重大公共衛(wèi)生事件的數(shù)據(jù)治理
2021-11-11 16:39:17許可
許 可
2020年的新型冠狀病毒已經(jīng)成為關(guān)乎各國(guó)人民的安危，影響世界政治經(jīng)濟(jì)的重大公共衛(wèi)生危機(jī)。如何應(yīng)對(duì)這場(chǎng)被聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)古特雷斯稱(chēng)為“自聯(lián)合國(guó)成立以來(lái)我們面對(duì)的最大考驗(yàn)”，需要凝聚人類(lèi)社會(huì)的共同智慧。在本次疫情中，中國(guó)既采取了世界衛(wèi)生組織報(bào)告總干事高級(jí)顧問(wèn)布魯斯·艾爾沃德所言的“古老圍堵策略”，更將智能服務(wù)機(jī)器人、大數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)、智能溫測(cè)設(shè)備等數(shù)字技術(shù)運(yùn)用到疫情監(jiān)測(cè)分析、人員物資管控、醫(yī)療救治、藥品研發(fā)、后勤保障、復(fù)工復(fù)產(chǎn)等多個(gè)場(chǎng)景中。盡管人們?nèi)找嬲J(rèn)識(shí)到，較諸傳統(tǒng)公共衛(wèi)生措施，物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈在監(jiān)控、檢測(cè)和預(yù)防新冠病毒并減輕其對(duì)醫(yī)療保健部門(mén)影響方面意義重大，但中國(guó)數(shù)字抗疫實(shí)踐依然引發(fā)了激烈爭(zhēng)論，贊成者認(rèn)為其有效遏制了新冠病毒的傳播，確保了民眾安全；反對(duì)者則援引本杰明·富蘭克林的名言“那些放棄基本自由而求得短暫安全的人，既不配有自由也無(wú)法享有安全”，質(zhì)疑中國(guó)數(shù)字技術(shù)的過(guò)度使用損害了公民權(quán)利，甚至可能陷入全面“監(jiān)控國(guó)家”(surveillance state)的境地。為回應(yīng)這一爭(zhēng)議，本文嘗試著聚焦于“健康碼”——這一具體而微的數(shù)字技術(shù)，以“數(shù)據(jù)治理”為觀察棱鏡，探索其背后的邏輯，展示其潛力，并反思其有效性與正當(dāng)性，進(jìn)而提出可能的完善之道。任何危機(jī)都是轉(zhuǎn)機(jī)，我們相信，本次疫情不但是觀察與反思中國(guó)經(jīng)驗(yàn)的良機(jī)，也將成為未來(lái)重大衛(wèi)生事件應(yīng)急制度變革與創(chuàng)新的契機(jī)。
一、數(shù)據(jù)治理：健康碼的底層邏輯
(一)健康碼的爭(zhēng)議
在中國(guó)，健康碼獲得了普遍的認(rèn)可。對(duì)政府而言，健康碼大幅提高了人員信息核驗(yàn)效率和精準(zhǔn)度，通過(guò)“數(shù)據(jù)流”牽引帶動(dòng)真實(shí)世界中“人流”、“物流”、“商流”的復(fù)蘇與回歸，在疫情防控的同時(shí)有序恢復(fù)生活秩序。對(duì)個(gè)人而言，健康碼不但避免了重復(fù)、多次填報(bào)信息的繁瑣程序，避免了個(gè)人信息過(guò)度收集和不當(dāng)泄露，而且減少了人員聚集的傳染風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)企業(yè)而言，健康碼便利了員工管理，有助于采取有針對(duì)性的精準(zhǔn)聯(lián)防聯(lián)控措施，有效促進(jìn)了復(fù)工復(fù)產(chǎn)。
但是，健康碼收獲并不僅是贊揚(yáng)。事實(shí)上，對(duì)其可信度質(zhì)疑的聲音不時(shí)出現(xiàn)。由于健康狀況等大量關(guān)鍵信息均是個(gè)人自行申報(bào)，難免稂莠不齊，還有少數(shù)人故意隱瞞病情，無(wú)怪乎被人批評(píng)健康碼為“形式主義”。對(duì)系統(tǒng)故障和誤差的抱怨亦屢見(jiàn)不鮮?！拔业木G碼為什么變成了黃碼？”“溫州返杭的給綠碼，我諸暨的給紅碼”“一家三口情況一樣，一更新就我變紅碼”的吐槽多有，更有不少質(zhì)疑直指二維碼生成缺乏科學(xué)依據(jù)。最為嚴(yán)重的批評(píng)是，健康碼將人臉識(shí)別、大數(shù)據(jù)行為追蹤用于“多場(chǎng)合人口管理”，不但過(guò)分強(qiáng)化政府的電子監(jiān)控權(quán)力，而且打破了政府與企業(yè)的邊界，最終侵犯了公民隱私。如果說(shuō)前一種質(zhì)疑集中在健康碼的“有效性”，那么后一種批評(píng)則以健康碼的“正當(dāng)性”為鵠的。
面對(duì)健康碼的不同聲音，我們有必要將其置于國(guó)家權(quán)力運(yùn)作和公共衛(wèi)生管理的視野中仔細(xì)審視。在此，我們嘗試著以“數(shù)據(jù)治理”為棱鏡，解析健康碼的底層邏輯。
(二)數(shù)據(jù)治理的三重范式
在初始的意義上，“數(shù)據(jù)治理”原指一種以“公司治理”為摹本的資產(chǎn)管理。正如美國(guó)俄克拉荷馬州“管理和企業(yè)服務(wù)辦公室”2019年《數(shù)據(jù)治理概覽》報(bào)告所指出的，數(shù)據(jù)治理是一個(gè)關(guān)于數(shù)據(jù)的組織過(guò)程和結(jié)構(gòu)，指向一個(gè)戰(zhàn)略性的長(zhǎng)期過(guò)程，它建立對(duì)數(shù)據(jù)的責(zé)任，組織工作人員通過(guò)系統(tǒng)地創(chuàng)建和實(shí)施政策、角色、職責(zé)和程序來(lái)協(xié)作并持續(xù)地改進(jìn)數(shù)據(jù)質(zhì)量。不論是其中的元數(shù)據(jù)管理、主數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)生命周期管理，抑或數(shù)據(jù)應(yīng)用創(chuàng)新，均以最大化數(shù)據(jù)價(jià)值為依歸，以數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)管理為底線，并考慮到國(guó)家法律和社會(huì)化對(duì)數(shù)據(jù)利用過(guò)程的約束，具有私人性、營(yíng)利性和管理性的特色。
隨著世界的數(shù)據(jù)化轉(zhuǎn)型，人們?nèi)找姘l(fā)現(xiàn)，數(shù)據(jù)早已超出了“企業(yè)”的樊籬：數(shù)據(jù)業(yè)已成為國(guó)家經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制的重要生產(chǎn)要素，是國(guó)家治理能力的“基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源”，其重要性甚至居于礦藏、土地、河流等耳熟能詳?shù)膽?zhàn)略資源之上。2015年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》，指出數(shù)據(jù)的分析和使用為有效處理復(fù)雜社會(huì)問(wèn)題提供了新的手段，一個(gè)“用數(shù)據(jù)說(shuō)話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的管理機(jī)制亟待建立?！皵?shù)據(jù)治理”由此演化為“用數(shù)據(jù)治理”，成為提升行政效率和管理效能的政府管理新方向。作為政府管理的數(shù)據(jù)治理本質(zhì)是“電子政府”的升級(jí)版，其不但與“政治—行政二分法”、理性官僚制和科學(xué)管理原理的現(xiàn)代行政觀念合若符契，而且以實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)的高度共享、政府部門(mén)間實(shí)現(xiàn)無(wú)縫合作的“整體政府”為宗旨，充分利用物聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、Web3.0、人工智能提供決策支撐和精準(zhǔn)化管理能力，使政府自數(shù)據(jù)“收集者”轉(zhuǎn)為“分析者”、從數(shù)據(jù)“被索取者”轉(zhuǎn)為服務(wù)“推送者”、由“決策預(yù)報(bào)”轉(zhuǎn)為“決策實(shí)報(bào)”，最終推動(dòng)政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。
然而，僅僅將數(shù)據(jù)視為政府資源，不免忽視了現(xiàn)代社會(huì)中數(shù)據(jù)與人的復(fù)雜關(guān)系。自《數(shù)字化生存》一書(shū)問(wèn)世以來(lái)，從個(gè)人檔案電子化到社交媒體，從用于營(yíng)銷(xiāo)的個(gè)人畫(huà)像到金融信用評(píng)分，從公共場(chǎng)所的人臉識(shí)別到穿戴設(shè)備中的量化自我，人類(lèi)不斷地從“自然人”邁向“數(shù)字人”(data-person)，這改變了普羅大眾對(duì)自我和對(duì)隱私的觀念，塑造了人與人交往的方式。數(shù)據(jù)和人格的交疊使得“數(shù)據(jù)”不再是無(wú)知無(wú)覺(jué)的資源，而是“數(shù)字人格”和“生命政治”的一部分。另外，將政府作為治理的唯一主體，無(wú)疑窄化了治理的內(nèi)涵。事實(shí)上，近年來(lái)“治理”的興起恰恰意味著權(quán)威主體從“單一國(guó)家”向“多元社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織”轉(zhuǎn)變，權(quán)威性質(zhì)從“強(qiáng)制性”向“協(xié)商性”轉(zhuǎn)變，權(quán)威來(lái)源從“法律”向“契約與軟法”轉(zhuǎn)變，權(quán)力向度從“自上而下”向“自下而上”轉(zhuǎn)變，作用范圍從“行政領(lǐng)域”向“公共領(lǐng)域”轉(zhuǎn)變。就此而言，“數(shù)據(jù)治理”毋寧是由政府、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、技術(shù)社群、民間機(jī)構(gòu)、公民等各個(gè)利益相關(guān)方共同參與的治理過(guò)程，它不再是企業(yè)價(jià)值或政府管理的工具，而是在數(shù)據(jù)利益攸關(guān)者之間鑄就相互依賴(lài)關(guān)系、發(fā)掘數(shù)據(jù)自身價(jià)值的基礎(chǔ)性架構(gòu)。為此，我們可借鑒“數(shù)據(jù)治理研究所”的《DGI數(shù)據(jù)治理框架》，將邁向公共治理的“數(shù)據(jù)治理”理解為“對(duì)數(shù)據(jù)相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行決策和行使權(quán)力”，容納更多元的行動(dòng)主體、決策目的以及多樣化的制度約束，以跨越私營(yíng)部門(mén)和公共機(jī)構(gòu)的二元對(duì)峙，最終實(shí)現(xiàn)公共領(lǐng)域的“數(shù)據(jù)善治”(good governance of data)。
數(shù)據(jù)治理中私人治理、政府管理與公共治理的范式區(qū)分，為我們檢視健康碼的優(yōu)勢(shì)及其不足，提供了宏觀視野和微觀工具。
二、作為政府?dāng)?shù)據(jù)管理的健康碼：“有效性”反思
政府運(yùn)用數(shù)據(jù)治理并非全新事物。從漢代的“編戶(hù)齊民”，到明代深藏在南京的后湖黃冊(cè)庫(kù)，均顯示出中國(guó)“數(shù)據(jù)治理”的能力。不過(guò)，這里的“數(shù)據(jù)”主要是指基于財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)、經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)等數(shù)值和量值的“定量小數(shù)據(jù)”，只有在互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等數(shù)字技術(shù)蓬勃興起，文字、聲音、圖像、視頻，乃至客觀世界的一切都正在或即將被數(shù)據(jù)化的時(shí)代，數(shù)據(jù)治理才真正來(lái)臨。質(zhì)言之，有效政府?dāng)?shù)據(jù)管理，端賴(lài)如下三者：電子化數(shù)據(jù)是其能量之基，數(shù)字設(shè)備是其物質(zhì)之基，而政府和企業(yè)的合作是其組織之基。
(一)以數(shù)據(jù)為驅(qū)動(dòng)力
在疫情防治中，數(shù)據(jù)具有決定性意義。對(duì)于公眾而言，疫情數(shù)據(jù)的及時(shí)公開(kāi)有助于增強(qiáng)民眾安全意識(shí)，識(shí)別潛在風(fēng)險(xiǎn)，采取適當(dāng)?shù)姆婪缎袆?dòng)。對(duì)于政府而言，大數(shù)據(jù)在疫情預(yù)警、人員追蹤、物資調(diào)配、復(fù)工服務(wù)等方面作用非凡。在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，政府部門(mén)將國(guó)民健康保險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)與移民和海關(guān)數(shù)據(jù)庫(kù)聚合，利用出行歷史和臨床癥狀生成實(shí)時(shí)警報(bào)，同時(shí)還根據(jù)過(guò)去14天的航班始發(fā)地和行動(dòng)軌跡對(duì)旅行者的傳染風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分類(lèi)，形成在線健康報(bào)告和二維碼信息。研究表明，通過(guò)大數(shù)據(jù)在邊境控制、可疑病例隔離，資源分配、學(xué)校政策、企業(yè)紓困中的運(yùn)用，臺(tái)灣地區(qū)有效遏制了新型冠狀病毒蔓延。類(lèi)似地，以色列總理本杰明·內(nèi)塔尼亞胡在3月中旬表示，司法部已批準(zhǔn)使用情報(bào)跟蹤工具對(duì)病毒患者及其所接觸人員進(jìn)行數(shù)字監(jiān)控。韓國(guó)政府也在利用攝像頭、智能手機(jī)位置數(shù)據(jù)和信用卡購(gòu)買(mǎi)記錄來(lái)追蹤冠狀病毒患者的最新動(dòng)向并建立病毒傳播鏈。
健康碼也是數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的產(chǎn)物。從個(gè)人數(shù)據(jù)的收集到數(shù)據(jù)觸達(dá)，從政府?dāng)?shù)據(jù)決策到各個(gè)場(chǎng)所的監(jiān)督執(zhí)行，健康碼恰恰建立在數(shù)據(jù)聚合、處理、解釋、建模、分析和預(yù)測(cè)之上。作為數(shù)字抗疫的一環(huán)，健康碼以KYC(知曉你的用戶(hù))為目的，通過(guò)關(guān)聯(lián)內(nèi)外部數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行交叉核驗(yàn)，精確識(shí)別人們的身份特征，回歸到疫情防控的本質(zhì)，從而“不以地域論風(fēng)險(xiǎn)”，在很大程度上杜絕了基于疫區(qū)、民族、種族的歧視。湖北黃梅縣交警與江西九江警察近日發(fā)生的執(zhí)法沖突，凸顯出其他省份對(duì)“湖北人”的污名化以及由此而來(lái)的非理性恐慌。最終，兩地政府聯(lián)合發(fā)出公告：雙方互認(rèn)湖北健康碼和贛通碼，兩地群眾持綠碼通行，不需要其他任何通行證明。而這正是“健康碼”的意義所在。
所謂成也蕭何敗也蕭何。健康碼的成敗與數(shù)據(jù)質(zhì)量息息相關(guān)。正如數(shù)據(jù)業(yè)界的俗語(yǔ)——“垃圾進(jìn)，垃圾出”所言，只有基于完整、一致、準(zhǔn)確、有效和及時(shí)的數(shù)據(jù)輸入，才能有有效的數(shù)據(jù)化治理。健康碼的關(guān)鍵性數(shù)據(jù)均由個(gè)人自行輸入，準(zhǔn)確性有待核驗(yàn)。3月22日，一名患者持湖北健康碼“綠碼”從湖北省咸寧市返回蘭州，28日被確診。其原因目前尚不得而知，可健康碼數(shù)據(jù)錯(cuò)誤的潛在風(fēng)險(xiǎn)，不容小覷。怎樣在制度上和技術(shù)上防范少數(shù)人上傳虛假信息，是健康碼的當(dāng)務(wù)之急。為此，政府有必要強(qiáng)化個(gè)人數(shù)據(jù)提供的真實(shí)性義務(wù)與責(zé)任。根據(jù)《中央全面依法治國(guó)委員會(huì)關(guān)于依法防控新型冠狀病毒感染肺炎疫情 切實(shí)保障人民生命健康安全的意見(jiàn)》，患有或者疑似患有新型冠狀病毒感染的肺炎，故意隱瞞病情，拒絕接受檢疫、強(qiáng)制隔離或者治療的，將依法承擔(dān)責(zé)任。但這只是事后措施。實(shí)際上，數(shù)據(jù)質(zhì)量的完善還可以通過(guò)提升數(shù)據(jù)多樣性來(lái)實(shí)現(xiàn)。大數(shù)據(jù)所具有的巨大規(guī)模和種類(lèi)繁多的特征，可以交叉比對(duì)、聚類(lèi)回歸，糾正數(shù)據(jù)錯(cuò)誤，消除噪音數(shù)據(jù)。顯然，如欲健康碼發(fā)揮作用，就必須擴(kuò)大數(shù)據(jù)來(lái)源，匯聚公共交通數(shù)據(jù)、醫(yī)院診療數(shù)據(jù)、行為軌跡數(shù)據(jù)、家庭人口數(shù)據(jù)、工作單位數(shù)據(jù)等與個(gè)人健康狀況相關(guān)的數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)個(gè)人疾病情況的精準(zhǔn)畫(huà)像。
對(duì)分散化來(lái)源數(shù)據(jù)的匯聚，暴露出當(dāng)前數(shù)據(jù)無(wú)法連通的痼疾：數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、分散，數(shù)據(jù)核對(duì)、清理、映射的工作量巨大，導(dǎo)致難以共享集成數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)分析。不同地域、不同職能部門(mén)之間的數(shù)據(jù)孤島問(wèn)題，不但令健康碼可能出錯(cuò)，而且使其難以跨地域、跨場(chǎng)景地使用。以江蘇省為例，就有南京“寧歸來(lái)”、蘇州“蘇城碼”、無(wú)錫“錫康碼”等十幾個(gè)不同的健康碼。這迫切要求遵循“整體治理”(Holistic Governance)的邏輯，以核心需求為治理導(dǎo)向，以數(shù)字技術(shù)為治理手段，以協(xié)調(diào)、整合、責(zé)任為治理機(jī)制，對(duì)治理層級(jí)、功能、公私部門(mén)關(guān)系及信息系統(tǒng)等碎片化問(wèn)題進(jìn)行有機(jī)協(xié)調(diào)與整合，既要推動(dòng)數(shù)據(jù)在政府內(nèi)部的跨部門(mén)、跨地域共享，亦應(yīng)推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放，利用社會(huì)力量發(fā)掘數(shù)據(jù)多維度價(jià)值。就此而言，數(shù)據(jù)不但是支持和改善行政職能的工具，還應(yīng)當(dāng)成為變革傳統(tǒng)科層制度的力量，從而打破“自上而下”和“職責(zé)不清”的桎梏。
(二)以數(shù)字設(shè)備為載體
數(shù)字技術(shù)視野下的“健康碼”表現(xiàn)為一個(gè)數(shù)字化的健康評(píng)估證明。在申請(qǐng)健康碼時(shí)，民眾通常需要在手機(jī)App或微信小程序上注冊(cè)并提供自身的實(shí)名信息，驗(yàn)證用戶(hù)身份(部分應(yīng)用可能會(huì)用到人臉識(shí)別技術(shù))之后，填寫(xiě)自己的體溫和接觸史等健康信息，并結(jié)合權(quán)威數(shù)據(jù)平臺(tái)查詢(xún)用戶(hù)的行蹤記錄(是否出入疫區(qū)或疫情國(guó))、健康狀況等，最終生成屬于個(gè)人的二維碼。在動(dòng)態(tài)碼的技術(shù)下，健康碼本身不包含任何個(gè)人信息，而只存在相關(guān)網(wǎng)頁(yè)鏈接的加密編碼。只有通過(guò)特定掃碼設(shè)備，在驗(yàn)證訪問(wèn)者身份和授權(quán)情況之后，個(gè)人健康信息才被訪問(wèn)。在網(wǎng)頁(yè)被訪問(wèn)時(shí)，用戶(hù)被掃碼的時(shí)間、地點(diǎn)、次數(shù)亦同時(shí)記錄，以滿足后續(xù)追溯的需要。顯然，較諸之前線下的、分散式證明方式，健康碼不僅更為準(zhǔn)確、便捷，還提升了政府的回應(yīng)性。
在數(shù)字社會(huì)中，數(shù)字素養(yǎng)、技能和設(shè)備決定著社會(huì)新的權(quán)力關(guān)系、財(cái)富結(jié)構(gòu)和階層等級(jí)，健康碼同樣如此。作為依托于智能手機(jī)的應(yīng)用，健康碼對(duì)于沒(méi)有智能手機(jī)的人群，不但不便利，反而增加了麻煩。國(guó)務(wù)院“我向總理說(shuō)句話”欄目中登出這樣一段留言：“我爺爺奶奶70多歲了，普通老年手機(jī)都不會(huì)使用，更別說(shuō)智能手機(jī)了?，F(xiàn)在讓他們整個(gè)健康碼，對(duì)他們來(lái)說(shuō)太難了。這樣導(dǎo)致他們不能去超市買(mǎi)菜、去銀行取錢(qián)、去醫(yī)院開(kāi)藥?！敝袊?guó)移動(dòng)數(shù)據(jù)分析公司QuestMobile在2018年的報(bào)告稱(chēng)，中國(guó)每8位年齡超過(guò)50歲的銀發(fā)人群中，僅有1位是移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的使用者，遠(yuǎn)低于全部網(wǎng)民的水平。不便的不僅僅是老人，美國(guó)知名智庫(kù)皮尤研究中心報(bào)告顯示，2018年中國(guó)智能機(jī)普及率不足70%，這與中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心2019年6月統(tǒng)計(jì)的8.54億網(wǎng)民規(guī)模大致相當(dāng)。各地已經(jīng)意識(shí)到“數(shù)字難民”的弱勢(shì)地位，但不論是上海由社工代為申領(lǐng)，還是浙江省衢州市“打印健康碼送老人”的做法，均失去了健康碼的本意。如何彌合“數(shù)據(jù)鴻溝”，回應(yīng)那些被排斥在外的5億“剩余之人”的求助，成為健康碼必須解決的難題。對(duì)此，不妨將這次疫情視為助力“剩余之人”融入數(shù)字社會(huì)的契機(jī)，通過(guò)政府補(bǔ)貼、企業(yè)捐助、個(gè)人承擔(dān)資訊費(fèi)用的方式，為其免費(fèi)提供智能手機(jī)以及2小時(shí)左右的快速教學(xué)，幫助他們邁出“數(shù)字第一步”。同時(shí)，政府還應(yīng)積極引導(dǎo)企業(yè)開(kāi)發(fā)面向老人、用戶(hù)友好的健康碼APP和其他應(yīng)用場(chǎng)景，以保障數(shù)字生活的可持續(xù)性。
(三)以政企協(xié)力為組織形式
如同電子政府，在數(shù)據(jù)治理中，政府主導(dǎo)、企業(yè)參與的合作模式已成為普遍實(shí)踐。一方面，政府作為公共事務(wù)的“第一責(zé)任人”，是數(shù)據(jù)治理的發(fā)起者和維系力量；另一方面，由于數(shù)字治理依賴(lài)于高質(zhì)量、高標(biāo)準(zhǔn)的軟件系統(tǒng)、數(shù)據(jù)分析和安保措施，科技企業(yè)在項(xiàng)目規(guī)劃、方案設(shè)計(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、業(yè)務(wù)應(yīng)用開(kāi)發(fā)、運(yùn)維服務(wù)、公共數(shù)據(jù)利用等方面的作用日益顯著。例如，在廣東數(shù)字政府“管運(yùn)分離”的改革中，數(shù)字廣東網(wǎng)絡(luò)建設(shè)有限公司作為建設(shè)主體，負(fù)責(zé)需求對(duì)接、系統(tǒng)遷移、數(shù)據(jù)融合、建設(shè)維護(hù)、系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)以及標(biāo)準(zhǔn)制定。
作為孵化于互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)政務(wù)服務(wù)的系統(tǒng)應(yīng)用，健康碼亦是政府和企業(yè)協(xié)作治理的典范：政府發(fā)起、企業(yè)響應(yīng)，來(lái)自政府部門(mén)與數(shù)字企業(yè)的工作人員并肩奮戰(zhàn)。那些批評(píng)健康碼模糊了政府和企業(yè)邊界的聲音，恰恰沒(méi)有看到政企合作的潛力。如聯(lián)合國(guó)全球脈動(dòng)計(jì)劃的“數(shù)據(jù)和治理”負(fù)責(zé)人米拉·羅曼諾夫(Mila Romanoff)所言：“我們需要有一個(gè)框架，允許公司和當(dāng)局進(jìn)行合作，以對(duì)公共利益作出適當(dāng)回應(yīng)”。在疫情面前，各國(guó)也在積極謀求公私合作的新途徑。在美國(guó)，政府正與Facebook、蘋(píng)果和谷歌等科技巨頭積極商討從智能手機(jī)獲取位置數(shù)據(jù)，以便讓公共衛(wèi)生專(zhuān)家追蹤冠狀病毒感染數(shù)據(jù)。在歐洲，歐盟委員會(huì)已與歐洲電信公司和GSMA(全球移動(dòng)通信系統(tǒng)協(xié)會(huì))達(dá)成一致，要求運(yùn)營(yíng)商共享匿名元數(shù)據(jù)來(lái)追蹤、建模和預(yù)測(cè)病毒傳播。顯然，在世界數(shù)字化轉(zhuǎn)型的背景下，擁有最先進(jìn)技術(shù)和最廣泛用戶(hù)的大型科技企業(yè)，已成為綜合性、立體化、多層次數(shù)據(jù)治理中不可或缺的力量。
三、作為數(shù)據(jù)公共治理的健康碼： “正當(dāng)性” 反思
如果說(shuō)“政府?dāng)?shù)據(jù)管理”是理解和提升健康碼“有效性”的鑰匙，那么“數(shù)據(jù)公共治理”就是回應(yīng)和審視健康碼“正當(dāng)性”的不二法門(mén)。作為對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行決策的權(quán)利、權(quán)力和責(zé)任系統(tǒng)，數(shù)據(jù)公共治理可以分解為三個(gè)環(huán)環(huán)相扣的議題：(1)治理的目標(biāo)為何？(2)各方主體在治理中的角色為何？(3)治理應(yīng)遵循何種規(guī)則？數(shù)據(jù)公共治理視域下“健康碼”正當(dāng)性的探究，亦應(yīng)循此展開(kāi)。
(一)健康碼的目標(biāo)：數(shù)據(jù)效率與數(shù)據(jù)正義
數(shù)字技術(shù)并不中立，它始終被其棲身的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治環(huán)境所塑造，體現(xiàn)著設(shè)計(jì)者、使用者的權(quán)力行使和價(jià)值目標(biāo)。健康碼也不例外。作為一種“經(jīng)由設(shè)計(jì)的規(guī)制”(regulation by design)，健康碼經(jīng)過(guò)精心設(shè)計(jì)嵌入到疫情防控的流程之中。根據(jù)2020年2月25日國(guó)務(wù)院《關(guān)于依法科學(xué)精準(zhǔn)做好新冠肺炎疫情防控工作的通知》，健康碼成為行政機(jī)關(guān)綜合判斷個(gè)人健康風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，獲得出行、復(fù)工資格的法定證明。健康碼所具有的電子化、數(shù)據(jù)化、智能化特征，并未遮蔽原有的行政化自動(dòng)評(píng)級(jí)的屬性?！皣?guó)家通過(guò)技術(shù)之眼觀察社會(huì)圖像時(shí)，它看到的可能是自己的倒影”。命令服從的權(quán)力運(yùn)作、各行其是的地方割裂、控制優(yōu)先的封閉體制、穩(wěn)定壓倒一切的極端思維都可能在科技外殼下，進(jìn)到健康碼之中。為此，健康碼必須將多元價(jià)值注入其中，以避免不自覺(jué)地被單一目標(biāo)所宰制。質(zhì)言之，與數(shù)據(jù)私人治理和政府?dāng)?shù)據(jù)管理以“數(shù)據(jù)效率”(Data Efficiency)為原則不同，數(shù)據(jù)公共治理要求將“數(shù)據(jù)正義”(Data Justice)置于更高的位置。
正義有一張普洛透斯的臉，數(shù)據(jù)正義同樣人言人殊。在西方，數(shù)據(jù)正義多圍繞著個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)權(quán)利、信息隱私權(quán)、言論和交流自由等基本權(quán)利展開(kāi)。這部分解釋了為何西方對(duì)于健康碼等數(shù)字技術(shù)廣泛使用的抵制。但正如斯諾登事件所揭示的，數(shù)字正義不僅關(guān)乎個(gè)體的權(quán)利，還和群體畫(huà)像(profiling)及其社會(huì)排序(social sorting)有關(guān)，進(jìn)而與實(shí)質(zhì)性社會(huì)經(jīng)濟(jì)的訴求相聯(lián)系。正因如此，在探索全球正義的過(guò)程中，人們?nèi)找姘l(fā)現(xiàn)權(quán)利語(yǔ)言并非正確的工具。以隱私權(quán)為例，中國(guó)既未選擇美國(guó)的政府和公民互不信任的隱私價(jià)值，也不選擇歐洲將之作為超越國(guó)家主權(quán)的基本人權(quán)，而是遵循著可信任政府和負(fù)責(zé)任公民的路徑。職是之故，我們有必要立足《憲法》38條“中華人民共和國(guó)公民的人格尊嚴(yán)不受侵犯”條款，使用一個(gè)更具包容的數(shù)據(jù)正義框架，通過(guò)借鑒阿馬蒂亞·森的正義理論，立基于“人的可行能力”而非“經(jīng)濟(jì)效用”，將“數(shù)字技術(shù)自主選擇”、“數(shù)據(jù)使用透明度”和“數(shù)據(jù)非歧視”作為數(shù)據(jù)正義的核心要素。
一旦將數(shù)據(jù)正義價(jià)值注入到健康碼中，我們就能發(fā)現(xiàn)，“健康碼是新的自動(dòng)化監(jiān)控形式，是反烏托邦典型”的批評(píng)固然看到了健康碼在數(shù)據(jù)效率和數(shù)據(jù)正義之間的失衡，但卻忽略了健康碼對(duì)民眾的賦能。作為一種通用科技，數(shù)字技術(shù)有著鮮明的多面性：監(jiān)管者和被監(jiān)管者均能從中獲益。2018年，英國(guó)學(xué)者Simplice A. Asongu等人對(duì)47個(gè)非洲國(guó)家的實(shí)證研究表明，非洲的手機(jī)數(shù)量與政府治理指標(biāo)之間有著明顯的正相關(guān)，民眾對(duì)手機(jī)的使用有效提升了政府的透明度，并降低了腐敗。另一個(gè)有趣的例子來(lái)自中國(guó)，學(xué)者于建嶸在描述20世紀(jì)90年代中國(guó)農(nóng)民維權(quán)狀況時(shí)曾指出，復(fù)印機(jī)的出現(xiàn)提升了農(nóng)民的博弈能力，因?yàn)樗麄兛梢詫⒅醒胝募t頭文件復(fù)印多張，以作為應(yīng)對(duì)基層政府官員侵?jǐn)_的擋箭牌，在此意義上，數(shù)字技術(shù)已改變了中國(guó)的政治生態(tài)。回到健康碼，不論是與地區(qū)與地區(qū)隔離、人與人隔離的中國(guó)網(wǎng)格化靜態(tài)管理相比，還是與世界各國(guó)禁止居民外出的“禁足令”對(duì)照，健康碼更適應(yīng)“流動(dòng)性社會(huì)”，并拓展了人的自由。這一點(diǎn)已為牛津大學(xué)Luca Ferretti等人所證實(shí)，相關(guān)定量研究表明，接觸追蹤的手機(jī)APP比大規(guī)模隔離(lock-downs)在防控疫情方面更有效。
但問(wèn)題在于，在數(shù)據(jù)正義的視野中，是否使用以及使用何種數(shù)字技術(shù)，應(yīng)當(dāng)盡可能尊重個(gè)體的選擇。實(shí)際上，在抗擊疫情過(guò)程中，目前已存在多種數(shù)字技術(shù)。例如，新加坡政府的Trace Together藍(lán)牙追蹤應(yīng)用，瑞士、愛(ài)沙尼亞、奧地利的泛歐藍(lán)牙跟蹤項(xiàng)目DP3T(Decentralised Privacy-Preserving Proximity Tracing)，等等。與健康碼建立中心化的用戶(hù)數(shù)據(jù)庫(kù)思路不同，基于藍(lán)牙的病毒傳播追蹤多采取“去中心化”路徑，利用智能手機(jī)的本地追蹤密鑰(Tracing Key)、臨時(shí)追蹤密鑰(Temporary Tracing Key)、滾動(dòng)接近標(biāo)識(shí)符(Rolling Proximity Identifier)等近距數(shù)據(jù)(proximity data)匹配計(jì)算，從而最大程度地減少個(gè)體信息的收集、存儲(chǔ)和使用。甘瓜苦蒂，物無(wú)全美。任何方案都非完美無(wú)缺，國(guó)家應(yīng)當(dāng)采取開(kāi)放態(tài)度，鼓勵(lì)不同數(shù)字技術(shù)的發(fā)展，并交由個(gè)體比較權(quán)衡后，作出妥當(dāng)選擇。
“數(shù)據(jù)使用透明度”和“數(shù)據(jù)非歧視”對(duì)健康碼提出了進(jìn)一步要求。在疫情面前，個(gè)體權(quán)利當(dāng)然可能受到一定限制，但“若要設(shè)定對(duì)基本權(quán)利的限制，就必須同時(shí)設(shè)定對(duì)這些限制的限制”， 正當(dāng)程序、比例原則、禁止不當(dāng)連接等原則仍應(yīng)堅(jiān)持，個(gè)人對(duì)其信息的知情權(quán)、更正權(quán)、刪除權(quán)和獲得救濟(jì)的權(quán)利亦不得因疫情而遭到克減。在政府電子留言版上，就“個(gè)人對(duì)湖北健康碼生成的顏色狀態(tài)不認(rèn)可？”的問(wèn)題，官方在3月2日的回復(fù)非常簡(jiǎn)單：“人工無(wú)法干預(yù)或修改結(jié)果，這也是為了您的健康安全著想，請(qǐng)您理解?！庇捎诮】荡a影響公民自由甚巨，上述回答顯然無(wú)法滿足依法行政要求和公眾期待。為此，政府部門(mén)盡可能向公眾披露健康碼使用的數(shù)據(jù)和運(yùn)算的邏輯，更重要的是，應(yīng)賦予公眾異議并獲得合理說(shuō)明的權(quán)利。事實(shí)上，政府部門(mén)也已改弦易撤，其3月11日回復(fù)說(shuō)：“如果個(gè)人認(rèn)為和實(shí)際不符，可通過(guò)12345熱線或糾錯(cuò)功能發(fā)起申請(qǐng)，經(jīng)縣級(jí)防控指揮部核實(shí)確認(rèn)，確需修改的將在后臺(tái)完成修改工作?！钡@依然不夠。根據(jù)2020年版國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《個(gè)人信息安全規(guī)范》，健康碼作為一種自動(dòng)化決策機(jī)制，應(yīng)在規(guī)劃設(shè)計(jì)階段前就開(kāi)展個(gè)人信息安全影響評(píng)估，并依評(píng)估結(jié)果采取有效的保護(hù)個(gè)人信息主體的措施。同時(shí)，還應(yīng)借鑒歐盟《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》中對(duì)算法解釋的規(guī)定，強(qiáng)化政府的解釋、說(shuō)明職責(zé)，避免算法的關(guān)聯(lián)歧視和特征選擇歧視，并通過(guò)算法審計(jì)等技術(shù)手段予以落實(shí)。
(二)健康碼的治理主體：政府、民眾與企業(yè)
“只有利害相關(guān)人共同承擔(dān)責(zé)任并共同參與，在個(gè)人自由與社會(huì)需求之間，才能有平衡的關(guān)系。”健康碼的治理，亦需政府、民眾、企業(yè)參與其中。政府機(jī)關(guān)在依法行使職權(quán)的同時(shí)，應(yīng)遵循其他利益攸關(guān)者的行為邏輯，充分發(fā)揮分工合作和制衡作用。
就民眾而言，“綠碼”的持有者獲得了在疫情期間的行動(dòng)自由，從而免遭來(lái)自不同層級(jí)、不同區(qū)域的不合理限制，這在事實(shí)上構(gòu)成民眾對(duì)政府的限權(quán)。作為一個(gè)反例，截至2020年4月，北京還是少數(shù)不采用“健康碼”的城市，其“健康寶”同樣旨在查詢(xún)個(gè)人疫情期間的健康狀況，但它既不能掃碼，也沒(méi)有精確的分類(lèi)，更不能直接用于通行。正如“健康寶”所提醒的：它不過(guò)是政府和企業(yè)決策的參考因素之一。從個(gè)人經(jīng)驗(yàn)觀察，民眾能否通行完全取決于不同場(chǎng)所測(cè)體溫、出示實(shí)名出入證、掃行程卡等五花八門(mén)的要求，而其背后是首都的特殊地位使然。不過(guò)，民眾在健康碼中的角色仍然是消極性的，有待從“公民科學(xué)”(citizen science)的角度激發(fā)民眾的創(chuàng)造力和“積極團(tuán)結(jié)”精神，運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)分享、匯聚和改進(jìn)抗疫技術(shù)共同應(yīng)對(duì)新冠病毒。在此方面，德國(guó)值得效仿。2020年3月，德國(guó)政府發(fā)布了“我們抗擊病毒”(#WirVsVirus)的征集公告，在短短48小時(shí)內(nèi)，28 000多名參與者提交了1 500多個(gè)提案，其中有20個(gè)獲得財(cái)政支持。
就企業(yè)而言，數(shù)據(jù)協(xié)作治理絕不意味著政府的企業(yè)化抑或企業(yè)的政府化，毋寧是各方在發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)跨邊界的合作。健康碼依托數(shù)據(jù)資源匯聚、數(shù)字技術(shù)支撐和產(chǎn)品思維驅(qū)動(dòng)，發(fā)揮了政企協(xié)同的效應(yīng)。但另一方面，我們也應(yīng)厘清各自各方職責(zé)，妥善劃定邊界。在健康碼所涉及的政府、企業(yè)與民眾三方關(guān)系中，政府部門(mén)是健康碼的需求方、發(fā)起方、推動(dòng)方，是面向民眾做出最終決定的一方，其決定了健康碼數(shù)據(jù)采集的類(lèi)型、內(nèi)容、使用方式、使用用途，對(duì)此，屬于《個(gè)人信息保護(hù)法(草案)》下民眾個(gè)人信息的“處理者”。與此不同，企業(yè)是接受政府委托為健康碼提供技術(shù)支持、平臺(tái)接入、數(shù)據(jù)存儲(chǔ)等服務(wù)的數(shù)據(jù)委托處理者。作為數(shù)據(jù)處理者，政府承擔(dān)著數(shù)據(jù)和個(gè)人信息保護(hù)的首要責(zé)任，就收集、存儲(chǔ)、共享、使用、刪除等整個(gè)數(shù)據(jù)生命周期向民眾承擔(dān)直接責(zé)任，務(wù)必采取加密存儲(chǔ)、加密傳輸、訪問(wèn)控制等相關(guān)安全措施。企業(yè)則應(yīng)依其與政府達(dá)成的協(xié)議承擔(dān)合同義務(wù)和數(shù)據(jù)保密性、完整性、可用性的安全義務(wù)。為此，政府應(yīng)根據(jù)《數(shù)據(jù)安全法(草案)》第37條規(guī)定，履行嚴(yán)格的批準(zhǔn)手續(xù)，審慎選擇委托處理者，鑒署委托團(tuán)議并監(jiān)督履行，明確企業(yè)不得轉(zhuǎn)委托、泄露報(bào)告義務(wù)以及協(xié)助數(shù)據(jù)處理者履行其法定義務(wù)等。不僅于此，在企業(yè)超越政府的授權(quán)留存數(shù)據(jù)，或者違反委托目的擅自開(kāi)展處理行為方面，不但承擔(dān)違約責(zé)任，還應(yīng)承擔(dān)侵害個(gè)人信息的侵權(quán)責(zé)任。
政府和企業(yè)之間的數(shù)據(jù)共享是數(shù)據(jù)協(xié)作治理的關(guān)鍵，而這也是各方爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。3月4日，韓國(guó)為抗擊新冠疫情再次修訂《傳染病控制和預(yù)防法》，要求私人電信公司、國(guó)家警察局與韓國(guó)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)共享患者的位置數(shù)據(jù)。相反，F(xiàn)acebook的 CEO馬克·扎克伯格強(qiáng)調(diào)其不準(zhǔn)備，也不會(huì)將用戶(hù)的位置數(shù)據(jù)大規(guī)模移交給美國(guó)政府。在中國(guó)，企業(yè)為防疫目的向政府報(bào)送數(shù)據(jù)可以《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》為依據(jù)，國(guó)家網(wǎng)信辦《數(shù)據(jù)安全管理辦法(征求意見(jiàn)稿)》第三十六條“國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門(mén)為履行維護(hù)國(guó)家安全、社會(huì)管理、經(jīng)濟(jì)調(diào)控等職責(zé)需要，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，要求網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者提供掌握的相關(guān)數(shù)據(jù)的，網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)予以提供”，亦可作為參考。不過(guò)，從有效規(guī)范政企關(guān)系的角度看，上述規(guī)定均失之粗疏，有待在規(guī)則層面予以細(xì)化。
(三)健康碼的治理規(guī)則：應(yīng)急狀態(tài)下的數(shù)據(jù)規(guī)則
現(xiàn)代化治理是“依規(guī)則的治理”，數(shù)據(jù)治理概莫能外。鑒于健康碼使用的數(shù)據(jù)涉及姓名、性別、出生日期、民族、身份證號(hào)碼、電話號(hào)碼、戶(hù)籍地市、家庭住址、出行方式、行蹤軌跡、車(chē)牌號(hào)碼、精準(zhǔn)定位信息、健康狀況、個(gè)人職業(yè)、通信記錄、診療信息等大量個(gè)人信息，個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)規(guī)則自然是重中之重。正如歐盟數(shù)據(jù)保護(hù)委員會(huì)在《新冠病毒暴發(fā)期間處理個(gè)人數(shù)據(jù)的正式聲明》中所表明的：“個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)規(guī)則并不妨礙針對(duì)病毒大流行采取的措施。與傳染病作斗爭(zhēng)是所有國(guó)家共同的寶貴目標(biāo)，因此，應(yīng)以最佳方式予以支持?！眰€(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)與挽救生命之間并不是非此即彼的選擇，而是即此又彼的權(quán)衡?？膳c此同時(shí)，我們也應(yīng)清醒地認(rèn)識(shí)到：健康碼規(guī)則是調(diào)控緊急事件的“非常規(guī)則”，它具有應(yīng)急法律固有的授權(quán)性、預(yù)防性、必要性、臨時(shí)性特征，一旦疫情防控從急性、超常規(guī)轉(zhuǎn)向常態(tài)化，相關(guān)治理規(guī)則甚至健康碼的存廢即需要重新評(píng)估。
在數(shù)據(jù)收集環(huán)節(jié)，無(wú)論是歐盟《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》(GDPR)第六條(d)“為保護(hù)數(shù)據(jù)主體或其他自然人重大利益”或第六條(e)“公共利益目的執(zhí)行任務(wù)或數(shù)據(jù)控制者履行所賦予的公共職能所必要”，還是我國(guó)《傳染病防治法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，均賦予國(guó)家機(jī)關(guān)在未取得個(gè)體同意的情形下收集個(gè)人信息的權(quán)力，《民法典》1036條亦將“維護(hù)公共利益”作為處理個(gè)人信息不予承擔(dān)民事責(zé)任的事由之一。《個(gè)人信息保護(hù)法(草案)》第13條第4項(xiàng)進(jìn)一步明確為應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件構(gòu)成個(gè)人信息處理的合法性依據(jù)，但這種授權(quán)并非沒(méi)有邊界，而應(yīng)受到三重制約：一是收集機(jī)關(guān)的制約。當(dāng)前，基層自治組織、公共場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)管理者、社區(qū)組織以及公安、交通、海關(guān)、市場(chǎng)監(jiān)管、工信、網(wǎng)信等行政部門(mén)紛紛通過(guò)線下或線上方式獲取個(gè)人信息。對(duì)此，一方面應(yīng)根據(jù)中央網(wǎng)信辦《關(guān)于做好個(gè)人信息保護(hù)利用大數(shù)據(jù)支撐聯(lián)防聯(lián)控工作的通知》，將突破同意原則收集信息的主體限于國(guó)務(wù)院衛(wèi)生健康部門(mén)及其授權(quán)機(jī)構(gòu)，其他任何單位和個(gè)人不得以疫情防控、疾病防治為由，未經(jīng)被收集者同意收集使用個(gè)人信息。另一方面，應(yīng)以健康碼申報(bào)、展示和授權(quán)查詢(xún)的功能為前提，推動(dòng)《公共場(chǎng)所新型冠狀病毒感染的肺炎衛(wèi)生保護(hù)指南》項(xiàng)下辦公樓等場(chǎng)所管理者以及《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》項(xiàng)下基層、社區(qū)組織登記工作的電子化，除異常體溫信息外，禁止其他信息的線下收集。二是收集透明度的制約。在收集信息時(shí)，個(gè)人的知情權(quán)應(yīng)得到充分保障，政府機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照《個(gè)人信息保護(hù)法(草案)》第18條的規(guī)定，以簡(jiǎn)潔、易于理解的語(yǔ)言，明示處理者的身份、聯(lián)系方式、個(gè)人信息處理目的、方式、種類(lèi)和保存期限并告知個(gè)人行使個(gè)人信息權(quán)益的方式和程度。例如，上海市“隨申碼”、廣東省“粵省事”和貴州省“貴州健康碼”均以用戶(hù)協(xié)議、隱私政策的形式，對(duì)用戶(hù)予以告知。三是收集范圍的制約?！毒W(wǎng)絡(luò)安全法》第41條“合法、正當(dāng)、必要”的原則和《個(gè)人信息保護(hù)法(草案)》第6條下“最小范圍”處理原則仍應(yīng)遵循，收集活動(dòng)以達(dá)到預(yù)防或遏制疫情擴(kuò)散之目的，信息類(lèi)型應(yīng)限于基礎(chǔ)性的身份信息(姓名、身份證號(hào)、聯(lián)系電話)、健康信息和行蹤軌跡信息以及家庭人口信息、工作單位信息等與密切接觸者必要關(guān)聯(lián)信息，至于民族、政治面貌、收入、學(xué)歷、身高、血型、婚姻狀況、微信號(hào)等其他信息顯然超出了“防疫必要”的范圍，理應(yīng)禁止收集。
在數(shù)據(jù)使用和共享環(huán)節(jié)，個(gè)人信息權(quán)益應(yīng)受到更多的尊重?；谀康南拗圃瓌t，個(gè)人信息不得用于與疫情防控?zé)o關(guān)的目的。同時(shí)，受制于《個(gè)人信息保護(hù)法(草案)》第34條“國(guó)家機(jī)關(guān)在履行法定職責(zé)處理個(gè)人信息，不得超出履行法定職責(zé)所必要的范圍和限度”之規(guī)定，即使在上述目的下，個(gè)人信息處理也應(yīng)秉持“比例原則”，充分考慮公民的人格尊嚴(yán)和人格自由，盡量采取“去標(biāo)識(shí)化或“匿名化”等損害最小的處理方式，保證手段與目的之間合理、適度、相稱(chēng)，不能因小失大、得不償失。另外，數(shù)據(jù)的“整體治理”并不意味著大塊頭(one big lump)的政府，它并不摧毀職能邊界。就政府內(nèi)部共享而言，健康碼涉及個(gè)體行蹤軌跡、健康情況等敏感信息，共享范圍應(yīng)當(dāng)限于衛(wèi)生行政部門(mén)、疾控機(jī)構(gòu)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)之內(nèi)，除非法律法規(guī)明確規(guī)定外，不得跨部門(mén)共享。出于聯(lián)防聯(lián)控的需要，可以向承擔(dān)職責(zé)的行政機(jī)關(guān)提供“確診者、疑似者、密切接觸者”的姓名、住址等一般個(gè)人信息的查詢(xún)功能，但不得留存和后續(xù)處理。
就企業(yè)向政府報(bào)送數(shù)據(jù)而言，需要進(jìn)一步確立如下規(guī)則：其一，有權(quán)要求報(bào)送的政府機(jī)構(gòu)應(yīng)限于國(guó)務(wù)院衛(wèi)生健康部門(mén)及其授權(quán)機(jī)構(gòu)。其二，報(bào)送的數(shù)據(jù)以匿名化數(shù)據(jù)優(yōu)先，在匿名化數(shù)據(jù)不敷適用時(shí)，可報(bào)送假名化數(shù)據(jù)，未脫敏的個(gè)人數(shù)據(jù)僅在其他方式窮盡后方可提供。其三，報(bào)送數(shù)據(jù)的主體限于確診者、疑似者、密切接觸者，報(bào)送數(shù)據(jù)的類(lèi)型限于防疫所必需的范圍內(nèi)，并向社會(huì)事前公開(kāi)。其四，非匿名化數(shù)據(jù)的報(bào)送呈現(xiàn)出一體兩面的性質(zhì)：對(duì)企業(yè)而言，其屬于向第三方提供個(gè)人信息，應(yīng)根據(jù)《個(gè)人信息保護(hù)法(草案)》第24條的規(guī)定，向個(gè)體告知行政機(jī)構(gòu)的名稱(chēng)、聯(lián)系方式、個(gè)人信息種類(lèi)以及處理目的和方式；對(duì)行政機(jī)構(gòu)而言，其屬于間接收集個(gè)人信息，應(yīng)當(dāng)履行與企業(yè)同等的處理者義務(wù)。對(duì)于匿名化數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)報(bào)送構(gòu)成對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)自由的限制，報(bào)送義務(wù)的苛加應(yīng)堅(jiān)持法律保留、正當(dāng)程序和比例原則，政府還應(yīng)對(duì)數(shù)據(jù)承擔(dān)保密和安全保護(hù)責(zé)任，不得用于與防疫無(wú)關(guān)的用途，并在疫情結(jié)束后停止處理和銷(xiāo)毀數(shù)據(jù)。
在對(duì)外披露環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)禁止將“可識(shí)別特定個(gè)人的信息”向社會(huì)公眾披露。為滿足社會(huì)一般公眾對(duì)疫情狀況的知情權(quán)，僅公開(kāi)流動(dòng)人員統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)以及確診者、疑似者人數(shù)、大致年齡段、確診日期、發(fā)病癥狀即可。為了提請(qǐng)民眾關(guān)注接觸情況和采取相應(yīng)防控措施，可以將確診者、疑似者的活動(dòng)范圍、行動(dòng)軌跡等無(wú)法識(shí)別個(gè)體的信息片段公開(kāi)，不宜將其姓名、性別、準(zhǔn)確年齡、工作單位簡(jiǎn)單標(biāo)識(shí)化后公開(kāi)，以免被公眾結(jié)合自身掌握的其他標(biāo)識(shí)，輕易識(shí)別出具體個(gè)人。
在數(shù)據(jù)刪除環(huán)節(jié)，既然健康碼旨在防疫，那么在“存儲(chǔ)時(shí)間最小化”下，相關(guān)個(gè)人信息的儲(chǔ)存時(shí)間不得超過(guò)實(shí)現(xiàn)其防疫目的所必需。針對(duì)個(gè)體健康診療信息和行蹤軌跡信息等敏感信息，可借鑒歐盟《關(guān)于支持抗擊新冠疫情 APP的數(shù)據(jù)保護(hù)指引》，存儲(chǔ)期限不得超過(guò)一個(gè)月(潛伏期加少部分時(shí)間余量)。針對(duì)其他一般個(gè)人信息，可借鑒《歐洲議會(huì)和歐盟理事會(huì)關(guān)于嚴(yán)重的跨境健康威脅的決定》，存儲(chǔ)時(shí)間限定在疫情結(jié)束之后的12月。至于具體結(jié)束時(shí)間，可以根據(jù)《國(guó)家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》三級(jí)響應(yīng)終止之日，即由“重大突發(fā)事件”降為“較大突發(fā)事件”之日計(jì)算。當(dāng)然，后續(xù)為公共利益、科學(xué)或歷史研究、統(tǒng)計(jì)目的仍有可能處理相關(guān)數(shù)據(jù)，在該等情況下，相關(guān)機(jī)構(gòu)可以采取個(gè)人信息匿名化的措施，或重新取得個(gè)體的同意。
結(jié) 語(yǔ)
健康碼雖小，卻集中體現(xiàn)了東西方對(duì)于科技、隱私和自由的價(jià)值沖突?？烧绺ダ饰魉埂じＩ剿赋龅?，順利渡過(guò)新型冠狀病毒危機(jī)的核心并不在于文化或政體類(lèi)型，而在于國(guó)家的能力。健康碼所代表的中國(guó)數(shù)據(jù)治理能力，恰恰是中國(guó)取得階段性勝利的關(guān)鍵。那種將健康碼視為“反烏托邦”夢(mèng)魘的人，不免陷入了“先入為主”的觀念幻覺(jué)。另外，我們也毋庸諱言，在數(shù)據(jù)治理的審視下，健康碼有效性和正當(dāng)性依然面臨種種挑戰(zhàn)，尚待在治理目標(biāo)、治理主體和治理規(guī)則層面力臻完善。最后，作為《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》下應(yīng)急時(shí)期的應(yīng)急措施，健康碼以消除非常狀態(tài)、恢復(fù)正常狀態(tài)的目的，在應(yīng)急狀態(tài)結(jié)束后，健康碼也應(yīng)結(jié)束自由通行證明的使命。從納粹德國(guó)到拉丁美洲，歷史一次次表明：緊急狀態(tài)的權(quán)力如同嗎啡，用之一時(shí)為良藥，用之長(zhǎng)遠(yuǎn)為毒品，將緊急權(quán)力常態(tài)化，終將戕害民眾對(duì)政府的信任，而信任正是國(guó)家能力之基。
