包 青

（1.中共安徽省委黨校，合肥 230022；2.安徽經(jīng)濟管理學(xué)院，合肥 230022）

1992年，哈維·羅森（Harvey Rosen）提出政府的“隱性債務(wù)”概念，使政府債務(wù)規(guī)模的度量更加全面化。他認為隱性債務(wù)是“政府承諾未來支付一定數(shù)額而產(chǎn)生的債務(wù)”。隨著我國財政體制改革和債務(wù)管理實踐的深入，這一概念已被賦予更加豐富的內(nèi)容，但也導(dǎo)致了目前理論研究中對隱性債務(wù)的內(nèi)涵、外延界定不清的現(xiàn)象。基于我國地方政府債務(wù)管理實情，現(xiàn)階段我國地方政府隱性債務(wù)是指地方政府在法定債務(wù)限額之外直接或者承諾以財政資金償還，或者以違法提供擔(dān)保等方式舉借所形成的債務(wù)，具體包括以下3種類型：一是地方政府直接舉借所形成的債務(wù)，這類債務(wù)舉債主體是地方政府及其下屬部門或者國有企事業(yè)單位，并約定以財政資金償還；二是地方政府變相舉借所形成的債務(wù)，即地方政府在組建PPP項目、政府投資基金及購買服務(wù)時，違法違規(guī)約定回購本金、承諾保底收益等方式形成政府財政支出；三是地方政府違法違規(guī)擔(dān)保所形成的債務(wù)，舉債主體為地方國有企事業(yè)單位等，但由地方政府承諾提供擔(dān)保所形成的債務(wù)，如出具承諾函、寬慰函、以財政收入或公益性資產(chǎn)擔(dān)保等。2018年12月29日，全國人大常委會發(fā)布實施的《中華人民共和國預(yù)算法》（以下簡稱“新《預(yù)算法》”）規(guī)定，目前我國地方政府舉債融資方式只有一種，即在國務(wù)院確定的限額內(nèi)發(fā)行債券，并對債務(wù)實行預(yù)算管理。按此規(guī)定，以上3種債務(wù)皆具有違法違規(guī)的性質(zhì)，同時脫離預(yù)算管理但卻由財政承擔(dān)全部或部分償還責(zé)任，具有隱蔽性強的特征。

一、地方政府隱性債務(wù)的治理現(xiàn)狀

地方政府隱性債務(wù)多采用違法違規(guī)方式舉債或擔(dān)保形成，嚴重破壞財經(jīng)紀律，造成不良示范效應(yīng)，其隱蔽性極強，風(fēng)險難以得到及時揭示和處置；同時，相當(dāng)一部分是“或有債務(wù)”，不確定性強且規(guī)模大，一旦治理不當(dāng)，將嚴重沖擊財政金融體系和社會穩(wěn)定發(fā)展。當(dāng)前我國地方政府隱性債務(wù)的有效治理，不僅關(guān)乎防范化解重大風(fēng)險攻堅戰(zhàn)的成敗，也是國家治理能力提升的重要體現(xiàn)。2017年，中央政治局會議正式提出“地方政府隱性債務(wù)”這一概念。2018年，全國財政工作會議強調(diào)要“嚴控地方政府隱性債務(wù)”。2019年，中央政府工作報告指出“財政收支政策將有效防控地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險”。會議決策如此緊鑼密鼓，一方面充分表明地方政府隱性債務(wù)治理的緊迫性；另一方面也展現(xiàn)了中央治理地方政府隱性債務(wù)的信心和決心。自2017年以來，中央政府密集出臺多項政策法規(guī)，一方面增加地方債券品種、擴容合法融資渠道，增加土儲、棚改、交通等專項債券品種；另一方面，規(guī)范地方政府購買服務(wù)、推動PPP回歸本源、進一步整改地方平臺公司，進行源頭治理。為防止金融機構(gòu)的“合謀行為”，中央要求各類金融機構(gòu)嚴格貸款審查，并強調(diào)發(fā)揮人大審查監(jiān)督的作用，展開多部門系統(tǒng)治理。同時，通過審計摸底、自行申報、統(tǒng)計監(jiān)測、信息公開、市場約束與追查問責(zé)等多種手段進行綜合治理（見表1）?？傊覈呀?jīng)確定疏堵結(jié)合、有序控制、防范風(fēng)險的地方債務(wù)管理理念，隱性債務(wù)治理上充分發(fā)揮行政管理職能，突出政策法規(guī)的導(dǎo)向性；同時，抓源頭、抓系統(tǒng)、發(fā)揮各部門的力量集中治理，治理效果明顯。2020年5月22日，李克強總理在第十三屆全國人民代表大會第三次會議上指出，三大攻堅戰(zhàn)取得關(guān)鍵進展，金融運行總體平穩(wěn)。

表1 2017年以來地方政府隱性債務(wù)治理政策匯總表

二、地方政府隱性債務(wù)形成機理分析

近年來，地方政府隱性債務(wù)治理取得了重大進展，但地方政府隱性債務(wù)不僅僅是債務(wù)問題，更是體制機制問題，其形成機理復(fù)雜，涉及面廣，影響深重，治理起來困難重重。首先，看需求端，在現(xiàn)行的行政管理體制、財政管理體制和人事管理體制下，地方政府及地方官員有著強烈的投資沖動。在當(dāng)前融資模式約束下，受投資沖動支配的地方政府債務(wù)融資需求強勁，但按新《預(yù)算法》規(guī)定，地方政府舉債融資方式只有在限額內(nèi)發(fā)行債券，合法舉債渠道相對單一，且額度有限，難以滿足融資需求。在長期的中央和地方博弈中，地方政府已經(jīng)形成中央財政兜底預(yù)期，受客觀融資需求和兜底預(yù)期的雙重刺激，地方政府滋生“體制外”融資的“意圖”。其次，看供給端，金融機構(gòu)要追求金融資產(chǎn)的安全和升值，受地方財政兜底預(yù)期的影響，對政府信用類業(yè)務(wù)有所偏好。最后，在內(nèi)部監(jiān)督不足、外部監(jiān)督乏力的環(huán)境下，地方政府與金融機構(gòu)“情投意合”且“一拍即合”，隱性債務(wù)產(chǎn)生機理由此形成。

三、地方政府隱性債務(wù)治理困境分析

從地方政府隱性債務(wù)形成機理的角度來看，當(dāng)前地方政府隱性債務(wù)治理面臨五大困境。

（一）融資供需矛盾是治理難點

首先，地方政府有著天然的投資沖動。一是源于行政管理體制中地方政府的雙重角色和多重責(zé)任。一方面，作為行政主體，地方政府是中央政府的代理人，要服從上級政府管理，配合上級政府實現(xiàn)相關(guān)規(guī)劃指標(biāo)；另一方面，地方政府作為經(jīng)濟主體，肩負著提供公共產(chǎn)品服務(wù)、促進經(jīng)濟增長的責(zé)任。因此，地方政府不僅通過投資設(shè)立企業(yè)、參股金融機構(gòu)等方式直接參與經(jīng)濟建設(shè)，而且通過調(diào)控土地價格、調(diào)整稅費結(jié)構(gòu)和融資擔(dān)保等方式間接干預(yù)經(jīng)濟發(fā)展。特別是當(dāng)前正值我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵期和高峰期，地方政府要提供相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，公共投資將會進一步擴大。二是源于財政管理體制，地方政府財權(quán)、事權(quán)不匹配。根據(jù)國家統(tǒng)計局網(wǎng)站年度數(shù)據(jù)整理，自1994年分稅制改革后，地方政府財政收入占全國財政收入的比例由75%下降到53%（見圖1），而地方財政支出占全國財政支出的比例卻由70%上升到85%（見圖2），其中，教育支出地方政府負擔(dān)達到90%以上。國發(fā)〔2019〕21號文提出，增值稅五五分成的調(diào)整正是對財權(quán)上移的一種彌補，但事權(quán)下移的局面目前還沒有明確調(diào)整跡象。如地方政府承擔(dān)的事權(quán)如扶貧攻堅、環(huán)境保護都離不開政府投資。三是源于人事管理以GDP為導(dǎo)向的官員考核機制。為充分發(fā)揮地方政府發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟的積極性，長期以來我國采用以GDP增長率為核心的官員考核機制。在這種機制下，作為“理性經(jīng)濟人”的地方政府官員自然關(guān)注自身政治生涯和經(jīng)濟利益，由此可能誘發(fā)負面效應(yīng)。如地方官員因急于在任期內(nèi)出政績而全力動員可支配資源擴大投資范圍，為引人注目而上馬一些規(guī)模大、難度大的項目等。

圖1 地方財政收入比例、中央財政收入比例對比情況

圖2 地方財政支出比例、中央財政支出比例對比情況

其次，地方政府有著必然的債務(wù)融資需求。在當(dāng)前經(jīng)濟下行、稅費結(jié)構(gòu)性調(diào)整的形勢下，地方政府通過稅收、土地出讓等內(nèi)生性融資受限，投資沖動必然導(dǎo)致外源性融資（債務(wù)融資）需求強勁。

最后，地方政府隱性融資成為當(dāng)然選擇。按《預(yù)算法》和國發(fā)〔2014〕43號文規(guī)定，地方政府債務(wù)融資的唯一合法渠道就是發(fā)行債券。但目前地方債券的法定限額是自上而下分配，無論是限額規(guī)模還是限額結(jié)構(gòu)都很難與地方政府實際融資需求相吻合。一方面是投資沖動暗流涌動、左突右進；另一方面是合法融資渠道堤壩高筑、阻塞難行，地方政府尋暗道、走旁門就成為當(dāng)然之選。

地方政府積極作為是中國經(jīng)濟奇跡的秘訣之一，地方政府作為經(jīng)濟主體這一角色短期內(nèi)很難轉(zhuǎn)變。特別是今年受疫情沖擊，地方政府肩負的安民生、保增長任務(wù)尤為艱巨，放寬融資限制、擴大公共投資的意愿更加迫切。但從風(fēng)險防控的角度來看，無論是外部監(jiān)管還是內(nèi)控機制，我國地方政府債務(wù)管理都處于初級階段，控制債務(wù)限額、規(guī)范發(fā)債程序、嚴控債務(wù)風(fēng)險是大勢所趨。如何化解二者之間的沖突，尋找合適的均衡點，在有效滿足地方政府融資需求的同時防控好財政風(fēng)險，是地方政府隱性債務(wù)治理的難點。

（二）金融機構(gòu)“合謀”是治理亂點

近年來，我國金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營的趨勢愈加明顯，銀行、保險、證券、信托等業(yè)務(wù)相互交叉滲透，金融產(chǎn)品更是不斷推陳出新，為地方政府隱性舉債提供了技術(shù)工具[1]。無論是早期的土地抵押貸款、融資平臺貸款，還是后來的政府投資基金、PPP模式，金融機構(gòu)在地方政府隱性債務(wù)形成中扮演著“推手”的角色。下面以影子銀行為例來剖析金融機構(gòu)“合謀”對地方政府隱性債務(wù)治理的影響。地方金融機構(gòu)在地方政府股權(quán)控制下，利用影子銀行發(fā)行理財產(chǎn)品或購買平臺公司的城投債、基建信托產(chǎn)品，向地方平臺公司提供資金。具體而言，起初商業(yè)銀行主要是發(fā)行理財產(chǎn)品，通過信托機構(gòu)將理財產(chǎn)品的資金注入地方平臺公司。后來銀信受限，商業(yè)銀行與證券機構(gòu)合作，借助資管計劃向地方平臺公司提供貸款。近幾年，金融監(jiān)管趨嚴的情形下，商業(yè)銀行借道方式更加隱蔽多樣，銀信、銀證、銀保和銀行同業(yè)間合作，將表內(nèi)資金轉(zhuǎn)移到表外，實現(xiàn)對地方平臺公司的金融支持。影子銀行業(yè)務(wù)是商業(yè)銀行通過與非銀行金融機構(gòu)合作來拓展自身業(yè)務(wù)，涉及多種金融機構(gòu)、多個金融市場且多種業(yè)務(wù)方式交叉進行，特別容易放大系統(tǒng)性金融風(fēng)險，對其治理尤需謹慎。同時，影子銀行業(yè)務(wù)鏈長、杠桿率高，其投融資業(yè)務(wù)大都游離于行業(yè)監(jiān)管之外，稽查難度大，協(xié)調(diào)成本高。從這點上來說，金融機構(gòu)的推波助瀾在一定程度上擾亂了治理秩序，增加了治理難度，抵消了治理效果，是地方政府隱性債務(wù)治理的亂點。

（三）內(nèi)部監(jiān)管不足是治理痛點

我國作為行政管理單一制國家，實行下級服從上級，地方各級服從中央的領(lǐng)導(dǎo)體制，中央政府與地方政府間的關(guān)系有其特殊性。在國內(nèi)金融市場不發(fā)達的條件下，選擇行政約束型的地方債務(wù)監(jiān)管模式是適宜的。但改革開放后，我國現(xiàn)行的地方政府債務(wù)監(jiān)管模式存在著以下問題。

一是我國地方政府債務(wù)內(nèi)部監(jiān)管存在制度缺陷。目前，我國是以新《預(yù)算法》為核心、輔之以相關(guān)部委的實施意見或暫行辦法構(gòu)成地方政府債務(wù)監(jiān)管制度。新《預(yù)算法》的相關(guān)規(guī)定只是倡導(dǎo)性制度，并未按法律制度的權(quán)利義務(wù)模式展開[2]。雖然相關(guān)文件對新《預(yù)算法》進行補充解釋，但效果不盡如人意。以地方政府違法擔(dān)保責(zé)任追究為例，新《預(yù)算法》對地方政府違法擔(dān)保只做了原則性描述，沒有列舉具體行為。國辦函〔2016〕88號文第6條則設(shè)置了責(zé)任追究機制，認定地方政府違反法律規(guī)定為單位或他人擔(dān)保屬于違法違規(guī)責(zé)任范圍，但仍然沒有具體行為的列舉，對實際工作的追責(zé)問責(zé)指導(dǎo)性不強。而且，這些補充解釋文件出自不同部門，其銜接性、融合性有待提升，因此，不僅影響我國地方政府債務(wù)監(jiān)管制度的系統(tǒng)性、層次性和適用性，在一定程度上還削弱了法律權(quán)威性，強化了行政權(quán)力。行政權(quán)力的強化，一方面使得部分地方政府債務(wù)脫離法律監(jiān)管成為可能；另一方面使得地方政府自由裁量空間較大，地方政府可以選擇性披露債務(wù)信息，隱匿隱性舉債行為。

二是監(jiān)管機構(gòu)權(quán)責(zé)劃分不明。地方政府債務(wù)的監(jiān)管涉及到財政、人大、發(fā)改委、審計、人民銀行和銀保監(jiān)會等部門機構(gòu)，對這些機構(gòu)的職責(zé)劃分和相互協(xié)調(diào)溝通辦法，并沒有明確的制度規(guī)定。財政部門作為地方政府債務(wù)的歸口管理部門，在債務(wù)管理實際工作中起著關(guān)鍵作用。但在中央層面，財政部沒有對其內(nèi)設(shè)機構(gòu)的管理權(quán)限進行有效整合。理論上，預(yù)算司地方政府債務(wù)管理處是中央層面的管理機構(gòu)，但其他部門如國庫司也享有部分債務(wù)管理權(quán)限。在地方層面，地方政府舉債是一種政府行為，地方各投融資機構(gòu)都擁有獨立融資權(quán)。作為地方債務(wù)管理機構(gòu)的牽頭部門，地方財政部門發(fā)揮的主要作用是債務(wù)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計功能，地方政府債務(wù)的決策、監(jiān)督作用體現(xiàn)不明顯。正是監(jiān)管機構(gòu)權(quán)責(zé)劃分不明，才出現(xiàn)“人人都管，人人都不管”的尷尬局面，給地方政府違法違規(guī)舉債留下了空間。

在全面推進依法治國的形勢下，我國地方政府債務(wù)管理的法治化、制度化建設(shè)相對滯后，這是地方政府隱性債務(wù)治理中的難言之痛。

（四）外部監(jiān)督乏力是治理弱點

地方政府債務(wù)管理，要發(fā)揮市場機制的外部監(jiān)督作用，離不開相應(yīng)的制度基礎(chǔ)。一是金融市場是獨立自由的，地方政府不能利用金融管制或干預(yù)，獲取優(yōu)于其他借款人的地位，金融機構(gòu)與之處于平等市場地位，才能按市場規(guī)則作出融資決策，從而有效約束地方政府舉債行為。二是中央政府要以令人信服的方式堅守不救助的原則，打破地方政府和金融機構(gòu)對財政兜底的幻想，才有可能警醒地方政府規(guī)范舉債、破除金融機構(gòu)的“合謀”。三是公開透明的信息披露制度是市場約束機制發(fā)揮作用的必要條件，特別是地方政府的財政狀況、償還能力、債務(wù)資金投向等重要信息是評判地方政府信用等級、甄別風(fēng)險大小的重要依據(jù)，投資者、公眾和社會輿論正是據(jù)此對地方政府的舉債活動進行投資、監(jiān)管。但結(jié)合我國實際情況，目前這些制度基礎(chǔ)相對薄弱，在一定程度上削弱了市場約束力。首先，財政分權(quán)與金融分權(quán)的結(jié)合，地方政府作為股東、金融監(jiān)管者，與金融機構(gòu)之間“水乳交融”的關(guān)系，使金融機構(gòu)不得不貸。雖然中央三令五申不救助、不兜底，但迄今為止并沒有完全執(zhí)行；同時，治理政策的搖擺不定反而刺激金融機構(gòu)對財政救助兜底的猜測，金融機構(gòu)甚至主動想貸款給政府部門和事業(yè)單位。其次，目前我國債務(wù)信息披露和信用評級制度都處于起步階段，這不僅影響外部市場監(jiān)管效果，人大等立法機構(gòu)的監(jiān)管也很難深入，導(dǎo)致我國地方政府債務(wù)事前事中監(jiān)管難以落實，只能注重事后補救的局面。因此，我國目前形成30～50萬億的地方政府隱性債務(wù)規(guī)模也就不難理解[3]。

（五）巨額存量隱性債務(wù)是治理堵點

地方政府隱性債務(wù)存量部分的化解歸根結(jié)底是償還問題，核心是償還主體和償還資金來源。目前，不外乎3種情況：一是由企業(yè)償還，如利用項目本身收益償還或平臺公司市場化再融資償還。但現(xiàn)實情況是，地方政府隱性債務(wù)資金主要投向公益性項目，大部分項目產(chǎn)生的現(xiàn)金流難以覆蓋借款成本，能依靠項目本身收益償還的項目很少。由平臺公司市場化再融資償還也不可行，地方平臺公司“造血功能”普遍較弱，市場化再融資主要依賴地方政府注資。部分債務(wù)負擔(dān)嚴重的地區(qū)，經(jīng)營性資產(chǎn)存在過度抵押和融資問題，地方政府能盤活的資產(chǎn)規(guī)模極其有限。二是破產(chǎn)重整，按相關(guān)法律法規(guī)進行清算，但可能導(dǎo)致債權(quán)人（金融機構(gòu)）損失。基于目前防范化解金融風(fēng)險的政策要求，采用這種做法的可能性很小。三是政府償還，償還資金主要來自財政資金。地方政府隱性債務(wù)因基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)項目形成，地方政府負有直接償還的責(zé)任。但在經(jīng)濟下行、結(jié)構(gòu)性減稅降費的情況下，財政資金化解能力有限，若通過發(fā)行政府債券來償還，必然對地方債務(wù)限額和財政赤字帶來沖擊；若由政府償還，有可能形成反向激勵，給地方政府舉債融資造成不良示范。

四、地方政府隱性債務(wù)治理對策

當(dāng)前，處在疫情籠罩下的國際經(jīng)濟形勢不容樂觀，國內(nèi)GDP增速也大幅下跌。世界各主要經(jīng)濟體在加碼寬松貨幣政策的同時，紛紛出臺財政扶持政策。我國也提出財政政策要更加積極有為。如此嚴峻形勢下，作為政策工具之一的政府債務(wù)需要密切配合宏觀逆周期調(diào)控，對地方政府隱性債務(wù)治理不可操之過急，既要關(guān)注政策措施的當(dāng)下效果，更要重視制度建設(shè)和長遠發(fā)展趨勢。從地方政府隱性債務(wù)形成機理視角出發(fā)，當(dāng)下可給予商業(yè)銀行貸款合法地位，以緩解地方政府融資矛盾，充分發(fā)揮政策性銀行優(yōu)勢化解存量隱性債務(wù)；而著眼于長遠則要完善監(jiān)管制度，推進相關(guān)體制機制改革。

（一）構(gòu)建以發(fā)行地方債券為主的多元融資模式，明確商業(yè)銀行貸款合法化

地方政府舉債模式與本國金融市場格局密切相關(guān)。以美國為例，其金融市場發(fā)達，地方政府主要舉債模式是發(fā)行債券。而我國目前的情況仍然是以間接融資為主的銀行主導(dǎo)型融資體系。從新增社會融資總量及其結(jié)構(gòu)來看，2020年1月，我國銀行信貸占總?cè)谫Y規(guī)模比重為69%[4]。我們不可能離開商業(yè)銀行來安排地方政府債務(wù)融資。新《預(yù)算法》雖然規(guī)定地方政府合法舉債途徑只有發(fā)行債券，相關(guān)資料也顯示我國地方政府債務(wù)已經(jīng)沒有銀行資金的支持[5]。但事實上，商業(yè)銀行作為最大債權(quán)人仍然持有85%左右的地方政府債務(wù)[6]?？梢姡胤秸饕谫Y對象仍是商業(yè)銀行。因為存在制度性障礙，銀行資金除了直接投資地方政府債券，還會繞道而行、借道而行，各類影子銀行業(yè)務(wù)異常活躍。這種“掩耳盜鈴”式的制度安排不僅低效，而且因為不透明，蘊含著巨大風(fēng)險。因此，我國地方政府發(fā)債融資雖然是可行的，但在現(xiàn)階段不是唯一可行的方式，應(yīng)該立足于我國金融市場實際，在法律上明確商業(yè)銀行可以為地方政府提供貸款。一方面，拓寬合法融資渠道，緩解地方政府融資“饑渴癥”；另一方面，變繞道、借道為通道、明道，消除金融機構(gòu)“合謀”行為，提升地方政府隱性債務(wù)透明度和治理效果。當(dāng)然，構(gòu)建地方政府多元化融資模式還應(yīng)考慮各類股權(quán)融資，如規(guī)范的PPP模式、各類政府投資基金等。雖然這些融資方式目前也存在著這樣或那樣的問題，甚至成為地方政府隱性舉債的“新馬甲”，但不能因噎廢食，隨著相關(guān)法規(guī)制度的建立和健全，這些融資渠道必將發(fā)揮其應(yīng)有的功能。

（二）多措并舉積極化解存量隱性債務(wù)，發(fā)揮政策性銀行優(yōu)勢

目前，不少地區(qū)積極探索存量隱性債務(wù)化解方式，如債務(wù)重組、盤活資產(chǎn)、平臺化債等，形成了鎮(zhèn)江、山西、?？诘雀骶咛厣哪Ｊ?。在諸多舉措中，發(fā)揮政策性銀行優(yōu)勢尤為重要。政策性銀行貸款期限長、利率低，且具有“投、貸、債、租、證”協(xié)同優(yōu)勢，是優(yōu)化政府債務(wù)期限結(jié)構(gòu)、降低融資成本、推進地方政府存量隱性債務(wù)化解的重要力量[7]。具體而言，一是要發(fā)揮政策性銀行在債務(wù)置換方面的作用，即以中長期、低利率的信貸資金置換短期高息的非標(biāo)債務(wù)，緩解當(dāng)前還債壓力、平滑財政支出負擔(dān)；二是充分挖掘政策性銀行綜合金融服務(wù)功能，通過資產(chǎn)證券化、股權(quán)投資等形式，提升平臺公司資產(chǎn)流動性和造血功能，化解部分隱性債務(wù)，推動平臺公司市場化轉(zhuǎn)型。

（三）構(gòu)建以財政部門為核心的協(xié)同監(jiān)管制度，增強外部約束力度

首先，要推進我國地方政府債務(wù)監(jiān)管的法治化進程。因為缺乏公債法等專門性法律，我國目前涉及地方政府債務(wù)的相關(guān)規(guī)定只有通過零星分布在《預(yù)算法》《擔(dān)保法》中的相關(guān)條款進行監(jiān)管。部門規(guī)章，法律效力低、法治化程度弱，難以發(fā)揮有效的監(jiān)管作用。今后我國要加快地方政府債務(wù)監(jiān)管的立法建設(shè)，根據(jù)實際需要在現(xiàn)行法規(guī)基礎(chǔ)上修訂推出公債法等相關(guān)法律，對地方政府舉債進行明確、詳細規(guī)定[8]。

其次，要構(gòu)建以財政部門為核心的協(xié)同監(jiān)管制度。作為地方債務(wù)核心管理部門，各級財政部門在地方政府隱性債務(wù)治理工作中發(fā)揮著極其重要的作用。但地方政府債務(wù)風(fēng)險具有滲透性和傳染性，治理不當(dāng)可能會引發(fā)巨大的操作性風(fēng)險。所謂的“央媽懟財爸”現(xiàn)象，充分反應(yīng)了地方政府債務(wù)風(fēng)險牽涉面廣、影響范圍大，傳統(tǒng)的單一部門監(jiān)管模式難以應(yīng)對新階段地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險。因此，應(yīng)在堅持以財政部門為核心的前提下，構(gòu)建由人大、審計、銀保監(jiān)會、發(fā)改委、國資委以及市場主體積極參與的協(xié)同監(jiān)管制度。當(dāng)然，要實現(xiàn)協(xié)同監(jiān)管中各主體共同行動、共擔(dān)風(fēng)險、相互依存、有序有效，必須做到信息公開共享[9]。目前，人大監(jiān)管能力備受詬病，與信息披露不充分、不及時密切相關(guān)。作為政府內(nèi)部機構(gòu)尚且受信息制約，信息披露對外部監(jiān)管者的重要性可想而知。就目前我國信息披露機制而言，建議從以下兩方面著手改革：一是省級政府公開債務(wù)信息時不能局限于本級政府。因為地方政府債務(wù)是以全省名義舉債，投資者更加關(guān)注全省的財政狀況和債務(wù)信息。今后要進一步擴大全省全口徑債務(wù)數(shù)據(jù)公開，重點在數(shù)據(jù)的全面性和準(zhǔn)確性上下功夫，以便市場主體能據(jù)此作出精準(zhǔn)的風(fēng)險判斷和投資決策，從而強化市場約束。二是要求金融部門披露第三方數(shù)據(jù)，盡管統(tǒng)計口徑不一致，但通過債權(quán)人、債務(wù)人的數(shù)據(jù)比對，可全方位、多角度監(jiān)控地方政府隱性債務(wù)，起到互相補充、互相驗證的作用。

最后，增強公眾監(jiān)督力度。強化外部約束力，除了完善銀行等金融投資機構(gòu)的“用腳投票”機制外，還要充分發(fā)動信用評級機構(gòu)、律師事務(wù)所、媒體和社會公眾等第三方的監(jiān)督力量。

（四）推動相關(guān)體制機制改革，抑制地方政府投資沖動

投資沖動是地方政府隱性舉債的原始動力，約束地方政府投資沖動就是抓住了隱性債務(wù)治理的“牛鼻子”。為此，可要求地方政府編制中長期投資滾動計劃，并及時公開，提高投資決策的民主性、科學(xué)性。長期來看，則需要完善相關(guān)體制機制建設(shè)，具體而言要做到以下3點。

一是地方政府要尊重市場機制，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。要求地方政府以《政府投資條例》為基準(zhǔn)調(diào)整自身投資行為，逐步從經(jīng)營性領(lǐng)域退出，投向公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)保護、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、重大科技、社會管理和國家安全等非營利性領(lǐng)域。

二是進一步明晰各級政府事權(quán)劃分，推動財稅體制縱深改革。分稅制改革基本確定了中央與地方的財政收入，但沒有明確劃分各級政府事權(quán)，導(dǎo)致地方政府事權(quán)履行處于不確定性狀態(tài)，由此引發(fā)政府投資的無序性、低效性。今后要加強事權(quán)劃分的法治化建設(shè)，以法律法規(guī)形式理順中央與地方的事權(quán)關(guān)系。

三是進一步全面細化政績考核指標(biāo)體系，引導(dǎo)地方官員樹立正確的政績觀、債務(wù)觀?？茖W(xué)的政績考核機制有利于從源頭抑制地方官員投資沖動。但目前我國的政績考核新標(biāo)準(zhǔn)并沒有發(fā)揮實質(zhì)性導(dǎo)向作用，今后要進一步細化考核指標(biāo)體系，重點關(guān)注指標(biāo)的全面性和權(quán)重的合理性。