田 芝

（西南交通大學(xué)公共管理與政法學(xué)院，四川 成都 610000）

一、研究背景和目的

中國(guó)自改革開放以來(lái)，環(huán)境問題開始受到重視，制定了許多環(huán)境政策來(lái)控制環(huán)境污染。環(huán)境政策，是指為改善人類生存環(huán)境質(zhì)量的綜合型公共政策，具體而言，可以說(shuō)是一系列準(zhǔn)則的總稱。

環(huán)境政策發(fā)展特征必然要放在特定的歷史背景之下才能進(jìn)行整體分析和概括，分析歷史才能明辨未來(lái)。因此，探索中國(guó)環(huán)境政策的階段性特征，總結(jié)以往歷史經(jīng)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)問題，對(duì)我國(guó)建設(shè)生態(tài)文明社會(huì)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)具有深遠(yuǎn)意義。

二、文獻(xiàn)綜述

王金南（2019）將環(huán)境政策演變劃分五個(gè)階段總結(jié)其特征[1]，保羅· R· 伯特尼（2004），得出美國(guó)環(huán)境政策市場(chǎng)化特征非常顯著。[2]

上述研究大多側(cè)重于環(huán)境政策本身，對(duì)于時(shí)代背景因素考慮不夠全面，環(huán)境政策與經(jīng)濟(jì)相關(guān)，政策實(shí)施水平與經(jīng)濟(jì)投入也有顯著關(guān)系。

因此，本文將按照以下幾方面進(jìn)行分析：首先，著眼于經(jīng)濟(jì)因素與環(huán)境污染的一般關(guān)系，探討環(huán)境政策實(shí)施水平與對(duì)策費(fèi)用的關(guān)系；其次，通過時(shí)間順序驗(yàn)證歷史事實(shí)，考察至今與環(huán)境政策相關(guān)的規(guī)定，明確中國(guó)環(huán)境政策的階段性特征；最后，得出環(huán)境政策存在的問題和今后研究的方向。

三、環(huán)境政策實(shí)施水平及對(duì)策費(fèi)用

本文將環(huán)境政策分為事前防止和事后恢復(fù)兩部分，就其政策實(shí)施水平和對(duì)策費(fèi)用的關(guān)系進(jìn)行考慮。假設(shè)事前防止費(fèi)用與污染物排放成反比，也就是說(shuō)，隨著事前防止費(fèi)用的增加，污染物排放會(huì)減少。事后恢復(fù)費(fèi)用和污染物排放成正比，也就是說(shuō)，污染物排放越多，事后恢復(fù)費(fèi)用就越多。圖1所示的就是污染物排放與對(duì)策費(fèi)用的關(guān)系。在此，防治費(fèi)用與政策實(shí)施水平有關(guān)，在投資同樣事前防止費(fèi)用的情況下，政策實(shí)施水平越高，污染物排放越少。另一方面，在環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)高的地方，對(duì)于同一污染物的排放，環(huán)境恢復(fù)費(fèi)用較高。

因此，在政策實(shí)施水平之下，事前防止費(fèi)用和事后恢復(fù)費(fèi)用的投入結(jié)果將反映在實(shí)際的環(huán)境質(zhì)量中。由此可以認(rèn)為，要達(dá)到某種環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，存在對(duì)策費(fèi)用最小的點(diǎn)。（如圖1）

圖1 污染物排放與對(duì)策費(fèi)用關(guān)系

由此可見，環(huán)境政策實(shí)施水平與對(duì)策費(fèi)用密切相關(guān)?？紤]到資金的有限性，提高事前防止政策實(shí)施水平應(yīng)當(dāng)是優(yōu)先考慮的課題。

筆者根據(jù)中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒整理到如下數(shù)據(jù)，其中污染物包括以下三類：廢水、廢氣和固體廢物。

表1 污染物排放量與環(huán)保投入費(fèi)用

如上表所示，可以發(fā)現(xiàn)以下幾個(gè)特征：

2015—2017年環(huán)保投入資金逐年遞增；2015—2017年污染物排放量逐年減少；2015—2017污染治理費(fèi)用占比持續(xù)降低。環(huán)保投入可以看作事前防止費(fèi)用，污染治理費(fèi)用占比可以反映事后恢復(fù)費(fèi)用的投入占比，該項(xiàng)數(shù)據(jù)從側(cè)面驗(yàn)證了上述的假設(shè)關(guān)系。

四、環(huán)境政策內(nèi)容及階段性特征

（一）環(huán)境政策內(nèi)容的三個(gè)層面

第一層是環(huán)境保護(hù)政策。從資源的保護(hù)利用出發(fā)，限定人類無(wú)節(jié)制的活動(dòng)方式，如自然資源保護(hù)政策、限制開發(fā)政策、資源再利用等政策都屬于這一類。

第二層是污染防治政策。對(duì)于人類生存和發(fā)展不可或缺的活動(dòng)，有必要制定最低排放標(biāo)準(zhǔn)，如污染防治技術(shù)開發(fā)、空間配置、行政處罰等限制政策都屬于這一類。

第三層是財(cái)稅政策，需要加大財(cái)政的支持力度，但也應(yīng)該考慮改變產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，有效利用資金，提高政策執(zhí)行的效果。

（二）環(huán)境政策的階段性特征

為了考察中國(guó)環(huán)境政策的階段性特征，將通過環(huán)境政策相關(guān)的政策法律進(jìn)行總結(jié)，見表2。

表2 環(huán)境政策法規(guī)

由表2所示，本文將環(huán)境政策演進(jìn)分為四個(gè)階段：

20世紀(jì)70年代：以1972年參加聯(lián)合國(guó)人類環(huán)境會(huì)議為標(biāo)志，開啟了我國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的萌芽。1973召開“第一次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議”，1974年設(shè)立國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)小組，但到1979年制定環(huán)保法為止，環(huán)境法律規(guī)定很少，可以說(shuō)這個(gè)階段是環(huán)境政策準(zhǔn)備階段，環(huán)境政策整體水平落后。

20世紀(jì)80年代：隨著1984年環(huán)保專業(yè)機(jī)構(gòu)、環(huán)境保護(hù)局的設(shè)立，制定了很多環(huán)境相關(guān)法律，正式迎來(lái)了環(huán)境政策保護(hù)的法制化時(shí)代。從1979年開始制定了《水土保護(hù)工作條例》《水資源保護(hù)法》等共計(jì)9項(xiàng)法律制度，側(cè)重于自然資源保護(hù)。“三同時(shí)”制度目的在于預(yù)防環(huán)境污染，協(xié)調(diào)人和自然的矛盾。這體現(xiàn)了環(huán)保觀念發(fā)生了轉(zhuǎn)變，事前預(yù)防觀念在逐漸深化。

20世紀(jì)90年代：污染物防治范圍不斷拓寬，在環(huán)境治理方面，地方上重點(diǎn)解決“三河”（淮海、海河、遼河）“三湖”（太湖、滇池、巢湖）“兩區(qū)”（二氧化碳和酸雨控制區(qū)）的污染問題。在機(jī)構(gòu)建設(shè)方面，地方資源與環(huán)境保護(hù)立法逐漸活躍，31個(gè)省級(jí)環(huán)保廳相繼建立。在國(guó)家發(fā)展規(guī)劃方面，1991年環(huán)境指標(biāo)首次納入我國(guó)發(fā)展規(guī)劃。在行政制度方面，《行政處罰辦法》的實(shí)施體現(xiàn)了征收污染處罰費(fèi)一定程度上在全國(guó)扎根了。由此可見，此階段我國(guó)環(huán)境保護(hù)的維度在不斷拓寬，政府在戰(zhàn)略和實(shí)施方面滲透出行政權(quán)威的力量。

21世紀(jì)：環(huán)境政策特點(diǎn)可以總結(jié)為“一個(gè)中心（科學(xué)發(fā)展觀），兩個(gè)抓手（資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)；節(jié)能減排），三條途徑（清潔生產(chǎn)；循環(huán)經(jīng)濟(jì)；環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策調(diào)控）”。此階段開始，環(huán)境政策開始堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，走可持續(xù)發(fā)展路線，同時(shí)引進(jìn)市場(chǎng)力量解決環(huán)境問題，努力建設(shè)生態(tài)文明。通過特許經(jīng)營(yíng)制度、“綠色信貸”等鼓勵(lì)企業(yè)發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)。

從以上四個(gè)時(shí)期的政策情況來(lái)看：70年代是環(huán)境政策準(zhǔn)備階段，整體水平較落后；80年代迎來(lái)環(huán)境政策法制化時(shí)代，環(huán)境保護(hù)觀念發(fā)生轉(zhuǎn)變；90年代污染物防治范圍拓寬，環(huán)境政策的行政權(quán)威較顯著。21世紀(jì)是環(huán)境政策的完善時(shí)期，系統(tǒng)化發(fā)展水平較高，不單依賴政府同時(shí)引入市場(chǎng)力量解決環(huán)境問題。由此可見，從頂層設(shè)計(jì)到具體實(shí)施，中國(guó)環(huán)境政策的體系化建設(shè)有了質(zhì)的提高。

五、環(huán)境政策存在的問題

（一）政策制定問題

環(huán)境統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)并未隨時(shí)更新和公開，政策制定依據(jù)是否科學(xué)不置可否。環(huán)境政策缺乏系統(tǒng)性和完整性，目前政策多以城市為中心，急速成長(zhǎng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與農(nóng)村環(huán)境保護(hù)存在矛盾，農(nóng)村政策法規(guī)仍需完善，農(nóng)村環(huán)境問題亟待解決。

（二）環(huán)境管理主體的雙重地位

環(huán)境管理主體一般都承擔(dān)著雙重身份，既作為管理主體又作為監(jiān)督主體。分權(quán)政策使得地方政府帶有行為主體的特征而非政策執(zhí)行的代理人（李周炯，2009）。[3]地方政府常常在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間抉擇，不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)投入不同導(dǎo)致治理效果千差萬(wàn)別。環(huán)境管理主體作為監(jiān)督主體時(shí)，常常存在著多頭領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，各機(jī)構(gòu)關(guān)注的重點(diǎn)不同會(huì)直接削弱整體的監(jiān)督力度。

（三）公眾參與度低下

目前雖有《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》，但缺乏對(duì)環(huán)保決策、預(yù)案、過程和行為的參與，法律制度相對(duì)單一且不完善。再加上公眾自身參與意識(shí)薄弱，參與能力受制于參與途徑和信息閉塞的影響，無(wú)法真正意義上實(shí)現(xiàn)參與權(quán)的兌現(xiàn)。

（四）政策手段失靈

20世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)借鑒了西方常用的經(jīng)濟(jì)手段，如排污權(quán)征收、綠色信貸等，但據(jù)有關(guān)部門測(cè)算，中國(guó)排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)僅為污染源設(shè)施治理設(shè)施運(yùn)行成本的50%左右，某些項(xiàng)目的排污費(fèi)甚至還不及污染設(shè)施治理成本的10%，可以說(shuō)環(huán)境政策實(shí)施效率仍不夠充分。

六、未來(lái)展望

在環(huán)境制定方面，要注意分析不同地域的環(huán)境特性，堅(jiān)持城鄉(xiāng)治理政策齊頭并進(jìn)。作為環(huán)境管理主體的政府監(jiān)督力度不斷加強(qiáng)，但是社會(huì)參與仍存在不足。相反，隨著管理的強(qiáng)化，信息公開相關(guān)規(guī)定愈發(fā)嚴(yán)格。在行政一體化的對(duì)策體制下，如何選用正確的手段并反映民眾意見可以說(shuō)是今后的研究方向。