiàn)有公共政策研究成果，本文選擇卡爾．帕頓和大衛(wèi)．沙維奇（2002）的無(wú)目標(biāo)模式，以受惠人群為研究對(duì)像，在hajer（2011）提出的制度虛無(wú)理論基礎(chǔ)上，從執(zhí)行過(guò)程的觀察視角確定“政策設(shè)置的內(nèi)容合理性及執(zhí)行的有效性”兩個(gè)評(píng)價(jià)維度及10個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)。評(píng)估體系通過(guò)德?tīng)柗普撟C和小范圍測(cè)試可行后，進(jìn)行問(wèn)卷發(fā)放及深度訪談。

（二）數(shù)據(jù)獲取

本文數(shù)據(jù)獲取針對(duì)三類受眾群體（個(gè)人、初創(chuàng)公司、創(chuàng)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)），數(shù)據(jù)有三個(gè)來(lái)源：一是珠海市人力資源和社會(huì)保障局歷史資金發(fā)放報(bào)表；二是來(lái)自覆蓋所有受惠人群的問(wèn)卷調(diào)查；三是來(lái)自30多位受惠人群的深度訪談。

問(wèn)卷部分在hajer的測(cè)量指標(biāo)基礎(chǔ)上，通過(guò)德?tīng)柗品ㄟM(jìn)行刪減，對(duì)題項(xiàng)進(jìn)行信度和效度檢驗(yàn)并通過(guò)，在保持測(cè)量結(jié)果穩(wěn)定可靠的基礎(chǔ)上，對(duì)問(wèn)題進(jìn)行進(jìn)一步刪減，力求簡(jiǎn)潔且能真實(shí)地反應(yīng)調(diào)查內(nèi)容。

深度訪談采用半結(jié)構(gòu)化訪談，項(xiàng)目組預(yù)先列出要探討的問(wèn)題，通過(guò)高校、政府部分等專家論證，并經(jīng)過(guò)小范圍進(jìn)行檢驗(yàn)，在訪談中保持開(kāi)放方式，密切圍繞兩維度進(jìn)行提問(wèn)，以保證數(shù)據(jù)獲取的準(zhǔn)確性。

本次調(diào)研共發(fā)放調(diào)研問(wèn)卷495份，回收483份，剔除信息不完善、答卷時(shí)間明顯過(guò)短的問(wèn)卷后，篩選整理得到有效問(wèn)卷432份，有效回收率為87．73%，其中回收創(chuàng)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)問(wèn)卷75份，回收各類創(chuàng)業(yè)者問(wèn)卷357份。問(wèn)卷涵蓋珠海各區(qū)、各類受惠人群，分布合理。數(shù)據(jù)經(jīng)內(nèi)部一致性系數(shù)的檢驗(yàn)，整體信度為0．912，所有題項(xiàng)的標(biāo)準(zhǔn)化因子荷載在0．631-0．863之間，說(shuō)明問(wèn)卷具備較好的信度和效度。

（三）調(diào)查分析

1．政策知曉度分析

如表1所示，現(xiàn)行政策是否有效清晰地傳遞到受眾對(duì)像，直接影響著補(bǔ)貼政策的執(zhí)行結(jié)果。問(wèn)卷調(diào)查對(duì)像中，80%以上創(chuàng)業(yè)者對(duì)現(xiàn)行創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼政策有一定的了解，100%的創(chuàng)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)現(xiàn)行創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼政策有一定的了解；參與問(wèn)卷調(diào)查的對(duì)象中，創(chuàng)業(yè)者選擇“一般知曉”占比超過(guò)40%，說(shuō)明其處于淺層認(rèn)知狀態(tài)，對(duì)現(xiàn)行補(bǔ)貼政策的具體情況并不了解；有約15%的創(chuàng)業(yè)者可以說(shuō)對(duì)補(bǔ)貼政策一無(wú)所知。75%創(chuàng)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)補(bǔ)貼政策有較好或非常好的了解，比就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)政策的了解超出15%，某種意義上反映出近幾年珠海市人社部門(mén)對(duì)于創(chuàng)業(yè)服務(wù)能力的建設(shè)取得了較好的成效。

創(chuàng)業(yè)者對(duì)補(bǔ)貼政策的了解遠(yuǎn)不及創(chuàng)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)。進(jìn)一步訪談發(fā)現(xiàn)，出現(xiàn)這種情況的主要原因，在于創(chuàng)業(yè)者對(duì)補(bǔ)貼政策的內(nèi)容存在理解障礙，執(zhí)行中缺乏詳細(xì)簡(jiǎn)潔的指引和反饋，而創(chuàng)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)由于需要為初創(chuàng)企業(yè)提供代理申領(lǐng)補(bǔ)貼的服務(wù)，因此比較了解現(xiàn)行的補(bǔ)貼政策。可見(jiàn)，針對(duì)創(chuàng)業(yè)者個(gè)人的政策宣傳是進(jìn)一步工作的重點(diǎn)之一。

表1 創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼政策知曉度調(diào)研結(jié)果

如圖6所示，為了進(jìn)一步挖掘創(chuàng)業(yè)者補(bǔ)貼政策知曉度較低的深層次原因，調(diào)研組以“學(xué)歷”為自變量進(jìn)行交叉分析，結(jié)果發(fā)現(xiàn)隨著學(xué)歷的提升，政策知曉度呈現(xiàn)U型變化，對(duì)政策知曉度最高的是高中及以下學(xué)歷群體，其次是研究生和本科學(xué)歷群體。

圖6 創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼政策知曉度學(xué)歷結(jié)構(gòu)狀況

進(jìn)一步訪談發(fā)現(xiàn)，出現(xiàn)這種情況的主要原因在于，高中及以下學(xué)歷的創(chuàng)業(yè)者多集中在村鎮(zhèn)，而村鎮(zhèn)的就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作由固定的工作群體（協(xié)管員）完成，協(xié)管員會(huì)將相應(yīng)政策通知到個(gè)人并進(jìn)行耐心講解，傳播效果好；本科以上學(xué)歷的創(chuàng)業(yè)者多集中于各創(chuàng)業(yè)孵化基地，各基地有定期的政策宣講會(huì)，這些都提升了這一群體的補(bǔ)貼政策知曉度。中職和大專的政策宣傳多依靠所在高校的相關(guān)創(chuàng)業(yè)活動(dòng)，宣傳較少，知曉度自然較低。

表2 創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼政策獲取的便利程度調(diào)研結(jié)果

2．補(bǔ)貼獲取的便利度分析

獲取補(bǔ)貼的過(guò)程是否便利，直接影響著受眾對(duì)像的申領(lǐng)積極性，影響補(bǔ)貼發(fā)放效果。如表2所示，兩類參與問(wèn)卷調(diào)查的對(duì)象中，認(rèn)為便利度較好和非常好的創(chuàng)業(yè)者個(gè)人約為40%，創(chuàng)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)約為75%。創(chuàng)業(yè)者個(gè)人想要成功申請(qǐng)創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼需要花費(fèi)較大的工夫。

從創(chuàng)業(yè)者對(duì)優(yōu)化創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼政策的建議來(lái)看，選擇“簡(jiǎn)化申領(lǐng)流程”的受調(diào)查者占87．88%，在優(yōu)化建議的選項(xiàng)中占比最高，這在一定程度上反映出“流程過(guò)于煩瑣”是便利性得分較低的主要原因之一。訪談發(fā)現(xiàn)，大部分創(chuàng)業(yè)者對(duì)正在進(jìn)行的電子化申領(lǐng)改革持歡迎態(tài)度，認(rèn)為有助于提高申請(qǐng)的便利性，希望進(jìn)一步簡(jiǎn)化審批程序。如圖7所示。

圖7 創(chuàng)業(yè)者對(duì)優(yōu)化創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼政策的建議

3．對(duì)政府服務(wù)的認(rèn)可度分析

受眾對(duì)像對(duì)政府服務(wù)的認(rèn)可程度，直接影響其對(duì)此項(xiàng)公共政策的認(rèn)可度和滿意度，也影響補(bǔ)貼發(fā)放效果。受眾對(duì)像能感知的政府服務(wù)主要體現(xiàn)在工作人員的服務(wù)態(tài)度和補(bǔ)貼發(fā)放的時(shí)間長(zhǎng)短?？傮w來(lái)看，創(chuàng)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)及創(chuàng)業(yè)者對(duì)政府服務(wù)評(píng)價(jià)“一般”的占比較多；兩類群體相較，創(chuàng)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)于政府服務(wù)的認(rèn)可度遠(yuǎn)高于創(chuàng)業(yè)者。兩類受眾對(duì)像對(duì)于服務(wù)態(tài)度評(píng)價(jià)均遠(yuǎn)高于對(duì)工作效率的評(píng)價(jià)，其中創(chuàng)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)工作效率的敏感度較低、容忍度更高，對(duì)服務(wù)態(tài)度評(píng)分也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于創(chuàng)業(yè)者，而初創(chuàng)企業(yè)對(duì)于資金更為關(guān)注，對(duì)補(bǔ)貼政策帶來(lái)的財(cái)務(wù)幫助更為看重，因此創(chuàng)業(yè)者對(duì)工作效率的敏感度更高，評(píng)價(jià)就相對(duì)較低。如表3所示。

表3 創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼政策受眾對(duì)像對(duì)政府服務(wù)的認(rèn)可程度

不同學(xué)歷的創(chuàng)業(yè)者對(duì)工作效率和服務(wù)態(tài)度的評(píng)價(jià)也有較大區(qū)別。如圖8所示，高中及以下學(xué)歷的創(chuàng)業(yè)者對(duì)政府服務(wù)的認(rèn)可度仍然在受調(diào)查者中最高，無(wú)論是工作態(tài)度還是工作效率，這離不開(kāi)協(xié)管員耐心細(xì)致的工作。中職學(xué)歷的受調(diào)查者雖然對(duì)工作效率的評(píng)價(jià)較低，但普遍對(duì)工作人員的服務(wù)態(tài)度表示滿意，大專仍然是對(duì)政府服務(wù)滿意度最低的一個(gè)群體，研究生和本科學(xué)歷群體的評(píng)價(jià)相近，如圖9所示。

圖8 不同學(xué)歷的創(chuàng)業(yè)者對(duì)工作效率的認(rèn)可程度

圖9 不同學(xué)歷的創(chuàng)業(yè)者對(duì)服務(wù)態(tài)度的認(rèn)可程度

4．對(duì)創(chuàng)業(yè)的支持度分析

表4 目標(biāo)受眾對(duì)補(bǔ)貼政策實(shí)際幫助各選項(xiàng)評(píng)價(jià)結(jié)果

補(bǔ)貼政策制定的初衷就是為了幫扶公眾就業(yè)創(chuàng)業(yè)，受眾對(duì)像對(duì)于補(bǔ)貼帶來(lái)的支持性感受，可以在很大程度上反映補(bǔ)貼政策的執(zhí)行效果。如表4所示，兩類參與問(wèn)卷調(diào)查的對(duì)象評(píng)價(jià)“比較好和非常好”的占比均超過(guò)了50%，也就是說(shuō)有一半的受眾認(rèn)為現(xiàn)行補(bǔ)貼政策很好地幫助了他們創(chuàng)業(yè)（或開(kāi)展創(chuàng)業(yè)服務(wù)工作）。創(chuàng)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)認(rèn)為，補(bǔ)貼政策對(duì)他們持續(xù)開(kāi)展創(chuàng)業(yè)服務(wù)的工作十分重要，幫助明顯。

從年齡結(jié)構(gòu)上看，31-40歲和51歲以上的創(chuàng)業(yè)者群體受幫助效果更為明顯；31-40歲創(chuàng)業(yè)者認(rèn)為政策幫扶效果較好，而51歲以上的創(chuàng)業(yè)者群體則全部認(rèn)可政策的有效幫扶性，如圖10所示。

圖10 不同年齡創(chuàng)業(yè)者對(duì)實(shí)際幫助效果的評(píng)價(jià)結(jié)果

從不同的文化程度來(lái)看，創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼政策對(duì)中低學(xué)歷創(chuàng)業(yè)者群體的幫扶效果遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于高學(xué)歷者。超過(guò)75%的中職、高中及以下學(xué)歷創(chuàng)業(yè)者認(rèn)為政策對(duì)自己的創(chuàng)業(yè)活動(dòng)非常有幫助，而在本科和研究生群體中，這個(gè)比例僅為26．76%，如圖11所示。

圖11 不同學(xué)歷就業(yè)者對(duì)實(shí)際幫助效果的評(píng)價(jià)結(jié)果

項(xiàng)目組通過(guò)進(jìn)一步實(shí)地訪談了解受眾對(duì)像的真實(shí)感受，不同受眾對(duì)像對(duì)補(bǔ)貼政策促進(jìn)創(chuàng)業(yè)作用的評(píng)價(jià)不一，創(chuàng)業(yè)個(gè)人（靈活就業(yè)者、應(yīng)屆畢業(yè)生和小微創(chuàng)業(yè)者）主要獲得是財(cái)務(wù)上的“幫助感”。其中，小微創(chuàng)業(yè)者對(duì)創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼政策帶來(lái)的幫助最為肯定，多數(shù)認(rèn)為創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼政策對(duì)其成功創(chuàng)業(yè)有幫助，初創(chuàng)公司的時(shí)候分擔(dān)了他們不小的成本；幾個(gè)人規(guī)模的初創(chuàng)公司對(duì)于創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼政策關(guān)注度更高，認(rèn)為對(duì)其財(cái)務(wù)上的幫助更為明顯；稍有規(guī)模的初創(chuàng)企業(yè)則更強(qiáng)調(diào)精神層面的政府支持，財(cái)務(wù)的幫助感較小微創(chuàng)業(yè)者稍有減弱，但對(duì)補(bǔ)貼政策仍持有較高的正面評(píng)價(jià)。

四、創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼政策成效及問(wèn)題分析

（一）珠海市創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼政策成效

創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼三年間呈現(xiàn)年均143．38%的快速增長(zhǎng)。其中，創(chuàng)業(yè)資助、租金補(bǔ)貼、創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)補(bǔ)貼、初創(chuàng)企業(yè)社保補(bǔ)貼四項(xiàng)合計(jì)占比49．03%，接近2015-2017創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼總額的一半；創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)一項(xiàng)占比26．84%，接近2015-2017創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼總額的四分之一。小微初創(chuàng)公司多數(shù)因?yàn)橘Y源枯竭而被迫中止，創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼一半直接用于初創(chuàng)公司的財(cái)務(wù)資源上，四分之一則直接用于創(chuàng)業(yè)者的知識(shí)資源上，說(shuō)明創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼項(xiàng)目結(jié)構(gòu)設(shè)置較為合理，也說(shuō)明珠海市創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼政策發(fā)揮了“重要?jiǎng)?chuàng)業(yè)資源輸入和提升初創(chuàng)公司成活率”的作用。具體作用如下：

有效激發(fā)市場(chǎng)主體創(chuàng)業(yè)活力，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成效顯現(xiàn)。在專項(xiàng)資金政策的刺激下，市場(chǎng)主體創(chuàng)業(yè)熱情高漲，創(chuàng)業(yè)浪潮迅速興起。自2014年政策實(shí)施開(kāi)始，新增商事主體數(shù)量逐年遞增，增長(zhǎng)速度日益加快，其中私營(yíng)企業(yè)增速遠(yuǎn)超過(guò)商事主體增長(zhǎng)速度，市場(chǎng)創(chuàng)業(yè)活力得到積極釋放。私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，極大拉動(dòng)了珠海市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。得益于活躍的創(chuàng)業(yè)行為，2018年珠海市經(jīng)濟(jì)增速居廣東省之首，人均GDP僅次于深圳，在廣東省排名第二，經(jīng)濟(jì)活力進(jìn)一步得到釋放。

推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，對(duì)促進(jìn)就業(yè)起到積極作用。在創(chuàng)業(yè)專項(xiàng)資金政策引導(dǎo)下，大量新增企業(yè)流入高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)及高端服務(wù)業(yè)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化。2017年，新增商業(yè)主體中，信息傳輸、軟件和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)同比增長(zhǎng)63．25%，新能源產(chǎn)業(yè)同比增長(zhǎng)62．5%，科學(xué)研究和技術(shù)服務(wù)業(yè)同比增速為42．11%，衛(wèi)生和社會(huì)工作等新興服務(wù)業(yè)同比增速最快，達(dá)129．25%。大量新增市場(chǎng)主體成為勞動(dòng)力就業(yè)的重要渠道，2017年全市新增企業(yè)、個(gè)體工商戶平均帶動(dòng)就業(yè)人數(shù)達(dá)到2．69萬(wàn)人和1．16萬(wàn)人，創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)人數(shù)占全市總就業(yè)人數(shù)的23%。

（二）珠海市創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼政策現(xiàn)存問(wèn)題

補(bǔ)貼政策在內(nèi)容設(shè)置上，總體而言沒(méi)有突出問(wèn)題，受到公眾的肯定和歡迎。調(diào)研反映的問(wèn)題主要集中在兩個(gè)方面：一是旨在提升創(chuàng)業(yè)能力的培訓(xùn)內(nèi)容上更新滯后；二是補(bǔ)貼項(xiàng)目申請(qǐng)規(guī)定的某些細(xì)節(jié)上存在設(shè)計(jì)障礙。

質(zhì)量提升方面的補(bǔ)貼項(xiàng)目更新滯后。提升創(chuàng)業(yè)質(zhì)量是補(bǔ)貼政策的一個(gè)重要目標(biāo)，創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)是提升創(chuàng)業(yè)質(zhì)量的重要手段。為鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)為創(chuàng)業(yè)者提供創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，珠海市政府設(shè)置了創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼，但現(xiàn)行創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼項(xiàng)目一直被SYB體系“壟斷著”。在傳統(tǒng)創(chuàng)業(yè)行為上，SYB體系提供了標(biāo)準(zhǔn)化的創(chuàng)辦企業(yè)的思路，很多小微創(chuàng)業(yè)者因?yàn)檫@項(xiàng)培訓(xùn)受益。然而，這個(gè)在20個(gè)世紀(jì)90年代開(kāi)發(fā)的創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，正在受到互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代創(chuàng)業(yè)邏輯和創(chuàng)業(yè)行為的挑戰(zhàn)。很多創(chuàng)業(yè)者反映，基于傳統(tǒng)創(chuàng)業(yè)思維所開(kāi)發(fā)的商業(yè)模式、營(yíng)銷(xiāo)策略、資源整合以及團(tuán)隊(duì)建設(shè)，對(duì)他們開(kāi)展創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目、進(jìn)行創(chuàng)業(yè)營(yíng)銷(xiāo)的指導(dǎo)作用十分有限。

補(bǔ)貼政策的獲取仍存在執(zhí)行障礙。創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼的成功獲取，離不開(kāi)受眾群體對(duì)政策內(nèi)容的快速獲取、準(zhǔn)確解讀，但現(xiàn)行政策的傳播渠道僅限于政府網(wǎng)站和窗口工作人員的主動(dòng)推送，受眾面小，盡管已經(jīng)有了公眾號(hào)等新傳播渠道，但由于缺乏“新渠道”的組織和人員保障，其傳播效果十分有限。同時(shí)，由于補(bǔ)貼政策多以文件形式下發(fā)推送，多采用嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶I(yè)表述，對(duì)于個(gè)人申請(qǐng)的創(chuàng)業(yè)者來(lái)說(shuō)，這種專業(yè)文字內(nèi)容煩瑣，存在較大的解讀障礙，這種內(nèi)容及傳播上的障礙對(duì)創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼政策的執(zhí)行產(chǎn)生了不小的阻力。最后，目標(biāo)受眾普遍反映創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼政策的申報(bào)程序較為煩瑣、流程冗長(zhǎng)和周期過(guò)長(zhǎng)，這也進(jìn)一步影響了申領(lǐng)者的積極性。

五、結(jié)論與建議

促進(jìn)創(chuàng)業(yè)作為一項(xiàng)重要的民生工程，一直受到政府部門(mén)的高度重視，創(chuàng)業(yè)政策的相關(guān)工作持續(xù)優(yōu)化，補(bǔ)貼范圍和力度都在增加，受惠公眾越來(lái)越多。創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼帶有普惠性，具有補(bǔ)貼范圍廣、設(shè)置項(xiàng)目多、補(bǔ)貼對(duì)象復(fù)雜（覆蓋不同年齡、學(xué)歷、身份，需求和心理預(yù)期不同）、使用財(cái)政資金程序嚴(yán)謹(jǐn)、審計(jì)要求高等特點(diǎn)，這些特征在一定程度上導(dǎo)致補(bǔ)貼的設(shè)計(jì)和執(zhí)行會(huì)存在問(wèn)題。社會(huì)公眾對(duì)政府公共服務(wù)的要求不斷提升，會(huì)進(jìn)一步影響補(bǔ)貼政策受眾的良好體驗(yàn)。促進(jìn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作部門(mén)和人員只有創(chuàng)新理念，加強(qiáng)認(rèn)識(shí)，用積極的主觀努力采取針對(duì)性措施，才能有效解決遇到的問(wèn)題。

第一，政策的內(nèi)容設(shè)計(jì)需針對(duì)創(chuàng)業(yè)質(zhì)量提升方面的補(bǔ)貼項(xiàng)目，建立更新機(jī)制?，F(xiàn)行創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)內(nèi)容與創(chuàng)業(yè)者需求差距是導(dǎo)致創(chuàng)業(yè)者參與創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)意愿不高的主要原因，互聯(lián)網(wǎng)對(duì)傳統(tǒng)商業(yè)的快速變革，使SYB等傳統(tǒng)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)在新時(shí)期創(chuàng)業(yè)技能提升方面的作用削弱，而現(xiàn)行納入補(bǔ)貼的創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)項(xiàng)目單一、體系陳舊、內(nèi)容實(shí)用性有限，不能有效地指導(dǎo)當(dāng)前創(chuàng)業(yè)實(shí)踐的現(xiàn)象有必要引起關(guān)注。一方面，需要盡快開(kāi)發(fā)創(chuàng)業(yè)縱深培訓(xùn)項(xiàng)目，為現(xiàn)行創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)體系提供良好的補(bǔ)充；另一方面，需要采用“邊實(shí)施邊完善”的策略，鼓勵(lì)科研院所、社會(huì)企業(yè)大力參與，可以先從“紙上談兵”式的模擬實(shí)訓(xùn)切入，只要能夠體現(xiàn)現(xiàn)今互聯(lián)網(wǎng)思維下的創(chuàng)業(yè)邏輯，其商業(yè)模式、用戶分析、營(yíng)銷(xiāo)策略、資源整合和團(tuán)隊(duì)建設(shè)等有別于現(xiàn)行的SYB體系，就是對(duì)創(chuàng)業(yè)技能提升補(bǔ)貼項(xiàng)目的有益補(bǔ)充。

第二，瞄準(zhǔn)基層服務(wù)，夯實(shí)傳統(tǒng)宣傳渠道。研究發(fā)現(xiàn)，基層協(xié)管員的主動(dòng)幫扶、信息傳播與專業(yè)代辦功能得到最為一致的肯定意見(jiàn)，對(duì)“個(gè)體戶”式的小微創(chuàng)業(yè)群體的實(shí)際幫扶效果明顯，這一渠道屬于傳統(tǒng)意義上的“人員銷(xiāo)售”，基層人手?jǐn)?shù)量不足，待遇激勵(lì)有限，影響了這一渠道的力量。加強(qiáng)對(duì)基層協(xié)管員隊(duì)伍的建設(shè)是夯實(shí)這一傳統(tǒng)渠道的必然選項(xiàng)。基層協(xié)管員的專業(yè)代辦作用難以有效覆蓋所有符合條件的受眾群體，渠道建設(shè)的另一個(gè)途徑是引入社會(huì)組織代辦服務(wù)。國(guó)外經(jīng)驗(yàn)顯示，就業(yè)創(chuàng)業(yè)專項(xiàng)資金政策的實(shí)施中的很多項(xiàng)目和環(huán)節(jié)是可以交由社會(huì)組織來(lái)完成的。在業(yè)務(wù)承接方面，可以探討將就業(yè)創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼政策具體組織宣傳和補(bǔ)貼申請(qǐng)的工作委托給社會(huì)組織執(zhí)行，降低社會(huì)組織承接政府業(yè)務(wù)的門(mén)檻，簡(jiǎn)化交接流程，改用信息化手段和日常評(píng)估的方式進(jìn)行監(jiān)管。這對(duì)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能、實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)政放權(quán)和理清就業(yè)創(chuàng)業(yè)專項(xiàng)資金政策中政府的責(zé)任邊界有極大促進(jìn)作用。

第三，重點(diǎn)圍繞網(wǎng)絡(luò)銷(xiāo)售渠道，加強(qiáng)新渠道的開(kāi)發(fā)和維護(hù)。大力發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，推進(jìn)線上線下融合，全面實(shí)現(xiàn)“全城通辦、就近能辦、異地可辦”，是國(guó)務(wù)院對(duì)深化“放管服”改革轉(zhuǎn)變政府職能的具體要求。多數(shù)政府部門(mén)已啟動(dòng)公共產(chǎn)品的網(wǎng)絡(luò)宣傳，大多數(shù)城市的補(bǔ)貼政策已實(shí)施網(wǎng)上申領(lǐng)，旨在為申領(lǐng)對(duì)像提供便利，但實(shí)際操作過(guò)程中還存在著網(wǎng)站設(shè)計(jì)復(fù)雜、申請(qǐng)流程繁瑣、缺少清晰的辦事指南和辦結(jié)期限、缺少反饋和咨詢渠道等問(wèn)題，導(dǎo)致使用者仍感覺(jué)申領(lǐng)操作不便，影響補(bǔ)貼的申領(lǐng)和發(fā)放。借鑒深圳等城市在網(wǎng)絡(luò)和移動(dòng)端宣傳渠道的經(jīng)驗(yàn)，建議城市強(qiáng)化網(wǎng)站和公眾號(hào)的功能性定位，從使用對(duì)像的角度優(yōu)化網(wǎng)站設(shè)計(jì)，減少點(diǎn)擊層級(jí)，便于查找和使用，突出顯示常用的功能和查詢鏈接，并確保能快速直達(dá)辦理指南和登錄頁(yè)面，在二級(jí)目錄中將內(nèi)容進(jìn)行合理歸類，保證搜索結(jié)果可分類顯示，方便查找和辦理。

第四，政策宣傳上，建議從傳統(tǒng)傳播向全媒體互動(dòng)式傳播轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)傳播形式本身具有缺陷，傳播力不夠，全媒體互動(dòng)傳播設(shè)計(jì)具有“動(dòng)靜結(jié)合、深淺互補(bǔ)、全時(shí)在線、即時(shí)傳輸、實(shí)時(shí)終端、交互聯(lián)動(dòng)”的特點(diǎn)。由于政策制定的嚴(yán)謹(jǐn)性，正式文件沒(méi)有感情色彩，受眾則要求語(yǔ)言具有感情色彩，否則降低他們進(jìn)一步了解的興趣，制約著信息深入傳播的效果，進(jìn)而形成理解上的障礙。在全媒體時(shí)代，受眾對(duì)象更傾向于接受快資訊短消息，對(duì)資訊表達(dá)形式要求越來(lái)越高，簡(jiǎn)單有趣而清晰實(shí)用的信息，方易成為二次主動(dòng)傳播的爆點(diǎn)。因此，政府部門(mén)可以在移動(dòng)端傳播上賦能，使信息形式和結(jié)構(gòu)發(fā)生本質(zhì)的變化，按媒體形式進(jìn)行內(nèi)容的梳理，使不同閱讀習(xí)慣的受眾都得以滿足。補(bǔ)貼政策的宣傳，需要加強(qiáng)簡(jiǎn)明化和趣味化解讀，通過(guò)視頻、圖示和H5動(dòng)漫等多種創(chuàng)新的表達(dá)形式，將枯燥的政策原文分對(duì)象、分事項(xiàng)解碼成更易理解和傳播的表達(dá)形式。如深圳市出臺(tái)政策后，官方微博迅速將其簡(jiǎn)化為多條針對(duì)性的思維導(dǎo)圖、流程指引圖、短視頻等形式并發(fā)布，通過(guò)微信微博的賦能作用，推動(dòng)了受眾對(duì)像多次主動(dòng)性傳播。