韋彩玲，藍飛行，陳柳云

(1.廣西大學(xué) 公共管理學(xué)院，南寧 530004； 2.廣東海洋大學(xué) 管理學(xué)院，廣東 湛江 524088)

提要：在精準扶貧攻堅期，農(nóng)村危房改造政策變通執(zhí)行的空間在壓縮，循規(guī)蹈矩執(zhí)行政策風(fēng)險更小、更安全，但是僵化執(zhí)行農(nóng)村危房改造政策容易偏離地方實際，并在很大程度上會制約農(nóng)村危房改造達到扶貧的預(yù)期目標。通過研究G省W市的農(nóng)村危房改造政策實施情況，發(fā)現(xiàn)在政策賦權(quán)與責(zé)任不匹配、指標化考核造成對實際治理目標的忽視以及政策銜接具有模糊性的現(xiàn)實困境下，危房改造政策在執(zhí)行過程出現(xiàn)了無房貧困戶未被納為補助對象、危房改造貧困戶權(quán)益易受侵害、政策協(xié)同推進乏力等亟須解決的問題，在一定程度上削減了農(nóng)村危房改造政策實施的效果，有礙于實現(xiàn)農(nóng)村危房改造減貧。需要從對基層政府賦權(quán)容錯、建立彈性化的考核和反饋機制、完善制度系統(tǒng)化等方面優(yōu)化政策，以實現(xiàn)政策的預(yù)期效果。

一、問題的提出

2013年11月，“精準扶貧”首次提出，我國步入精準扶貧階段，農(nóng)村危房改造進入精準改造期。2016年我國各地有序開展“兩不愁、三保障”中“住房安全有保障”的精準扶貧攻堅任務(wù)。2018年9月，在《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》的指引下，各地區(qū)深入落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，加快推進農(nóng)村危房改造精準扶貧工作，同年12月《農(nóng)村危房改造脫貧攻堅三年行動方案》進一步指出，解決建檔立卡貧困戶住房不安全的問題，探索建立農(nóng)村危房改造扶貧的長效機制。精準扶貧方略下的農(nóng)村危房改造政策凸顯“精準”扶貧住房，是面向現(xiàn)實多元貧困情境下，通過多維瞄準，力求解決因住房致貧、返貧的保障制度，不同于以往粗放的“經(jīng)濟刺激型”農(nóng)村危房改造政策?，F(xiàn)行的農(nóng)村危房改造制度已逐漸向“社會救助為基礎(chǔ)，經(jīng)濟刺激拉動”方向轉(zhuǎn)變，政策執(zhí)行過程中執(zhí)行主體的自由裁量權(quán)逐漸在減小，政策執(zhí)行利益“尋租”空間也在被不斷壓縮，政策執(zhí)行中凸顯的問題也逐漸從因“攬政”而出現(xiàn)的“亂作為”轉(zhuǎn)變?yōu)橐颉皯姓倍霈F(xiàn)的“慢作為”和“不作為”[1]。如果說以往危房改造政策執(zhí)行中因積極“攬政攬權(quán)”導(dǎo)致比較敏感“主動作為”，如濫用職權(quán)、辦事不公，確定不符合條件的危房改造扶貧對象；又如弄虛作假，驗收時“以桃代李”，騙取農(nóng)村危房改造資金等問題，現(xiàn)如今的危房改造政策執(zhí)行的主要問題則更多地表現(xiàn)為消極的“被動”作為。相比“過度行政”可能需要承擔(dān)的代價及成本，“少做”“不做”的“懶政”行為可能反而更安全，于是，循規(guī)蹈矩的“教條式”的政策執(zhí)行應(yīng)運而生。在G省W市的農(nóng)村危房改造項目實施過程中，基層政府雖然看上去是“嚴格”執(zhí)行農(nóng)村危房改造政策，但還是不同程度的存在政策執(zhí)行結(jié)果與地方實際發(fā)生偏差的現(xiàn)象，在很大程度上影響了農(nóng)村危房改造的扶貧效果，這亦是“懶作為”下我國農(nóng)村危房改造政策執(zhí)行可能遇到的最大瓶頸。

二、文獻回顧及分析框架

(一)文獻回顧

公共政策執(zhí)行過程是一項復(fù)雜的、涉及多因素的、充滿不確定性的社會實踐活動過程[2]，政策執(zhí)行的有效與否事關(guān)政策的成敗?！霸趯崿F(xiàn)政策目標的過程中，方案確定的功能只占10%，其余90%取決于有效的政策執(zhí)行?！盵3]政策制定與執(zhí)行的不一致即為公共政策執(zhí)行的偏差，政策執(zhí)行偏差在學(xué)術(shù)界已經(jīng)有了較充分的討論，諸多研究表明公共政策執(zhí)行偏差的現(xiàn)象普遍存在。公共政策目標的最初形態(tài)一般體現(xiàn)為文本體系或政府的話語體系，在將其轉(zhuǎn)化成現(xiàn)實形態(tài)的政策目標的過程中往往會經(jīng)歷中央到地方各級政府的細化或再規(guī)劃，在這一系列層級傳遞的過程中不可避免地會出現(xiàn)信息扭曲[4]，或者由于社會基礎(chǔ)的緣故公共政策在實踐過程出現(xiàn)偏移[5]，抑或出于政策執(zhí)行者對自身利益的追求[6]導(dǎo)致公共政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差。公共政策執(zhí)行偏差一方面被視為政策執(zhí)行靈活性的表現(xiàn)，通過利用“政策變通”來因地制宜地執(zhí)行政策，緩解上級政府政策剛性與地方執(zhí)行特殊性之間的沖突[7]；另一方面，公共政策執(zhí)行時在內(nèi)容甚至形式上偏離了原政策，造成“政策失靈”[8]或“政策執(zhí)行規(guī)避”[9]的不良結(jié)果。為消解政策執(zhí)行偏差造成的消極后果，從政策本身來看，政策的制定要具有科學(xué)性和合理性，避免政策在基層難以施行[10]，還要構(gòu)建立體、無障礙的信息溝通系統(tǒng)，保證信息交流的準確性、及時性和完整性[11]；從政策執(zhí)行主體的角度而言，要提高政策執(zhí)行能力和水平[12]，把政策執(zhí)行評估、監(jiān)控與政策執(zhí)行責(zé)任追究制度有機結(jié)合起來[13]，防止、避免和及時糾正政策執(zhí)行中的偏差現(xiàn)象。

國內(nèi)研究農(nóng)村危房改造的文獻大多為個案，調(diào)研結(jié)合相關(guān)理論分析農(nóng)村危房改造項目的實施情況。我國的農(nóng)村危房改造政策是一項具有中國特色的農(nóng)村住房保障政策，中央對此投入巨大，但農(nóng)村危房改造政策落地實施也出現(xiàn)了一些問題。對于農(nóng)村危房改造政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差的問題，學(xué)術(shù)界給出了一些解釋。從危房改造政策設(shè)計本身來看：一方面是農(nóng)村危房改造政策目標定位不清晰[14]，在政策執(zhí)行中危房改造究竟是底線民生還是引導(dǎo)改造的爭論導(dǎo)致補助對象偏離了最優(yōu)政策目標[15]；另一方面，一些政策規(guī)定不適應(yīng)地方實際情況、缺乏具體的政策操作指引與技術(shù)指導(dǎo)力量[16]、第三方監(jiān)管機制缺失等[17]，導(dǎo)致危房改造政策實施出現(xiàn)偏差效果不理想。從政策執(zhí)行主體來看：一方面是補助對象的確定是一大難題，部分地區(qū)政府對危改戶的信息掌握不全，更有一些村干部在分配農(nóng)村危房改造指標上“優(yōu)親厚友”[18]，最終使得危房改造補助對象未能精準識別；另一方面，由于危房改造補助標準信息公開性不夠，出現(xiàn)了擅自降低農(nóng)村危改補助標準、虛假冒領(lǐng)補助資金、改變補助資金用途等[19]行為，補助資金使用效果不佳[20]。從政策執(zhí)行的目標群體來看：農(nóng)戶參與冷漠、權(quán)衡算計[21]等問題也是導(dǎo)致政策執(zhí)行偏差的重要因素。

整體而言，農(nóng)村危房改造的研究成果還存在一些不足。一是大多文獻集中在農(nóng)村危房改造實施中產(chǎn)生的具體問題、影響因素及對策的分析方面，針對危房改造的研究只是將危房改造作為個案散落在公共政策執(zhí)行偏差的研究中，尚未從政策角度出發(fā)探究危房改造政策執(zhí)行偏差是如何產(chǎn)生和形成從而影響政策效果；二是農(nóng)村危房改造政策是精準扶貧的重要舉措，事關(guān)貧困戶的切身利益、事關(guān)脫貧攻堅大局，但從政策執(zhí)行偏差切入結(jié)合精準扶貧戰(zhàn)略對農(nóng)村危房改造政策執(zhí)行的研究鮮有報道，不利于全面客觀地認識農(nóng)村危房改造精準扶貧政策的執(zhí)行偏差困境。本文從公共政策角度將農(nóng)村危房改造實踐置于精準扶貧的戰(zhàn)略背景下進行分析，通過對G省W市農(nóng)村危房改造政策實踐過程進行深入挖掘，剖析農(nóng)村危房改造政策執(zhí)行偏差的表現(xiàn)及其背后的深層原因。

(二)分析框架

中國特色的公共政策執(zhí)行機制呈現(xiàn)“高位推動”的特點，由中央進行政策大方向的把握與政策內(nèi)容的制定，再由地方政府進行政策的具體執(zhí)行[22]，為確保政策目標在落地后能最大化地達到預(yù)期效果，在政策的制定和執(zhí)行中都要充分考慮地方的實際情況，政策制定者要科學(xué)合理地制定政策，避免政策存在缺陷，以致在基層難以施行，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策應(yīng)該做到準確理解上級政府政策意圖并根據(jù)地方實際情況進行合理化調(diào)整。

在農(nóng)村危房改造政策執(zhí)行中，一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接面向廣大群眾，是政策執(zhí)行的“神經(jīng)末梢”，是解決“政策落地農(nóng)村最后一公里”的真正執(zhí)行者；另一方面政策執(zhí)行是否符合地方實際情況成為評價政策執(zhí)行效果的關(guān)鍵因素。因而本文將導(dǎo)致政策執(zhí)行偏差后果的變量定為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行上級政策”和“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行政策是否符合地方實際”兩方面，構(gòu)建出政策執(zhí)行實際過程中的6種類型[23]。如圖1所示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“執(zhí)行上級政策”主要有“正確執(zhí)行”“僵化執(zhí)行”“變通執(zhí)行”這三種策略，而“政策執(zhí)行是否符合地方實際”主要有“符合”和“偏離”地方實際兩種可能。政策執(zhí)行偏差實際有4種類型：(1)變通執(zhí)行政策但符合地方實際；(2)正確執(zhí)行政策但偏離地方實際；(3)僵化執(zhí)行政策且偏離地方實際；(4)變通執(zhí)行政策同時偏離地方實際。政策執(zhí)行偏差中的“變通執(zhí)行”在學(xué)術(shù)界已經(jīng)有了較多的討論，而對于引入“政策執(zhí)行是否符合地方實際”變量后出現(xiàn)的“正確執(zhí)行政策但偏離地方實際”、“僵化執(zhí)行政策且偏離地方實際”兩種新的政策執(zhí)行偏差類型的關(guān)注較少。本文旨在對“僵化執(zhí)行政策且偏離地方實際”這一類型的政策執(zhí)行偏差進行深入研究。

在精準扶貧和監(jiān)察體系日益完善的大環(huán)境下，農(nóng)村危房改造政策執(zhí)行的“變通尋租”空間在縮減，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為“明哲保身”，降低執(zhí)行“風(fēng)險”，相對以往更傾向于照搬政策，教條式執(zhí)行，不能有效考慮精準扶貧過程中多種因素的綜合影響，致使政策執(zhí)行與實際產(chǎn)生脫節(jié)，導(dǎo)致政策執(zhí)行偏差。在政策執(zhí)行過程中，雖然從表面上看政策執(zhí)行好像是嚴格遵循了上級政策文件精神和各項規(guī)定，但實際卻是在執(zhí)行中教條式、機械化照搬政策，政策落地未能因地制宜而是偏離了地方實際情況，在實際結(jié)果中導(dǎo)致執(zhí)行偏差甚至是執(zhí)行失敗。這正是上文提到的政策執(zhí)行偏差類型中的“僵化執(zhí)行政策且偏離地方實際”，也是本文的研究重點。

圖1 政策執(zhí)行偏離地方實際的4種形式

三、精準扶貧下危房改造政策執(zhí)行偏差考察：現(xiàn)實問題

W市是G省最早開始實行農(nóng)村危房改造項目也是改造任務(wù)較重的地級市。W市探索解決農(nóng)村貧困群體危房問題開啟于2003年的農(nóng)村困難群眾安居工程建設(shè)，2009年按照國家政策實行農(nóng)村危房改造項目，2016年正式啟動為期3年的精準扶貧行動，W市的農(nóng)村危房改造項目與精準扶貧項目相互銜接著推進。本文研究數(shù)據(jù)及資料主要來源于W市農(nóng)村危房改造相關(guān)政策、湛江市住房城鄉(xiāng)建設(shè)局農(nóng)村危房改造報表、全國擴大農(nóng)村危房改造農(nóng)戶試點檔案信息系統(tǒng)、市委巡查組反饋意見及個人調(diào)查走訪等收集的資料。根據(jù)中央政策要求，W市是G省精準扶貧下的危房改造政策在執(zhí)行時主要由對危房改造對象進行精準識別、危房改造精準幫扶、危房改造精準監(jiān)管3方面內(nèi)容組成。不可否認，G省W市的農(nóng)村危房改造實踐取得了顯著的成效，但同時也面臨著政策彈性與地方執(zhí)行能力失衡的問題，政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差，在一定程度上消減了農(nóng)村危房改造政策實施效果。

一是危房改造過程中無房貧困戶問題亟須解決。2016年始，W市識別的農(nóng)村危房改造扶助對象，逐漸明確為精準扶貧建檔立卡貧困戶，按照政策規(guī)定，農(nóng)村危房改造戶的識別是在扶貧辦經(jīng)過多次復(fù)核提供的貧困戶名單里，再對農(nóng)村住房貧困農(nóng)戶的住房情況調(diào)查，辨認、審核，明確符合農(nóng)村危房改造的補助對象。在精準識別中，基層政府更趨于“嚴格”執(zhí)行識別的標準從而規(guī)避執(zhí)行的政治風(fēng)險，導(dǎo)致無房貧困戶問題突出。當(dāng)前G省及W市的精準扶貧農(nóng)村危房改造文件中沒有明確把無房戶納入解決農(nóng)村危房問題，G省農(nóng)村危房改造方案只是提及“歷史無房戶，但不含原居住房屋因受自然災(zāi)害或其他不可抗力因素而致房屋滅失的無房戶”[24]不在農(nóng)村危房改造扶助范圍，而在實際執(zhí)行中，該條款被嚴格執(zhí)行，即使無房戶現(xiàn)在遭遇比有房戶更需要住房救濟的狀況，無房戶因缺少政策制度支持，基層政府在執(zhí)行時不敢貿(mào)然推行農(nóng)村無房戶危房改造。例如，2017年僅就W市P區(qū)建檔立卡的貧困戶中無住房戶就有132戶，共175人，因為沒有相關(guān)的政策支持，所以無法享受危房政策資金補貼去改善住房?；鶎诱瞻嵴撸皣栏瘛眻?zhí)行識別的標準確定農(nóng)村危房改造戶，導(dǎo)致政策執(zhí)行僵化，繼而產(chǎn)生了政策執(zhí)行偏差。

二是危房改造貧困戶權(quán)益保障問題凸顯。一方面表現(xiàn)為貧困戶主動申報程序煩瑣，自下而上的訴求渠道不暢通。政策規(guī)定要嚴格執(zhí)行村民會議或村民代表會議民主評議，在實踐操作程序中，是否被認定為農(nóng)村危房農(nóng)戶，首先來自村干部和村委會的“發(fā)現(xiàn)、挖掘及認定”，須由村委會上報，基層政府才會入戶調(diào)查并審核。這意味著在危房改造申請程序中，村委會確認會成為“前置條件”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如果只“嚴格”執(zhí)行這一前置程序，很可能導(dǎo)致需要危房改造的農(nóng)戶失去機會。如若該村缺少民主評議程序或受到村委會的干預(yù)和阻止，就很可能導(dǎo)致漏報。另一方面是危房改造房屋產(chǎn)權(quán)審批手續(xù)極其煩瑣，部門執(zhí)行聯(lián)動機制不暢，大部分的危房改造農(nóng)戶或嫌手續(xù)煩瑣或無能力最終沒有辦理建房報批，導(dǎo)致建好的房子沒有產(chǎn)權(quán)證，這樣危房改造戶的新建房屋普遍缺少法律意義上的房屋所有權(quán)，不利于切實保障危房改造戶的權(quán)益。此外，由于資金缺乏、基層技術(shù)人員人手不足，幫助貧困戶建房的工人一般是村里缺乏建筑知識和技術(shù)的村民，加上有的地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門驗收標準過低，程序不規(guī)范，而上級住建部門由于可支配人員數(shù)量有限無法遍訪危房改造戶進行現(xiàn)場核實、驗收，容易造成驗收上的疏漏，一些改造后的住房質(zhì)量堪憂。據(jù)農(nóng)戶反映，2017年T村統(tǒng)建的農(nóng)村危房改造項目中一些新建住房已開始漏水。

三是危房改造與農(nóng)村土地利用政策協(xié)同推進乏力。W市農(nóng)村危房改造方案中要求危房改造要有科學(xué)的規(guī)劃和指引，節(jié)約土地資源。危房整體改造要落實“進門是新房、出門是新村”的改造理念。然而實踐中危房改造的科學(xué)規(guī)劃執(zhí)行難度非常大。因為農(nóng)村的宅基地及住房在早期建立之時幾乎毫無規(guī)劃，現(xiàn)如今借危房改造之機進行整體規(guī)劃是一項極其復(fù)雜的工程，加之基層政府也沒有足夠的財力支持，導(dǎo)致基層政府在農(nóng)村危房改造中的科學(xué)規(guī)劃只能象征性地執(zhí)行，無力在危房改造中有效整合資源，農(nóng)戶也無法享受村莊生態(tài)環(huán)境和配套設(shè)施的改善。政策規(guī)定農(nóng)村危房改造的建房面積人均不低于13平方米，建筑面積宜控制在60平方米，但是農(nóng)村的現(xiàn)實情況是許多農(nóng)戶考慮到堆放谷物、農(nóng)具或小孩結(jié)婚等問題，實際建造面積通常較大，許多都在80～120平方米。按照政策規(guī)定，建房面積超標是不能通過驗收的，驗收不通過，就不能撥付危房改造補助款。萬般無奈之下，基層驗收只能避重就輕應(yīng)對上述問題，只要房子質(zhì)量達到入住條件，符合危房改造農(nóng)戶發(fā)展需求，面積“超標”得不太離譜，驗收時通常都會“放行”。

四、政策執(zhí)行為何難以因地制宜：基層政府面臨的現(xiàn)實困境

理想的政策執(zhí)行過程是基層政府在充分理解政策意圖的前提下，結(jié)合地方實際情況運用專門知識因地制宜執(zhí)行政策，而這需要基層政府進行大量的學(xué)習(xí)探索，通過試驗、試錯等方式增加基層政府的地方知識和專業(yè)知識。但現(xiàn)階段的精準扶貧工作對于基層政府來說是一項具有時間緊迫性的、壓力繁重的政治任務(wù)，這給基層政府帶來了現(xiàn)實困境，政策難以通過試驗、試錯等方式執(zhí)行。

(一)基層政府政策賦權(quán)與責(zé)任不匹配

精準扶貧下的危房改造政策是一項由上到下的政策，由上級政府領(lǐng)導(dǎo)部門進行總體規(guī)劃后，再由基層政府負責(zé)具體執(zhí)行工作。一般來說，基層政府部門的人員(鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部)不僅是政策的執(zhí)行者，也是政策執(zhí)行后果的直接承擔(dān)者。W市從制度上界定了精準扶貧農(nóng)村危房改造工作部門的職責(zé)分工、責(zé)任人，自上而下地組建農(nóng)村危房改造幫扶隊伍，但從該市的農(nóng)村危房改造責(zé)任分工執(zhí)行情況來看，全程由住房建設(shè)部門主導(dǎo)，所涉及扶貧、財政、民政、殘聯(lián)及其他對口幫扶部門及人員分工職責(zé)存在交叉，自上而下相關(guān)部門配備的負責(zé)人員只有一名?；鶎诱〗ú块T一名負責(zé)人需要全程負責(zé)一線農(nóng)村危房改造工作，基層駐村幫扶及掛點幫扶隊伍僅對農(nóng)村危房改造農(nóng)戶復(fù)核及檔案的真實性和準確性負責(zé)。該市農(nóng)村危房改造幫扶隊伍看似力量大，但作為極少數(shù)的基層政府一線執(zhí)行者肩負著大量的農(nóng)村危房改造幫扶工作。基層組織所處公共運行權(quán)力末梢，與其責(zé)任重要性相對稱的確定性權(quán)能非常有限，在“命令—控制”功能強化語境下，出于規(guī)避風(fēng)險避免自己承擔(dān)責(zé)任加上工作任務(wù)繁重，基層政策執(zhí)行者易傾向于嚴格遵照政策內(nèi)容執(zhí)行，對于復(fù)雜多變的貧困狀況進行動態(tài)調(diào)整積極性不高。

(二)指標化任務(wù)考核的急迫性

在精準扶貧任務(wù)自上而下舉國推行的環(huán)境下，縣鄉(xiāng)兩級政府面臨巨大的脫貧壓力。精準扶貧下的危房改造工作被層層分解，由中央政府下達任務(wù)數(shù)，再由地方政府在不同的階段下達階段性任務(wù)指標，基層政府面臨巨大的任務(wù)壓力，將其作為一項政治任務(wù)來完成。中央對于精準扶貧下的危房改造有三方面要求：改善農(nóng)村困難群眾居住條件、保障人民群眾生命財產(chǎn)安全以及推動農(nóng)村生態(tài)環(huán)境綜合整治。而從G省的分解任務(wù)安排表中來看，只是對改造任務(wù)數(shù)下派具體任務(wù)，通過危房改造任務(wù)數(shù)的完成程度來對改善農(nóng)村困難群眾的居住條件這一要求進行量化考核。對于難以操作且沒有明確考核任務(wù)的后兩者則被忽略。隨著任務(wù)和指標表同時下發(fā)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的還有績效考核表，績效表現(xiàn)優(yōu)異的基層政府官員會有額外的獎勵，相反，那些考核較差的基層政府官員可能會遭受問責(zé)和批評，甚至可能會被約談，對于沒有完成政策目標的單位或個人，還會在年中考核時實行“一票否決”制，因而對于直接執(zhí)行政策、面對廣大貧困戶的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，在時間緊任務(wù)重的情況下，他們首先要完成的必定是那些最能夠操作化考核的、急迫的任務(wù)。因而在危房改造政策實施過程中，基層政府傾向于以“考核指標為本”來執(zhí)行政策，即使改造房質(zhì)量未達到標準、改造房面積超標、改造房未嚴格按照規(guī)劃建設(shè)，但只要完成中央下達的改造任務(wù)數(shù)，就算已經(jīng)完成政策目標，至于在政策實施的過程中貧困農(nóng)戶的權(quán)益是否得到保障就沒人關(guān)心了。

(三)政策銜接之間具有模糊性

危房改造必然涉及宅基地的使用，中央政策要求在進行危房改造的過程中“注重建設(shè)規(guī)劃、逐步配套完善公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施，嚴格執(zhí)行宅基地使用相關(guān)規(guī)定”，將精準扶貧危房改造工作與宅基地管理制度相銜接。上述文件雖然指出兩項制度協(xié)同的基本路徑，但是并未清晰闡釋如何建構(gòu)兩項制度協(xié)同路徑，特別是如何構(gòu)建所涉及部門之間的協(xié)同機制。兩項制度雖然都致力于在農(nóng)民創(chuàng)造一個良好的生活環(huán)境，但是危房改造聚焦“貧困農(nóng)戶生活得到基本保障”而宅基地管理制度則側(cè)重于在前者的基礎(chǔ)上“給農(nóng)戶創(chuàng)造一個更好生活環(huán)境”。在具有差異化的政策目標下，這兩項政策在執(zhí)行時存在著技術(shù)沖突性，加之政策銜接之間具有模糊性，能力有限任務(wù)繁雜的基層政府無奈只能象征性或者有選擇性地執(zhí)行政策。具體表現(xiàn)為基層政府為了按時完成上級部門的危房改造任務(wù)，在改造宅基地審批程序和建成驗收方面采取“模糊化”的標準，只要貧困戶的房屋能夠修建好，其當(dāng)下的居住條件能夠得到明顯改善，就算順利完成上級部門規(guī)定的改造數(shù)目。

五、農(nóng)村危房改造政策執(zhí)行因地制宜的對策建議

農(nóng)村危房改造政策執(zhí)行僵化及偏差反映了當(dāng)前情境下中國公共政策執(zhí)行主要問題從“亂作為”到“不作為”“不敢為”“懶作為”的轉(zhuǎn)變，也折射出精準扶貧中“全能型政府”的執(zhí)行困境。當(dāng)前，亟須優(yōu)化農(nóng)村危房改造政策執(zhí)行，糾正執(zhí)行僵化行為，營造“敢作為”“能作為”“想作為”的政治環(huán)境和氛圍，使政策落地能夠因地制宜。

第一，賦權(quán)容錯。從當(dāng)前各地的農(nóng)村危房改造政策來看，國家、省、市政策一脈相承，許多省市政策幾乎雷同，但各地政策實施時針對的目標農(nóng)戶情況、執(zhí)行條件、內(nèi)外部環(huán)境等均有所不同，危房改造項目中必須滿足特定要求方能實施的剛性規(guī)定使得政策存在地方執(zhí)行適應(yīng)性差等問題，基層為了避免被決策機構(gòu)問責(zé)，降低考核壓力，在執(zhí)行政策時“不愿為”“不能為”或“不敢為”是導(dǎo)致政策執(zhí)行無法因地制宜的重要因素。對此，亟須在賦權(quán)與容錯環(huán)節(jié)做出相應(yīng)的制度調(diào)整。在賦權(quán)方面，應(yīng)對基層政策執(zhí)行人員進行適度的扶貧治理權(quán)能下放，給予其一定的自由裁量權(quán)。例如，在危房改造補助對象識別方面，可按當(dāng)?shù)貙嵡闆r，允許在規(guī)則內(nèi)進行適當(dāng)?shù)淖兏?，將最需要解決住房問題的無房建檔立卡貧困戶擴充至幫扶對象中。這樣一來，才能真正實現(xiàn)扶貧政策實施要達到的幫助貧困人口脫貧的目標。在容錯方面，首先應(yīng)承認受制于教育水平、生活環(huán)境、工作條件等原因，一些基層工作人員確實存在某種不足，但這并不代表他們沒有足夠的能力在非關(guān)鍵工作環(huán)節(jié)做出因“事”制宜的處置來讓政策執(zhí)行更符合地方實際。此外，還需要對非原則性錯誤多持寬容態(tài)度對待，在完成總體政策目標的前提下保持人員身心健康。值得一提的是，賦予基層干部更多的自由裁量權(quán)是為了在復(fù)雜的貧困治理情況下讓政策執(zhí)行能因地制宜，更好地完成政策目標，而不是讓扶貧效果打折扣。

第二，建立彈性化的考核和反饋機制。隨著精準扶貧和危房改造工作的不斷深入推進，不少地方已經(jīng)建立起了完善的績效考核機制。但國家層面和G省出臺的危房改造考核檔案對于數(shù)據(jù)的內(nèi)容、格式都有非常嚴格的要求，有些要求缺乏彈性和靈活性。此外，績效考核的內(nèi)容偏重于那些更易于操作和量化的政策目標，而對那些同樣具有重要性但又無法直接進行量化操作的政策目標很少設(shè)置嚴格的、具體的考核規(guī)定，為了完成上級安排的指標任務(wù)，基層只能將幾乎所有資源都優(yōu)先用于完成那些需要被考核的任務(wù)，而無法顧及危房改造任務(wù)數(shù)的完成和貧困農(nóng)戶權(quán)益保護之間的協(xié)調(diào)關(guān)系，難以依據(jù)地方實際因地制宜執(zhí)行政策。因此，上級政府部門應(yīng)該允許基層政府因地制宜制定適合當(dāng)?shù)匦姓鷳B(tài)的考核辦法，考核的標準應(yīng)隨時間、地域的變化做相應(yīng)的調(diào)適，同時將上級考核、部門考核、村民評議等多種考核方式有機結(jié)合起來，形成多層次、全方位的考核機制。此外，還要注重考核的反饋，總結(jié)實踐過程中的經(jīng)驗教訓(xùn)，根據(jù)考核結(jié)果相應(yīng)調(diào)整政策執(zhí)行，對于能夠因地制宜地落地政策具有非常重要的意義。

第三，系統(tǒng)化完善制度。建立健全相關(guān)制度，以制度“清除”執(zhí)行障礙。在W市農(nóng)村危房改造實踐中，要保證政策的“上行下通”，在完善上層政策指導(dǎo)的同時，亦要立足實際完善地方性農(nóng)村危房改造政策及配套制度，提高政策有效執(zhí)行的合法性和合理性。一是整合國家、省級層面頒布的扶貧保障、惠農(nóng)支農(nóng)、鄉(xiāng)村振興等方面的政策資源，健全農(nóng)村危房改造制度保障體系，建立健全執(zhí)行主體和執(zhí)行對象利益保障機制，加快健全農(nóng)村危房改造的準入退出機制、管理監(jiān)督機制和協(xié)調(diào)聯(lián)動合作機制，優(yōu)化危房改造的程序設(shè)計，完善動態(tài)管理機制和督查、考核制度，進一步完善考核指標體系，避免監(jiān)管流于形式，促使農(nóng)村危房改造工程更合理可行。二是在廣泛調(diào)研和征詢民意的基礎(chǔ)上，加快建立滿足地方多元需求的農(nóng)村危房保障制度，制定更多具有可操作性的農(nóng)村危房改造配套制度。例如針對農(nóng)村無房戶住房問題，應(yīng)及時完善制度規(guī)定，加快解決深度無房戶的住房貧困。又如在農(nóng)村危房改造規(guī)劃管理中，應(yīng)注重農(nóng)村科學(xué)規(guī)劃與當(dāng)前土地改革、鄉(xiāng)村振興發(fā)展聯(lián)系起來，探索“多規(guī)合一”優(yōu)化規(guī)劃引領(lǐng)。通過制度機制創(chuàng)新和改革，促使政府在能作為、可作為的地方能夠發(fā)揮重要作用，積極完善具有中國特色的農(nóng)村住房制度保障體系。三是構(gòu)建多元化參與制度。政府主導(dǎo)下的農(nóng)村危房改造財力、人員投入不足，也是導(dǎo)致基層干部執(zhí)行僵化的重要因素。公共治理理論主張政府放權(quán)，構(gòu)建多元化網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，鼓勵多元主體參與政策執(zhí)行，能激發(fā)非政府組織及社會公眾的參與熱情，協(xié)調(diào)政策利益相關(guān)群體間的利益沖突，改進政策執(zhí)行效果，避免政策執(zhí)行偏離，以實現(xiàn)政策利益最大化[25]。鼓勵支持金融組織、社會組織、個人等有序參與，構(gòu)建多元化結(jié)構(gòu)，適應(yīng)不斷發(fā)展、多元、復(fù)雜的格局，減輕政府負擔(dān)，也能釋放政府的能量，有利于推動農(nóng)村住房保障事業(yè)的長遠發(fā)展。