張熠欣

[摘 要]專門協(xié)會(huì)是殘疾人公共服務(wù)體系的重要主體，但學(xué)界對(duì)此的相關(guān)研究明顯不足。目前，我國(guó)殘疾人專門協(xié)會(huì)數(shù)量上已初具規(guī)模、發(fā)揮一定作用，在法人化方面進(jìn)行了初步探索。但專門協(xié)會(huì)在運(yùn)作過程中存在專業(yè)化服務(wù)能力不足、內(nèi)部治理不夠健全、可利用的社會(huì)資源匱乏、與殘聯(lián)和服務(wù)對(duì)象的互動(dòng)不充分等問題。在新時(shí)代，要積極探索科學(xué)有效的運(yùn)行管理機(jī)制，充分發(fā)揮專門協(xié)會(huì)的“代表、服務(wù)、維權(quán)”職能，完善殘疾人公共服務(wù)體系。

[關(guān)鍵詞]專門協(xié)會(huì) 發(fā)展現(xiàn)狀 運(yùn)行困境 對(duì)策建議

[中圖分類號(hào)]D669.69

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]10019596（2021）110033-08

一、概述

殘疾人是人類社會(huì)中一個(gè)特殊的利益群體，他們受先天或后天條件的影響，成為在肢體、語(yǔ)言、聽力、精神、智力或多重上存在長(zhǎng)期缺損的人，生活自理能力受到嚴(yán)重影響，且這些缺損與各種障礙相互作用，阻礙了殘疾人充分和切實(shí)地融入社會(huì)。根據(jù)我國(guó)第六次全國(guó)人口普查及第二次全國(guó)殘疾人抽樣調(diào)查顯示，2010年末，我國(guó)（除港澳臺(tái)地區(qū)外）殘疾人總?cè)藬?shù)為8502萬人，占全國(guó)總?cè)丝诘?%左右，即平均每五個(gè)家庭中就有一個(gè)家庭有殘疾人[1]。

殘疾人事業(yè)發(fā)展是評(píng)價(jià)一個(gè)國(guó)家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與文明進(jìn)步的重要標(biāo)志之一，政府在其中扮演著主體角色，承擔(dān)著主導(dǎo)責(zé)任，發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)作用。隨著社會(huì)的轉(zhuǎn)型與發(fā)展、殘疾人數(shù)量的不斷增多以及殘疾人需求上發(fā)生的巨大變化，除了要發(fā)揮政府及其有關(guān)職能部門、中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)的作用和優(yōu)勢(shì)以外，還必須依靠像殘疾人專門協(xié)會(huì)這樣的助殘社會(huì)組織，為建立和落實(shí)殘疾人服務(wù)體系做好支持與服務(wù)工作。所謂專門協(xié)會(huì)是指由殘疾人、殘疾人家屬以及從事殘疾人事業(yè)、與殘疾人工作相關(guān)的個(gè)人、社會(huì)組織和企事業(yè)單位自愿結(jié)成的公益性社會(huì)團(tuán)體。王新憲指出，專門協(xié)會(huì)是殘疾人事業(yè)發(fā)展的重要工作力量，自殘聯(lián)成立以來，專門協(xié)會(huì)一直發(fā)揮著不可替代的重要作用，殘聯(lián)成立之初設(shè)計(jì)的這個(gè)組織架構(gòu)是非常成功的、有遠(yuǎn)見的、有生命力的[2]。呂世明認(rèn)為專門協(xié)會(huì)是社會(huì)組織的重要組成部分，是殘疾人服務(wù)體系的延伸，是殘聯(lián)的得力助手①。鄧樸方指出，五類專門協(xié)會(huì)是殘疾人聯(lián)合會(huì)的主體協(xié)會(huì)，發(fā)揮好專門協(xié)會(huì)的作用才能充分體現(xiàn)殘聯(lián)的代表職能，更加密切聯(lián)系殘疾人，更加緊密地把殘疾人團(tuán)結(jié)在一起[3]。由此可見，殘疾人專門協(xié)會(huì)的重要性是無可比擬的。

我國(guó)殘疾人數(shù)量逐年增多，目前能為殘疾人提供服務(wù)和保障的社會(huì)組織卻很少，整個(gè)殘疾人社會(huì)服務(wù)體系尚不能夠滿足殘疾人的快速增長(zhǎng)，所以需要更多社會(huì)組織參與。本文粗略地將為殘疾人服務(wù)的組織分為四大類：第一類是殘聯(lián)，殘聯(lián)在現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)“管理大于服務(wù)”的現(xiàn)象，它過多包攬行政任務(wù)，使其服務(wù)功能得不到充分發(fā)揮[4];第二類是殘疾人專門協(xié)會(huì)，專門協(xié)會(huì)是殘疾人向殘聯(lián)和政府反映訴求的橋梁和紐帶;第三類則是在專門協(xié)會(huì)的基礎(chǔ)上，根據(jù)是否在民政部門登記注冊(cè)，再把殘疾人專門協(xié)會(huì)分為登記和未登記兩種，正式登記注冊(cè)的專門協(xié)會(huì)在為殘疾人提供服務(wù)上具有獨(dú)特作用;第四類可以稱作草根組織，它們沒有登記注冊(cè)，也不是專門協(xié)會(huì)，但實(shí)際上在為殘疾人提供服務(wù)，可以統(tǒng)稱為助殘社會(huì)組織。社會(huì)組織在扶殘助殘領(lǐng)域大有作為，助殘社會(huì)組織有較大的發(fā)展空間。

綜上所述，殘疾人數(shù)量眾多且在不斷增長(zhǎng)，社會(huì)服務(wù)需求的快速增長(zhǎng)需要社會(huì)組織的參與，其中最具有發(fā)展?jié)摿Φ闹鷼埳鐣?huì)組織就是殘疾人專門協(xié)會(huì)。然而，學(xué)界關(guān)于殘疾人專門協(xié)會(huì)的研究還不夠深入。對(duì)此，本文以殘疾人專門協(xié)會(huì)作為研究對(duì)象，關(guān)注專門協(xié)會(huì)的發(fā)展現(xiàn)狀以及面臨的發(fā)展困境，最后提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

二、殘疾人專門協(xié)會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀

按照《中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)章程》規(guī)定并根據(jù)殘疾人的類別分類，可以將專門協(xié)會(huì)分為盲人協(xié)會(huì)、聾人協(xié)會(huì)、肢體殘疾人協(xié)會(huì)、智力殘疾人及親友協(xié)會(huì)、精神殘疾人及親友協(xié)會(huì)五大類，都接受中國(guó)殘聯(lián)的領(lǐng)導(dǎo)。

（一）數(shù)量上已初具規(guī)模

根據(jù)殘疾人事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)，2009年全國(guó)的市和市轄區(qū)級(jí)專門協(xié)會(huì)已建比例為94.9%，縣（含縣級(jí)市）級(jí)專門協(xié)會(huì)已建比例為88.9%;2010年全國(guó)的市級(jí)專門協(xié)會(huì)已建比例為99.6%，市轄區(qū)級(jí)專門協(xié)會(huì)已建比例90.5%，縣（含縣級(jí)市）級(jí)專門協(xié)會(huì)已建比例為95.6%;2011年市級(jí)、市轄區(qū)、縣（含縣級(jí)市）級(jí)專門協(xié)會(huì)已建比例分別為97.6%、93.0%和89.6%[5]。由此可見，專門協(xié)會(huì)數(shù)量增長(zhǎng)率低，增長(zhǎng)速度緩慢，其中肢殘人協(xié)會(huì)數(shù)量有所減少。截至2020年，地方各級(jí)殘疾人專門協(xié)會(huì)有1.5萬個(gè)，其中省、地、縣級(jí)各類專門協(xié)會(huì)已建比例分別為98.8%、97.1%和91.3%[6]。綜上得出，近些年來，專門協(xié)會(huì)的數(shù)量并未增加，數(shù)量一直保持在1.5萬個(gè)左右（見表1），但是全國(guó)的助殘社會(huì)組織不斷增加，目前已有3004個(gè)[6]。

根據(jù)自身特點(diǎn)和性質(zhì)，五大專門協(xié)會(huì)制定相應(yīng)的制度和任務(wù)，其核心都是要通過專門協(xié)會(huì)，更加了解殘疾人及殘疾人家庭的情況，并與之產(chǎn)生深厚的情感，其目的是成為各級(jí)殘聯(lián)的組織基礎(chǔ)，成為殘聯(lián)組織聯(lián)系殘疾人最主要的橋梁和紐帶。

根據(jù)2011年的統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示（見表2），各類殘疾人的人數(shù)分別為：視力殘疾1263萬人;聽力殘疾2054萬人;言語(yǔ)殘疾130萬人;肢體殘疾2472萬人;智力殘疾568萬人;精神殘疾629萬人;多重殘疾1386萬人[1]。以2011年五大專門協(xié)會(huì)的數(shù)量為基準(zhǔn)，一個(gè)盲人協(xié)會(huì)要管理和服務(wù)約4081個(gè)視力殘疾人;一個(gè)聾人協(xié)會(huì)對(duì)應(yīng)服務(wù)約7098個(gè)聽力、言語(yǔ)方面的殘疾人;一個(gè)肢殘人協(xié)會(huì)對(duì)應(yīng)服務(wù)約7905個(gè)肢體殘疾人;每一智力殘疾人及親友協(xié)會(huì)對(duì)應(yīng)服務(wù)約1911個(gè)智力殘疾人;每一精神殘疾人及親友協(xié)會(huì)對(duì)應(yīng)服務(wù)約2116個(gè)精神殘疾人。綜上，專門協(xié)會(huì)要管理和服務(wù)的殘疾人數(shù)量過多，說明目前我國(guó)專門協(xié)會(huì)的數(shù)量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，完全不能充分、高效地發(fā)揮專門協(xié)會(huì)作用。為能夠完善殘疾人服務(wù)體系，滿足殘疾人數(shù)量增長(zhǎng)對(duì)助殘社會(huì)組織的需要，亟須建立更多專門協(xié)會(huì)。

（二）發(fā)揮應(yīng)有作用

殘聯(lián)章程第十七條：專門協(xié)會(huì)委員會(huì)由中國(guó)殘聯(lián)全國(guó)代表大會(huì)代表中同類別的殘疾人、殘疾人親友選舉產(chǎn)生;專門協(xié)會(huì)的主要任務(wù)是：代表、聯(lián)系、團(tuán)結(jié)、服務(wù)本類別殘疾人，反映特殊愿望及需求，維護(hù)合法權(quán)益，爭(zhēng)取社會(huì)幫助，開展適宜活動(dòng)，參與國(guó)際交往②。其職能被確定為“代表、服務(wù)、維權(quán)”，與殘聯(lián)的“代表、服務(wù)、管理”的職能僅僅一詞之差。因此，我們應(yīng)該準(zhǔn)確把握和解讀兩者之間不同的職能，以便更好地為殘疾人提供服務(wù)。

首先，“代表”功能。代表殘疾人利益、反映殘疾人訴求、維護(hù)殘疾人權(quán)益、服務(wù)殘疾人需要是專門協(xié)會(huì)的主要任務(wù)。各專門協(xié)會(huì)代表本類別殘疾人群體的共同利益和特殊需求，維護(hù)他們的合法權(quán)益[7]。因?yàn)閷ｉT協(xié)會(huì)是由同類殘疾人或其親屬組成，與殘疾人及殘疾人家庭聯(lián)系是最為緊密的，與殘聯(lián)或其他助殘組織相比，其更加了解殘疾人及殘疾人家庭的情況，并與之產(chǎn)生深厚的情感，更能代表殘疾人，為他們發(fā)聲。

其次，“服務(wù)”功能。工作服務(wù)對(duì)象的專門性和特定性，使得專門協(xié)會(huì)需要制定專門的組織發(fā)展計(jì)劃，劃分特定的工作范圍，提供專門的服務(wù)，展現(xiàn)專門的工作。殘聯(lián)的服務(wù)職能更多是著眼于宏觀調(diào)控，在政策上給予指導(dǎo)與幫助，而專門協(xié)會(huì)存在的意義則是更加具體地聯(lián)系群眾，更加親近殘疾人群體，了解他們的真實(shí)需求，以此服務(wù)殘疾人需要。五大專門協(xié)會(huì)分別聯(lián)系著盲、聾啞、肢體殘疾人和智力、精神殘疾人及其親屬，都是分別按照本類別殘疾人的特點(diǎn)和實(shí)際情況，獨(dú)立、積極、主動(dòng)地組織和開展各自的工作。

最后，“維權(quán)”功能。當(dāng)專門協(xié)會(huì)作為一個(gè)獨(dú)立的組織開展工作時(shí)，它有自己的特點(diǎn)，此時(shí)要發(fā)揮與殘聯(lián)“管理”不一樣的“維權(quán)”職能。2020年，制定或修改省級(jí)關(guān)于殘疾人的專門法規(guī)、規(guī)章4個(gè)，地級(jí)5個(gè);制定或修改保障殘疾人權(quán)益的省級(jí)規(guī)范性文件22個(gè)，地級(jí)64個(gè)，縣級(jí)163個(gè)。全國(guó)縣級(jí)以上人大開展《中華人民共和國(guó)殘疾人保障法》執(zhí)法檢查和專題調(diào)研318次;政協(xié)開展視察和專題調(diào)研282次。全國(guó)開展省級(jí)普法宣傳教育活動(dòng)500多次，近40萬人參加;舉辦省級(jí)法律培訓(xùn)班44個(gè)，4800多人參加。殘疾人參政議政工作穩(wěn)步開展，各地殘聯(lián)協(xié)助人大代表、政協(xié)委員提出議案、建議、提案735件，辦理議案、建議、提案1109件③。

各專門協(xié)會(huì)的民間性、非營(yíng)利性、自治性、公益志愿性等特點(diǎn)決定了其具有獨(dú)特的凝聚力和廣泛性[8]。這也體現(xiàn)了殘聯(lián)與專門協(xié)會(huì)之間的關(guān)系，既融合于殘聯(lián)，又要在一定程度上有所獨(dú)立和游離，它們發(fā)揮著不同的職能。近年來，各專門協(xié)會(huì)和助殘社會(huì)組織開展的活動(dòng)越來越富有開放性和創(chuàng)造性。例如肢殘人協(xié)會(huì)的“希望之家”服務(wù)、盲人協(xié)會(huì)的信息無障礙服務(wù)、聾人協(xié)會(huì)的聾兒家長(zhǎng)支持服務(wù)、精協(xié)的孤獨(dú)癥兒童康復(fù)和精神殘疾預(yù)防工作、智協(xié)的標(biāo)準(zhǔn)化工作等活動(dòng)，積極幫助殘疾人打開心扉，參與社會(huì)生活，受到了廣大殘疾人及家庭的喜愛和歡迎，產(chǎn)生了很好的社會(huì)效應(yīng)。

（三）初步探索機(jī)構(gòu)法人化

社團(tuán)登記對(duì)各專門協(xié)會(huì)來說是一個(gè)新的起點(diǎn)，對(duì)殘聯(lián)是一個(gè)新的課題，是中國(guó)殘疾人事業(yè)發(fā)展史上的重要事件，是協(xié)會(huì)努力做好工作、實(shí)現(xiàn)“三個(gè)活躍”的重要條件之一[9]。根據(jù)專門協(xié)會(huì)是否在民政部登記注冊(cè)作為標(biāo)準(zhǔn)，可以將專門協(xié)會(huì)分為法人化專門協(xié)會(huì)和非法人化專門協(xié)會(huì)。早在2004年，中國(guó)盲人協(xié)會(huì)便向民政部提出了登記注冊(cè)為社團(tuán)法人的申請(qǐng)，經(jīng)過協(xié)會(huì)的不懈努力，2006年12月7日，民政部批準(zhǔn)中國(guó)盲人協(xié)會(huì)正式成為社團(tuán)法人單位。在“十一五”期間，中國(guó)殘聯(lián)啟動(dòng)專門協(xié)會(huì)社團(tuán)登記工作試點(diǎn)，此后全國(guó)各級(jí)專門協(xié)會(huì)開啟了法人實(shí)踐探索。目前，國(guó)家級(jí)、部分省市級(jí)專門協(xié)會(huì)已在民政部門辦理了社團(tuán)登記。從實(shí)際發(fā)展情況來看，由于專門協(xié)會(huì)法人化的探索還處在初級(jí)階段，全國(guó)已經(jīng)登記注冊(cè)的專門協(xié)會(huì)數(shù)量很少、比例極低，協(xié)會(huì)的法人化主要集中在國(guó)家和省級(jí)這兩個(gè)層面[10]。區(qū)縣級(jí)專門協(xié)會(huì)沒有進(jìn)行登記注冊(cè)，其在性質(zhì)上仍屬于各級(jí)殘聯(lián)內(nèi)部設(shè)立的機(jī)構(gòu)。根據(jù)2014年相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，僅有19.6%完成了社團(tuán)登記，73.2%的協(xié)會(huì)沒有社團(tuán)登記，另有7.1%還在申請(qǐng)中[11]。

三、殘疾人專門協(xié)會(huì)的運(yùn)行困境

（一）專業(yè)化服務(wù)能力不足

專門協(xié)會(huì)的管理層和工作骨干主要以原專門協(xié)會(huì)委員為主體，而這些委員是按照《中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)章程》通過殘聯(lián)的代表大會(huì)選舉產(chǎn)生的，他們大多為兼職人員，致使專門協(xié)會(huì)的人員構(gòu)成復(fù)雜且專業(yè)化和職業(yè)化不足，協(xié)會(huì)工作人員的專業(yè)化水平不高，最后影響總體的服務(wù)質(zhì)量。

首先，協(xié)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)專業(yè)化水平普遍不高。作為協(xié)會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)者、主要負(fù)責(zé)人，要有主見，要具備計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)、管理、創(chuàng)新等能力。由于早期殘疾人社會(huì)組織的從業(yè)門檻相對(duì)較低，許多從業(yè)人員是殘疾人或其家屬，其中很大一部分工作人員屬于年齡偏大、文化程度較低的下崗職工，其綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)、對(duì)殘疾人工作的認(rèn)知程度等不夠高，目前難以適應(yīng)新形勢(shì)下殘疾人工作的需要。協(xié)會(huì)中大多數(shù)的工作人員也從未接受過系統(tǒng)的殘疾人服務(wù)與管理相關(guān)專業(yè)知識(shí)的教育和技術(shù)培訓(xùn)，專業(yè)人才十分缺乏[10]。其次，在職人員的歸屬感低，人才流失率高。當(dāng)前，仍有許多社會(huì)公眾對(duì)專門協(xié)會(huì)認(rèn)識(shí)不夠全面、評(píng)價(jià)不一，導(dǎo)致專門協(xié)會(huì)人才的職業(yè)聲望和社會(huì)地位不高，甚至還常常被誤認(rèn)為是志愿者，再加上目前這個(gè)行業(yè)的薪資水平不穩(wěn)定、職業(yè)發(fā)展前景不明確、社會(huì)保障機(jī)制不健全等，專門協(xié)會(huì)很難留住人才。

（二）內(nèi)部治理不夠健全

內(nèi)部治理是指有關(guān)組織內(nèi)部的計(jì)劃、組織、決策、執(zhí)行、內(nèi)部監(jiān)督和評(píng)估、日常事務(wù)管理等一系列治理機(jī)制的總稱，主要包括章程、會(huì)員（代表）大會(huì)、理事（代表）會(huì)、監(jiān)事會(huì)和秘書處。組織內(nèi)部治理的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容，既要符合有關(guān)組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的一般要求，又要適應(yīng)組織自身發(fā)展的實(shí)際情況。部分專門協(xié)會(huì)已登記注冊(cè)成為社團(tuán)法人，但他們沒有按照《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》以及《社會(huì)團(tuán)體章程示范文本》的規(guī)定去建立和完善組織的內(nèi)部治理機(jī)制。

首先，協(xié)會(huì)章程形同虛設(shè)。大多數(shù)協(xié)會(huì)的章程都是直接采用了登記管理機(jī)構(gòu)提供的標(biāo)準(zhǔn)示范文本，所有的條款和內(nèi)容照搬照抄，并沒有結(jié)合組織自身的發(fā)展規(guī)律和實(shí)際情況對(duì)章程進(jìn)行修改和完善。因此，直接套用的章程并不能很好地發(fā)揮出章程的規(guī)范功能、自治功能、制裁處罰等功能。其次，未設(shè)立監(jiān)事會(huì)或監(jiān)事，監(jiān)督機(jī)制不健全。其主要原因在于《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》中沒有條款明確規(guī)定組織必須設(shè)立監(jiān)事會(huì)或監(jiān)事。沒有監(jiān)督機(jī)制的約束，組織內(nèi)部極容易出現(xiàn)決策不民主等現(xiàn)象，從而導(dǎo)致個(gè)別人員的貪污腐敗，組織懶散無效率。最后，組織內(nèi)部治理的結(jié)構(gòu)之間缺乏協(xié)調(diào)和制衡。完善的組織內(nèi)部架構(gòu)是由決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)三者構(gòu)成的，它們各自獨(dú)立，在明確各自權(quán)責(zé)的基礎(chǔ)上彼此合作又相互制衡。然而實(shí)際上三大機(jī)構(gòu)之間尚未形成有效的協(xié)調(diào)和制衡機(jī)制，理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)常常如同虛設(shè)，不能充分、有效地發(fā)揮決策和監(jiān)督作用。

（三）可利用的社會(huì)資源匱乏

專門協(xié)會(huì)資金和資源的匱乏一直是困擾協(xié)會(huì)開展工作的限制性因素，這在西部地區(qū)尤其明顯，許多區(qū)縣地方會(huì)因?yàn)楫?dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、領(lǐng)導(dǎo)對(duì)殘疾人事業(yè)發(fā)展的不重視、上級(jí)政府給予的資源少等原因，使專門協(xié)會(huì)很難開展工作。

首先，專門協(xié)會(huì)多數(shù)沒有固定、獨(dú)立的辦公場(chǎng)所和完備的活動(dòng)設(shè)施。不少協(xié)會(huì)的辦公、活動(dòng)場(chǎng)地由本級(jí)殘聯(lián)提供，專門協(xié)會(huì)與其他協(xié)會(huì)合署在本級(jí)殘聯(lián)辦公樓辦公的占56.8%;僅有27%的協(xié)會(huì)有獨(dú)立的辦公室，且其中在本級(jí)殘聯(lián)辦公樓內(nèi)辦公的比例為21.6%，不和本級(jí)殘聯(lián)在一起的比例為5.4%;其他為16.2%[12]。各專門協(xié)會(huì)的日常管理就是要結(jié)合本協(xié)會(huì)殘疾人的特點(diǎn)和實(shí)際情況，組織開展活動(dòng)，但由于受到辦公和活動(dòng)場(chǎng)地的限制，協(xié)會(huì)每舉辦一次活動(dòng)，就需要向本級(jí)殘聯(lián)申請(qǐng)活動(dòng)場(chǎng)地和租借活動(dòng)設(shè)施設(shè)備。這使得協(xié)會(huì)在開展活動(dòng)的過程中流程增多，增加組織人員的工作量，消耗大量時(shí)間、精力，影響協(xié)會(huì)的積極性和創(chuàng)造性，最后導(dǎo)致活動(dòng)開展的頻率降低。其次，專門協(xié)會(huì)的資金缺乏、來源單一。根據(jù)專門協(xié)會(huì)的章程，專門協(xié)會(huì)的資金來源渠道包括會(huì)費(fèi)、國(guó)內(nèi)外組織或個(gè)人的捐贈(zèng)、政府資助及中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)專項(xiàng)資金、在核準(zhǔn)業(yè)務(wù)范圍內(nèi)開展活動(dòng)和服務(wù)的收入、利息及其他合法收入。然而，專門協(xié)會(huì)94.5%的辦公經(jīng)費(fèi)是由殘聯(lián)統(tǒng)一撥付，通過向個(gè)人或企業(yè)、政府的其他部門申請(qǐng)項(xiàng)目資金，以及通過定期向會(huì)員收繳會(huì)費(fèi)、接受社會(huì)捐贈(zèng)等方式獲得經(jīng)費(fèi)的比例不超過7%[7]。如果一些地區(qū)殘聯(lián)的自身建設(shè)本就比較薄弱，則會(huì)出現(xiàn)工作經(jīng)費(fèi)緊張的現(xiàn)象。當(dāng)?shù)貧埪?lián)自顧不暇，沒有能力給專門協(xié)會(huì)提供資金上的支持，致使本地區(qū)的專門協(xié)會(huì)資金短缺，活動(dòng)經(jīng)費(fèi)緊張或沒有，大多數(shù)活動(dòng)無法開展，工作進(jìn)展較為緩慢[7]。

（四）與殘聯(lián)和服務(wù)對(duì)象互動(dòng)不充分

作為最貼近殘疾人的民間社會(huì)團(tuán)體，專門協(xié)會(huì)應(yīng)該能夠在溝通利益訴求、協(xié)調(diào)利益矛盾方面發(fā)揮重要作用。通過及時(shí)的溝通與互動(dòng)，掌握殘疾人群體的真實(shí)想法和訴求，才能有效緩解各類可能被激發(fā)的矛盾和沖突。然而，專門協(xié)會(huì)與殘聯(lián)和服務(wù)對(duì)象之間的溝通互動(dòng)并不充分。

一方面，日常性服務(wù)項(xiàng)目、殘疾人文體活動(dòng)不到位，導(dǎo)致專門協(xié)會(huì)與殘疾人之間的溝通互動(dòng)較少。由于殘疾人生活水平和質(zhì)量普遍偏低，受教育程度低、文化素質(zhì)不高，因此并不了解協(xié)會(huì)的工作性質(zhì)，造成他們參加協(xié)會(huì)活動(dòng)的次數(shù)并不多。加之多數(shù)協(xié)會(huì)的主席、委員都是兼職，由于工作人員少、缺少活動(dòng)場(chǎng)地和缺乏活動(dòng)經(jīng)費(fèi)等，開展活動(dòng)費(fèi)時(shí)費(fèi)力，協(xié)會(huì)與殘疾人直接互動(dòng)交流的時(shí)間大大減少。另一方面，專門協(xié)會(huì)與殘聯(lián)、黨和政府之間缺少溝通聯(lián)系。絕大多數(shù)的專門協(xié)會(huì)在性質(zhì)上還屬于殘聯(lián)組織的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，依附并從屬于殘聯(lián)，兩者間的溝通常常是殘聯(lián)下達(dá)命令和安排任務(wù)，專門協(xié)會(huì)聽從指揮、服從工作，即一種單向的溝通方式。專門協(xié)會(huì)向殘聯(lián)、黨和政府傳達(dá)反映殘疾人群體的訴求是機(jī)械或重復(fù)的，很少與殘聯(lián)就殘疾人提出的訴求進(jìn)行分析討論，一起研究解決方案。

四、對(duì)策建議

（一）提高專業(yè)化服務(wù)能力

專門協(xié)會(huì)能夠科學(xué)、高效運(yùn)行的關(guān)鍵在于組織對(duì)人力資源的開發(fā)與利用，這是一個(gè)不斷提高組織成員綜合素質(zhì)的過程。因此，協(xié)會(huì)必須建立一種新型的人才管理制度，使組織對(duì)人才的培養(yǎng)、引進(jìn)、使用更加合理有效;要不斷提高領(lǐng)導(dǎo)和專職人員的自身素質(zhì)，建設(shè)一支懂專業(yè)、高素質(zhì)的職業(yè)管理隊(duì)伍。

第一，培養(yǎng)協(xié)會(huì)骨干，選好帶頭人，加強(qiáng)協(xié)會(huì)班子建設(shè)是做好殘協(xié)工作的關(guān)鍵[11]。應(yīng)該加大對(duì)殘疾人干部的培養(yǎng)選拔力度，重點(diǎn)培養(yǎng)和任用殘疾人干部。因?yàn)闅埣踩烁刹吭诤艽蟪潭壬细芾斫夂透惺軞埣踩说目嗤春兔鎸?duì)的困難，與他們感同身受，所以能夠更加貼近基層，貼近殘疾人，能夠更為直接地體察殘疾人的真實(shí)需求，及時(shí)為他們排憂解難，快速有效地解決問題。第二，加強(qiáng)殘疾人專職人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，完善人才隊(duì)伍建設(shè)。人才隊(duì)伍是由綜合素質(zhì)高、服務(wù)意識(shí)強(qiáng)且具備專業(yè)服務(wù)水準(zhǔn)的人員組成，通過專業(yè)培訓(xùn)，不斷提高殘疾人工作者的職業(yè)能力和專業(yè)素質(zhì)。通過完善薪資制度、建立激勵(lì)機(jī)制等，營(yíng)造良好的工作環(huán)境，讓成員有歸屬感和成就感，吸引更多專業(yè)人才從事殘疾人社會(huì)管理與服務(wù)。此外，應(yīng)充分發(fā)揮優(yōu)勝劣汰功能，在競(jìng)爭(zhēng)中培育人才、選拔人才、使用人才、留住人才，使具備服務(wù)意識(shí)和具有創(chuàng)新潛力的人才脫穎而出。

（二）完善內(nèi)部治理

內(nèi)部治理是一個(gè)組織自律的保障，是組織實(shí)現(xiàn)內(nèi)部問責(zé)的根本途徑，更是組織獲取資源的根本前提。完善組織的內(nèi)部治理，其核心是章程，基礎(chǔ)是規(guī)范組織內(nèi)部的機(jī)構(gòu)設(shè)置，最終使組織能夠科學(xué)有效的運(yùn)行。針對(duì)上述提到的內(nèi)部治理不健全問題，有以下三種解決思路。

第一，必須重視章程在內(nèi)部治理中的作用。章程不是一個(gè)象征和擺設(shè)，而是一個(gè)組織行為的約束和紀(jì)律，無論是自我監(jiān)督還是外部監(jiān)督，章程是唯一的尺度和繩墨。應(yīng)強(qiáng)調(diào)并樹立章程在組織中的地位和權(quán)威，讓章程成為組織中的“憲法”。此外，隨著組織的不斷發(fā)展，勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)章程相關(guān)規(guī)定與組織實(shí)際運(yùn)行存在差異的情況。因此，應(yīng)該盡快修訂完善章程的內(nèi)容，使其適應(yīng)組織發(fā)展規(guī)律。第二，建立健全監(jiān)督機(jī)制。強(qiáng)制社會(huì)團(tuán)體設(shè)置監(jiān)事會(huì)并發(fā)揮監(jiān)事會(huì)的作用。針對(duì)殘疾人專門協(xié)會(huì)監(jiān)事會(huì)成員人數(shù)提出建議，為節(jié)約管理成本，可以不設(shè)監(jiān)事會(huì)，只設(shè)1～3名監(jiān)事，履行監(jiān)督職責(zé)。第三，平衡組織內(nèi)部治理架構(gòu)。理事會(huì)作為組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，在整個(gè)架構(gòu)中應(yīng)處于核心位置，且理事會(huì)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)以及監(jiān)事會(huì)的權(quán)力必須是分立的。理事會(huì)對(duì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)起著支配和領(lǐng)導(dǎo)作用，即執(zhí)行長(zhǎng)在理事長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。監(jiān)事會(huì)監(jiān)督理事會(huì)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)，監(jiān)事由會(huì)員大會(huì)或會(huì)員代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，嚴(yán)格規(guī)定理事會(huì)成員不得兼任監(jiān)事。

（三）多渠道吸納社會(huì)資源

對(duì)于任何一個(gè)組織來說，想要獲得長(zhǎng)久、穩(wěn)定的發(fā)展，資金和資源不可或缺。殘疾人事業(yè)是一份具有強(qiáng)烈的公益性、慈善性、責(zé)任性和志愿性的事業(yè)，若沒有政策以及公共財(cái)政的大力支持，很難發(fā)展壯大。近幾年來，我國(guó)各級(jí)政府為促進(jìn)殘疾人事業(yè)的發(fā)展，相繼出臺(tái)了一系列政策，給予了鼎力的支持和幫助。

多渠道吸納社會(huì)資源。第一，各級(jí)殘聯(lián)或本級(jí)政府可以通過財(cái)政撥款、委托代理服務(wù)以及購(gòu)買服務(wù)等多種方式，增加專門協(xié)會(huì)收入，加大對(duì)專門協(xié)會(huì)工作經(jīng)費(fèi)的支持，并在納入年度財(cái)政預(yù)算的基礎(chǔ)上，建立逐年增長(zhǎng)機(jī)制，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)如北京、上海等地，應(yīng)該適當(dāng)提高經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)[12]。第二，通過加大對(duì)專門協(xié)會(huì)的宣傳力度，讓社會(huì)、企業(yè)以及更多的人認(rèn)識(shí)并了解專門協(xié)會(huì)存在的價(jià)值，鼓勵(lì)個(gè)人和企業(yè)積極捐贈(zèng)，在豐富協(xié)會(huì)資金的同時(shí)，營(yíng)造和諧、友愛的社會(huì)風(fēng)氣。例如，專門協(xié)會(huì)抓住“國(guó)際聾人節(jié)”“全國(guó)助殘日”等時(shí)機(jī)，適時(shí)開展一些大型的宣傳活動(dòng)，做好為殘疾人服務(wù)、代表殘疾人利益訴求、宣揚(yáng)殘疾人事跡等宣傳陣勢(shì)，塑造一個(gè)嶄新的、持續(xù)而又充滿活力的殘疾人事業(yè)良好社會(huì)形象，為專門協(xié)會(huì)聚集更多資金。

（四）暢通溝通渠道，發(fā)揮聯(lián)動(dòng)機(jī)制作用

專門協(xié)會(huì)是殘疾人群體向黨和政府表達(dá)利益訴求的橋梁和紐帶，它自上而下地傳達(dá)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的政策精神、中心思想、協(xié)會(huì)發(fā)展規(guī)劃，動(dòng)員殘疾人積極響應(yīng)和參與;自下而上地反饋廣大殘疾人的利益訴求和面臨的難題，充分發(fā)揮其溝通的雙向互動(dòng)功能，暢通殘疾人、協(xié)會(huì)、殘聯(lián)的溝通渠道。

首先，暢通專門協(xié)會(huì)與殘聯(lián)、黨和政府間的溝通渠道，發(fā)揮好專門協(xié)會(huì)自下而上的反饋功能。專門協(xié)會(huì)要明確自己的職責(zé)和功能，找準(zhǔn)自己的定位，與殘聯(lián)密切溝通。對(duì)于有利于支持和促進(jìn)殘疾人事業(yè)發(fā)展的項(xiàng)目任務(wù)，專門協(xié)會(huì)要積極參與并加入討論，對(duì)項(xiàng)目目標(biāo)進(jìn)行細(xì)化分解，專門協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)執(zhí)行，殘聯(lián)則是通過加強(qiáng)實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)和監(jiān)督，推動(dòng)各項(xiàng)任務(wù)有效落實(shí)。其次，積極開展日常文體活動(dòng)，增加協(xié)會(huì)與殘疾人溝通互動(dòng)的機(jī)會(huì)。專門協(xié)會(huì)應(yīng)跳出“每年按照上級(jí)部門的要求開展1～2次大型活動(dòng)”的思維定式，結(jié)合專門協(xié)會(huì)自身的優(yōu)勢(shì)、特點(diǎn)和本會(huì)殘疾人的實(shí)際情況，使活動(dòng)日?；问蕉鄻踊痆13]。例如，協(xié)會(huì)可以依托社區(qū)開展日常性的茶話會(huì)、故事會(huì)、讀書分享會(huì)、棋牌、健身等廣大殘疾人能夠接受、又愿意參加的娛樂性文體活動(dòng)。由于這些活動(dòng)的開展有相對(duì)固定的場(chǎng)所和基本的設(shè)施，參與活動(dòng)的殘疾人體驗(yàn)到快樂后，形成相對(duì)固定的群體，其活動(dòng)最終也能走向日?；?、生活化，增加了協(xié)會(huì)與殘疾人群體間的交流。

注釋

①中國(guó)殘聯(lián)專門協(xié)會(huì)召開2012年第四季度工作會(huì)議? 專門協(xié)會(huì)是殘疾人服務(wù)體系的延伸[J].中國(guó)殘疾人，2012（11）：15。

②《中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)章程》。

③《2020年中國(guó)殘疾人事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。

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Development Status and Reform Direction of

Specialized Associations for the Disabled

Zhang Yixin

（School of Political Science and Public Management， East China University

of Political Science and Law， Shanghai 201600， China）

[Abstract]Specialized associations are an important subject of the public service system for the disabled， but the related academic researches are obviously insufficient. In the process of development， specialized associations have played a certain role in quantity， scale and function， and made a preliminary exploration in the legalization. However， there are some problems in the process of operation， such as insufficient professional service capacity， imperfect internal governance， lack of available social resources， insufficient interaction with the Federation of Disabled Persons and service objects， and so on. In the new era， we should actively explore scientific and effective operation and management mechanisms， give full play to the functions of special associations including representative， service and rights protection， and improve the public service system for the disabled.

[Key words]specialized association; development status; operational difficulties; countermeasure