徐 明

隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，中國特色社會主義步入新時代，人民的生活水平得到進一步提升，國家的綜合國力不斷增強。與此同時，影響公共安全的諸多風(fēng)險因素也愈加復(fù)雜多樣，正如吉登斯在《現(xiàn)代性的后果》一書中指出：“核戰(zhàn)爭的可能性，生態(tài)災(zāi)難，不可遏制的人口爆炸，全球經(jīng)濟交流的崩潰以及其他潛在的全球性災(zāi)難,為我們每個人都勾畫出了風(fēng)險社會的一幅令人不安的危險前景?！憋L(fēng)險社會是以災(zāi)難作為其主要特征的社會，在其中，異常的情況有成為屢見不鮮情況的危險。風(fēng)險社會較普遍的特征是突發(fā)事件的發(fā)生。在我國，突發(fā)事件分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件四類。突發(fā)事件嚴重威脅著我國的公共安全和利益，損害公共安全和人民的生命財產(chǎn)安全。

2003年“非典”疫情之后，我國逐步形成了“一案三制”的公共安全與應(yīng)急管理體系，并在此基礎(chǔ)上不斷健全完善。面對一次又一次重大突發(fā)公共事件，我國公共安全與應(yīng)急管理體系已經(jīng)充分展現(xiàn)出自己的特色和優(yōu)勢，有效化解了一個又一個重大公共安全風(fēng)險。我國各級地方政府作為公共安全治理的實際操作機構(gòu)，其公共安全治理能力和行為直接影響到公共安全治理的成效。因此，政府應(yīng)該明確自身的角色定位和職責(zé)所在，科學(xué)認識規(guī)律，保持危機意識，充分動員各方力量協(xié)同化解重大公共安全風(fēng)險。2019年末暴發(fā)的新冠病毒肺炎重大疫情進一步暴露出我國地方政府在公共安全治理方面的不足與漏洞，是對我國政府公共安全治理體系和治理能力的一次重大考驗，也是我國政府，尤其是地方政府完善公共安全治理體系，提升公共安全治理能力的一次重大契機。

一、問題提出

2019年末湖北省武漢市暴發(fā)的新型冠狀病毒肺炎疫情來勢洶洶，并迅速蔓延擴散至全國，對國家社會經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展和人民生命財產(chǎn)安全造成重大損失。雖然通過積累總結(jié)汶川大地震震后救援和防疫、2003年抗擊“非典”和2013年抗擊H7N9禽流感等應(yīng)對突發(fā)公共事件的經(jīng)驗，我國的疾控體系和公共衛(wèi)生安全治理能力逐步完善和成熟，織就了一張世界上規(guī)模最大的公共衛(wèi)生防控網(wǎng)絡(luò)，但在新冠肺炎疫情的應(yīng)對與防控中，這一防控網(wǎng)絡(luò)在某些時段、地區(qū)卻沒有發(fā)揮出其應(yīng)有的優(yōu)勢和作用，部分地方政府在疫情防控中趨利避害，出現(xiàn)政府行為失范、政府責(zé)任與行為不相匹配的情況。

在我國，政府責(zé)任來源于執(zhí)政的使命目標，而最大的目標就是人民至上，讓全體中國人都過上更好的日子。政府行為是對目標責(zé)任的具體執(zhí)行和實踐。地方政府有可能會因為自利動機、治理機制不完善以及知識欠缺等原因致使其行為失范，行為與責(zé)任不相匹配，由此可能使人民利益受損，從而導(dǎo)致政府的公信力下降，甚至損害其執(zhí)政根基。因此，本文重點關(guān)注以下問題：公共安全治理中政府應(yīng)承擔(dān)怎樣的責(zé)任；政府責(zé)任與行為不相匹配的情況都有哪些；需要采取怎樣的治理策略來矯正政府行為失范，促進政府的行為與責(zé)任相匹配；為此，本文以新冠肺炎疫情為例，運用多案例分析法比較不同地方政府在公共安全治理中的責(zé)任及其行為，歸納我國地方政府在公共安全治理中責(zé)任行為不相匹配的缺陷和問題，探索其特征與成因，為提升政府公共安全治理能力、規(guī)范公共安全治理中的政府行為提供借鑒與參考。

二、文獻回顧與理論框架

(一)公共安全治理中政府的責(zé)任與行為

Romzek認為政府官員的責(zé)任包括官僚責(zé)任、法律責(zé)任、政治責(zé)任和專業(yè)責(zé)任。Romzek, B.S., : ，San Francisco: Jossey-Buss,1998. 美國學(xué)者David Osborne和Ted Gaebler指出有預(yù)見的政府在面對公共衛(wèi)生事件時要做兩件根本性事情：一是使用少量的錢預(yù)防，而不是花大量的錢治療；二是做決定時盡可能考慮到未來。James M. Buchanan提出每一個活動于經(jīng)濟過程中的主體都以追求個人的經(jīng)濟利益為動機，總是傾向于選擇能給自身帶來最大收益的機會，用最有利于自己的方式活動。政府也不例外，受到主觀自利動機的影響，政府在行政過程中容易出現(xiàn)行為失范的情況。在矯正政府行為失范方面，Jay M． Shafritz最早提出“行政問責(zé)”，即法律或組織授權(quán)的官員必須對其職位范圍或社會范圍內(nèi)的行為接受問詢、承擔(dān)責(zé)任。Jay M． Shafritz， ，New York: Facts on File Publications，1985,p.125．Bengt Holmstrom和Paul R. Milgrom等學(xué)者將公共部門的問責(zé)關(guān)系解釋為基于“委托—代理”關(guān)系下控制道德風(fēng)險的一種激勵機制。Bengt Holmstrom，Paul R. Milgrom，“Aggregation and Linearity in the Provision of Intertemporal Incentives”，，Vol.55，No.2, 1987, pp.303-328.Romzek， B． S．，Dubnick， M． J．，“ Accountability”，in Jay M． Shafritz ed., ，Colorado: Westview Press，1998，pp.2-38．Fox， J． A．，Brown， L． D．， : ， ，MA: MIT Press,1998，p.12．Cornwall A．，Lucas H．， Pasteur K．，“Introduction: Accountability through Participation: Developing Workable Partnership Models in the Health Sector”， ，Vol.31，No.1,2020,p.1-13． Mark Bovens提出公共問責(zé)的功能在于完善提高政府公共治理程度，提高公共治理的合法性，在災(zāi)難、慘敗和失敗的情景下提供公共宣泄的途徑。Mark Bovens， ， ，Oxford: Oxford University Press，2005，pp.13-17．

在中國語境下，政府作為中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的行政機關(guān)，其行政的目標是以人民群眾的利益為中心，承擔(dān)著維護人民群眾根本利益的責(zé)任。徐彬指出正是這些責(zé)任決定了地方政府的行為之范：科學(xué)決策、依法行政，最大限度地降低行政成本，貫徹黨和政府的路線方針政策，推動區(qū)域經(jīng)濟、政治、社會和文化協(xié)調(diào)發(fā)展，為公眾提供公共服務(wù)，提高公共服務(wù)效率和質(zhì)量。由于政府權(quán)力缺乏應(yīng)有的監(jiān)督和制約，地方政府基于局部利益的考慮，往往有選擇地履行責(zé)任，導(dǎo)致責(zé)任“打折”，甚至與政府的目標相悖，這不僅直接影響并損害到國家的整體發(fā)展，還會對中央權(quán)威和政治秩序造成不利影響，治理地方政府的行為失范應(yīng)強化政策執(zhí)行的問責(zé)制度，重視并推行科學(xué)的政府績效評估制度。曹惠民指出矯正基層政府行為失范應(yīng)構(gòu)建基于協(xié)同參與的多元治理主體，以公共權(quán)力使用為核心，加強對地方政府行為的監(jiān)督，建立績效評價和效能監(jiān)察制度。

公共安全治理是國家對一定時期公共安全相關(guān)的方向、目標、任務(wù)、政策等全局性、長期性問題進行規(guī)劃協(xié)調(diào)、秩序安排等一攬子的制度體系。Robert Heath提出危機管理“4R”理論，認為危機管理包括縮減、預(yù)備、反應(yīng)、恢復(fù)。Steven Fink首次提出危機生命周期理論Steven Fink， : ，NY:AMACOM,1996. ，認為危機具有不同的生命特征，包括醞釀期、暴發(fā)期、擴散期、處理期、后遺癥期五個階段。Kay C. Gross指出地方政府可以通過四項相關(guān)的行為履行他們在公共安全治理中的責(zé)任，即緩和、做好準備、響應(yīng)和恢復(fù)，其總體目標是減少突發(fā)事件帶來的不利影響。Kay C. Gross, - ，Washington D.C.，1996.Michael Hill認為出于自利動機，地方政府在應(yīng)急管理中容易缺乏大局觀，將有爭議的政策問題擱置于“隱蔽議程”中。我國學(xué)者童星指出公共安全治理包括風(fēng)險管理、應(yīng)急管理、危機管理。在公共安全治理中，政府及其所屬部門居于核心地位，其地位來源于人民賦予和法定公權(quán)。因此，政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，加強公共安全風(fēng)險預(yù)測，及時進行應(yīng)急決策，在精準科學(xué)決策的基礎(chǔ)上協(xié)調(diào)各方力量形成合力。由于突發(fā)公共事件的突發(fā)性、規(guī)律性、連鎖反應(yīng)、風(fēng)險交互性、損害性等特征，政府的公共安全治理目標應(yīng)是人民群眾的生命財產(chǎn)安全，政府必須承擔(dān)起關(guān)口前移、運用規(guī)律降低損失、根源治理、系統(tǒng)治理、社會風(fēng)險兜底等多元責(zé)任，是科學(xué)決策者、信息發(fā)布者、社會力量發(fā)動者、主動作為者、常態(tài)管理者和系統(tǒng)思考者。徐明認為基層政府在面對公共衛(wèi)生事件時，應(yīng)動員所有社會成員達成共同抗擊疫情的共識，整合一切力量和資源守好防控疫情的基層防線。文宏指出地方政府在公共安全治理過程中存在規(guī)避責(zé)任的行為，例如公開信息遲緩、有意遲滯信息上報、傳遞事件信息過程中選擇性過濾等等。地方政府并不是積極主動查找事件癥結(jié)，集中資源應(yīng)對處理突發(fā)公共事件，更多的是作為趨利避害的“經(jīng)濟人”，將大量精力投入掩蓋真相、控制社會影響，以逃避事件責(zé)任，甚至借機獲利中，管理和控制地方政府的行為失范要完善科學(xué)的長效激勵機制和過失寬恕機制，改變傳統(tǒng)的對地方政府行為的監(jiān)督方式，完善行政問責(zé)制度，強化問責(zé)過程的公民參與。

(二)整合性分析框架

Mark H. Moore認為政府的戰(zhàn)略管理包括使命管理、政治管理、運營管理三個基本要素。Mark H. Moore， : . , MA: Harvard University Press，1997.Mark H. Moore，“Managing for Value: Organizational Strategy in for-Profit, Nonprofit, and Governmental Organizations”, ，Vol.29,No.1,2000,pp.183-204. 就中國的現(xiàn)實場景而言，在發(fā)生公共安全事件時，政府的使命是堅持人民至上原則，保障國家安全，保證人民群眾生命和財產(chǎn)安全，提高國家應(yīng)對各類風(fēng)險、突發(fā)事件及危機的能力；對于政治管理而言，政府的責(zé)任則是運用動員機制和公共政策對國家、市場、社會進行分類管理，發(fā)揮中國共產(chǎn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)作用，通過行政體制管理建設(shè)服務(wù)型政府，給予市場和社會更大的活動空間，靈活發(fā)揮市場機制的作用，同時運用社會治理的手段激發(fā)社會力量和活力，進而形成合力維護國家公共安全，保持國家經(jīng)濟社會穩(wěn)定發(fā)展；在運營管理中，政府要協(xié)調(diào)各方，共同應(yīng)對威脅到公共安全的風(fēng)險、突發(fā)事件及危機，實現(xiàn)政府的使命及目標。

基于上述分析，本文在國內(nèi)外已有研究成果的基礎(chǔ)上，整合公共安全治理全過程框架與政府戰(zhàn)略管理三角模型Mark H. Moore， : . , MA: Harvard University Press,1997. ，構(gòu)建起公共安全治理中政府使命—責(zé)任—行為的整合性分析框架。這一整合性分析框架為公共安全治理中政府責(zé)任行為的分析提供了分析思路。在公共安全治理中，政府的使命目標決定了政府應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，通過一系列復(fù)雜的策略抉擇過程形成政府行為，政府行為則會接受民眾的監(jiān)督和評價，最終以是否達成使命目標為監(jiān)督和評價的標準。具體來說，在風(fēng)險管理階段，地方政府承擔(dān)著排查評估風(fēng)險的責(zé)任，應(yīng)采取相應(yīng)手段措施，識別、評估、應(yīng)對風(fēng)險，盡可能將風(fēng)險升級轉(zhuǎn)化為突發(fā)事件的概率降到最低；在應(yīng)急管理階段，地方政府承擔(dān)著盡快恢復(fù)原有經(jīng)濟社會秩序的責(zé)任，對將發(fā)生或已經(jīng)發(fā)生的突發(fā)事件進行應(yīng)急準備和動員，整合各方力量加以應(yīng)對；在危機管理階段，地方政府承擔(dān)著對突發(fā)事件發(fā)生的原因追根溯源的責(zé)任，應(yīng)進行科學(xué)的問責(zé)，總結(jié)應(yīng)對經(jīng)驗，排除隱患，防止同樣的事件重復(fù)發(fā)生。然而在公共安全治理過程中，政府行為失范的現(xiàn)象時有發(fā)生，部分地方政府在應(yīng)對處理突發(fā)公共事件的過程中出現(xiàn)推諉逃避責(zé)任、謊報瞞報信息、掩蓋事實真相的行為，導(dǎo)致國家及人民利益受到重大損失。本文以新冠肺炎疫情為例，以湖北省、浙江省、廣東省、北京市以及香港特別行政區(qū)等地方政府應(yīng)對新冠肺炎疫情為案例對這一整合性分析框架加以驗證，并針對性地提出治理策略，從而為完善政府公共安全治理機制體系提供學(xué)術(shù)建議。

圖1 公共安全治理中政府使命—責(zé)任—行為的整合性分析框架

三、新冠肺炎疫情中地方政府責(zé)任行為的多案例分析

此次新冠肺炎重大疫情是1949年以來防控難度最大的一場重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件。截至北京時間2020年11月22日24時全國累計報告確診病例86 442例，其中死亡4 634例，治愈81 493例。世界衛(wèi)生組織最新實時統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至歐洲中部夏令時間2020年11月15日，全球范圍內(nèi)累計向世衛(wèi)組織報告了5 370萬例確診新冠肺炎病例和130萬例死亡病例。新冠疫情暴發(fā)后，中共中央成立應(yīng)對疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組，各地在中央的統(tǒng)一指揮下也均成立由黨政一把手任組長的應(yīng)對疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組，采取防控措施，堅決遏制疫情蔓延趨勢，內(nèi)防擴散、外防輸入，為全球防控新冠疫情提供了方案和經(jīng)驗，但在整個疫情防控過程中，仍然暴露出一些短板和不足，為今后計，應(yīng)盡快總結(jié)經(jīng)驗，補短板、堵漏洞、強弱項，筑牢公共衛(wèi)生安全防線。

在我國，根據(jù)目前對新冠病毒知識的了解及經(jīng)驗判斷，新冠肺炎疫情大體可分為三個階段，第一階段：全國性疫情防控治理階段，也稱全面暴發(fā)階段。從2019年12月8日湖北發(fā)現(xiàn)首例新冠肺炎確診病例至2020年4月27日，國務(wù)院副總理孫春蘭率中央指導(dǎo)組離鄂返京，標志著湖北省、武漢市疫情防控已由應(yīng)急性超常規(guī)防控向常態(tài)化防控轉(zhuǎn)變。這一階段的特征是病毒大規(guī)模擴散，給人民生命造成重大傷害。第二階段：地方性疫情反彈防控治理階段，也稱相持階段或“動態(tài)清零”階段。大體從2020年5月7日黑龍江口岸輸入吉林舒蘭市聚集性傳播，5月10日舒蘭“封閉式管理”始，至疫苗研發(fā)成功。樂觀估計也要12～18個月或更長的時間。這一階段的特征是疫情基本得到控制，病毒與人類展開“拉鋸戰(zhàn)”，疫情防控稍有松懈，就可能造成區(qū)域性反彈。第三階段：全面戰(zhàn)勝疫情階段，也稱恢復(fù)階段。將以疫苗的研發(fā)并投入臨床使用的時間為此階段起始標志，并全面恢復(fù)生產(chǎn)生活。這一階段的特征是新冠病毒疫苗被用于大規(guī)模接種，人類全面戰(zhàn)勝疫情。

本文選取湖北省、浙江省、廣東省在全國性疫情防控中的舉措以及北京市和香港特別行政區(qū)在地方性疫情防控中的舉措作為案例，運用公共安全治理中政府使命—責(zé)任—行為的整合性分析框架分析不同地方政府應(yīng)對同一突發(fā)公共事件采取的不同行為策略及結(jié)果。

(一)全國性疫情防控治理階段

2019年末湖北省暴發(fā)了新冠肺炎疫情并迅速在全國范圍內(nèi)擴散，全國各省市區(qū)全面開展疫情防控工作，阻斷疫情傳播路徑。2020年6月7日，國務(wù)院新聞辦發(fā)布《抗擊新冠肺炎疫情的中國行動》白皮書，總結(jié)到“中國用一個多月的時間初步遏制了疫情蔓延勢頭，用兩個月左右的時間將本土每日新增病例控制在個位數(shù)以內(nèi)，用三個月左右的時間取得了武漢保衛(wèi)戰(zhàn)、湖北保衛(wèi)戰(zhàn)的決定性成果，疫情防控阻擊戰(zhàn)取得重大戰(zhàn)略成果”。表1、表2、表3為湖北省、浙江省、廣東省應(yīng)對新冠肺炎疫情的舉措。

表1 新冠肺炎疫情中湖北省政府公共安全治理策略及結(jié)果

(續(xù)上表)

表2 新冠肺炎疫情中浙江省政府公共安全治理策略及結(jié)果

(續(xù)上表)

表3 新冠肺炎疫情中廣東省政府公共安全治理策略及結(jié)果

(續(xù)上表)

根據(jù)湖北省、浙江省、廣東省應(yīng)對新冠肺炎采取的策略，可以發(fā)現(xiàn)在公共安全治理的各環(huán)節(jié)，三省政府的不同治理行為導(dǎo)致了不同的治理結(jié)果。

1.風(fēng)險管理環(huán)節(jié)

在新冠肺炎疫情的風(fēng)險管理環(huán)節(jié)，浙江省政府和廣東省政府密切關(guān)注周邊省市，特別是湖北省的情況，在監(jiān)測到疫情開始暴發(fā)時，及時研判、準確決策，在全國較早啟動了重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應(yīng)，積極承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，及時作出封閉隔離的決策，為接下來的應(yīng)急管理和危機管理工作爭取了時間，減輕了不必要的負擔(dān)，從而有效控制住了疫情。反觀湖北省政府，則在風(fēng)險管理環(huán)節(jié)出現(xiàn)了重大失誤。一是在疫情醞釀期，地方政府對基層上報的相關(guān)信息不重視、應(yīng)對經(jīng)驗不足，對疫情傳播擴散沒有引起足夠的重視。二是在國家疾控中心一級應(yīng)急響應(yīng)、國家衛(wèi)健委高級別專家組成員提出應(yīng)警惕人傳人和無癥狀感染的風(fēng)險后，由于對這一新型病毒缺乏了解以及判斷失誤，此次疫情仍然未引起湖北省政府足夠的重視，直到浙江、廣東等省市區(qū)啟動重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應(yīng)，而作為疫情“重災(zāi)區(qū)”的湖北僅啟動了二級響應(yīng)。三是對于即將到來的春節(jié)假期，全國范圍的“春運”將可能導(dǎo)致疫情大規(guī)模傳播缺乏科學(xué)預(yù)判，在春節(jié)假期第二天才決定武漢封閉式管理，客觀上造成新冠肺炎疫情全國蔓延。

湖北省未及時采取封閉式管理措施，在風(fēng)險管理環(huán)節(jié)的種種失誤及問題，導(dǎo)致湖北省政府錯失防控疫情良機，使大量病毒攜帶者通過“春運”流動至全國各地，疫情擴散至其他地區(qū)，對湖北省乃至全國范圍的后續(xù)疫情防控工作造成了重大困難。

2.應(yīng)急管理環(huán)節(jié)

在新冠肺炎疫情的應(yīng)急管理環(huán)節(jié)，湖北省、浙江省、廣東省均開展了全面的疫情防控工作，進行摸底排查，對確診患者、無癥狀感染者和疑似患者進行分類治療，對密切接觸者進行醫(yī)學(xué)隔離觀察。浙江省政府在疫情防控過程中運用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等先進技術(shù)，于2月23日實現(xiàn)連續(xù)兩天確診病例“零增長”。廣東省政府也盡快摸清疫情增長的規(guī)律，總結(jié)出疫情防控救治工作的特點，于3月10日實現(xiàn)全省97.6%縣區(qū)連續(xù)14天無新增確診病例。反觀湖北省由于先前風(fēng)險管理環(huán)節(jié)的失誤，在疫情發(fā)生嚴重擴散后才遲遲啟動一級應(yīng)急響應(yīng)，因而加大了應(yīng)急管理環(huán)節(jié)疫情防控工作的難度。雖然湖北省快速建造了火神山醫(yī)院、雷神山醫(yī)院和若干方艙醫(yī)院，盡快收治患者，但疫情已經(jīng)一發(fā)不可收拾。火神山和雷神山醫(yī)院僅能提供5 000張床位，每所方艙醫(yī)院也只能提供4 000張床位，這比起湖北省大量已確診需救治的患者數(shù)量來說，仍是杯水車薪。由于事前準備不足，疫情防控物資也出現(xiàn)極度短缺現(xiàn)象，一些患者在醫(yī)院排隊等候治療期間，一些醫(yī)院的防控措施、手段不足，加大了交叉感染的風(fēng)險。直到中央對湖北省委、武漢市委的主要負責(zé)人進行調(diào)整，湖北省繼續(xù)建設(shè)方艙醫(yī)院，同時對防控不力的干部進行嚴厲追責(zé)，真正做到“應(yīng)收盡收、不漏一人”，湖北省的疫情才迎來轉(zhuǎn)機，在付出巨大代價和艱苦努力之后，3月10日武漢市所有方艙醫(yī)院休艙，4月8日武漢“解封”重啟，6月4日湖北省確診病例清零。

3.危機管理環(huán)節(jié)

在新冠肺炎疫情的危機管理環(huán)節(jié)，首先要推動復(fù)工復(fù)產(chǎn)，盡快恢復(fù)社會生產(chǎn)生活秩序；其次，由于新冠肺炎患者在治愈后仍有二次感染的風(fēng)險，同時全球性疫情開始暴發(fā)，因此即使疫情得到控制，確診病例清零，也要時刻警惕疫情發(fā)生反彈以及境外病毒輸入的可能。浙江省政府于3月9日開始多輪驅(qū)動復(fù)工復(fù)產(chǎn)，廣東省政府于3月9日率先起草修訂野生動物保護管理條例，并且兩地政府較早開始重視對境外疫情輸入的嚴格防控，有效遏制住境外輸入病例出現(xiàn)擴散的勢頭，浙江省政府和廣東省政府先后于3月22日和5月9日將新冠肺炎疫情防控應(yīng)急響應(yīng)級別調(diào)整為三級響應(yīng)。湖北省在疫情得到基本控制后，開始分區(qū)分級分類分時有序推進企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，同時吸取疫情防控的教訓(xùn)，3月24日湖北省政府強調(diào)“四個一律”嚴防境外疫情輸入，湖北省在嚴防輸入方面做得比較成功，并且最終取得了武漢保衛(wèi)戰(zhàn)和湖北保衛(wèi)戰(zhàn)的階段性勝利。

(二)地方性疫情防控治理階段

如前文所述，由于新冠肺炎疫情存在二次感染的風(fēng)險，因此疫情在得到基本控制后，仍有發(fā)生反彈的可能。與此同時，全球疫情開始大規(guī)模暴發(fā)，境外輸入的風(fēng)險也大大增加。由此，在全國性疫情取得階段性勝利后，各地陸續(xù)出現(xiàn)此起彼伏的地方性疫情。表4和表5為北京市政府和香港特別行政區(qū)政府應(yīng)對多波新冠肺炎疫情的舉措。

表4 新冠肺炎疫情中北京市政府公共安全治理策略及結(jié)果

(續(xù)上表)

(續(xù)上表)

表5 新冠肺炎疫情下香港特別行政區(qū)政府公共安全治理策略及結(jié)果

(續(xù)上表)

(續(xù)上表)

1.風(fēng)險管理環(huán)節(jié)

在新冠肺炎疫情的風(fēng)險管理環(huán)節(jié)，第一波全國性疫情暴發(fā)時，北京市政府及時啟動突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應(yīng)機制，在車站、機場等地對到京旅客進行測溫，及時進行隔離觀察，為后續(xù)疫情防控工作減輕負擔(dān)；在第二波疫情中，北京市政府的風(fēng)險管控出現(xiàn)了失誤，新發(fā)地的兩名員工在6月4日便出現(xiàn)了發(fā)熱等癥狀，但并沒有引起相關(guān)部門的注意，直到11日出現(xiàn)確診病例后，才對新發(fā)地進行排查，于6月16日將應(yīng)急響應(yīng)級別由三級調(diào)至二級，全市落實“九嚴格”措施，采取15項防控措施，而此時疫情已經(jīng)出現(xiàn)擴散。

香港特別行政區(qū)政府在前兩波疫情的風(fēng)險管理方面做得較好，在第一波全國性疫情中，香港特別行政區(qū)政府是全國最早宣布啟動“嚴重”應(yīng)變級別的，在疫情開始暴發(fā)時又將應(yīng)變級別由“嚴重”提升為最高的“緊急”，及時進行封閉隔離，阻斷了疫情傳播鏈；在第二波疫情中，香港特別行政區(qū)政府高度重視海外回港人員，及時在機場進行測溫等檢測，對有感染風(fēng)險的人員進行隔離觀察，有效防止了境外輸入疫情的進一步擴散。但是，在第三波疫情中，香港特別行政區(qū)政府在風(fēng)險管理方面的行為明顯不如前兩次，第三波疫情既存在輸入型病例，也存在本土病例，通過人群流動、社交等方式迅速在社區(qū)內(nèi)傳播，香港特別行政區(qū)政府難以查清疫情的傳染源和傳染鏈，導(dǎo)致后續(xù)防疫工作處于被動狀態(tài)。

2.應(yīng)急管理環(huán)節(jié)

在新冠肺炎疫情的應(yīng)急管理環(huán)節(jié)，北京市在第一波全國性疫情應(yīng)對中，由于有抗擊非典的相關(guān)經(jīng)驗，迅速對各類交通工具進行全面消毒，對社區(qū)進行封閉隔離和摸底排查，迅速清點市內(nèi)相關(guān)防疫物資儲備情況，盡快重啟小湯山醫(yī)院用于收治確診患者，同時動用各方面的力量籌集相關(guān)防護物資，保證疫情防控工作的順利進行；在第二波疫情應(yīng)對中，北京市同樣迅速做出響應(yīng)，第一例病例出現(xiàn)后便迅速組織居民隔離觀察，同時開展全面的核算檢測排查，查清疫情的傳染源和傳播途徑，對新發(fā)地及周邊地區(qū)進行全面消毒，劃分不同等級的風(fēng)險區(qū)并制定相應(yīng)的防控策略，按照突出重點、分類組織原則開展新發(fā)地市場全員核算檢測，并擴大檢測范圍，要求做到“應(yīng)檢盡檢、愿檢盡檢”。北京市政府應(yīng)對疫情反彈的有效舉措也獲得了海內(nèi)外媒體的關(guān)注和好評。

香港特別行政區(qū)政府在第一波全國性疫情應(yīng)對中，迅速做出響應(yīng)，制定應(yīng)變計劃，快速控制住了疫情的傳播趨勢，2020年3月2日香港18萬名公務(wù)員便開始陸續(xù)復(fù)工。第二波疫情應(yīng)對中，疫情大多數(shù)為境外輸入型病例，香港特別行政區(qū)政府禁止非香港居民入境，同時對歸港的居民進行嚴格的檢測和篩查，運用最新的技術(shù)加快檢測的效率。由于第一波和第二波疫情的病毒傳播源頭和傳播鏈都較為清晰，為香港后續(xù)的摸底排查、隔離防控工作減輕不少壓力，香港平穩(wěn)度過了前兩波疫情。而香港第三波疫情的傳染源頭和傳染鏈不像前兩次那樣清晰，大多數(shù)為源頭不明的本地案例并且在社區(qū)內(nèi)快速擴散，其傳染源頭和傳染鏈無法快速查清，導(dǎo)致前兩次的追蹤方式和摸排手段無法有效實施，民眾產(chǎn)生“防疫疲勞”以及恐慌心理，連續(xù)多天確診病例破百，加之核酸檢測試劑及相關(guān)防疫物資也出現(xiàn)不足，香港特別行政區(qū)政府在第三波疫情應(yīng)對中陷入重大困難。

3.危機管理環(huán)節(jié)

在新冠肺炎疫情的危機管理環(huán)節(jié)，北京市在第一波疫情的防控過程中統(tǒng)籌防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)兩個方面，對不同類型的產(chǎn)業(yè)制定有針對性的復(fù)工復(fù)產(chǎn)政策，于2020年2月19日實現(xiàn)全市規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)開復(fù)工率達到61.2%，防疫物資生產(chǎn)企業(yè)全部復(fù)工復(fù)產(chǎn)。在復(fù)工復(fù)產(chǎn)關(guān)鍵階段出現(xiàn)了疫情的二次反彈時，迅速對疫情的暴發(fā)追根溯源，進行問責(zé)，新發(fā)地市場所在地豐臺區(qū)對相關(guān)人員進行問責(zé)，副區(qū)長等3人也由于疫情防控工作中存在落實“四方責(zé)任”不到位、“四早”要求不力、消殺工作不到位等問題被就地免職。在第二波疫情的危機管理中，北京市總結(jié)經(jīng)驗及教訓(xùn)，有序調(diào)整一系列疫情防控措施，恢復(fù)復(fù)工復(fù)產(chǎn)同時繼續(xù)對疫情實行嚴防嚴控。

香港特別行政區(qū)政府在第一波疫情暴發(fā)的時候雖然快速扼制住了疫情傳播的趨勢，但是當疫情在全球范圍暴發(fā)時，香港特別行政區(qū)政府沒有對疫情境外輸入引起足夠的重視，在逐步的復(fù)工復(fù)產(chǎn)過程中防控疫情境外輸入不利，導(dǎo)致香港暴發(fā)了第二波疫情。在度過第二波疫情后，香港特別行政區(qū)政府再次放松了警惕，又出現(xiàn)了第三波疫情反彈，待香港特別行政區(qū)政府反應(yīng)過來時，疫情已經(jīng)在社區(qū)發(fā)生擴散，前兩次的防控手段難以有效發(fā)揮作用，疫情仍未有受控的跡象。

四、新冠肺炎疫情中地方政府行為失范的表現(xiàn)

通過對不同地方政府應(yīng)對疫情的行為與舉措進行多案例分析，可以發(fā)現(xiàn)我國地方政府在公共安全治理中存在一些缺陷和問題。

(一)部分地方政府前瞻性責(zé)任履行不到位

公共安全治理中，對風(fēng)險進行全程把控是防止風(fēng)險轉(zhuǎn)化為突發(fā)事件的前提，然而在此次新冠肺炎疫情的應(yīng)對過程中，一是部分地方政府在承擔(dān)關(guān)口前移方面的責(zé)任履行不到位，缺乏對風(fēng)險的預(yù)警和把控。例如在第一波新冠肺炎疫情的防控過程中，湖北省政府未關(guān)注到臨近省份的響應(yīng)措施，作為疫情的“重災(zāi)區(qū)”，湖北省政府啟動一級應(yīng)急響應(yīng)的時間卻晚于全國其他省份，風(fēng)險評估失敗，防控遲緩，導(dǎo)致疫情大規(guī)模擴散。二是部分地方政府在公共安全治理過程中顧此失彼，缺乏對多災(zāi)種風(fēng)險的前瞻性把控，導(dǎo)致應(yīng)對次生災(zāi)害措手不及。例如福建泉州，作為新冠肺炎密切接觸者隔離觀察點的酒店卻發(fā)生坍塌，當?shù)卣畬τ谶@一由于安全生產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任不落實而長期造成安全風(fēng)險隱患的漏洞和盲區(qū)沒有及時監(jiān)測，導(dǎo)致大疫之中有事故，為疫情防控救治增添了困難，在抗擊疫情的艱難時刻雪上加霜。三是在風(fēng)險治理過程中存在執(zhí)法程序不規(guī)范等問題。例如在疫情初期，對專業(yè)人士上報的信息不加以核實便對其進行訓(xùn)誡，雖然相關(guān)政府部門已經(jīng)撤銷了其訓(xùn)誡書并公開致歉，國家也成立了調(diào)查組對相關(guān)情況進行調(diào)查和通報，但依舊對當事人及其家屬造成了損失，損害了政府公信力，抑制打擊了基層群眾向政府反映公共安全風(fēng)險信息的動力和積極性。

(二)公共安全治理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)責(zé)任仍有待加強

在公共安全治理中，政府無法單槍匹馬地應(yīng)對各類公共危機，需要各類治理主體協(xié)同共治，同時政府需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各主體，凝聚各種力量使其朝著有利于危機解決的方向發(fā)展。從新冠肺炎疫情的應(yīng)對中可以發(fā)現(xiàn)，目前地方政府在公共安全治理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)方面仍有較大的空間。一是在各個地方政府的府際協(xié)同、聯(lián)防聯(lián)控方面出現(xiàn)了較大的漏洞。例如武漢確診新冠肺炎的刑釋女子離開武漢經(jīng)過多省進入北京，這暴露出看似嚴密的聯(lián)防聯(lián)控機制出現(xiàn)松動，甚至漏洞。二是雖然賦予了社會組織、企業(yè)、公民參與公共危機治理的權(quán)利，但缺乏對各主體責(zé)任履行的監(jiān)督。例如基層醫(yī)療系統(tǒng)和地方紅十字會在分配物資時存在低效率、尋租等問題。三是在協(xié)調(diào)和監(jiān)督基層工作人員的責(zé)任方面也有待進一步提升，基層社區(qū)在工作中思想麻痹、推諉扯皮，甚至臨陣脫逃。武漢市武昌區(qū)社區(qū)工作人員在轉(zhuǎn)運30多位老齡重癥患者時出現(xiàn)嚴重失誤，導(dǎo)致重癥病人長時間等待繼而情緒失控，在疫情最嚴重的時期武漢市仍有社區(qū)沒有進行封閉管理、生活垃圾也沒有進行科學(xué)處理。社區(qū)失守讓武漢又失去了最后一道防線，即使封閉式管理也無法遏制病例數(shù)字的上升。

(三)在運用規(guī)律和新技術(shù)降低損失方面履責(zé)不夠

新冠疫情發(fā)展至今，我們對病毒的認識也由淺入深，在認識病毒并逐漸掌握其規(guī)律的過程中，需要用到安全學(xué)、社會學(xué)、政治學(xué)、醫(yī)學(xué)、衛(wèi)生學(xué)、生態(tài)學(xué)、心理學(xué)、系統(tǒng)科學(xué)等專業(yè)知識，這些知識的綜合運用需要統(tǒng)籌多個部門，同時將新技術(shù)運用到疫情防控、預(yù)測分析等方面，這也是對地方政府公共安全治理能力的考驗。一是部分地方政府缺乏運用專業(yè)知識防患于未然的意識，忽視風(fēng)險生成與發(fā)展的規(guī)律。例如此次新冠肺炎疫情初期，湖北省政府未能足夠重視初期的疫情信息，缺乏謹慎的商討研判，以僥幸心理應(yīng)對此次疫情，導(dǎo)致短時間內(nèi)造成疫情大規(guī)模擴散。二是公共安全治理領(lǐng)域社會智庫建設(shè)仍有待加強。社會智庫是能有效保障政府進行科學(xué)決策，由境內(nèi)社會力量舉辦，具有獨立法人地位的民間非營利組織。其視角多元，可以深入社會各層面，將不同利益訴求和專業(yè)信息納入決策視野，智庫的專業(yè)能力關(guān)系到政府決策的效率和科學(xué)性。此次新冠肺炎疫情初期一些一線醫(yī)療人員率先提出“疫情可能發(fā)生人傳人”，國家衛(wèi)健委和中國疾控中心派去武漢的兩批專家卻做出相反判斷，專家領(lǐng)域內(nèi)的自相矛盾以及對疫情的誤判也導(dǎo)致預(yù)警決策的失誤，從而錯失疫情防控窗口期。三是缺乏運用大數(shù)據(jù)等新技術(shù)進行公共安全治理的實踐。運用人工智能、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)能夠收集海量數(shù)據(jù)并對其進行解析、挖掘及可視化分析，從而檢測到社會風(fēng)險源，提早做出相應(yīng)準備和預(yù)案。此次新冠肺炎疫情的防控初期，部分地方政府運用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、人工智能等新技術(shù)能力不足，由于新冠肺炎疫情傳播速度快且存在無癥狀感染的特征，在疫情防控中只使用傳統(tǒng)的人力摸底排查、信息采集等難以有效滿足防控的需求，導(dǎo)致社區(qū)工作人員和志愿者超負荷高強度工作，而且加大了交叉感染的風(fēng)險。

(四)部分地方政府在公開和傳遞信息方面失責(zé)

地方政府在檢測到公共安全風(fēng)險、知曉突發(fā)事件的第一時間應(yīng)迅速向中央政府上報信息，向社會公眾及時公開相關(guān)情況，以便做好應(yīng)急準備。然而在此次新冠肺炎疫情防控過程中，部分地方政府在知曉相關(guān)信息后存在隱報、延遲發(fā)布等行為。一是在風(fēng)險識別階段，例如湖北省政府未充分重視基層反映的病例信息，因而錯失疫情預(yù)防的窗口期，導(dǎo)致疫情嚴重擴散。二是部分地方政府在對疫情初期的病例情況公開方面存在滯后、延遲現(xiàn)象。例如湖北省早在2019年12月初便出現(xiàn)了首例不明原因的肺炎病例，直到2020年1月5日才由官方通報相關(guān)病例信息；北京市第二波疫情在6月4日便出現(xiàn)發(fā)病患者，但這一信息卻沒能得到重視，未能及時上報。

(五)地方政府在源頭治理方面履責(zé)不到位

隨著社會結(jié)構(gòu)的不斷變遷，社會矛盾越來越復(fù)雜，各類社會風(fēng)險的不確定性不斷加強，這使得公共安全的源頭治理愈加重要，必須對各類風(fēng)險、突發(fā)事件以及危機進行追根溯源，從源頭上切斷風(fēng)險轉(zhuǎn)化為突發(fā)事件并引發(fā)社會危機的可能性。此次新冠肺炎疫情暴露出地方政府在公共安全的源頭治理方面責(zé)任履行不夠。一是部分地方政府對疫情源頭治理沒有足夠重視。例如在此次新冠肺炎疫情暴發(fā)的十年前，鐘南山院士已經(jīng)多次提出“非典會卷土重來”，在接受羊城晚報采訪中指出“在香港、武漢發(fā)現(xiàn)中華菊頭蝠存在類似非典的病毒”，但這些警告并沒有引起地方政府的高度關(guān)注，在抗擊“非典”勝利后，除了浙江省對《浙江省陸生野生動物保護條例》進行了修訂以外，其他地方政府并未迅速制定相應(yīng)的野生動物保護條例從源頭上對傳染病風(fēng)險進行治理，直到2013年江蘇省才發(fā)布了《江蘇省野生動物保護條例》。此次新冠肺炎疫情后，也僅有北京市、廣東省制定了相應(yīng)的野生動物保護條例。二是雖然從法律層面為疫情源頭治理提供了保障，但仍存在一定的“真空地帶”。例如2018年中央修訂了《中華人民共和國野生動物保護法》，規(guī)定對珍貴、瀕危的陸生、水生野生動物和有重要生態(tài)、科學(xué)、社會價值的陸生野生動物進行保護，但其余普通野生動物并未納入法律保護，這使得野味交易愈發(fā)猖獗、屢禁不止，加大了野生動物攜帶的病毒在人類社會中傳播的風(fēng)險。

五、新冠肺炎疫情中政府行為失范的特征及原因分析

我國已進入高風(fēng)險社會階段，近年來各類突發(fā)公共事件頻發(fā)，這就要求政府必須履行公共安全治理的責(zé)任，將公共安全治理作為一項日常工作加以落實。政府需要時刻保持警惕，對各類社會風(fēng)險進行預(yù)警監(jiān)測，在即將或已經(jīng)發(fā)生危機時及時采取應(yīng)對措施，承擔(dān)起相應(yīng)責(zé)任，盡可能將損失降到最低，事后充分總結(jié)經(jīng)驗和教訓(xùn)、查漏補缺，進行科學(xué)精準的問責(zé)，以便更好地應(yīng)對下一次危機。然而在此次新冠肺炎疫情的防控中出現(xiàn)了政府行為失范、行為與責(zé)任不匹配的現(xiàn)象，因此，本文以公共衛(wèi)生安全為例，基于多案例分析以及政府在公共安全治理中存在的缺陷及問題，分析了公共安全治理中的政府行為與責(zé)任(見表6)，說明重大疫情應(yīng)對過程中地方政府應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任以及地方政府行為失范的特征。在公共衛(wèi)生事件的產(chǎn)生和發(fā)展中，地方政府在每一階段采取的措施都至關(guān)重要，稍有不慎出現(xiàn)失誤就會導(dǎo)致后續(xù)環(huán)節(jié)陷入被動的境地，導(dǎo)致公共安全治理低效甚至無效。

表6 公共安全治理中的政府行為與責(zé)任分析——以新冠肺炎疫情為例

地方政府在公共安全治理的各環(huán)節(jié)出現(xiàn)行為失范的現(xiàn)象，究其原因，有以下幾點：

(一)地方政府風(fēng)險防控動力不足

地方政府在公共安全治理中缺乏風(fēng)險防控的動力，將較多的精力放在應(yīng)急管理階段，而忽視了與突發(fā)事件的發(fā)生密切相關(guān)的風(fēng)險管理。一是在地方政府績效評價體系中缺乏對風(fēng)險治理方面的測度及評價。由于對風(fēng)險進行識別管控需要政府收集大量社會各界的數(shù)據(jù)及信息并進行研判，對風(fēng)險做出精準的預(yù)測預(yù)警，在平時強化自身及群眾的風(fēng)險意識，地方政府往往要耗費巨大的成本而又難以衡量出取得的績效與成果，部分官員為提高政府績效甚至為求得短暫的社會穩(wěn)定，更愿意把風(fēng)險預(yù)防的精力放在突發(fā)事件應(yīng)對上。二是地方政府的問責(zé)制度中缺乏對風(fēng)險防控方面的問責(zé)，使得地方政府沒有動力進行風(fēng)險的預(yù)警、評估和把控，平時缺乏應(yīng)急演練、應(yīng)急物資儲備等，導(dǎo)致風(fēng)險預(yù)防不力而發(fā)生突發(fā)事件，最終在突發(fā)事件應(yīng)對中處于被動地位。

(二)地方政府行為治理機制不完善，難以約束政府主觀自利動機

出于自利的動機，部分政府官員在公共安全治理中會出現(xiàn)趨利避害、明哲保身的行為。若地方政府主動攬責(zé)有可能使政府績效受到影響甚至受到追責(zé)；若地方政府選擇逃避責(zé)任，則有可能避免被追責(zé)甚至獲利。由于地方政府行為的治理機制仍不完善，地方政府官員的主觀自利動機難以被約束，從而出現(xiàn)逃避責(zé)任的行為。一是行為約束機制不健全。對地方政府的行為約束不僅來自行政系統(tǒng)，還包括來自社會的外部約束。然而，地方政府內(nèi)部自上而下的糾錯機制較為明確，橫向等其他糾錯機制仍不完善，地方政府遇事層層上報、層層不表態(tài)。二是行為問責(zé)機制不規(guī)范。問責(zé)的最終目的不是懲罰，而是防止類似行為重復(fù)發(fā)生。地方政府問責(zé)機制缺乏問責(zé)原則、程序等方面的明確規(guī)定，增加了地方政府問責(zé)的不確定性。三是缺乏激勵機制與問責(zé)機制的協(xié)同。在地方政府公共安全治理的責(zé)任評價方面，較多運用問責(zé)等手段，激勵手段的運用相對較少，使得部分地方政府的官員抱著“只求不出事，寧愿不做事”的態(tài)度應(yīng)對突發(fā)事件。

(三)地方政府在公共安全治理方面思維僵化

地方政府在公共安全治理的工作中存在思維定式，固化防疫思維和手段，使地方政府在疫情防控中難以靈活應(yīng)對各類突發(fā)問題。例如在新冠肺炎疫情初次暴發(fā)時，在對疫情的發(fā)生及規(guī)律缺乏了解和掌握的情況下，部分地方政府仍以慣性思維、常規(guī)應(yīng)對手段應(yīng)對來勢洶洶的疫情，缺乏運用大數(shù)據(jù)等技術(shù)以及專業(yè)知識對疫情進行監(jiān)測和分析的經(jīng)驗，在疫情防控初期出現(xiàn)動員不足、防控?zé)o序等現(xiàn)象。隨著各地開展流行病學(xué)調(diào)查以及疫苗的研發(fā)，各界不斷加強對疫情的研究，這一新型病毒的特征、傳播特點也越來越清晰，防控手段也應(yīng)做出相應(yīng)的調(diào)整，而部分地方政府的防疫思維僵化、手段陳舊，導(dǎo)致當疫情出現(xiàn)新情況時出現(xiàn)應(yīng)對不及、處置不力的現(xiàn)象。

(四)公共安全治理的信息交流及溝通存在梗阻

在公共安全治理過程中，地方政府應(yīng)密切關(guān)注社會各界反映的相關(guān)信息，對社會風(fēng)險進行全面的了解和把控，但是在公共安全治理中信息的傳遞和公開渠道存在梗阻以及結(jié)構(gòu)性空洞。一是缺乏快速的自下而上的信息上報渠道。社會公眾往往是最先面對突發(fā)事件的群體，當突發(fā)事件即將發(fā)生或已經(jīng)發(fā)生時，社會公眾的信息上報通道“窄長”，無法快速引起高層決策者的關(guān)注。二是自上而下的信息公開渠道有待完善。此次新冠肺炎疫情中部分地方政府的信息公開渠道仍有待拓展，信息公開的效率有待提升。三是在信息上報、公開的過程中容易導(dǎo)致信息遺漏、失真。在逐級上報信息以及公開信息時，難以保證信息傳達的真實有效，容易導(dǎo)致溝通的低效甚至無效，政府難以了解到突發(fā)公共安全事件的真實情況。

(五)地方政府危機治理受到技術(shù)、利益等方面的阻礙

同公共安全的風(fēng)險治理一樣，危機治理也是公共安全治理中較容易被忽視的環(huán)節(jié)。一是對危機的追根溯源沒有明確的考核及問責(zé)制度，危機溯源的責(zé)任難以明確。一旦突發(fā)事件應(yīng)對結(jié)束后，地方政府就會將更多的精力放在社會秩序恢復(fù)、經(jīng)濟建設(shè)、政績錦標賽等方面，逐漸忽視淡忘與突發(fā)事件善后密切相關(guān)的危機治理。二是公共安全的源頭治理需要科技投入支撐，通過不斷的科學(xué)實驗、邏輯推理才能找到突發(fā)事件發(fā)生的真正源頭并進行相應(yīng)的危機治理。從此次新冠肺炎疫情的防控過程中可以看出，地方政府源頭治理的方法和手段仍然滿足不了公共安全治理的需要，地方政府在探查疫情的“0號病例”以及傳播途徑方面仍面臨較大的技術(shù)困難和缺陷。同時，在查清源頭后，由于受到利益相關(guān)者的影響，加之相關(guān)法律仍未健全，野味交易仍然屢禁不止。

六、新冠肺炎疫情中地方政府行為失范治理策略

作為公共安全治理的直接主體，地方政府承擔(dān)著不可推卸的責(zé)任。政府只有盡快完善、改進此次新冠肺炎疫情暴露出的短板和弱項，提高政府的治理能力，保證政府行為符合政府的使命及責(zé)任，才能在下次危機來臨時做好萬全準備，從容應(yīng)對。

(一)建立第一吹哨人制度，促使地方政府履行風(fēng)險治理責(zé)任

突發(fā)公共衛(wèi)生事件不僅嚴重威脅國家經(jīng)濟社會秩序及發(fā)展，還事關(guān)人民生命財產(chǎn)安全。此次疫情便警示我們一旦錯失防控的窗口期，疫情極大可能會發(fā)生嚴重擴散，疫情防控陷入極度被動。因此，地方政府首先必須完善重大風(fēng)險研判、評估、決策、防控協(xié)同機制，以總體國家安全觀為統(tǒng)領(lǐng)，對公共衛(wèi)生安全風(fēng)險進行及時預(yù)警、實時監(jiān)控，積極履行公共安全風(fēng)險治理的責(zé)任。其次，建立完善“第一吹哨人制度”，鼓勵社會公眾、專業(yè)人士在發(fā)現(xiàn)風(fēng)險的第一時間及時向政府相關(guān)部門進行反映，以便政府能夠及時作出應(yīng)急預(yù)案和準備，促使風(fēng)險治理環(huán)節(jié)地方政府責(zé)任與行為相統(tǒng)一。最后，建立完善容錯機制。由于風(fēng)險具有復(fù)雜性和不確定性，因此應(yīng)該允許在反映上報風(fēng)險相關(guān)信息時有可能出現(xiàn)的偏差，從而打消社會公眾、專業(yè)人士在上報疫情信息時害怕受到懲罰的顧慮。

(二)矯正地方政府公共安全治理中的失范行為

地方政府行為失范的一大部分原因是受其主觀自利動機的驅(qū)動，但歸根結(jié)底還需要通過完善地方政府行為的治理機制等方式來解決。避免由于信息不對稱導(dǎo)致道德風(fēng)險、逆向選擇等現(xiàn)象的出現(xiàn)，促使地方政府的公共安全治理行為符合其公共安全治理責(zé)任。一是完善行為約束機制，構(gòu)建橫縱交織的地方政府行為的約束機制，加強行政體系外部的社會力量對地方政府行為的監(jiān)督。二是完善行為問責(zé)機制，明確追究問責(zé)的原則和標準，做到對嚴重失職失責(zé)現(xiàn)象的精準問責(zé)，同時引入容錯機制，明確在規(guī)律未被認識等情況下的容錯條件，允許地方政府在應(yīng)對處理過程中出現(xiàn)失誤，從而避免政府由于害怕被追責(zé)而不敢承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。三是完善行為激勵機制，通過激勵機制與問責(zé)機制的協(xié)同運用，激發(fā)政府官員的工作斗志及熱情，鼓勵地方政府承擔(dān)起相應(yīng)的公共安全治理職責(zé)。

(三)樹立公共安全治理底線思維、兜底思維和全過程管理思維

在公共安全治理中，若要使地方政府行為與責(zé)任相匹配，必須從思維上進行轉(zhuǎn)變。一是樹立公共安全治理的底線思維。全心全意為人民服務(wù)是黨一切行動的根本出發(fā)點和落腳點，因此，地方政府在公共安全治理中也應(yīng)以人民為中心，以降低人民群眾的損失為責(zé)任，守住公共安全治理的紅線。二是樹立公共安全治理的兜底思維。地方政府作為公共安全治理的直接主體，必須敢于作為、敢于承擔(dān)責(zé)任，在突發(fā)事件發(fā)生時承擔(dān)起最大責(zé)任。三是樹立公共安全治理的全過程管理思維。針對突發(fā)事件的發(fā)生發(fā)展規(guī)律，地方政府應(yīng)樹立風(fēng)險治理—應(yīng)急管理—危機治理的公共安全的全過程治理理念。在風(fēng)險管理環(huán)節(jié)注重對風(fēng)險的識別、評估及消減；在應(yīng)急管理環(huán)節(jié)注重應(yīng)急的準備、響應(yīng)和恢復(fù)；在危機管理環(huán)節(jié)注重對危機的追根溯源、經(jīng)驗總結(jié)及問責(zé)。

(四)借新技術(shù)之力打通地方政府在數(shù)據(jù)信息傳遞中的梗阻

大數(shù)據(jù)時代，數(shù)據(jù)的價值正日益顯現(xiàn)。中央已經(jīng)明確“數(shù)據(jù)”是第五大生產(chǎn)要素。在公共安全治理中，地方政府也應(yīng)全面系統(tǒng)地收集社會各界的公共安全治理數(shù)據(jù)，運用大數(shù)據(jù)等新技術(shù)對數(shù)據(jù)進行快速獲取、分析預(yù)測，并開展有效的信息溝通。首先，大數(shù)據(jù)技術(shù)能夠快速收集整理海量的公共安全治理數(shù)據(jù)，區(qū)塊鏈技術(shù)能夠保證數(shù)據(jù)在儲存、傳遞的過程中不可偽造、全程留痕、可以追溯、公開透明、集體維護等。在公共安全治理中，要充分運用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等新興技術(shù)，保證數(shù)據(jù)信息在層層上報以及公開過程中的真實性，避免由于信息漏斗導(dǎo)致地方政府盲目無效的公共安全治理。其次，建立完善公共安全信息溝通制度，促使基層各類風(fēng)險、突發(fā)事件、危機的相關(guān)信息能夠快速上報給政府相關(guān)部門，通過橫縱交織、條塊結(jié)合的信息溝通制度彌補政府在信息溝通中的結(jié)構(gòu)性空洞，同時靈活運用新媒體拓展政府信息公開的渠道，從而使政府在公共安全治理的信息傳遞、公開方面積極承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

(五)從制度、技術(shù)、法律保障等方面促使地方政府加強公共安全源頭治理

公共安全的源頭治理是對突發(fā)事件進行追根溯源，及時總結(jié)經(jīng)驗，彌補漏洞，從而更好地防范應(yīng)對下一次風(fēng)險。一是將政府公共安全源頭治理的考核和問責(zé)納入政府績效考核體系中，從而促使政府對公共安全的源頭治理給予同等的重視。二是創(chuàng)新公共安全源頭治理的技術(shù)手段，加強對于人工智能、大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段在公共安全源頭治理領(lǐng)域的開發(fā)與運用，提高地方政府對突發(fā)事件進行追根溯源的效率。三是盡快完善公共安全方面的法律法規(guī)。以此次新冠肺炎疫情為例，《中華人民共和國野生動物保護法》的實踐主要依賴于國家重點保護野生動物名錄，保護范圍狹窄，應(yīng)盡快以野生動物普遍保護的理念對其進行修訂，同時各地方政府也應(yīng)盡快制定本省的野生動物保護條例，對部分具有食用、藥用、科學(xué)研究價值的野生動物制定屠宰檢疫的相關(guān)標準，從法律層面加強公共安全的源頭治理。