杜 姣

(武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430072)

1 文獻(xiàn)綜述與問題提出

針對(duì)技術(shù)治理，學(xué)界積累了較為豐碩的研究成果。通過梳理相關(guān)研究，大致可提煉出以下三種關(guān)于技術(shù)治理的理解路徑。

第一，技術(shù)治理指運(yùn)用科學(xué)技術(shù)，尤其是信息通迅技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)進(jìn)行的治理。學(xué)者們對(duì)這一層面技術(shù)治理多是從政治倫理視角進(jìn)行探討，他們?cè)诳隙茖W(xué)技術(shù)在維護(hù)公共安全[1]、健全國家權(quán)力監(jiān)控體系[2]、提升國家的社會(huì)控制能力和實(shí)現(xiàn)政治權(quán)力再生產(chǎn)方面[3]重大價(jià)值的同時(shí)，透露出對(duì)科學(xué)技術(shù)不加反思的強(qiáng)化運(yùn)用也可能帶來政府權(quán)力過度集中、公民權(quán)利受損[4]、民主價(jià)值喪失[5]以及威脅公民信息安全和隱私[6]等政治倫理風(fēng)險(xiǎn)。

第二，技術(shù)治理指塑造政府行為的一套以事本主義為核心原則的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、程序化的行政技術(shù)體系。其中行政科層組織是這一層面技術(shù)治理的基礎(chǔ)架構(gòu)，實(shí)踐中發(fā)展出的項(xiàng)目制、網(wǎng)格化管理體制、行政發(fā)包制等是技術(shù)治理在其他特定治理領(lǐng)域中的拓展表達(dá)形式，它們都強(qiáng)調(diào)行政活動(dòng)的去人格化，做到就事論事。學(xué)者們主要從治理效能視角研究這一層面的技術(shù)治理，認(rèn)為技術(shù)治理在提高事務(wù)處理效率、行政效率上有其獨(dú)有的優(yōu)勢(shì)[7]，其通過強(qiáng)調(diào)權(quán)力行使的規(guī)范性和程序性以及不斷改進(jìn)程序和精細(xì)化技術(shù)提高治理的有效性[8]。但是，當(dāng)國家企圖通過單一的行政科層技術(shù)開展不同場(chǎng)景的治理活動(dòng)時(shí)也會(huì)導(dǎo)致治理的失效[9]。以事論事的事本主義的技術(shù)治理方式當(dāng)深入到鄉(xiāng)土社會(huì)實(shí)踐中時(shí)，可能面臨與鄉(xiāng)土施政倫理不相適應(yīng)的困境[10]。

第三，技術(shù)治理指將治理對(duì)象規(guī)則化、清晰化和秩序化的治理技術(shù)。治理活動(dòng)有效開展的一個(gè)前提是認(rèn)清治理對(duì)象的現(xiàn)狀和問題，其中伴隨著一系列將治理對(duì)象從不連貫、不可協(xié)調(diào)、非理性、含混、模糊狀態(tài)轉(zhuǎn)化為可定義、可清晰歸類、可視化狀態(tài)的技術(shù)運(yùn)用，這涉及治理信息的精準(zhǔn)獲取和使治理對(duì)象成為有效治理目標(biāo)的問題[11]。制圖術(shù)[12]、精準(zhǔn)扶貧中貧困信息的搜集技術(shù)[13]以及數(shù)目字管理技術(shù)[14]1都是這一層面技術(shù)治理的典型代表，它們是實(shí)現(xiàn)國家行政理性化的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。

雖然上述關(guān)于技術(shù)治理的理解存在差異，但它們都內(nèi)涵有將治理過程理性化的訴求。或者說，上述關(guān)于技術(shù)治理的三種理解實(shí)則是治理過程理性化在不同維度上的展現(xiàn)，技術(shù)治理的本質(zhì)就是科學(xué)主義、理性主義在國家治理和社會(huì)治理領(lǐng)域中的表現(xiàn)。

從國際國內(nèi)的普遍趨勢(shì)來看，技術(shù)治理已然成為國家治理現(xiàn)代化的重要實(shí)現(xiàn)形式，廣泛滲透到國家治理的各個(gè)領(lǐng)域。近幾年來，精準(zhǔn)扶貧政策和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的切實(shí)展開也對(duì)我國鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化提出了迫切要求。由此，部分鄉(xiāng)村地區(qū)開始依托發(fā)達(dá)的現(xiàn)代信息技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)及通訊技術(shù)來改革和優(yōu)化治理體制，以應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的治理形勢(shì)。江蘇省南京市于2010年12月開通的12345政府服務(wù)熱線在鄉(xiāng)村社會(huì)的運(yùn)用即為這樣的案例，其目標(biāo)是按照“統(tǒng)一受理、分類處理、限時(shí)辦結(jié)、過錯(cuò)問責(zé)”“誰主管誰負(fù)責(zé)、誰辦理誰答復(fù)”和“首接負(fù)責(zé)制”原則辦理群眾訴求事項(xiàng)。

12345政府服務(wù)熱線屬市級(jí)平臺(tái)，依托網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村等層級(jí)信息的聯(lián)通。南京市專門設(shè)置12345政府服務(wù)熱線呼叫中心，各下屬層級(jí)分別設(shè)置12345辦公室。市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及村委會(huì)都配備熱線終端，專門負(fù)責(zé)人配備專門手機(jī)。熱線的整個(gè)運(yùn)作由南京市統(tǒng)籌，南京市政府服務(wù)熱線呼叫中心的接線員統(tǒng)一受理群眾通過電話反映的訴求。接線員根據(jù)訴求的內(nèi)容、性質(zhì)和屬地情況派單至相應(yīng)的區(qū)縣部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門或其他單位以及村委會(huì)。村莊范圍內(nèi)的事情由村委會(huì)派村干部去處理。12345政府服務(wù)熱線綜合體現(xiàn)了技術(shù)治理的上述三重內(nèi)涵：首先，其充分借助現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息和通訊技術(shù)；其次，相關(guān)治理主體對(duì)市民反映的訴求都是按照統(tǒng)一的、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、程序化的行政技術(shù)進(jìn)行處理；最后，村民通過電話反映的訴求所生成的工單實(shí)現(xiàn)了治理信息的精準(zhǔn)獲取并使治理對(duì)象成為可供治理的目標(biāo)。

基于筆者及筆者所在調(diào)研團(tuán)隊(duì)在南京市W村的實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，除了既有關(guān)于技術(shù)治理研究的政治倫理視角和治理效能視角外，重塑治理責(zé)任構(gòu)成理解技術(shù)治理在鄉(xiāng)村實(shí)踐的另一重維度。這里所說的治理責(zé)任是指村級(jí)組織進(jìn)行鄉(xiāng)村治理的動(dòng)力與意識(shí)[15]，尤其表現(xiàn)為回應(yīng)村民訴求的動(dòng)力和意識(shí)。地方政府運(yùn)用12345政府服務(wù)熱線的主要意圖是從重塑治理責(zé)任的角度解決村級(jí)組織的治理動(dòng)力問題。這與當(dāng)前我國農(nóng)村社會(huì)普遍面臨的基層治理責(zé)任趨于弱化的形勢(shì)有關(guān)。然而，實(shí)地調(diào)查結(jié)果顯示，在只強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村治理責(zé)任而不配備相應(yīng)治理權(quán)力的情況下，鄉(xiāng)村治理效益并未得到實(shí)質(zhì)改善,鄉(xiāng)村治理權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)的失衡帶來村干部治理行為的異化。

2 鄉(xiāng)村治理責(zé)任弱化的主要表現(xiàn)

2017年4月，筆者及筆者所在調(diào)研團(tuán)隊(duì)在南京市W村開展了為期近一個(gè)月的實(shí)地調(diào)查，整個(gè)調(diào)查集中圍繞12345政府服務(wù)熱線在當(dāng)?shù)氐膶?shí)踐情況選取訪談對(duì)象，訪談對(duì)象既有負(fù)責(zé)村莊12345政府服務(wù)熱線工作的村干部，也有撥打過12345政府服務(wù)熱線電話的村民，還包括區(qū)、鎮(zhèn)兩級(jí)12345辦公室的分管領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)的直接負(fù)責(zé)人。在獲得質(zhì)性訪談資料的基礎(chǔ)上，筆者還專門統(tǒng)計(jì)了2016年全年派發(fā)至W村的12345工單。隨著研究的深入，筆者所在調(diào)研團(tuán)隊(duì)又于2018年7月、2020年11月對(duì)南京市12345政府服務(wù)熱線在鄉(xiāng)村社會(huì)的實(shí)踐情況分別進(jìn)行了為期20天的跟蹤調(diào)查。研究發(fā)現(xiàn)，質(zhì)性訪談資料和工單內(nèi)容印證了筆者關(guān)于鄉(xiāng)村治理責(zé)任趨于弱化的判斷。

2.1 村民訴求類型

W村由24個(gè)自然村、45個(gè)村民小組組成，全村共有1 400多戶、2 850人。該年派發(fā)至W村的工單共計(jì)149件，剔除雷同工單，還有118件。根據(jù)12345政府服務(wù)熱線南京市市級(jí)平臺(tái)的派單原則，屬于村莊范圍內(nèi)、發(fā)生在村莊范圍內(nèi)以及屬于該村村委會(huì)處理責(zé)任的工單都會(huì)派發(fā)至村莊。因此，除去雷同工單后的118件工單基本都是W村村民通過12345政府服務(wù)熱線電話反映至南京市12345政府服務(wù)熱線呼叫中心但需要村委會(huì)去解決的訴求工單。根據(jù)工單內(nèi)容，筆者將118件工單主要分為三類訴求，即個(gè)體利益訴求、村務(wù)監(jiān)督訴求和村務(wù)管理訴求。

在本研究中，個(gè)體利益訴求指為了滿足個(gè)人私利或不正當(dāng)利益的訴求。根據(jù)訴求性質(zhì)，該類訴求的責(zé)任主體為訴求當(dāng)事人本人。當(dāng)村民借助12345政府服務(wù)熱線將這類訴求的責(zé)任主體轉(zhuǎn)化為村委會(huì)時(shí)，便帶有一定的無理性。比如在編號(hào)為DH1604283104工單中，村民陳某撥打12345政府服務(wù)熱線反映其車輛進(jìn)村時(shí)被路邊的油菜刮蹭，要求村委會(huì)鏟除油菜并給予補(bǔ)償。針對(duì)這一訴求，盡管村干部回復(fù)的內(nèi)容是油菜正處于成熟期，不可以鏟除，否則會(huì)嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)戶的利益。但陳某仍未罷休，反復(fù)多次撥打12345政府服務(wù)熱線要求村委會(huì)盡快鏟除油菜。陳某的這一訴求明顯與油菜種植戶的合理利益相悖，他的這一行為在村莊社會(huì)的語境中具有明顯的不正當(dāng)性和無理性。

與個(gè)體利益訴求不同，村務(wù)監(jiān)督訴求和村務(wù)管理訴求的回應(yīng)責(zé)任和處理責(zé)任都與村委會(huì)有關(guān)?；蛘哒f，這兩類訴求中的涉事主體就是村委會(huì)及其成員。據(jù)工單統(tǒng)計(jì)，村務(wù)監(jiān)督訴求主要包括村集體財(cái)務(wù)監(jiān)督和村干部行為監(jiān)督兩類。集體財(cái)務(wù)監(jiān)督類訴求，比如在DH1603282520號(hào)工單中，村民郭某致電12345政府服務(wù)熱線反映當(dāng)年國家發(fā)放給村里用于整治水溝塘壩的五萬元費(fèi)用，村干部在未經(jīng)村民討論的情況下便施工使用，且沒有相關(guān)費(fèi)用明細(xì)，其要求村委會(huì)公示施工項(xiàng)目和費(fèi)用。

村干部行為監(jiān)督類訴求，如DH1612011914號(hào)工單，村民向某撥打12345政府服務(wù)熱線反映家中老人與村干部因拆遷問題產(chǎn)生沖突，在這過程中，村干部出現(xiàn)毆打老人的行為，要求懲治涉事村干部。

村務(wù)管理訴求又可細(xì)分為公共品類訴求、矛盾糾紛調(diào)解類訴求、政策落實(shí)類訴求、環(huán)境衛(wèi)生管護(hù)類訴求、政策咨詢類訴求等五類。公共品類訴求主要涉及村莊公共品的建設(shè)與維護(hù)，比如村內(nèi)道路拓寬、水泥路鋪設(shè)、公墓修建以及村內(nèi)溝路渠與其他排灌設(shè)施的疏通、公共池塘清淤、村內(nèi)路橋維修等。矛盾糾紛調(diào)解類訴求主要包括鄰里矛盾調(diào)解、村民田間利益糾紛調(diào)解以及村民與村委會(huì)間的利益糾紛調(diào)解等。與村委會(huì)的利益糾紛又主要集中在村莊公共品建設(shè)過程中因占地等因素導(dǎo)致的利益受損村民與村委會(huì)之間的賠償糾紛。政策落實(shí)類訴求包括征地賠償款和焚燒秸稈補(bǔ)貼的發(fā)放落實(shí)。環(huán)境衛(wèi)生管護(hù)類訴求主要集中在反映其他村民亂倒垃圾、垃圾站清理以及村莊公廁的選址與清潔問題。

表1 南京市W村2016年12345工單反映的村民訴求類型

2.2 鄉(xiāng)村治理責(zé)任弱化的表達(dá)特征

從表1可看出，W村除去雷同工單后的118件工單中，村務(wù)管理類訴求占比最大，為90.68%，其中又以公共品類訴求、矛盾糾紛調(diào)解類訴求和政策落實(shí)類訴求最為集中，占總工單百分比分別為30.51%、28.81%、21.19%。個(gè)體利益類訴求和村務(wù)監(jiān)督類訴求分別只占總工單數(shù)量的5.08%和4.24%。這說明，與村民切身利益相關(guān)且合理的相當(dāng)部分訴求屬于村委會(huì)職責(zé)范圍內(nèi)的事務(wù)，村干部沒有積極主動(dòng)處理，而主要依靠村民撥打12345政府服務(wù)熱線至南京市政府服務(wù)平臺(tái)，以行政壓力的方式強(qiáng)制村干部被動(dòng)去回應(yīng)。這在一定程度上反映出當(dāng)前鄉(xiāng)村治理責(zé)任出現(xiàn)了弱化。

一般而言，W村12345工單顯示的絕大部分訴求都可以采取直接電話聯(lián)系村干部，抑或是直接到村委會(huì)，甚至是到村干部家里去反映的方式，要求村干部給予回應(yīng)和解決。村民與村干部同屬一個(gè)行政村，村干部的電話號(hào)碼按照要求都已向全體村民公示，村民直接找村干部處理問題的成本并不高。但為何這些村民不直接找村干部解決問題，而是采取撥打12345政府服務(wù)熱線，通過政府下壓任務(wù)至村干部這一間接方式表達(dá)訴求呢？在實(shí)地調(diào)查中，筆者了解到，村民借助12345政府服務(wù)熱線間接向村干部反映訴求，大致存在兩種情況。

其一，部分村民在尋求12345政府服務(wù)熱線的幫助之前，嘗試直接找村干部處理，但遭到村干部消極應(yīng)對(duì)，或者村干部以各種理由推卸責(zé)任(當(dāng)然不排除村干部當(dāng)場(chǎng)給予的處理結(jié)果未能讓當(dāng)事人滿意，當(dāng)事人轉(zhuǎn)而利用12345政府服務(wù)熱線向村干部施壓的情況)。很多除了表明村民要解決其個(gè)人的實(shí)際問題外，還附帶有投訴村干部不作為的工單就屬于這種情形。比如村民王某多次撥打12345政府服務(wù)熱線反映村里的一個(gè)排澇站年久失修，之前遭遇發(fā)大水，致使村中養(yǎng)殖戶損失慘重的問題。據(jù)王某的訴求工單顯示，其在尋求撥打12345政府服務(wù)熱線的幫助之前，就曾連續(xù)幾次向該村村干部以及鎮(zhèn)里相關(guān)部門反映問題，但一直無人出面著手解決。于是不得不撥打12345政府服務(wù)熱線，希望借助上級(jí)政府對(duì)鎮(zhèn)村12345服務(wù)熱線工作的考核向村干部施壓，落實(shí)村干部的治理責(zé)任，促使其盡快修好排澇站，確保排澇站正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

其二，還有部分村民事先并未向村干部反映訴求，而是直接打電話給12345政府服務(wù)熱線，希望通過自上而下的行政壓力督促村干部積極行政。通過對(duì)所有工單的梳理發(fā)現(xiàn)，繞過村干部直接撥打12345政府服務(wù)熱線反映訴求的工單基本占絕對(duì)多數(shù)。這部分村民的心里想法是，自己直接去找村干部，村干部不一定會(huì)積極處理，倒不如直接撥打12345政府服務(wù)熱線，通過上級(jí)派單至村干部比自己直接找村干部更有用。出現(xiàn)這一心理的一個(gè)原因是，他們基本都直接有或聽說其他村民有找村干部處理事情遭拒絕的經(jīng)歷。這一點(diǎn)在對(duì)村干部的訪談中得到了印證。W村負(fù)責(zé)處理12345政府服務(wù)熱線事務(wù)的治保主任直截了當(dāng)?shù)卣f，如果沒有12345政府服務(wù)熱線，他們確實(shí)不會(huì)像現(xiàn)在如此積極回應(yīng)村民的需求，很多能推掉的就都推掉了(1)治保主任謝某，47歲，訪談時(shí)間為2017年5月7日。。12345政府服務(wù)熱線成為倒逼村干部履責(zé)的手段。

雖然反映至12345政府服務(wù)熱線中的訴求最后都是由村干部處理和解決，但相當(dāng)部分村民依然寧愿通過12345政府服務(wù)熱線表達(dá)訴求而不愿直接向村干部表達(dá)訴求。這恰恰說明其中蘊(yùn)藏著村干部缺乏主動(dòng)回應(yīng)村民訴求的動(dòng)力和意識(shí)，反映了以村級(jí)組織為主的農(nóng)村基層組織治理責(zé)任弱化的問題。這構(gòu)成當(dāng)前中國農(nóng)村的一重治理困境，一定程度上導(dǎo)致村民對(duì)農(nóng)村基層組織的不信任。

2.3 鄉(xiāng)村治理責(zé)任弱化的政策和社會(huì)成因

人民公社體制解體后，村民自治制度成為農(nóng)村社會(huì)的基本治理制度。在村民自治制度下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村級(jí)組織之間不存在直接的行政隸屬關(guān)系[16]，村莊按照“民主選舉、民主管理、民主決策、民主監(jiān)督”的原則進(jìn)行自主治理。村級(jí)組織治理責(zé)任的生成不是來自政府下達(dá)的行政壓力，而主要源于村級(jí)組織與村民之間存在緊密的利益責(zé)任連帶。這種利益責(zé)任連帶使村級(jí)組織與村民之間相互依賴。這種依賴構(gòu)成村級(jí)組織與村民之間的相互制約和反制關(guān)系，進(jìn)而推動(dòng)村級(jí)組織必須積極回應(yīng)村民的合理需求。

2000年前后我國農(nóng)村政策的變化和鄉(xiāng)村社會(huì)自身的變遷改變了村級(jí)組織與村民之間的關(guān)系，脫卸了村級(jí)組織與村民的利益責(zé)任連帶，弱化了村級(jí)組織的治理角色和治理責(zé)任。

就政策層面來看，取消農(nóng)村稅費(fèi)政策在其中起到了關(guān)鍵作用。稅費(fèi)取消之前，村級(jí)組織有協(xié)助上級(jí)政府向農(nóng)民收取稅費(fèi)的任務(wù)，并且稅費(fèi)任務(wù)的完成情況是上級(jí)政府考核村干部工作情況的重要指標(biāo)。嚴(yán)厲的稅費(fèi)任務(wù)考核使村干部必須要深入每家每戶。村干部向村民收取稅費(fèi)的需求構(gòu)成村民向村干部提要求并促使其積極回應(yīng)的資本。比如，讓村干部積極組織維護(hù)村里水、路、渠等公共基礎(chǔ)設(shè)施，優(yōu)化農(nóng)田耕作條件，抑或是讓村干部幫助村民解決矛盾糾紛等日常生活難題。只有村干部積極回應(yīng)并解決村民日常生產(chǎn)生活面臨的諸多困難，村民才會(huì)積極配合村干部的稅費(fèi)收取工作，由此形成村干部與村民的雙贏局面。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》，積極回應(yīng)村民日常生產(chǎn)生活需求是村干部應(yīng)該履行的職責(zé)。但實(shí)際情況是，稅費(fèi)取消之后，沒有收取稅費(fèi)等硬性任務(wù)的驅(qū)動(dòng)，村干部便沒有與村民主動(dòng)打交道的需求，也自然不會(huì)有解決村民日常生產(chǎn)生活需求的動(dòng)力。稅費(fèi)在全國農(nóng)村的漸次取消，雖然極大減少了干群之間直接的沖突和矛盾，但其更為深遠(yuǎn)的影響是帶來村干部與村民關(guān)系的根本性變革，即村干部不再有求于村民，也就不再有積極回應(yīng)村民需求的動(dòng)力，進(jìn)而造成內(nèi)生于村莊社會(huì)的事務(wù)往往處于治理真空狀態(tài)，村級(jí)組織的治理責(zé)任被極大削弱。

我國鄉(xiāng)村社會(huì)的巨大變化發(fā)生在2000年左右。一個(gè)顯著表現(xiàn)是鄉(xiāng)村社會(huì)邊界以前所未有的程度向外開放，村民流動(dòng)性空前增加。這一變化對(duì)村民產(chǎn)生了兩個(gè)重要影響：一是村民生產(chǎn)生活對(duì)市場(chǎng)的依賴度增強(qiáng)，過去很多必須依靠鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部互助合作以及基層組織主持協(xié)調(diào)才能完成的事項(xiàng)都可以通過市場(chǎng)的方式解決；二是村民收入結(jié)構(gòu)發(fā)生改變，尤其體現(xiàn)在收入來源的多樣化上。比如村民可以進(jìn)城務(wù)工從事各類非農(nóng)行業(yè)，鄉(xiāng)村社會(huì)也內(nèi)生出許多非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)。農(nóng)業(yè)種植在村民生活中的重要性急劇下降。

這兩重影響的直接后果是村民對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的依存度極大降低。與之相應(yīng)，村民對(duì)村級(jí)組織在村莊公共品供給和公共秩序維系中的角色期待也大幅降低，進(jìn)而瓦解了村民與村級(jí)組織之間的利益責(zé)任連帶。在諸多生產(chǎn)生活需求可通過市場(chǎng)化的方式得到滿足的情況下，村民對(duì)村級(jí)組織便不存在相應(yīng)的治理訴求，也不會(huì)積極推動(dòng)村級(jí)組織參與治理活動(dòng)和回應(yīng)他們的需求，由此造成鄉(xiāng)村治理責(zé)任的弱化。

然而，值得提出的是，我國城市化進(jìn)程還未完成。這意味著仍有相當(dāng)數(shù)量的村民無法完全脫離農(nóng)村、離開土地生活。保持農(nóng)村最基本的生產(chǎn)生活秩序，特別是必要的公共基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)在內(nèi)的公共品供給秩序于這部分群體而言仍具有相當(dāng)?shù)闹匾訹17]。在村莊精英以及大量中青年村民都向外流出、村莊社會(huì)結(jié)構(gòu)愈加原子化的情況下，更需要村級(jí)組織主動(dòng)承擔(dān)起農(nóng)村公共秩序的供給責(zé)任，以更加積極的態(tài)度回應(yīng)這部分生產(chǎn)生活仍在農(nóng)村的留守群體的需求。只是，在鄉(xiāng)村社會(huì)變遷的背景下，留守在村莊的高度原子化的村民無力形成強(qiáng)大的集體壓力促使村級(jí)組織積極承擔(dān)起相應(yīng)的治理責(zé)任。

3 技術(shù)治理與鄉(xiāng)村治理責(zé)任重塑：12345政府服務(wù)熱線的鄉(xiāng)村實(shí)踐分析

針對(duì)鄉(xiāng)村治理責(zé)任弱化及可能帶來的治理危機(jī)，亟須找到破解之道，以重塑鄉(xiāng)村治理責(zé)任，贏得村民信任。從已有研究來看，主要有鄉(xiāng)村治理責(zé)任重塑的任務(wù)構(gòu)建路徑。持此主張的學(xué)者認(rèn)為，以村級(jí)組織為主構(gòu)成的農(nóng)村基層組織缺乏主動(dòng)配置各類資源開展村莊治理的動(dòng)力，原因在于國家針對(duì)農(nóng)村的相關(guān)政策脫卸了農(nóng)村基層組織理應(yīng)承擔(dān)的治理任務(wù)，因此需要通過政府向農(nóng)村基層組織下達(dá)任務(wù)的方式推動(dòng)其積極參與治理[15]。從當(dāng)前各地實(shí)踐來看，更為常見的做法是政府通過增加和精細(xì)化對(duì)村干部的考核，強(qiáng)化對(duì)村干部的行政約束，以加大行政壓力的方式倒逼村級(jí)組織履行治理責(zé)任。隨著現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)和通訊技術(shù)的發(fā)展，很多先進(jìn)技術(shù)手段逐漸被政府采用，成為督促村級(jí)組織積極履責(zé)的重要手段，這也極大破解了因?yàn)樯舷录?jí)信息不對(duì)稱帶來的上級(jí)對(duì)下級(jí)監(jiān)督成本較高、監(jiān)督不到位的難題[18]。12345政府服務(wù)熱線就是這樣一種技術(shù)治理手段，其充分吸納現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)、通訊技術(shù)等科學(xué)技術(shù)的優(yōu)勢(shì)，將之嵌入行政科層體系之中，實(shí)現(xiàn)上下級(jí)之間的信息聯(lián)通，強(qiáng)化對(duì)治理終端數(shù)字化信息的抓取，增強(qiáng)上級(jí)政府對(duì)下面各層級(jí)的監(jiān)督效力，同時(shí)構(gòu)造出約束各級(jí)政府以及村干部治理行為的一套以事本主義為主要原則的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、程序化的行政技術(shù)體系。12345政府服務(wù)熱線這一技術(shù)治理體制主要借助以下實(shí)踐機(jī)制來重塑鄉(xiāng)村的治理責(zé)任。

3.1 治理過程追蹤化

在鄉(xiāng)村傳統(tǒng)社會(huì)治理模式下，上級(jí)政府很難對(duì)村級(jí)組織的治理過程進(jìn)行完整追蹤。上級(jí)政府對(duì)村級(jí)組織傾向于結(jié)果考核，較少關(guān)注其具體的治理過程[19]。比如稅費(fèi)收取和嚴(yán)格計(jì)劃生育政策時(shí)期，政府主要關(guān)心稅費(fèi)任務(wù)的完成數(shù)額以及村民的超生指標(biāo)等硬性結(jié)果，對(duì)村干部如何完成上述任務(wù)則鮮有細(xì)致要求或規(guī)定。在“維穩(wěn)”體制約束下，只要沒有形成上訪事件以及影響社會(huì)穩(wěn)定的重大安全事件，上級(jí)政府對(duì)村干部的治理行為賦予了較大的自主空間[20]。重結(jié)果輕過程的考核方式?jīng)Q定了上級(jí)政府對(duì)村級(jí)組織管理和監(jiān)督的粗放性。此外，上級(jí)政府約束村級(jí)組織直接手段的缺乏，也使上級(jí)政府無法深入村干部與村民的關(guān)系中，更無法對(duì)村干部處理村民訴求的方式、回應(yīng)村民訴求的態(tài)度，甚至是對(duì)訴求的最終處理結(jié)果進(jìn)行完整掌握。現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)和通訊技術(shù)的發(fā)展從一定程度上克服了這一難題。以12345政府服務(wù)熱線為代表的技術(shù)治理體制有效實(shí)現(xiàn)了上下級(jí)信息的透明化，有助于上級(jí)政府直觀掌握村級(jí)組織的治理動(dòng)態(tài)。其內(nèi)含的對(duì)村級(jí)組織治理過程的追蹤化機(jī)制能較為有效地防止村級(jí)組織出現(xiàn)避責(zé)行為，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)村干部治理責(zé)任的重塑。

根據(jù)12345政府服務(wù)熱線的運(yùn)作機(jī)理，村級(jí)組織的整個(gè)治理過程被分解為三個(gè)步驟：一是治理需求獲取。村民致電12345政府服務(wù)熱線反映訴求，生成工單。二是治理責(zé)任判定。南京市政府服務(wù)平臺(tái)以及下屬各級(jí)政府依據(jù)工單內(nèi)容，按照屬地責(zé)任及處理責(zé)任分派工單到特定的單位(或村委會(huì))。三是治理責(zé)任主體回應(yīng)和解決治理需求。在村一級(jí)，收到上級(jí)派發(fā)的工單后，村干部會(huì)主動(dòng)聯(lián)系訴求人，詳細(xì)詢問訴求人的具體訴求，能夠解決的訴求及時(shí)解決，不能解決的訴求村干部給予駁回。在這種情況下，村級(jí)組織的整個(gè)治理過程成為可供循跡和追蹤的過程，村干部開展治理活動(dòng)的細(xì)節(jié)基本都在上級(jí)政府的視域范圍內(nèi)。

12345政府服務(wù)熱線對(duì)治理過程的分解再造了村莊治理流程。原來的治理流程是，村民直接向村干部反映訴求、村干部回應(yīng)和解決村民的訴求。這是一種村莊治理的內(nèi)循環(huán)系統(tǒng)，未超出村莊邊界。12345政府服務(wù)熱線下鄉(xiāng)后的治理流程是，村民向12345政府服務(wù)熱線平臺(tái)反映訴求，然后由各區(qū)縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的12345政府服務(wù)熱線辦公室層層批轉(zhuǎn)，下達(dá)至村干部，村干部再與村民聯(lián)系，詳細(xì)詢問訴求并回應(yīng)和解決訴求。由此構(gòu)造出一種村莊治理的外循環(huán)系統(tǒng)，即村莊外的治理主體被吸納進(jìn)來，村莊治理溢出村莊邊界。這反映出上級(jí)政府已成為壓實(shí)村級(jí)組織積極回應(yīng)村民訴求這一治理責(zé)任以及防止村級(jí)組織出現(xiàn)瀆職卸責(zé)行為的主導(dǎo)力量。

圖1 12345政府服務(wù)熱線與鄉(xiāng)村治理流程再造

3.2 處理結(jié)果數(shù)字化

通過引入12345政府服務(wù)熱線，村級(jí)組織處理村民訴求的結(jié)果實(shí)現(xiàn)了數(shù)字化顯示。處理結(jié)果的數(shù)字化降低了上級(jí)政府對(duì)村級(jí)組織的考核難度。具體來說，村級(jí)組織處理村民訴求的最終結(jié)果被簡化為三項(xiàng)數(shù)字指標(biāo)，即按時(shí)辦結(jié)率、答復(fù)率和群眾滿意率。

按時(shí)辦結(jié)率指村干部在政府規(guī)定的辦結(jié)時(shí)間要求內(nèi)完成的工單比例，政府限定的時(shí)間一般是3個(gè)工作日。由于村干部在處理每個(gè)工單的過程中，都要及時(shí)在網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)上回復(fù)處理進(jìn)程和進(jìn)度，所以按時(shí)辦結(jié)率可直接通過網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的信息計(jì)算獲得。按時(shí)辦結(jié)率是衡量村干部處理村民訴求效率的一項(xiàng)重要指標(biāo)。工單辦結(jié)表示一個(gè)工單處理整個(gè)流程的完結(jié)。答復(fù)率指村干部在政府規(guī)定的時(shí)間內(nèi)就訴求處理結(jié)果給予訴求人答復(fù)的工單比率，政府限定的時(shí)間一般是2個(gè)工作日。村干部答復(fù)了訴求人并不意味著工單的辦結(jié)，只有將答復(fù)結(jié)果，包括整個(gè)處理過程都在系統(tǒng)上進(jìn)行錄入以及得到相關(guān)部門的認(rèn)可后才算一個(gè)工單的完結(jié)。答復(fù)率反映了村干部對(duì)訴求當(dāng)事人的積極回應(yīng)態(tài)度。群眾滿意率指工單處理完成或者辦結(jié)后，南京市12345政府服務(wù)熱線平臺(tái)的接線員會(huì)一一致電訴求人，詢問其對(duì)村干部處理訴求情況的滿意度，接線員會(huì)將訴求人的反饋錄入系統(tǒng)，由系統(tǒng)計(jì)算滿意率。群眾滿意率又包括及時(shí)聯(lián)系、作風(fēng)滿意度和結(jié)果滿意度等三項(xiàng)內(nèi)容，它是群眾對(duì)村干部處理訴求的整個(gè)過程和最終處理結(jié)果的綜合主觀評(píng)價(jià)的客觀量化(見表2)。

表2 W村2016年全年工單回訪結(jié)果滿意度情況

村級(jí)組織處理村民訴求結(jié)果被數(shù)字化的這三項(xiàng)指標(biāo)都尤其強(qiáng)調(diào)村級(jí)組織處理村民訴求的時(shí)效性，村民對(duì)村干部處理訴求的整個(gè)過程和最終處理結(jié)果的主觀評(píng)價(jià)通過群眾滿意率這項(xiàng)指標(biāo)將村民意見轉(zhuǎn)化成了政府意志，它們共同構(gòu)成上級(jí)政府判斷村級(jí)組織是否積極回應(yīng)和解決村民訴求、積極履行治理責(zé)任的重要標(biāo)準(zhǔn)，以達(dá)到重塑鄉(xiāng)村治理責(zé)任的目的。根據(jù)要求，按時(shí)辦結(jié)率和答復(fù)率達(dá)到100%、群眾滿意率達(dá)到80%才算合格。網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的采用為及時(shí)計(jì)算出這些數(shù)字化的指標(biāo)結(jié)果提供了技術(shù)保障，這些數(shù)字化的指標(biāo)結(jié)果可由系統(tǒng)根據(jù)設(shè)置自動(dòng)生成，極大提高了政府對(duì)村級(jí)組織的考評(píng)效率。

3.3 事務(wù)辦理留痕化

借助12345政府服務(wù)熱線體制，政府還實(shí)現(xiàn)了對(duì)村干部整個(gè)事務(wù)辦理過程的全景化監(jiān)督。這種全景化監(jiān)督不僅體現(xiàn)在村干部需要及時(shí)在系統(tǒng)中反饋和更新工單的辦理進(jìn)度，而且還體現(xiàn)在他們需要輔以相應(yīng)的文字、圖片和視頻資料，并對(duì)其中關(guān)鍵的可能引發(fā)爭(zhēng)議或誤會(huì)的細(xì)節(jié)和情況做詳細(xì)說明。這是12345政府服務(wù)熱線技術(shù)治理體制對(duì)事務(wù)辦理留痕化的集中表現(xiàn)。各級(jí)政府通過在系統(tǒng)上查閱村干部上傳的各類資料以及所作的各項(xiàng)說明來判斷村干部是否積極處理了村民的訴求，以及處理村民訴求的過程是否符合標(biāo)準(zhǔn)化的程序和規(guī)范，包括對(duì)村民的無理訴求是否有耐心細(xì)致地做好解釋工作等。

12345政府服務(wù)熱線中內(nèi)含的這一事務(wù)辦理留痕化機(jī)制打破了原有考核模式中重結(jié)果輕過程的情形，較為精準(zhǔn)地實(shí)現(xiàn)了上級(jí)政府對(duì)村級(jí)組織工作結(jié)果和工作過程的雙重考核。村級(jí)組織是否積極承擔(dān)了回應(yīng)村民訴求的治理責(zé)任，可以通過這些可視化的文字、圖片、視頻資料清晰地展現(xiàn)出來。事務(wù)辦理留痕化成為上級(jí)政府在鄉(xiāng)村治理責(zé)任趨于弱化的大背景下重塑鄉(xiāng)村治理責(zé)任的重要工具。與此同時(shí)，事務(wù)辦理留痕化也成為村級(jí)組織的一種自我免責(zé)機(jī)制，其在系統(tǒng)上所做的所有事務(wù)辦理記錄都成為其積極履責(zé)、規(guī)范治理的重要憑據(jù)。

4 責(zé)權(quán)失衡與治理行為異化

權(quán)責(zé)對(duì)等是現(xiàn)代政府運(yùn)行的基本規(guī)則。在保障政府規(guī)范有序運(yùn)行的一系列制度設(shè)計(jì)中，合理的權(quán)責(zé)配置是基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)[21]。這對(duì)村級(jí)組織的有效運(yùn)轉(zhuǎn)同樣適用。具體到鄉(xiāng)村治理，“權(quán)”是指可供村級(jí)組織凝聚和調(diào)動(dòng)的治理資源[22]；“責(zé)”是指村級(jí)組織承擔(dān)的治理責(zé)任。權(quán)責(zé)對(duì)等的反面為權(quán)責(zé)不對(duì)等或權(quán)責(zé)失衡，實(shí)踐中比較常見的有兩種情況：一是權(quán)大責(zé)??；二是權(quán)小責(zé)大。從基層治理來說，這兩種權(quán)責(zé)配置模式都會(huì)帶來基層治理行為脫離其本源目標(biāo)，進(jìn)而走向異化的治理后果。從南京市12345政府服務(wù)熱線在農(nóng)村社會(huì)的治理實(shí)踐可發(fā)現(xiàn)，其極大促進(jìn)了村級(jí)組織的運(yùn)轉(zhuǎn)，甚至所有村干部都處于非常忙碌的狀態(tài)中，他們圍繞上級(jí)派發(fā)的工單開展治理活動(dòng)，起到了重塑鄉(xiāng)村治理責(zé)任的效果。但在鄉(xiāng)村治理責(zé)任重塑的這一技術(shù)治理路徑中，政府主要是強(qiáng)化對(duì)村級(jí)組織的責(zé)任管控，并未同步增加村級(jí)組織的治理權(quán)力，即沒有匹配與治理責(zé)任同等的治理資源。由此形塑出村級(jí)組織“權(quán)小責(zé)大”的權(quán)責(zé)配置格局。囿于上級(jí)嚴(yán)格的治理責(zé)任考核，村級(jí)組織在治理權(quán)力有限的情形下極易產(chǎn)生不以解決村民實(shí)際問題為導(dǎo)向的系列策略性治理行為，帶來治理行為的異化，造成治理目標(biāo)的偏離。

4.1 選擇性治理

政府對(duì)村級(jí)組織12345政府服務(wù)熱線工作的考核主要以網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)上顯示的按時(shí)辦結(jié)率、答復(fù)率和群眾滿意率這三項(xiàng)數(shù)字指標(biāo)為依據(jù)，其中又以群眾滿意率最為重要，村級(jí)組織也最難達(dá)到政府規(guī)定的滿意率要求。在嚴(yán)格的考核壓力以及治理資源有限的硬約束下，村干部往往傾向于將有限的治理資源優(yōu)先用于處理那些容易解決且容易獲得訴求人較高滿意度的訴求，而那些重大疑難問題通常得不到處理，或者是直接被敷衍了事。由此出現(xiàn)村干部帶有極強(qiáng)權(quán)宜性目的的選擇性治理行為。

選擇性治理空間的出現(xiàn)，恰恰是因?yàn)榇迕裢ㄟ^撥打12345政府服務(wù)熱線向平臺(tái)反映的訴求都會(huì)在系統(tǒng)中生成工單，而工單與工單之間是完全去差別化的，它們?cè)趯?duì)村級(jí)組織的考核中占據(jù)同等分值。換句話說，系統(tǒng)并不能對(duì)處理工單訴求的難易程度作客觀呈現(xiàn)，也不會(huì)對(duì)那些實(shí)際更難以解決的訴求進(jìn)行更重的賦值或額外加權(quán)。在治理資源有限的情況下，基于最大化行政考核收益考慮，村干部必然會(huì)優(yōu)先選擇處理那些容易解決且更能獲得較高滿意度的工單。這與農(nóng)村社會(huì)中按照輕重緩急標(biāo)準(zhǔn)決定訴求處理先后順序的治理倫理相悖。此外，通常情況下，這些比較容易解決的訴求往往當(dāng)事人自己就能解決。當(dāng)動(dòng)用村級(jí)組織本就稀缺的治理資源優(yōu)先進(jìn)行處理時(shí)，也會(huì)造成基層公共治理資源的浪費(fèi)。

這種優(yōu)先處理容易訴求工單的選擇性治理秩序還會(huì)造成另一重后果，即它會(huì)進(jìn)一步激發(fā)更多村民通過12345政府服務(wù)熱線反映這類相對(duì)來說比較容易解決和瑣碎的訴求。這是因?yàn)榇甯刹吭谔幚磉@類訴求過程中表現(xiàn)出來的高效率讓他們切身感受到撥打12345政府服務(wù)熱線獲得的治理效益。反之，那些用于處理疑難重大訴求工單的治理資源則受到嚴(yán)重?cái)D壓，使得這類訴求往往無法得到解決。而這類訴求往往反映了村民最為迫切的利益，潛藏著威脅社會(huì)穩(wěn)定的不和諧因素。

4.2 形式化治理

具體到村民訴求工單的辦理，形式化治理指村干部只是從形式上完成了辦結(jié)工單的所有程序，并未實(shí)際處理和解決村民訴求的治理行為。從村級(jí)層面來看，一個(gè)工單的理想辦結(jié)主要包括以下幾個(gè)步驟：第一，在系統(tǒng)上接受上級(jí)政府的派單；第二，聯(lián)系訴求人詢問訴求的詳細(xì)情況；第三，運(yùn)用相應(yīng)治理資源實(shí)地處理訴求；第四，將訴求的最終處理結(jié)果答復(fù)給訴求人；第五，整理所有訴求處理過程中的相關(guān)文字、圖片、視頻資料以及將具體的答復(fù)情況和訴求人的反映上傳至系統(tǒng)，由相關(guān)政府部門審核，審核通過即為工單正式辦結(jié)。形式化治理只囊括上述的第一、二、四、五這四個(gè)步驟，訴求的實(shí)際處理過程為村干部制作的規(guī)范化材料和村干部給出的各種看似合理的理由替代。在治理資源有限的情況下，為了在要求的時(shí)間內(nèi)盡可能快地辦結(jié)工單，以及爭(zhēng)取滿意工單，通常情況下村干部首先不是去解決問題，而是對(duì)訴求人的情緒進(jìn)行安撫，或是直接就以各種理由消解村民訴求的合理性。W村村干部2016年對(duì)工單ZF1606240009號(hào)訴求的處理過程典型體現(xiàn)了村干部的這一治理策略，其訴求內(nèi)容大體是，W村2016年下半年的農(nóng)田改造推平了該村歷史上遺留的所有水塘，導(dǎo)致村里沒有可供蓄水的水塘。當(dāng)時(shí)村主任向村民承諾另挖一個(gè)大水塘。但是，村主任的這一承諾一直沒有落實(shí)。如今到插秧季節(jié)，村民急需供水，找到村主任落實(shí)水塘的事情，但村主任回答說要到下半年。訴求人表示當(dāng)前正值農(nóng)田需水季節(jié)，水塘事宜不能后延，否則包括其6畝農(nóng)田在內(nèi)共有30畝農(nóng)田將面臨無法取水栽秧的困境，希望村里能夠盡快解決水塘問題。

村干部接到上級(jí)派發(fā)的這一工單后，其在系統(tǒng)上給出的答復(fù)是“目前村里并不存在需要灌水的農(nóng)田，需要灌水的農(nóng)田也沒有種植水稻，因此農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不會(huì)受到影響。訴求人的反饋只是其對(duì)農(nóng)田耕作形勢(shì)產(chǎn)生了誤解。若是確實(shí)影響到農(nóng)田農(nóng)業(yè)用水，村委會(huì)肯定會(huì)將水渠、水泵站清理到位，保證將水送到農(nóng)田中，不讓農(nóng)戶利益受損”。

從上述答復(fù)中可看出，村干部其實(shí)消解了村民希望通過挖水塘來解決用水的訴求：一方面，其聲稱村民農(nóng)田中并未種植水稻，這消解了村民的用水需求；另一方面，其通過將用水問題的解決舉措放置于水渠、水泵站的清理上，消解了村民的挖塘需求。村干部這一形式規(guī)范、合理的答復(fù)并未展現(xiàn)出村干部為村民切實(shí)解決農(nóng)田插秧用水訴求的行動(dòng)。但從工單辦理的整個(gè)流程來看，村干部已經(jīng)完成了所有環(huán)節(jié)。村干部出現(xiàn)上述形式治理行為的一個(gè)重要原因是其缺乏可供支配的資金資源，因而缺乏及時(shí)解決村民挖塘訴求的能力。在限期辦結(jié)工單的嚴(yán)格要求下，村干部往往只能采取此種權(quán)宜性策略來回避村民的實(shí)際治理訴求。因此，在一定程度上，形式化治理是村級(jí)組織權(quán)責(zé)失衡情況下治理行為異化的表現(xiàn)。

4.3 空轉(zhuǎn)性治理

空轉(zhuǎn)性治理指實(shí)際沒有產(chǎn)生具體的治理過程，但仍啟動(dòng)治理程序的治理行為。前文提到，政府對(duì)村級(jí)組織12345政府服務(wù)熱線工作的考核主要以網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)顯示的按時(shí)辦結(jié)率、答復(fù)率和群眾滿意率三項(xiàng)數(shù)字指標(biāo)為依據(jù)，群眾滿意率在其中又占據(jù)最為重要的地位。要達(dá)到政府規(guī)定的按時(shí)辦結(jié)率和答復(fù)率要求相對(duì)而言比較容易，只要村級(jí)組織在接到上級(jí)派發(fā)的工單后及時(shí)在系統(tǒng)上回復(fù)以及及時(shí)向村民答復(fù)并在系統(tǒng)上做好相關(guān)文字、圖片和視頻等輔助資料的上傳工作，便可實(shí)現(xiàn)。也就是說，按時(shí)辦結(jié)率和答復(fù)率是能被村級(jí)組織主動(dòng)控制的。但是群眾滿意率則完全取決于訴求人對(duì)村干部整個(gè)處理過程的主觀評(píng)價(jià)，具有一定程度的不可控性。比如，即使村干部及時(shí)且有效地解決了村民的訴求，在接到南京市政府服務(wù)熱線平臺(tái)接線員的電話回訪時(shí)，該村民可能還是會(huì)給村干部不滿意的評(píng)價(jià)，理由也許就是村干部的某一句話沒有說到位，或者態(tài)度不好。另外，如果村干部沒有解決村民反映的訴求，在多數(shù)情況下絕對(duì)會(huì)招致村民的不滿意評(píng)價(jià)。

治理資源的限制削弱了村級(jí)組織回應(yīng)和解決村民訴求的能力，以至于很多村民反映至12345政府服務(wù)平臺(tái)的部分合理、正當(dāng)且屬于村級(jí)組織治理責(zé)任范圍內(nèi)的訴求都無法得到合理解決。對(duì)村民而言，其第一次撥打12345政府服務(wù)熱線后，村干部及時(shí)聯(lián)系他/她并做好情緒安撫工作，雖然其訴求沒有得到實(shí)際解決，但南京市政府服務(wù)平臺(tái)接線員回訪時(shí)，其還是可能給村干部較高的滿意評(píng)價(jià)。但若其反映的問題遲遲得不到解決，那么其再次撥打12345政府服務(wù)熱線反映訴求，村干部再進(jìn)行情緒安撫并以各種理由敷衍塞責(zé)時(shí)，村民很可能會(huì)對(duì)村干部給出非常不滿意的評(píng)價(jià)。為了平衡這部分因?yàn)橹卫碣Y源缺乏無法實(shí)際為村民解決訴求所產(chǎn)生的不滿意工單，提高滿意率，村干部往往會(huì)托人打電話給12345政府服務(wù)熱線反映一些無關(guān)緊要的訴求。當(dāng)這部分訴求工單派發(fā)至村級(jí)組織后，村干部能夠很容易處理，甚至只需要按照系統(tǒng)要求填寫相應(yīng)的材料，按時(shí)回復(fù)處理進(jìn)度即可，最終收獲訴求人的高滿意度評(píng)價(jià)，進(jìn)而提高村莊12345政府服務(wù)熱線工作的整體滿意率。

這些由村干部托人撥打12345政府服務(wù)熱線反映的訴求其實(shí)都是些可有可無的訴求，在村莊正常的治理邏輯下，這些訴求根本不會(huì)成為村級(jí)組織的治理工作。當(dāng)這些訴求反映至政府服務(wù)熱線平臺(tái)并生成工單后，它們就成為村干部必須處理的一項(xiàng)工作。由于這類訴求實(shí)際上并不存在，也不需要村干部開展實(shí)際的治理活動(dòng)去解決，而村干部仍需要在系統(tǒng)上進(jìn)行回復(fù)，更新處理進(jìn)度，完善相應(yīng)的文字、圖片等資料。這就造成了村級(jí)組織的空轉(zhuǎn)，構(gòu)造出村干部空轉(zhuǎn)性治理這一異化的治理行為。雖然空轉(zhuǎn)性治理不會(huì)耗費(fèi)實(shí)際的治理資源，但仍然會(huì)花費(fèi)村干部的時(shí)間精力去應(yīng)付過程管理和辦事留痕的要求。這一過程不能增進(jìn)任何治理效益，因此是一種治理資源的浪費(fèi)。

5 結(jié)論與討論

在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和信息通訊技術(shù)向國家治理領(lǐng)域的嵌入，既有較為單一化的理解技術(shù)治理的維度已經(jīng)難以囊括實(shí)際運(yùn)行中的技術(shù)治理體制的內(nèi)涵。當(dāng)前實(shí)踐中的技術(shù)治理實(shí)際上綜合涵蓋了既有研究提到的技術(shù)治理意指依靠科學(xué)技術(shù)進(jìn)行治理、以事本主義為主要原則的行政技術(shù)體系以及將治理對(duì)象規(guī)則化、清晰化和秩序化的治理技術(shù)等基本要義。部分鄉(xiāng)村地區(qū)運(yùn)行的12345政府服務(wù)熱線即是此種綜合性技術(shù)治理體制的典型代表。

基于對(duì)12345政府服務(wù)熱線技術(shù)治理體制在鄉(xiāng)村社會(huì)實(shí)踐中的考察，筆者發(fā)現(xiàn)地方政府對(duì)技術(shù)治理體制的運(yùn)用已經(jīng)突破了已有文獻(xiàn)對(duì)技術(shù)治理研究的政治倫理視角和治理效能視角，技術(shù)治理越來越成為一種督促村級(jí)組織積極履責(zé)、重塑鄉(xiāng)村治理責(zé)任的手段。這又與我國村級(jí)組織普遍面臨的治理責(zé)任弱化有關(guān)。

如圖2所示，這一技術(shù)治理體制改變了原來村民反映訴求至村干部，然后村干部回應(yīng)和處理村民訴求這一村莊治理的內(nèi)循環(huán)系統(tǒng)，重構(gòu)出村民將訴求反映至政府服務(wù)熱線平臺(tái)，然后各級(jí)政府逐級(jí)派單至村干部，再由村干部聯(lián)系訴求人并處理訴求這樣一種村莊治理的外循環(huán)系統(tǒng)。村莊不再是一個(gè)相對(duì)自主的治理單元，而是被嵌套在行政治理系統(tǒng)中，成為政府行政治理系統(tǒng)的一環(huán)。具體而言，12345政府服務(wù)熱線是通過治理過程的追蹤化、處理結(jié)果的數(shù)字化以及事務(wù)辦理的留痕化這三大機(jī)制來壓實(shí)村級(jí)組織的治理責(zé)任并重塑鄉(xiāng)村治理責(zé)任的，技術(shù)監(jiān)督與嚴(yán)格考核的邏輯貫穿于這三大機(jī)制之中，極大推動(dòng)了村級(jí)組織的運(yùn)轉(zhuǎn)，促使其參與到治理活動(dòng)中來。在鄉(xiāng)村治理責(zé)任重塑的這一技術(shù)治理路徑中，政府主要是強(qiáng)化對(duì)村級(jí)組織的責(zé)任管控，并沒有匹配其與治理責(zé)任同等的治理資源，同步增加村級(jí)組織的治理權(quán)力。這雖然極大促進(jìn)了村級(jí)組織的運(yùn)轉(zhuǎn)，甚至所有村干部都非常忙碌，但由此造成的村級(jí)組織“權(quán)小責(zé)大”的失衡性權(quán)責(zé)配置格局并沒有實(shí)際增加村級(jí)治理效益，而是在村干部行政考核利益最大化的現(xiàn)實(shí)考量之下，帶來了以選擇性治理、形式化治理和空轉(zhuǎn)性治理為表現(xiàn)形式的異化治理行為，偏離了鄉(xiāng)村治理的本源目標(biāo)。

圖2 治理責(zé)任重塑的技術(shù)路徑與權(quán)責(zé)失衡格局下村干部治理行為的異化

因此，從這個(gè)角度來說，在強(qiáng)化和重塑鄉(xiāng)村治理責(zé)任的同時(shí)，還需要配備與治理責(zé)任相匹配的治理資源和治理手段，同步增強(qiáng)村級(jí)組織的治理權(quán)力，構(gòu)筑權(quán)責(zé)匹配的治理結(jié)構(gòu)，使村級(jí)組織不僅有積極主動(dòng)回應(yīng)村民訴求的動(dòng)力，還要具備解決村民訴求的能力。增強(qiáng)村級(jí)組織治理權(quán)力的一個(gè)重要路徑是增加村級(jí)組織能夠配置的資源，加大以行政村為單位的資源輸入，增加村干部可供利用的治理資源，讓村干部感受到回應(yīng)和解決村民訴求所帶來的成就感和意義感。當(dāng)前，國家向農(nóng)村輸入的資源主要有兩種：一是普惠性資源；二是非普惠性資源。普惠性資源主要采取直接打到農(nóng)戶一卡通的分配方式，非普惠性資源主要采取項(xiàng)目化的分配方式。這兩種資源的使用和分配都帶有突出的行政意志，村級(jí)組織缺乏自主使用和分配的權(quán)力，國家輸入農(nóng)村的資源無法轉(zhuǎn)化為村級(jí)組織的治理權(quán)力。因此，有必要重構(gòu)一種國家資源在農(nóng)村的民主化分配體系，確立村級(jí)組織統(tǒng)籌使用國家資源的權(quán)力，使村級(jí)組織具備回應(yīng)村民相關(guān)公共服務(wù)和公共品需求的能力，進(jìn)而有針對(duì)性地解決村民日常生產(chǎn)生活中遇到的各種難題，實(shí)現(xiàn)村級(jí)組織治理權(quán)力的再造，由此形成政府—村級(jí)組織—村民三大主體之間的良性互動(dòng)，促進(jìn)善治局面的形成。