■文 / 常新杰
2018年1月16日,歐盟委員會(huì)正式發(fā)布了“基于循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念的塑料戰(zhàn)略”(The EU strategy for plastics in a circular economy),作為歐盟應(yīng)對(duì)塑料污染挑戰(zhàn)的綱領(lǐng)性文件。該文件是歐盟首個(gè)針對(duì)特定材料,以全生命周期管理為核心的框架性政策,覆蓋了塑料產(chǎn)品及包裝從生態(tài)設(shè)計(jì),合理使用,重復(fù)使用,消費(fèi)后的收集與再生加工,乃至再生料的循環(huán)利用等全價(jià)值鏈。
在2015年前后,時(shí)任歐盟委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)層為歐盟的中長(zhǎng)期發(fā)展制定了一個(gè)總體方向,即歐盟作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)體,將向著可持續(xù)、低碳、資源高效利用以及有競(jìng)爭(zhēng)力的目標(biāo)發(fā)展。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo),循環(huán)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型被認(rèn)為是一個(gè)重要的手段。歐盟委員會(huì)于2015年12月發(fā)布了循環(huán)經(jīng)濟(jì)行動(dòng)計(jì)劃(Circular Economy Action Plan)以及54項(xiàng)具體的行動(dòng)。這一行動(dòng)計(jì)劃涵蓋了循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念在生產(chǎn)生活中落地的各個(gè)方面,包括產(chǎn)品設(shè)計(jì)與清潔生產(chǎn)(如生態(tài)設(shè)計(jì)),賦權(quán)消費(fèi)者(如對(duì)于產(chǎn)品標(biāo)志標(biāo)識(shí)的更嚴(yán)格、更透明的要求),變廢棄物為可利用資源(垃圾管理體系),再生材料的閉環(huán)循環(huán)再利用,推動(dòng)創(chuàng)新與投資等。而其中最具標(biāo)志性的行動(dòng)之一則是發(fā)布了基于循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念的歐盟塑料戰(zhàn)略。
近年來(lái),以英國(guó)天空電視臺(tái)的“拯救海洋”(Ocean Rescue)專題報(bào)道為代表的一系列報(bào)道引發(fā)了全社會(huì)對(duì)于海洋塑料以及塑料污染的高度關(guān)注。塑料因其易于規(guī)?;a(chǎn)且便宜耐用的特性,而廣泛應(yīng)用于各類產(chǎn)品及包裝,包括食品與飲料的包裝、各類玩具、建材以及醫(yī)用產(chǎn)品等。但是由于缺乏完善的使用后廢棄物管理體系,塑料垃圾已日漸成為危害自然環(huán)境乃至人類健康的重要因素。根據(jù)歐盟當(dāng)時(shí)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),歐盟每年的塑料制品產(chǎn)量為5800萬(wàn)噸,消費(fèi)量為4900萬(wàn)噸左右,近40%用于包裝領(lǐng)域;而每年產(chǎn)生的大約2580萬(wàn)噸塑料廢棄物中,塑料包裝垃圾占比高達(dá)59%。歐盟的塑料廢棄物當(dāng)前只有不到30%會(huì)被收集用于循環(huán)利用,39%被焚燒,填埋占比為31%,剩余的部分基本被出口到東南亞、東歐等地進(jìn)行加工處理,而這些地方的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)及監(jiān)管遠(yuǎn)遠(yuǎn)弱于歐盟;另外還有15萬(wàn)-50萬(wàn)噸塑料廢棄物流向歐盟海域,成為海洋塑料垃圾。
以上數(shù)據(jù)反映了一個(gè)事實(shí)——塑料作為經(jīng)久耐用的材料,被大量用于一次性包裝領(lǐng)域,在消費(fèi)后如果沒有得到合理的收集與再利用的話,一方面由于難以自然降解極易變成污染物尤其是海洋污染物;另一方面,如果沒有得到回收再利用的話,塑料制品的經(jīng)濟(jì)價(jià)值沒有得到充分發(fā)揮,不僅造成了自然資源的浪費(fèi),而且?guī)?lái)了整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)效益損失——?dú)W盟產(chǎn)生的塑料廢棄物總量中,95%的經(jīng)濟(jì)價(jià)值未能得以充分利用,從而造成每年700億-1050億歐元的經(jīng)濟(jì)損失。
塑料污染的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)引發(fā)了歐盟對(duì)于塑料及其廢棄物的再思考。作為應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)的綱領(lǐng)性政策文件,歐盟委員會(huì)于2018年1月16日正式發(fā)布了“基于循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念的塑料戰(zhàn)略”(以下簡(jiǎn)稱“塑料戰(zhàn)略”)。這一戰(zhàn)略的宗旨是要確保塑料材料能夠更長(zhǎng)久地發(fā)揮其效用,在使用后更容易得以收集,并且更容易被重復(fù)使用或者循環(huán)再生利用。此外,對(duì)于那些能夠找到更適合的、成熟的替代方案的場(chǎng)景,要減少原生塑料的使用量。
歐盟塑料戰(zhàn)略為建立全新的塑料經(jīng)濟(jì)奠定了基礎(chǔ):塑料以及塑料制品的設(shè)計(jì)與生產(chǎn)環(huán)節(jié)將充分考慮重復(fù)使用,修復(fù)后再使用以及廢棄后循環(huán)再利用等環(huán)節(jié)的需求,并且可持續(xù)材料的應(yīng)用也將得以發(fā)展與推廣。這不僅將推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新,也將為歐盟的經(jīng)濟(jì)注入新的活力;將有利于減少塑料垃圾的產(chǎn)生,以及相應(yīng)的對(duì)于環(huán)境與生物多樣性的影響;還將有利于推動(dòng)歐盟向現(xiàn)代化、低碳、資源與能源高效利用經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型,以及實(shí)現(xiàn)2030可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)與《巴黎協(xié)定》目標(biāo)。為此,歐盟塑料戰(zhàn)略中提出了明確的量化目標(biāo):
1. 鼓勵(lì)生態(tài)設(shè)計(jì):到2030年,歐盟市場(chǎng)上所有的塑料包裝將100%是可重復(fù)使用或者是可再生利用的。
2. 到2030年,歐盟范圍內(nèi)的塑料廢棄物將有50%以上得以循環(huán)再利用。歐盟境內(nèi)的塑料循環(huán)再利用能力與效率得以極大提高,分選及再生能力比2015年提高4倍以上。
3. 再生塑料將成為工業(yè)生產(chǎn)中的重要原材料,到2025年,每年至少可以供應(yīng)1000萬(wàn)噸高質(zhì)量的再生塑料;并且有1000萬(wàn)噸再生塑料得以被高質(zhì)化應(yīng)用。
4. 歐盟不再對(duì)外出口塑料廢棄物。其他還有一些非量化的目標(biāo),例如,塑料垃圾的增長(zhǎng)將與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)解耦;塑料垃圾的隨意丟棄現(xiàn)象將極大減少,而塑料垃圾流入自然環(huán)境中的數(shù)量也將極大降低;塑料的循環(huán)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型將減少歐盟對(duì)于石油進(jìn)口的依賴,以及減少溫室氣體排放。
歐盟將從以下幾個(gè)方面提高塑料循環(huán)利用的質(zhì)量與經(jīng)濟(jì)性。
第一,當(dāng)前的產(chǎn)品設(shè)計(jì)大多以功能性、對(duì)消費(fèi)者的吸引力以及成本為優(yōu)先,而往往缺乏對(duì)于產(chǎn)品使用后的可回收性方面的考慮。為此,歐盟的政策框架中從包裝及包裝廢棄物指令(PPWD),生態(tài)設(shè)計(jì)要求,產(chǎn)品及包裝的標(biāo)志標(biāo)識(shí)要求等方面入手,要求利益相關(guān)方通過改進(jìn)產(chǎn)品設(shè)計(jì)以減少石油基原生塑料的使用,并且使塑料產(chǎn)品更易于重復(fù)使用和循環(huán)再生利用。為此,生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度(EPR)或者其他的獎(jiǎng)懲機(jī)制將被用于鼓勵(lì)更有利于生態(tài)與可持續(xù)發(fā)展的設(shè)計(jì)。同時(shí),歐盟也將通過生態(tài)設(shè)計(jì)指令(Eco design Directive)要求在產(chǎn)品設(shè)計(jì)中更多考慮循環(huán)經(jīng)濟(jì)因素。例如,對(duì)于電子顯示屏如平板電腦和電視機(jī)屏幕,歐盟已經(jīng)出臺(tái)了產(chǎn)品設(shè)計(jì)和生產(chǎn)環(huán)節(jié)的強(qiáng)制要求,使產(chǎn)品更容易拆解、重復(fù)使用和循環(huán)再利用。
第二,進(jìn)一步提高消費(fèi)后廢棄物的收集與分選。消費(fèi)品及其包裝在使用后分散于大量的消費(fèi)者手中,如何有效地收集起來(lái)則是一個(gè)長(zhǎng)期的挑戰(zhàn)。目前比較常見的收集方式是路邊/社區(qū)的分類投放、回退點(diǎn)(drop-off point)、押金返還制等方式,針對(duì)不同的材質(zhì)或產(chǎn)品還可以有單獨(dú)的回收體系。此外,歐盟領(lǐng)導(dǎo)層充分意識(shí)到自動(dòng)化分選能夠提高物料的純度,減少雜質(zhì),從而極大地有利于下游的循環(huán)再生加工,并提高再生料的質(zhì)量和安全性。為此,歐盟將研究最佳的回收體系,并希望能通過頒布相應(yīng)的垃圾收集與分選指南,從而在歐盟范圍內(nèi)盡可能地形成相對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化的高效回收與再生利用模式。此外,歐盟也明確表態(tài),在生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度下,生產(chǎn)者繳納費(fèi)用的一部分將為收集與分選能力的提升帶來(lái)資金支持。
第三,再生料的應(yīng)用是形成閉環(huán)循環(huán)經(jīng)濟(jì)體系至關(guān)重要的一個(gè)環(huán)節(jié)。即使是在歐盟,再生料的使用量總體并不大,而且往往是應(yīng)用于相對(duì)低端的場(chǎng)景或者個(gè)別特定的場(chǎng)景。由于對(duì)于再生料的需求不足而且通常不穩(wěn)定,這就限制了產(chǎn)業(yè)界對(duì)于擴(kuò)大投資、提升再生加工能力和技術(shù)先進(jìn)性的積極性。鑒于此,歐盟下定決心為再生料創(chuàng)造一個(gè)大規(guī)模且穩(wěn)定的市場(chǎng)需求。具體的措施包括:(1)建立歐盟的循環(huán)塑料聯(lián)盟(Circular Plastic Alliance)以聯(lián)結(jié)再生料的供應(yīng)商和使用者共同承諾,到2025年在歐盟境內(nèi)實(shí)現(xiàn)1000萬(wàn)噸再生塑料的高質(zhì)化應(yīng)用;(2)與歐洲標(biāo)準(zhǔn)化委員會(huì)以及行業(yè)合作,共同為分選后的塑料和再生塑料制定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn);(3)為合規(guī)且符合安全要求的再生回收技術(shù)頒布認(rèn)證許可的規(guī)范,并在滿足標(biāo)準(zhǔn)和安全性要求的前提下允許合規(guī)的再生料用于食品飲料包裝應(yīng)用,甚至是允許作為食品飲料接觸材料應(yīng)用;(4)通過生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度,強(qiáng)制在部分產(chǎn)品中使用一定比例的再生料。例如,自2025年開始,在PET飲料包裝中強(qiáng)制使用25%的再生料,自2030年開始,在所有的一次性塑料飲料包裝中強(qiáng)制使用30%的再生料;(5)將再生料的使用列入綠色公共采購(gòu)(Green Public Procurement)標(biāo)準(zhǔn)中,以鼓勵(lì)政府采購(gòu)優(yōu)先考慮合規(guī)的再生料及其制品,從而帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)及個(gè)人消費(fèi)者更多地接受再生料制品。
第四,推動(dòng)創(chuàng)新與投資。歐盟委員會(huì)深刻認(rèn)識(shí)到,達(dá)成塑料戰(zhàn)略的目標(biāo)不僅需要對(duì)于回收、分選、再生利用的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行大量投資升級(jí),同時(shí)也需要更新更好的技術(shù)與解決方案。而且新技術(shù)也將使得基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)作得以更有效率、更高效益,且成本更低。為此,歐盟將加大相關(guān)領(lǐng)域的研發(fā)投入,例如,通過地平線2020(Horizon 2020)項(xiàng)目已經(jīng)為基礎(chǔ)技術(shù)研發(fā)和示范提供了約2.5億歐元的資金支持,并且仍將有額外的1億歐元投入。研究與創(chuàng)新的領(lǐng)域主要集中在新材料、新設(shè)計(jì)、先進(jìn)的自動(dòng)化分選技術(shù)、先進(jìn)的循環(huán)再生技術(shù)(包括物理循環(huán)、化學(xué)循環(huán)等)以及新的商業(yè)模式等方面。在此基礎(chǔ)上,歐盟委員會(huì)還將針對(duì)塑料的循環(huán)經(jīng)濟(jì)制定戰(zhàn)略性研究與創(chuàng)新指導(dǎo),以更好地引導(dǎo)2020年之后的相關(guān)領(lǐng)域研發(fā)投入。
當(dāng)前,塑料廢棄物的隨意丟棄和泄漏現(xiàn)象無(wú)疑造成了極大的環(huán)境和生物多樣性危害,并且危及旅游業(yè)、漁業(yè)和航運(yùn)業(yè)等。其中,大量的一次性塑料制品(Single Use Plastics)構(gòu)成了環(huán)境泄漏的主要來(lái)源。據(jù)統(tǒng)計(jì),歐盟海灘垃圾中的50%為一次性塑料制品。
歐盟及其成員國(guó)在過去的多年中已經(jīng)對(duì)于一次性塑料制品的源頭減量和減少環(huán)境泄漏進(jìn)行了多方面的嘗試。例如,通過歐盟的塑料袋管理指令(Plastic Bag Directive)以強(qiáng)制減少一次性塑料購(gòu)物袋的使用量;加強(qiáng)塑料廢棄物的收集管理與循環(huán)利用,并通過生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度來(lái)完善管理體系等。在此基礎(chǔ)上,歐盟于2019年6月發(fā)布了一次性塑料制品指令(Single Use Plastic Directive)。該指令針對(duì)6大類10種一次性塑料制品,如棉簽棒、吸管、攪拌棒、一次性餐具和餐盤等,將實(shí)施從2021年7月開始的歐盟市場(chǎng)禁令。同時(shí),指令也明確要求成員國(guó)對(duì)于其他的一次性塑料制品如食品容器、塑料袋、濕巾和氣球等指定生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度,以加強(qiáng)管理。歐盟比較堅(jiān)定地支持對(duì)于部分塑料包裝的單獨(dú)回收體系,并在一次性塑料制品指令中針對(duì)塑料飲料包裝物提出了明確的收集率目標(biāo),即到2025年達(dá)成77%的收集率,并進(jìn)一步到2029年提升至90%的收集率。對(duì)于90%這一非常之高的收集率目標(biāo),雖然歐盟委員會(huì)并沒有指定收集的方式,但是大多數(shù)成員國(guó)均認(rèn)為唯一可行的辦法是實(shí)施押金返還制度,并已有多個(gè)國(guó)家宣布了落實(shí)押金制的時(shí)間表。
歐盟在2020年新冠肺炎疫情期間也沒有停止循環(huán)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的步伐。在2020年3月11日發(fā)布的循環(huán)經(jīng)濟(jì)行動(dòng)計(jì)劃2.0文件中,歐盟計(jì)劃將針對(duì)在包裝、建筑材料和汽車零部件三大領(lǐng)域中應(yīng)用的塑料設(shè)定消費(fèi)量減少目標(biāo)和再生料使用目標(biāo),具體的細(xì)節(jié)將在2021-2022年公布。另外,歐盟在制定新的預(yù)算方案中,也提出將要對(duì)未能被循環(huán)利用的塑料包裝向成員國(guó)征稅,即“塑料稅”,稅額為每噸800歐元。
2020年8月22日,媒體上關(guān)于地球超載日的信息刷屏了。當(dāng)前,人類已經(jīng)需要1.6個(gè)地球(的資源)才能滿足各項(xiàng)生活與消費(fèi)需求。為了阻止這一趨勢(shì)進(jìn)一步惡化,全世界必須減少資源消耗,并盡量保持開采出來(lái)的資源能夠更多次、更長(zhǎng)時(shí)間地得以使用,避免其成為垃圾,而這就需要我們從現(xiàn)在開始推動(dòng)從當(dāng)前的線性經(jīng)濟(jì)模式向循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式的轉(zhuǎn)型。
歐盟無(wú)疑是循環(huán)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的堅(jiān)定支持者和領(lǐng)先的行動(dòng)者。歐盟循環(huán)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略、塑料戰(zhàn)略、一次性塑料指令、綠色新政(Green Deal)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)行動(dòng)計(jì)劃2.0等一系列政策文件的陸續(xù)出臺(tái),展示了歐盟的決心和行動(dòng)力,而塑料污染治理也是這些文件中的一個(gè)關(guān)鍵議題。需要說(shuō)明的是,歐盟的指令性文件并不直接等于法令,而是各個(gè)成員國(guó)需要在歐盟指令的框架之內(nèi)制定各自國(guó)家的法律制度,以達(dá)成指令設(shè)定的目標(biāo)。
以歐盟的視角來(lái)看,塑料污染治理需要有明確的目標(biāo)(目標(biāo)是通過優(yōu)化治理來(lái)減少塑料污染,而不是單純的“減塑”或者“禁塑”)和路線圖;塑料污染治理需要政策與制度引領(lǐng),并遵從3R(Reduce,Reuse,Recycle)原則;塑料污染的治理也需要加強(qiáng)包括收集、分選、再生加工乃至再生料應(yīng)用的整個(gè)循環(huán)利用體系;而生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度將為塑料的循環(huán)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型提供制度性支持工具。
循環(huán)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型將是一個(gè)系統(tǒng)性、深度的變革,歐盟已經(jīng)邁出了堅(jiān)實(shí)的第一步。這一轉(zhuǎn)型的成功需要全球性的合作,以共同實(shí)現(xiàn)公平及包容性的可持續(xù)發(fā)展。歐盟委員會(huì)與中國(guó)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)已經(jīng)于2018年7月16日,在第二十次中國(guó)歐盟峰會(huì)期間簽署了《關(guān)于循環(huán)經(jīng)濟(jì)合作的諒解備忘錄》,并建立了循環(huán)經(jīng)濟(jì)高級(jí)別對(duì)話機(jī)制。雙方同意將循環(huán)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型作為合作重點(diǎn),通過提升資源利用效率來(lái)推動(dòng)實(shí)現(xiàn)應(yīng)對(duì)氣候變化與可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。歐盟與中國(guó)也先后宣布將分別于2050年和2060年達(dá)成碳中和的宏偉目標(biāo),向世界釋放了令人鼓舞的強(qiáng)烈信號(hào)。我們也堅(jiān)信,歐盟與中國(guó)不僅僅是在應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情以及經(jīng)濟(jì)綠色復(fù)蘇等領(lǐng)域的重要伙伴,也將是在應(yīng)對(duì)氣候變化挑戰(zhàn)的合作伙伴,攜手引領(lǐng)全球的循環(huán)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與可持續(xù)發(fā)展。