羅振興

摘要：伴隨現(xiàn)代社會發(fā)展的風(fēng)險化與復(fù)雜化，我國應(yīng)急救援體系暴露出公共主體有效性不足的問題，而公眾參與應(yīng)急救援工作面臨著觀念、能力與動力不足的困境，建設(shè)多元協(xié)同的現(xiàn)代化應(yīng)急管理體系環(huán)節(jié)中公眾參與成為重大議題。我國應(yīng)急管理體制變遷與工作實(shí)踐證明，公眾參與是現(xiàn)代化應(yīng)急管理體系建設(shè)的重要方面，結(jié)合結(jié)構(gòu)功能主義理論視角，基于制度設(shè)計、結(jié)構(gòu)優(yōu)化與配套機(jī)制建設(shè)角度為公眾參與應(yīng)急救援工作提供思考路徑。

關(guān)鍵詞：公眾參與;應(yīng)急救援;結(jié)構(gòu)功能主義

1? 問題的提出

21世紀(jì)以來，地震、洪澇、疫病等多類突發(fā)災(zāi)害在給中國社會發(fā)展留下慘烈創(chuàng)傷的同時，也快速推動著我國應(yīng)急管理工作的發(fā)展。在傳統(tǒng)的應(yīng)急管理工作中，普遍采取的是自上而下，以公共部門為主要責(zé)任主體的層級化集中式的管理模式，初步建立了以“一案三制”（應(yīng)急管理預(yù)案，應(yīng)急管理體制、機(jī)制、法制）為核心內(nèi)容的應(yīng)急管理體系，在推動應(yīng)急管理規(guī)章制度制定，提升應(yīng)急管理能力的同時不斷提高政府應(yīng)急管理體系的專業(yè)化、法治化與智能化，而忽略了多元主體的作用。

應(yīng)該認(rèn)識到，應(yīng)對災(zāi)害風(fēng)險是政府、社會與個人多元主體的共同責(zé)任，在應(yīng)急管理體系建設(shè)過程中，只有加入多元利益主體，方能建構(gòu)起應(yīng)急管理責(zé)任閉環(huán)，保障風(fēng)險防控救援能力持續(xù)提升，實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、公眾參與的應(yīng)急管理體系現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。然而，在公眾參與應(yīng)急救援處置過程中，容易參與層次較淺、參與渠道有限與協(xié)同能力較差的窘境，公眾參與應(yīng)急救援的實(shí)效難以全面展現(xiàn)。

2? 理論引入

公眾參與應(yīng)急管理實(shí)踐主要面臨的就是功能與路徑兩個問題。所謂功能，就是可預(yù)見的客觀結(jié)果，意味著應(yīng)急管理體系建設(shè)中，基于體制機(jī)制設(shè)計的維度出發(fā)，公眾參與應(yīng)急管理實(shí)踐所展現(xiàn)的問題具有客觀性，不以政策設(shè)計的主觀動機(jī)為轉(zhuǎn)移[1]。這就為引入“結(jié)構(gòu)—功能”分析方法提供了可能。

“結(jié)構(gòu)—功能”分析方法的實(shí)質(zhì)是結(jié)構(gòu)分析與功能分析的統(tǒng)一，其核心觀點(diǎn)是“關(guān)系重于部分”，該分析方法的代表人物帕森斯將結(jié)構(gòu)與功能的形構(gòu)全面而準(zhǔn)確地概括為“結(jié)構(gòu)由功能體現(xiàn);結(jié)構(gòu)是互動關(guān)系;結(jié)構(gòu)亦是一種規(guī)范”[2]。就理論視角而言，結(jié)構(gòu)分析通常專注于闡明社會現(xiàn)象對不同結(jié)構(gòu)背景的影響結(jié)果，功能分析則致力于尋找社會現(xiàn)象中來自結(jié)構(gòu)背景的決定因素[3]。因此，功能分析實(shí)際上是一種結(jié)構(gòu)分析，它除了通過強(qiáng)調(diào)追尋這些社會行動模式的正功能和反功能結(jié)果的重要性來補(bǔ)充結(jié)構(gòu)分析，還從引發(fā)源頭的結(jié)構(gòu)條件方面對可觀察到的社會行動模式進(jìn)行解釋[4]。

在應(yīng)急救援體系建設(shè)中，應(yīng)急管理體系對于社會系統(tǒng)凝聚力的形成與應(yīng)急救援力量整合具有顯著作用，而這一體系包含著多元主體的共識、行動規(guī)則與規(guī)范體系，通過一定的結(jié)構(gòu)對社會系統(tǒng)內(nèi)的多元主體參與應(yīng)急救援行為產(chǎn)生刺激抑或約束作用，從而有效形成穩(wěn)定的社會互動模式，推動應(yīng)急管理體系更新與發(fā)展，提升應(yīng)急救援處置能力?；谶@一維度，結(jié)構(gòu)—功能分析方法對于公眾參與應(yīng)急救援工作的研究具有適用性。

3? 公眾參與應(yīng)急救援的結(jié)構(gòu)—功能分析

應(yīng)急救援處置的公眾參與，意指將公眾作為核心要素納入應(yīng)急救援體系。應(yīng)急救援是政府、社會和專業(yè)部門在應(yīng)對風(fēng)險災(zāi)害時持續(xù)執(zhí)行系列救援任務(wù)的復(fù)雜環(huán)節(jié)，相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜业膮⑴c必不可少，積極有效的公眾參與對于應(yīng)急救援處置工作的成功推進(jìn)亦是至關(guān)重要。

借助結(jié)構(gòu)功能主義理論的分析方法，作為基本要素的“體系”與“能力”二者相互聯(lián)系、相互制約，體系主要面向結(jié)構(gòu)，能力主要面向功能，兩者共同發(fā)揮作用[5]。因此，在推進(jìn)應(yīng)急管理體系現(xiàn)代化過程中，公眾參與應(yīng)急救援體系與能力現(xiàn)代化的焦點(diǎn)實(shí)際作用于結(jié)構(gòu)與功能兩者的相互關(guān)系上。

3.1? 公眾參與應(yīng)急救援的結(jié)構(gòu)分析

在“結(jié)構(gòu)—功能”分析方法中，結(jié)構(gòu)既可以指微觀的人際結(jié)構(gòu)，也可以指中觀的組織或群體結(jié)構(gòu)和宏觀上的社會制度結(jié)構(gòu)，蘊(yùn)含著四個基本內(nèi)涵：（1）關(guān)聯(lián)、關(guān)系、相互依存性;（2）規(guī)則、模式、穩(wěn)定性、重復(fù)性、持續(xù)性;（3）根本的、本質(zhì)的、隱藏的、深層的維度;（4）對經(jīng)驗的、可觀察的現(xiàn)象起決定性、影響性、制約性、控制性的影響。在分析路徑上，“結(jié)構(gòu)約束”是核心概念，它限定了功能選擇的變化范圍，架通著功能分析和結(jié)構(gòu)分析。

從宏觀維度來看，公眾參與應(yīng)急救援面臨著體制層面的結(jié)構(gòu)約束：缺乏立法制度保障。在我國應(yīng)對風(fēng)險災(zāi)害的綱領(lǐng)性法律《突發(fā)事件應(yīng)對法》設(shè)計中，公眾被視為是應(yīng)急管理主體之一，強(qiáng)調(diào)對公眾參與的引導(dǎo)與組織[6]。而在實(shí)際應(yīng)急體制設(shè)計環(huán)節(jié)，以公共部門行政推動的應(yīng)急管理體系建設(shè)中未能將公眾參與的路徑規(guī)則、責(zé)任定位與權(quán)益保護(hù)等相關(guān)規(guī)制納入法律規(guī)范的議程設(shè)置中，更遑論具體的實(shí)踐指南。在這種情形下，公共參與應(yīng)急救援的途徑看似多元可及，實(shí)質(zhì)毫無頭緒與章法，以至于在應(yīng)急救援實(shí)踐中，公眾將自身定位為被動的接受服務(wù)者，難以形成全民性的應(yīng)急管理理念與共同價值觀，應(yīng)急救援工作的多元主體協(xié)同推進(jìn)舉步維艱。2018年整合多部門應(yīng)急職能組建應(yīng)急管理部這一統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)過程中，公眾這一重要應(yīng)急主體的組織、動員職能仍未得以重視，散落在條線各部門之中，對建設(shè)“人人參與、人人有責(zé)、人人享有”的現(xiàn)代化應(yīng)急管理體系留下了空白。

于中觀維度而言，公眾參與應(yīng)急救援則面臨著機(jī)制層面的體系化弱、碎片化高的結(jié)構(gòu)約束。公眾參與應(yīng)急救援工作不僅僅是一個簡單的工程，其與應(yīng)急管理體系建設(shè)內(nèi)涵存在高度的同構(gòu)性：包含著預(yù)防儲備、應(yīng)急處置、事后評價等環(huán)節(jié)。這就意味著，在進(jìn)行公眾參與應(yīng)急救援機(jī)制設(shè)計時，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行綜合考量，將公眾的應(yīng)急教育、技能培訓(xùn)、實(shí)操能力與組織激勵等一系列機(jī)制納入體系建設(shè)之中。

3.2? 公眾參與應(yīng)急救援的功能分析

在“結(jié)構(gòu)—功能”分析方法中，“顯功能/潛能”“正功能/反功能”等相關(guān)概念至關(guān)重要。默頓將“功能”定義為“可見的客觀后果，而不是主觀的意向（目標(biāo)、動機(jī)、目的）。”[7]為了進(jìn)一步明晰主觀動機(jī)和客觀后果的內(nèi)涵，默頓又提出了“顯功能”和“潛功能”的定義，顯功能是預(yù)期的客觀后果，潛功能則是非預(yù)期的客觀后果，正反功能便是社會系統(tǒng)適應(yīng)客觀世界所產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)上彈性調(diào)整，展現(xiàn)出系統(tǒng)調(diào)適機(jī)制動態(tài)的變遷。

公眾參與應(yīng)急救援的顯功能表現(xiàn)在實(shí)際增強(qiáng)了應(yīng)急救援工作的響應(yīng)能力。應(yīng)急救援的首要環(huán)節(jié)在于應(yīng)急響應(yīng)，極大渴求對于人力資源的需求量。面對突發(fā)的風(fēng)險災(zāi)害，僅僅依靠公共部門的救援力量，其調(diào)配能力與資源覆蓋密度難以達(dá)到高效及時的應(yīng)急救援處置工作的需求。因此，作為最廣泛、最一線的社會公眾救援力量毫無疑問能夠迅速及時響應(yīng)到應(yīng)急救援一線工作中來，極大增強(qiáng)了應(yīng)急救援的時效性。在2008年四川汶川地震中，第一支進(jìn)入公眾視野的救援隊伍來自中國紅十字會;在2020年疫情防控工作中，在廣大基層，第一時間行動的是社工與志愿者，草根公眾的力量極大充實(shí)了應(yīng)急救援隊伍，據(jù)國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，從“新冠肺炎”疫情暴發(fā)至2020年5月31日，全國參與疫情防控的注冊志愿者達(dá)到881萬人，記錄志愿服務(wù)時間超過2.9億小時;社會組織、人民群眾等社會力量紛紛捐款捐物，捐贈資金約389.3億元、物資約9.9億件……公眾參與的廣度奠定了成功抗擊新冠疫情的中國速度與效度[8]。

公眾參與應(yīng)急救援的潛功能一方面表現(xiàn)為公眾力量的規(guī)模涌入加大了政府管理負(fù)擔(dān)，給應(yīng)急救援工作秩序帶來了沖擊這一反功能。面對風(fēng)險災(zāi)害的發(fā)生，熱情的民眾積極投身于應(yīng)急救援中，采取的行動規(guī)范不一，使得政府在主導(dǎo)應(yīng)急救援工作時，兼顧救援秩序的維護(hù)，面臨著秩序環(huán)境的多重挑戰(zhàn)。此外，在疫情防控中，民眾的參與在發(fā)揮正面積極作用的同時，由于多元主體的專業(yè)技術(shù)水平標(biāo)準(zhǔn)差異，也會給政府統(tǒng)籌救援工作帶來阻礙，風(fēng)險災(zāi)害救援過程中的投機(jī)行為與輿論偏向便是其中的典型。另一方面應(yīng)急救援的靈活性這一潛在正功能也得以印證，公眾的廣泛參與，使得災(zāi)害救援各條戰(zhàn)線都活躍起來，救援處置、資源保障、恢復(fù)重建等環(huán)節(jié)都充斥著靈活有力的公眾身影，有效提升了應(yīng)急救援的靈活性和有效性。

4? 基于“結(jié)構(gòu)—功能”分析的公眾參與應(yīng)急救援路徑優(yōu)化策略

從“結(jié)構(gòu)—功能”分析方法來看，結(jié)構(gòu)不僅是衍生潛功能和反功能的動力所在，也充當(dāng)著改善反功能的動力基礎(chǔ)，“結(jié)構(gòu)既產(chǎn)生結(jié)構(gòu)內(nèi)部的變遷也產(chǎn)生結(jié)構(gòu)自身的變化……這些類型的變遷是通過積累的模式化的行為選擇而發(fā)生的，也是在不同社會結(jié)構(gòu)中由于某些張力、沖突和對抗所導(dǎo)致的反功能的結(jié)果擴(kuò)大而產(chǎn)生的?！币虼?，當(dāng)反功能帶來的結(jié)果積累到一定影響時，會使結(jié)構(gòu)自身發(fā)生改變的內(nèi)生壓力，此時就需要通過優(yōu)化結(jié)構(gòu)來改善反功能。當(dāng)前，應(yīng)急管理體系現(xiàn)代化戰(zhàn)略推進(jìn)過程中，公眾參與應(yīng)急救援發(fā)揮的顯功能與正功能已然難以滿足實(shí)踐需求，其反功能的積累效應(yīng)將影響應(yīng)急救援工作的整體均衡?；趹?yīng)急救援結(jié)構(gòu)與功能的關(guān)系來看，改善公眾參與應(yīng)急救援的反功能理應(yīng)推動其結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，就必須統(tǒng)籌應(yīng)急救援整體結(jié)構(gòu)的優(yōu)化完善進(jìn)程，提升公眾參與應(yīng)急救援水平。

4.1? 培育公共精神，增強(qiáng)公眾應(yīng)急管理意識

應(yīng)急管理是社會治理的重要單元，構(gòu)建“人人參與、人人有責(zé)、人人享有”的應(yīng)急救援體系是實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理現(xiàn)代化目標(biāo)的關(guān)鍵之舉。公共精神是社會治理現(xiàn)代化的重要條件與必然產(chǎn)物，是人類社會發(fā)展的理性運(yùn)行機(jī)制與規(guī)則[9]。應(yīng)急管理現(xiàn)代化的本質(zhì)，反映的是個人與社會發(fā)展關(guān)系的一次重大調(diào)整的過程，是實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理理念科學(xué)化與社會公共安全觀形成的偉大轉(zhuǎn)變。這就需要將應(yīng)急管理納入日常宣傳教育體系，政府為主體的公共部門要積極推動應(yīng)急管理公共價值觀在實(shí)踐層面的確立，以公共利益與公共參與為價值導(dǎo)向引導(dǎo)鼓勵公眾參與到應(yīng)急管理過程中，增強(qiáng)公眾認(rèn)同感、責(zé)任感與獲得感，培育積極參與而不是“搭便車”的公眾應(yīng)急管理意識，實(shí)現(xiàn)從被動接受向主動參與的積極轉(zhuǎn)變。同時，重視承載公共參與應(yīng)急管理的社會組織的發(fā)展，也是有效推動公眾公共精神，積極參與應(yīng)急管理活動的有力途徑。大力培育社會組織，豐富公眾參與應(yīng)急管理渠道與形式，使應(yīng)急參與成為公眾日?？杉暗纳顑?nèi)容，公共性的發(fā)展才能獲得持久的生命力。

4.2? 立足法治引領(lǐng)，推動公眾有序應(yīng)急救援制度化

突發(fā)公共事件暴露出的社會參與的若干矛盾和問題，凸顯出應(yīng)急管理中的“制度化”建設(shè)的重要性。[10]公眾參與應(yīng)急救援的法治化對于培育公共應(yīng)急精神，提升社會公眾應(yīng)急服務(wù)意識與能力，規(guī)范公眾參與應(yīng)急救援行為，保障公眾參與應(yīng)急救援合法權(quán)益，進(jìn)而推動應(yīng)急救援體系現(xiàn)代化等方面提供堅實(shí)制度保障。關(guān)于應(yīng)急救援的公眾參與引導(dǎo)與組織在《突發(fā)事件應(yīng)對法》中確有原則性規(guī)定，然而在實(shí)踐中應(yīng)急預(yù)案的制定與實(shí)施環(huán)節(jié)，公眾參與的法律定位與具體途徑難以確定。盡管隨著社會發(fā)展各地陸續(xù)制定了相關(guān)地方性法律法規(guī)，然而由于法律性質(zhì)與適應(yīng)性差異，公眾參與到應(yīng)急救援過程中的行為規(guī)范性與實(shí)際作用依舊十分有限。面對這一境況，就需要統(tǒng)一立法原則與規(guī)范，充分吸收優(yōu)秀理論與實(shí)踐經(jīng)驗做法，推動適應(yīng)應(yīng)急管理現(xiàn)代化進(jìn)程的立法工作，在這一點(diǎn)上，發(fā)達(dá)國家一些做法值得借鑒。德國早在1963年就制定了《獎勵志愿社會法》，通過法治化推進(jìn)確立了公眾參與應(yīng)急救援工作的科學(xué)組織架構(gòu)、規(guī)范參與途徑，形成了一個多主體共同參與的國家應(yīng)急救援體系。

面對風(fēng)險社會時代多元復(fù)雜的公共危機(jī)事件，多元主體協(xié)同治理作用的發(fā)揮要求政府主體進(jìn)行公共治理權(quán)力一定程度的讓渡，真正從法律制度層面為以社會公眾為代表的多元主體提供發(fā)展機(jī)遇，方能使其真正參與到應(yīng)急管理中，有效發(fā)揮社會協(xié)同的作用。

4.3? 聚焦機(jī)制建設(shè)，提升公眾參與應(yīng)急救援能力

公眾參與應(yīng)急救援工作包含人員儲備、技能培訓(xùn)、行為管理、行動激勵與物質(zhì)保障等一系列配套機(jī)制的建設(shè)。公眾參與應(yīng)急救援工作是一個系統(tǒng)性的工程，需要完備的行動組織與網(wǎng)絡(luò)作為基礎(chǔ)，才能有效提升救援工作的效力。首先，極具靈活性的公眾必須具備一定的應(yīng)急救援能力，這就涉及在常態(tài)應(yīng)急管理體系建設(shè)中注重對公眾進(jìn)行常態(tài)化的應(yīng)急技能培訓(xùn)，在實(shí)行公眾參與應(yīng)急救援人員組織化建設(shè)的同時，配套設(shè)計公眾應(yīng)急專業(yè)培訓(xùn)機(jī)制。這不僅能有效提升公眾參與應(yīng)急救援的專業(yè)能力，同時能夠提高公眾自身的防護(hù)能力，避免次生災(zāi)害的發(fā)生。此外，長效的公眾參與離不開規(guī)范的行為管理與有效的行動激勵。這就要求在公眾參與應(yīng)急救援工作過程中，通過規(guī)范化行為管理，實(shí)現(xiàn)救援工作的有序性，提升應(yīng)急救援效率;同時要合理利用物質(zhì)資源，解決公眾參與過程中的身份認(rèn)同與獲得感，在有序推進(jìn)應(yīng)急救援協(xié)同過程中提升公眾參與積極性，以同心合力推動公眾持續(xù)有序參與應(yīng)急救援。德國通過《獎勵志愿服務(wù)法》，針對公眾參與應(yīng)急救援活動，成立眾多普適性和針對性并立的應(yīng)急技能培訓(xùn)基地，建立起一支建制成熟、體系龐大的社會救援隊伍，同時配備工作補(bǔ)貼、榮譽(yù)徽章乃至免除兵役等完善的激勵措施，極大促進(jìn)了公眾參與應(yīng)急救援熱情。在這一方面，我國在高校等部分領(lǐng)域已經(jīng)取得了初步的探索性成果，但相關(guān)機(jī)制設(shè)計尚處于空白，一定程度上制約了我國應(yīng)急救援工作中的公眾參與進(jìn)程。

5? 結(jié)語

應(yīng)急救援工作是一項開放、復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，完善應(yīng)急救援體系，推動應(yīng)急管理體系與能力是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。實(shí)踐證明，公眾參與具有靈活性強(qiáng)、資源整合度高與動員速度迅速等諸多功能優(yōu)勢，能夠有效彌補(bǔ)現(xiàn)有應(yīng)急救援結(jié)構(gòu)的不足，是應(yīng)急管理現(xiàn)代化必不可少的一環(huán)，公眾參與應(yīng)急管理正逢其時。通過公共參與應(yīng)急救援的公共精神培育、法治制度完善與配套機(jī)制建設(shè)，促進(jìn)應(yīng)急救援體系結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，增強(qiáng)公眾參與應(yīng)急救援的顯功能與正功能，推進(jìn)“人人參與、人人有責(zé)、人人共享”的應(yīng)急管理現(xiàn)代化新格局的形成，促進(jìn)我國應(yīng)急管理水平的提升。

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Abstract：Along with the risk and complexity of modern social development， China's emergency rescue system has revealed the problem of insufficient effectiveness of public subjects， while public participation in emergency rescue work is faced with the dilemma of insufficient concepts， ability and motivation. It is proved that public participation is an important aspect in the construction of modern emergency management system， and the structural functionalism theory is combined with the perspective of system design， structure optimization and supporting mechanism construction to provide a path for public participation in emergency rescue work.

Keywords：public participation; emergency rescue; structural functionalism