王 巖，高洪榮

（濱州市水利局，山東 濱州 256600）

1 引言

水資源對社會、經(jīng)濟、農(nóng)業(yè)發(fā)展具有十分重要的影響[1-2]。我國北方水資源較為短缺，制約了多地的快速發(fā)展。因此，我國修建了大量的引水工程、灌區(qū)工程以改善水資源短缺、時空分布不均的問題，但是在長期使用過程中，較多的引水、灌區(qū)工程出現(xiàn)了一定程度的損毀現(xiàn)象，嚴重制約了對當?shù)亟?jīng)濟、農(nóng)業(yè)、社會的發(fā)展[3-4]。濱州市建設了較多的引黃灌區(qū)工程，結合公共物品理論分析灌區(qū)出現(xiàn)損毀的原因，并提出解決措施。

2 公共物品理論與灌區(qū)建設管理關系分析

公共物品從性質上分析，主要特征是具有非競爭性和排他性，綜合考慮，灌區(qū)工程屬于純公共物品。灌區(qū)工程建設完成后，灌區(qū)內(nèi)的居民可平等享受工程建設帶來的益處。因此，灌區(qū)工程建設過程中需要所有居民參與其中。灌區(qū)工程建設完成后，受益者主要為灌區(qū)范圍內(nèi)的居民，針對這部分居民，灌區(qū)工程表現(xiàn)出了非排他性，但是對灌區(qū)工程范圍外的居民則表現(xiàn)出了排他性。同時，灌區(qū)可供水量受氣象、政策等因素影響較大。當用水量少于可供水量時，灌區(qū)增加用水戶可在一定范圍內(nèi)不導致出現(xiàn)用水緊張問題；當用水量大于可供水量時，用水戶繼續(xù)增加則可導致用水緊張。

3 濱州市引黃供水情況分析

全市現(xiàn)有13 處引黃灌區(qū)（6 處大型灌區(qū)，7 處中型灌區(qū)），總設計引水能力466 m3/s。主要問題：一是灌區(qū)系統(tǒng)不完善，信息化程度不高。受資金因素制約主要是灌區(qū)項目地方配套資金不到位，我市6 個大型引黃灌區(qū)支渠及以下渠系襯砌率較低，建筑物基本不配套，輸配水能力差，信息化建設程度低(在今年6 月份的抗旱應急調(diào)水中灌區(qū)信息化程度低的現(xiàn)象體現(xiàn)的尤其明顯)，管理體制機制不健全，供水保障能力和服務水平低等問題。中型灌區(qū)大都沒有基本的測水量水設施，問題更多。二是用水管理粗放，浪費嚴重。由于工程不配套，各縣區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉用水基本都是按畝計收，農(nóng)業(yè)用水水價改革難度大，沒有水價制約，上游近水樓臺，溝滿壕平，大水漫灌，下游無水可用的情況時有發(fā)生。上游縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方保護主義、無節(jié)制用水現(xiàn)象嚴重，引水期間會出現(xiàn)搶水現(xiàn)象，村民與灌區(qū)管理人員發(fā)生沖突，私自開閘引水（閘門損壞），造成輸水安全隱患，也使得灌區(qū)向下游輸水難度增加，造成下游用水困難。受引黃指標限制，跨縣區(qū)大灌區(qū)小流量引水，輸水損失相對大，僅能滿足灌區(qū)上游區(qū)域用水，大部分中、下游區(qū)域無水可用。6 月18 日，簸箕李灌區(qū)應急抗旱調(diào)水70 個流量進惠民縣，這么大的流量不間斷供水5 天沒有一滴水出惠民進陽信，23 日凌晨水頭才到達陽信縣。三是農(nóng)田灌溉渠系堵塞。多數(shù)是些村班子渙散的村莊，不按時組織秋冬渠道整治、清淤，從調(diào)研的情況看，有的地方不重視農(nóng)田水利基本建設，溝渠淤積嚴重，有水用不上。

4 基于公共物品理論引黃灌區(qū)問題分析及解決措施研究

4.1 基于公共理論引黃灌區(qū)管理問題

近年來，市水利局強化市屬灌區(qū)建設與管理，最大限度的保障了全市尤其是黃河以北縣區(qū)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和城鄉(xiāng)居民生活用水需求，有力地支撐了全市經(jīng)濟社會的持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展。但是，受黃河水源費高，水價低、水費收取難等因素影響，加之自收自支的現(xiàn)行水管體制與灌區(qū)公益性、社會性服務性質不相適應，市屬各引黃灌區(qū)，導致工程老化失修，工程效益不能得到充分發(fā)揮，只能維持簡單再生產(chǎn)和靠爭取上級項目搞建設，市屬灌區(qū)目前狀況與灌區(qū)在全市經(jīng)濟和社會發(fā)展中的重要地位不相匹配，嚴重影響了灌區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。主要問題：

1）現(xiàn)行水價偏低，運行成本逐年增加，灌區(qū)運行艱難。目前我市市屬灌區(qū)現(xiàn)行供水價格執(zhí)行1998年6 月的收費標準0.056元/m3，縣區(qū)留成0.016 元/m3，灌區(qū)收入0.04 元/m3；非農(nóng)業(yè)供水價格為0.12 元/m3（濱價工字[1997]第28 號），黃河水源費提高后，非農(nóng)業(yè)供水水價執(zhí)行0.31 元/m3。經(jīng)核算，灌區(qū)農(nóng)業(yè)供水成本在0.145 元/m3左右，工業(yè)供水0.45 元/m3左右。執(zhí)行水價長期達不到成本水價，職工工資在逐步提高，灌區(qū)運行成本在逐年增加，直接影響了灌區(qū)的生產(chǎn)運行和工程效益的發(fā)揮。

2）田間水利工程建設不配套，大部分地塊無法實現(xiàn)按方收費。大部分田間水利工程缺乏精準計量設施，無法實現(xiàn)按實際用水量計收水費。同時，用水管理及實灌畝次統(tǒng)計工作點多面廣量大，灌溉次數(shù)達到精確統(tǒng)計十分困難，并且達到灌溉用水的精準統(tǒng)計需要大量水管人員，產(chǎn)生的人員工資性支出等相關費用從灌溉水費中追加收取，勢必增加灌溉用水的費用。各縣市區(qū)水費由村集體向村民征收，然后逐級上繳鎮(zhèn)、縣級財政。在實際征收過程中，收費標準、水費用途等情況沒能及時向群眾公布，沒有做到公開透明、收支明確，導致部分群眾對水費用途心存疑問，引發(fā)群眾不滿情緒。

3）灌區(qū)收費難，拖欠水費現(xiàn)象普遍?，F(xiàn)行水價偏低，運行成本逐年增加，灌區(qū)運行艱難。綜合近幾年情況，全市灌區(qū)收取水費困難重重，拖欠現(xiàn)象較普遍存在，相反灌區(qū)向黃河部門申請引水指標，必須預付水費后，才能簽訂用水協(xié)議，有時灌區(qū)在水費不到位的情況下，想方設法，有時不得不靠貸款來墊交黃河水源費。長期水費拖欠影響了灌區(qū)正常運行，有時甚至影響到引黃指標的及時爭取。據(jù)統(tǒng)計，2010年以來，縣區(qū)拖欠簸箕李灌區(qū)水費1914 萬元，韓墩灌區(qū)3360 萬元，小開河灌區(qū)1067 萬元，嚴重影響了灌區(qū)的正常運轉。

4）申請用水指標環(huán)節(jié)繁瑣，時段受限。根據(jù)省河務局調(diào)水程序，對跨縣區(qū)的大型灌區(qū)，應直接向市黃河部門申請。實際有引水指標管理權限是省河務局調(diào)水處、市河務局防辦、市河務局供水分局、縣區(qū)河務局防辦、還有引黃閘管所。灌區(qū)每周二、周五上午可提出申請，其余時間段不受理。以小開河申引請水指標為例，步驟是先向開發(fā)區(qū)河務局遞交申請，然后，依次是市河務局防辦、省河務局調(diào)水處，下午區(qū)河務局同意后，再到市黃河局辦手續(xù)，簽供水協(xié)議，一個部門多口管理的現(xiàn)狀，協(xié)調(diào)難度加大，工作效率降低。

4.2 解決措施研究

4.2.1 大興水利，構建供水工程保障體系

（1）加快引黃灌區(qū)節(jié)水改造和現(xiàn)代化灌區(qū)建設。

針對濱州市引黃灌區(qū)基礎設施不完善，特別是支渠以下工程灌排配套率低、渠道襯砌率低、管理水平落后，信息化建設程度低，管理體制機制不健全，社會化服務水平不高等問題，供水保障能力低問題，實施灌區(qū)節(jié)水化、生態(tài)化、信息化為主要內(nèi)容的和現(xiàn)代化灌區(qū)建設，提升管理水平，提高引黃供水、用水效率。重點實施一批干、支渠生態(tài)護砌配套工程、閘前提水工程，力爭到2022年，大型灌區(qū)干、渠襯砌率達到100%，支渠襯砌率達到60%，引黃灌區(qū)灌區(qū)輸供水能力和用水效率進一步增強。

（2）實施河道修復治理工程，恢復徒駭河、馬頰河等骨干河道引河灌區(qū)。

10 月12 日，全省重點水利工作視頻會議召開，省委劉家義書記向全省發(fā)出治水動員令，要求全省上下在“根治水患、防治干旱”上痛下決心。我市共有13 條骨干河道及其支流，其中徒駭河、馬頰河、小清河等7 條河道為過境河道，客水總量11.95 億m3。20 世紀90年代，河道水污染嚴重，引黃灌區(qū)日趨完善，引黃灌溉覆蓋了大部分河灌面積，原來的引河渠系被破壞和占壓，泵站主體工程廢棄。近年來，國家環(huán)保行動加大了水污染治理力度，這些河道水質明顯改善，實施沿河泵站新建、建和維修改造工程，建設泵站提水灌區(qū)實施管道化節(jié)水灌溉，恢復原來引河灌區(qū)，壓減引黃灌溉面積，節(jié)約引黃指標。投資74.70 億元，2020年汛前完成預備河、孝婦河、杏花河治理99.4 km 以及芽莊湖、麻大湖2 處蓄滯洪區(qū)治理，實施徒駭河、德惠新河、馬頰河綜合治理215.52 km；2021年汛前完成小清河復航段河道開挖及堤防加固；“十四五”期間，完成徒駭河、德惠新河、馬頰河管理設施及重要支流治理。

（3）實施平原水庫增容改造工程。

近年來，平原水庫已成為維系全市經(jīng)濟和社會的發(fā)展的最重要的、不可替代的基礎設施，受土地指標限制、新建水庫的難度很大。我市現(xiàn)有平原水庫多數(shù)是在二十世紀八九十年代以農(nóng)田灌溉用水功能修建的，后期部分水庫實施了砼板內(nèi)坡防滲襯砌和垂直鋪塑截滲節(jié)水項目。這些水庫占地面積大、圍壩長且都是低矮的均質土壩，蓄水深一般為4m，蒸發(fā)、滲漏量大，水質難保證，水浪費嚴重，蓄水、供水成本大。近年來，灌區(qū)向水庫供水受到嚴格管控，水庫非農(nóng)供水量又大幅增加，蓄水能力不足導致下游縣區(qū)城市用水告急的現(xiàn)象時有發(fā)生。因此，借鑒博興水庫、鄒平辛集洼水庫這兩座南水北調(diào)配套工程經(jīng)驗，應用防滲工程技術（垂直和水平防滲）和材料，有計劃地對現(xiàn)有水庫實施增加壩高，加大蓄水深度的增容改造工程，迫在眉睫。同時，為節(jié)省有限的黃河水指標，建議實施工業(yè)供水水庫雨水集蓄工程，保障不斷增長的非農(nóng)業(yè)用水需求。投資26.94 億元，2020年汛前新建陽信雁洲湖、鄒平屯里等16 座小型水庫，實施打漁張渠首、秦臺等6 座中小型水庫除險加固；“十四五”期間，增容擴容水庫2 座，新建孝婦河等6 項河道攔蓄工程。

（4）大力高效發(fā)展節(jié)水灌溉。

按照“耕地灌區(qū)化，灌區(qū)節(jié)水化，節(jié)水長效化、環(huán)境生態(tài)化”目標，持續(xù)推進“旱能澆、澇能排”按照“水網(wǎng)、路網(wǎng)、林網(wǎng)、電網(wǎng)”節(jié)水灌溉高標準農(nóng)田建設，以方便管理和使用為原則，建設不同類型的節(jié)水灌溉工程，降低農(nóng)業(yè)用水量，特別是搞好引黃灌區(qū)的節(jié)水灌溉工程建設，實施骨干渠系供水節(jié)水灌溉工程，逐步減少引黃季節(jié)田間地頭都是水的粗放灌水模式，提高引黃灌溉用水效率。大力推行小單元節(jié)水灌溉工程，單泵控制面積100 畝左右，改善遠、高、難缺水地片的水澆條件。實行“民辦公助、以獎代補、先建后補”機制，引導村集體、種植大戶和公司等主體，自建節(jié)水灌溉工程，全面提高非充分灌溉區(qū)域的農(nóng)田灌溉保證率。在土地流轉的高附加值作物種植區(qū)，推廣微、噴灌高效節(jié)水水肥一體化工程，示范帶動大田糧食作物推廣應用。

（5）宜井區(qū)全面實行機井灌溉。

純井灌區(qū)全面推行機井智能管道灌溉和微、噴灌工程，實現(xiàn)高標準農(nóng)田節(jié)水灌溉全覆蓋；井渠雙灌區(qū)配套雙水源，實行“井渠（河）結合，以渠（河）補源，以井保豐”。鼓勵倡導微咸水灌溉，大量研究證明，含鹽量在3.5 以內(nèi)的微咸水區(qū)域，只要滿足兩年有一次汛期大雨和一次漫灌洗鹽灌溉，地下微咸水完全可以用于農(nóng)作物灌溉。以惠民縣為例，2000年全市地下水調(diào)查評價結果顯示，有1130 km2的版圖面積淺層地下水礦化度在2 g/L 以內(nèi)，占全縣總版圖面積83%，2 g/L～5 g/L 微咸水面積234 km2，陽信、濱城、沾化也有部分地下淡水和微咸水區(qū)域。有大量資料證明，3.5 g/L 以內(nèi)的微咸水區(qū)域可以實施每年1～2次微咸水灌溉，混合引黃、引河洗鹽漫灌。

4.2.2 深化改革，建立節(jié)水用水工作機制

1）調(diào)整引黃灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價，利用價格杠桿促進節(jié)水，實現(xiàn)種植業(yè)結構性調(diào)整。濱州市引黃灌溉水價一直執(zhí)行1998年省定的0.056 元/m3的價格，灌區(qū)實際按0.04 元/m3，征收用水價格20年不變（德州市10年前已執(zhí)行0.13 元/m3），沒有形成倡導節(jié)水的價格機制，導致上游用水量大，不惜水、浪費水。

2）按照灌區(qū)設計灌溉面積分配初始水權，實行超用水加價制度。國務院“87 分水方案”是以有關各?。▍^(qū)）1980年實際用水量為基礎，考慮農(nóng)業(yè)、工業(yè)和城市發(fā)展用水增長進行分配的。當時濱州市引、蓄黃河水絕大部分都是農(nóng)業(yè)用水，少量用于濱州市區(qū)的生活用水量，各縣區(qū)縣城上沒有以黃河水為水源的供水工程。鑒于此，黃河部門分配給我市的8.57 億m3的引黃指標，按照優(yōu)先保障城鄉(xiāng)居民生活用水的原則，除去保障全市380 萬人生活用水外，其余指標可全部為農(nóng)業(yè)初始水權，可按各灌區(qū)設計灌溉面積分配到各縣區(qū)，由縣區(qū)統(tǒng)籌分配縣（區(qū)）域內(nèi)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生活用水量。用價格和行政手段倒逼縣區(qū)建立健全計劃用水、合理用水的政策、措施和機制，有效管控工業(yè)、農(nóng)業(yè)和生活用水，激勵節(jié)約用水。

3）灌溉保證率低的區(qū)域要調(diào)整種植結構，不易推行秸稈還田。

4）“兩水分供”不利于節(jié)水。農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)用水指標從渠首嚴格從渠首分別供水計量，灌區(qū)向水庫供水是按入庫泵站流量計量，中間損失完全由灌區(qū)承擔。以小開河灌區(qū)向北海水庫供水為例，輸水距離長達85 km，實行“兩水分供”單獨向北海水庫供水損失率達67%，毫無意義的浪費嚴重，灌區(qū)增加了供水成本。濱州市現(xiàn)有農(nóng)村供水工程10 處，黃河以北濱城、惠民、陽信、無棣、沾化五縣區(qū)和開發(fā)區(qū)、北海新區(qū)230.1 萬農(nóng)村居民飲用平原水庫為水源的自來水，占全市農(nóng)村人口的81.5%，隨著農(nóng)村居民生活用水的逐年增加，供水單位供水成本在大幅增加。

5）繼續(xù)加強與河務局的溝通協(xié)調(diào)，加大指標爭取力度。一是加強與省、市黃河部門的溝通協(xié)調(diào)，爭取黃河部門的政策支持，在灌溉季節(jié)最大限度地及時引水、多引水，做好非灌溉季節(jié)錯峰引水。二是要提前部署，超前謀劃，時刻關注黃河水清，及時了解小浪底水庫蓄水量和下泄量，隨時做好引水的準備，緩解我市地處黃河下游引水的不利影響，爭取引水的主動權。同時，根據(jù)黃河水情，實施錯峰引水工作，著力做好遠高難地片的冬季引水工作，力保冬灌，提升底墑，冬蓄春用，豐蓄枯用。

6）強化用水管理，營造節(jié)水氣氛。為充分利用好有限的黃河水資源，下一步要繼續(xù)加大用水管理力度，及時掌握用水需求，科學編報用水計劃，合理調(diào)度、有效配置，減少浪費，最大限度的提高用水效率。另外通過市、縣電視、報刊、網(wǎng)絡等媒體，廣泛開展節(jié)水宣傳活動，宣傳濱州缺水事情，宣傳國家節(jié)水戰(zhàn)略，增強各級干部和廣大群眾的節(jié)水意識，營造全社會的節(jié)水氣氛。

5 結論

濱州市引黃灌區(qū)出現(xiàn)了不同程度的損毀現(xiàn)象，采用公共物品理論對這一現(xiàn)象進行分析。灌區(qū)在其范圍外具有一定的排他性，導致利益主體投資的積極性較為低下，同時，由于相關的政策、灌區(qū)配套機制不夠完善，導致灌區(qū)建設完成后的維護、管理難度較大。通過分析，為了解決這一現(xiàn)象，需要政府加大投資、居民積極參與，多方共同努力，方可改善濱州市引黃灌區(qū)現(xiàn)狀。