朱光磊，鎖利銘，宋林霖，趙聚軍，張志紅，周 望，吳曉林

主持人語：改革開放以來，關(guān)于轉(zhuǎn)變政府職能問題進行了多輪實踐探索和理論反思，相關(guān)認識雖不斷深化，但轉(zhuǎn)變政府職能工作“始終在路上”，速度和“到位率”還不夠理想。黨的十九大報告提出“統(tǒng)籌考慮各類機構(gòu)設(shè)置，科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機構(gòu)權(quán)力、明確職責(zé)”，為新時期構(gòu)建政府職責(zé)體系相關(guān)工作提供了具體指導(dǎo)。此后，十九屆三中全會明確提出要解決職能和機構(gòu)設(shè)置“上下一般粗”和構(gòu)建簡約高效的基層管理體制的問題，四中全會明確提出要“優(yōu)化政府職責(zé)體系”，五中全會提出“十四五”時期“國家行政體系更加完善，政府作用更好發(fā)揮”和“社會治理特別是基層治理水平明顯提高”的發(fā)展目標(biāo)。這些論述是對政府職能轉(zhuǎn)變長期不到位、行政體制改革效率不高等問題的深刻剖析。這都是在國家治理現(xiàn)代化的大背景下，在積極推動強化對構(gòu)建中國特色的政府職責(zé)體系的正確認識以及對有關(guān)工作進行科學(xué)部署做準備。系統(tǒng)研究這些重要課題，是理論工作者的重要任務(wù)。為此，南開大學(xué)朱光磊教授團隊對這個問題展開了研究。這些研究成果內(nèi)容首刊于《中國社會科學(xué)內(nèi)部文稿》2020年第6期，根據(jù)十九屆五中全會精神修改之后刊發(fā)于《探索》，希望引起學(xué)界繼續(xù)關(guān)注和研究中國特色社會主義行政體制創(chuàng)新。

轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政府職責(zé)體系

朱光磊(南開大學(xué)中國政府與政策聯(lián)合研究中心主任、教授)

十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》在轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的框架下，明確提出要“優(yōu)化政府職責(zé)體系”。把“政府職責(zé)體系”的概念明確提升到如此位置，是前所未有的。這是黨中央在科學(xué)總結(jié)歷次行政體制改革經(jīng)驗和30多年持續(xù)推動政府職能轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)上提出的一個重大戰(zhàn)略規(guī)劃，是央地關(guān)系調(diào)整認識史上的重要里程碑。這對于把國家治理水平提高到新的歷史階段乃至對于整體經(jīng)濟社會發(fā)展，都將具有深遠的意義。

1 轉(zhuǎn)變政府職能是中國行政體制改革的核心內(nèi)容

黨中央在分析民主政治建設(shè)和政府發(fā)展時，總是把轉(zhuǎn)變政府職能作為重要的實踐基礎(chǔ)和理論前置。因為，轉(zhuǎn)變政府職能是中國行政體制改革的核心內(nèi)容，是經(jīng)濟體制改革和政治體制改革的“結(jié)合部”，也是正確處理政府與市場的關(guān)系、建立現(xiàn)代企業(yè)制度、機構(gòu)改革、發(fā)展社會組織等多項改革的重要基礎(chǔ)。如果沒有政府職能轉(zhuǎn)變，機構(gòu)改革就是無源之水，改了的也還會退回去；而如果職能轉(zhuǎn)變了，機構(gòu)就不可能長期存續(xù)下去。

自1986年黨中央正式提出“政府機構(gòu)管理經(jīng)濟的職能轉(zhuǎn)變”以來，轉(zhuǎn)變政府職能經(jīng)歷了30多年的歷程。進入21世紀以來轉(zhuǎn)變政府職能進入新階段，圍繞這一目標(biāo)進行的“放管服”改革和行政審批制度改革成為轉(zhuǎn)變政府職能的抓手和突破口。但是，從“問題導(dǎo)向”的角度看，政府職能的轉(zhuǎn)變依然“在路上”，速度和“到位率”不夠理想。中國政府職能轉(zhuǎn)變是一個非常具有現(xiàn)代性的重大理論問題，在世界上沒有先例，也即是在沒有多少理論積累的條件下，在計劃經(jīng)濟和中國傳統(tǒng)政治文化影響頗深的背景下來推動的。因此，對一些問題的認識和處理還不到位。當(dāng)前，這種認識上的不夠準確、不太清晰，存在的偏差和局限，主要表現(xiàn)在以下方面。

第一，關(guān)注機構(gòu)和體制的破立較多，對邏輯起點、中介環(huán)節(jié)和運行效果等問題的關(guān)注不夠。職能是機構(gòu)的邏輯起點，職能轉(zhuǎn)變是機構(gòu)改革的主要依據(jù)，機構(gòu)是職能的載體。當(dāng)前關(guān)于機構(gòu)改革的一些認識，尚未抓住問題要害，還是就機構(gòu)談機構(gòu)，影響了改革的協(xié)同性和全局性。同時，對機制建設(shè)的重要作用認識不充分，通過機制調(diào)整來補充體制改革的意識不強，舉措不多，改革成本過高。

第二，關(guān)注原則性問題較多，對細節(jié)和具體舉措認識不夠?！罢笔且粋€內(nèi)涵較復(fù)雜的概念，既可指稱國家機構(gòu)的總體，又可專指行政機關(guān)；“職能”其實也是一個結(jié)構(gòu)性概念，有寬口徑的要素，也有窄口徑的要素，前者如需要政府處理的社會關(guān)系，后者如政府必須履行的具體職責(zé)。但是，長期以來對“政府職能”概念不作邏輯劃分，相關(guān)說法過于籠統(tǒng)，認識還處在“哲學(xué)化”的層次上，轉(zhuǎn)變政府職能自然就難以操作。特別是對政府縱向間關(guān)系的認識還不算很清楚，對縱向上的核心問題抓得不夠準確，實質(zhì)性改革內(nèi)容不多。這都不利于深度理解和有針對性地解決轉(zhuǎn)變政府職能的相關(guān)問題。

第三，觀念更新的速度還比較慢。轉(zhuǎn)變政府職能，既需要實踐層面的有效推動，也需要在思想理論上更新觀念。比如，“上下一般粗”是機構(gòu)改革長期不到位和“條塊矛盾”遲遲沒有化解跡象的癥結(jié)之所在，但對其體制基礎(chǔ)和思想理論根源，一直沒有進行真正的探索。

總的來看，轉(zhuǎn)變政府職能的相關(guān)工作在一定程度上存在著顧此失彼的現(xiàn)象，系統(tǒng)性和協(xié)同性不夠。地方政府職責(zé)錯位與五級政府“職責(zé)同構(gòu)”現(xiàn)象并存，模式調(diào)整滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展，似乎很多事情并沒有真正想好。深化政府改革，切實加快轉(zhuǎn)變政府職能，包括推動地方政府創(chuàng)新、推動“放管服”改革等工作，需要具有更加系統(tǒng)性、框架性和引領(lǐng)性的理論創(chuàng)新指導(dǎo)實踐，特別是需要構(gòu)建符合中國實際、在法理上又講得通的、具有中國特色的政府職責(zé)體系系列。這是對新時代中國政府發(fā)展路徑的再思考。

2 建設(shè)服務(wù)型政府是轉(zhuǎn)變政府職能的新階段

構(gòu)建政府職責(zé)體系，不是為體系而體系；我們雖需要一張政府職責(zé)體系表，但目的不是為了要一張表。構(gòu)建政府職責(zé)體系是以對政府職能轉(zhuǎn)變，特別是對政府主要職能的變化規(guī)律的把握為基礎(chǔ)的，因為政府職責(zé)體系在架構(gòu)上肯定是有主線、有核心的，不同的職能、職責(zé)在特定歷史時期的地位和作用是不同的，它們在執(zhí)政黨所理解和秉持的治理理念中的位置也會是不同的。在治理水平的初級階段，國家的主要治理主體可能沒有充分地意識到這個問題，但不等于這個問題不存在、不重要。

從政府職能轉(zhuǎn)變的實踐和研究歷程來看，中國是先有“轉(zhuǎn)變政府職能”的實踐要求和提法，之后才有對轉(zhuǎn)變政府職能的理論研究。30多年來，我們對實踐中出現(xiàn)的課題的及時反思與總結(jié)、對職能的認識和對“轉(zhuǎn)變”的理解在不斷深化和更加清晰。黨的十八大以來，在全面深化改革的大背景下，關(guān)于轉(zhuǎn)變政府職能的認識和實踐都在不斷深化。黨的十八大對新階段的行政體制改革作出部署，提出“建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”“穩(wěn)步推進大部門體制改革，健全部門職責(zé)體系”等與轉(zhuǎn)變政府職能密切相關(guān)的改革內(nèi)容。2013年的機構(gòu)改革是落實黨的十八大關(guān)于行政體制改革部署的重要內(nèi)容?！皣鴦?wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案”不僅第一次在名稱中突顯了職能轉(zhuǎn)變的地位，而且在內(nèi)容上也安排相當(dāng)篇幅作了具體安排。改革內(nèi)容涉及處理好政府與市場、政府與社會、中央與地方的關(guān)系以及行政審批制度改革、完善國務(wù)院機構(gòu)職能體系等多項內(nèi)容。這表明，中央對于政府職能轉(zhuǎn)變概念內(nèi)涵及其與機構(gòu)改革、行政體制改革關(guān)系的認識更為深入、更為全面，抓住了改革的“牛鼻子”。

十八屆三中全會在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(下文簡稱《決定》)中專門強調(diào)了“加快轉(zhuǎn)變政府職能”的相關(guān)內(nèi)容，明確提出要全面正確履行政府職能，“加強中央政府宏觀調(diào)控職責(zé)和能力，加強地方政府公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護等職責(zé)”“最大限度減少中央政府對微觀事務(wù)的管理”“直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟社會事項，一律下放地方和基層管理”。這就第一次對于中央和地方的差異性職責(zé)作了區(qū)分，第一次將“公共服務(wù)”放置于地方政府職責(zé)的首位，第一次將“環(huán)境保護”作為了地方政府的一線職責(zé)。相較于此前對政府職能的十六字概括，《決定》對政府職能分作兩層次的論述，這是對于政府職能結(jié)構(gòu)與核心更為清晰的認識，既是理論突破，也在實踐上更加貼近服務(wù)型政府建設(shè)的主題。此后，財政、國防、外交、基本公共服務(wù)等領(lǐng)域的改革方案陸續(xù)出臺，并且大多具有合理劃分政府縱向間事權(quán)和責(zé)任的內(nèi)容。

這一階段的職能轉(zhuǎn)變明顯以“放管服”改革為抓手，以行政審批制度改革為突破口，既要求做好簡政放權(quán)的“減法”，又要求做好加強監(jiān)管的“加法”和優(yōu)化服務(wù)的“乘法”，實現(xiàn)審批更簡、監(jiān)管更強、服務(wù)更優(yōu)。同時，將清單管理制度作為鞏固職能轉(zhuǎn)變和“放管服”改革成效的制度保障，相繼推行了省、市、縣三級政府部門權(quán)力和責(zé)任清單、市場準入負面清單。這表明關(guān)于轉(zhuǎn)變政府職能的認識由關(guān)注職能內(nèi)涵拓展到了明確核心職能與職能邊界，由關(guān)注職能本身拓展到了構(gòu)建職責(zé)體系，把服務(wù)型政府建設(shè)放到了更高的位置上。

總之，服務(wù)型政府就是以公共服務(wù)為主要職能的政府。黨的十九大對此作了這樣一個關(guān)鍵性的概括：“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府?！痹谶@句話中，轉(zhuǎn)變職能是基礎(chǔ)，放權(quán)和監(jiān)管是手段，提高公信力和執(zhí)行力是要求，人民滿意是宗旨，建設(shè)服務(wù)型政府是方向。如果加上報告同時提出的要“科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機構(gòu)權(quán)力、明確職責(zé)”，以及本輪機構(gòu)改革方案中提出的調(diào)整優(yōu)化職能、科學(xué)設(shè)置央地事權(quán)、理順央地職責(zé)關(guān)系、合理設(shè)置配置各層級機構(gòu)、規(guī)范央地權(quán)責(zé)和事權(quán)關(guān)系等內(nèi)容，構(gòu)建和優(yōu)化以公共服務(wù)為核心的政府職責(zé)體系這一戰(zhàn)略目標(biāo)就呼之欲出了。

3 書寫一張具有中國特色的“政府職責(zé)配置表”

黨的十七大以來一以貫之的關(guān)于在轉(zhuǎn)變政府職能和全面深化行政體制改革基礎(chǔ)上構(gòu)建政府職責(zé)體系的構(gòu)想，是新中國人民政權(quán)建設(shè)史上一項宏偉、巨大、復(fù)雜的工程，十九屆四中全會又畫龍點睛地把這一工程放到了提高國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的高度上。合理確認各級政府職責(zé)是實現(xiàn)科學(xué)有效治理和切實轉(zhuǎn)變政府職能的體制機制保證。構(gòu)建政府職責(zé)體系，是在新時期把轉(zhuǎn)變政府職能和國家治理水平提升到新階段的重要技術(shù)支撐，涉及領(lǐng)域眾多，系統(tǒng)性和綜合性都很強。在一定程度上說，就是對在歷史上林林總總交織在一起的、需要政府處理的社會關(guān)系和工作任務(wù)“去交織化”的過程?，F(xiàn)在，作為構(gòu)建政府職責(zé)體系的初期階段，重點需要在明確概念的基礎(chǔ)上，集中思考和理順一下若干重要關(guān)系。

一是要處理好政府職責(zé)的內(nèi)部劃分與外部劃分、橫向劃分與縱向劃分的關(guān)系。20世紀80年代以來，關(guān)于政府職能的認識發(fā)展和改革實踐主要集中在外部劃分上，將明確政府和市場職責(zé)邊界劃分是關(guān)注的重點，近年來推動的以“放管服”改革為代表的一系列舉措更是為做好外部劃分提供了重要實踐平臺。政府職責(zé)的內(nèi)部劃分和外部劃分同等重要。在內(nèi)部劃分中還要處理好橫向劃分和縱向劃分的關(guān)系，其中縱向劃分對中國更重要一些。長期以來，關(guān)于政府職責(zé)內(nèi)部縱向劃分的認識盲區(qū)和誤區(qū)較多，因此是首先需要研究透的內(nèi)容。

二是處理好央地權(quán)力劃分與縱向府際權(quán)力劃分的關(guān)系。之所以在縱向劃分方面進展遲緩，一些重要關(guān)系總是理不順，政府職能遲遲不能轉(zhuǎn)變到位，關(guān)鍵在于對央地關(guān)系和縱向間府際關(guān)系的概念認識不到位，將中央與地方關(guān)系簡單理解為中央和省的關(guān)系，對省以下地方政府的特殊意義考慮不夠。實際上，就人口、面積、經(jīng)濟體量等因素而言，中國的省份大多都相當(dāng)于中等以上規(guī)模國家，省域內(nèi)需要專門解決的問題很多，每一級政府的管理層次和幅度都有差異，不能大而化之。我們要跳出只談中央和省的關(guān)系的思維定勢，將思路拓展到各級政府縱向間關(guān)系，從更開闊的視域中思考和處理縱向間府際權(quán)力劃分問題。

三是處理好“分解”與“歸堆”的關(guān)系。對政府職責(zé)作適當(dāng)分解，明確不同層級、不同類別政府在具體工作中的事權(quán)劃分，是很有必要的。但是，要防止將政府職責(zé)分得過細，避免對事權(quán)做過碎的分割。職責(zé)同構(gòu)面臨著許多難題，不少國家的職責(zé)異構(gòu)也有其局限性。但是，我們在職責(zé)劃分和體系構(gòu)建過程中，將相鄰層次的地方政府的同類別事權(quán)適當(dāng)“歸堆”是完全必要的，也即在要保證國家政令統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，明確各層次的職責(zé)重點，做到既能夠各負其責(zé)，又能夠上下銜接。

四是處理好放權(quán)、收權(quán)與確權(quán)的關(guān)系。長期以來，關(guān)于縱向間府際關(guān)系的認識主要著眼于分權(quán)與集權(quán)、放權(quán)與收權(quán)這兩個方面，相關(guān)實踐探索也主要圍繞這兩對關(guān)系進行動態(tài)調(diào)整，由此導(dǎo)致縱向間府際關(guān)系調(diào)整長期徘徊，理論上也難有實質(zhì)性突破。實際上，改革不等于放權(quán)，集中不等于集權(quán)，簡單強調(diào)“放權(quán)”“收權(quán)”都不能從根本上解決問題。如果變化一個思路，不過于強調(diào)“放”“收”和“集”“分”，也不簡單強調(diào)事實上難以做到的“平衡”，而是鼓勵國家治理主體“坐下來”，在堅持國家利益一致性的前提下，在民主和法治的框架下，以“確權(quán)”的方式確認各級政府職責(zé)配置，實現(xiàn)政府間事權(quán)、職責(zé)和利益的科學(xué)合理歸位，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建政府職責(zé)體系，進而形成相應(yīng)的“政府職責(zé)配置表”。

完成這一工程需要時間、需要黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和國家權(quán)力機構(gòu)、國家行政機關(guān)的統(tǒng)籌努力，特別是需要有發(fā)展與規(guī)劃、機構(gòu)與編制、財政與稅收、政權(quán)建設(shè)與行政區(qū)劃、法制與司法事務(wù)等部門長期持續(xù)的調(diào)研和工作積累，也需要有專業(yè)、嚴肅、系統(tǒng)的相關(guān)科學(xué)研究工作的穩(wěn)定配合。以2016年《關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》、2018年《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》為代表，就形成“中央領(lǐng)導(dǎo)、合理授權(quán)、依法規(guī)范、運轉(zhuǎn)高效的中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分模式”提出了很有新意的思路，后者還制定了《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財政事權(quán)清單及基礎(chǔ)標(biāo)準、支出責(zé)任劃分情況表》。這些重要舉措表明，政府職責(zé)體系建設(shè)的前期工作正在積極推進中。

當(dāng)下，合理確權(quán)的一項重要工作是建立健全權(quán)責(zé)清單制度，從而進一步明確政府職責(zé)外延。這是構(gòu)建職責(zé)體系的基礎(chǔ)性制度設(shè)計和過渡性制度創(chuàng)新，是行政立法的重要補充。具體而言，是指在建立健全清單制度時，先做各層級、各類別政府在權(quán)責(zé)領(lǐng)域的“小清單”，梳理明確所保留的具體職權(quán)事項，再按照“分層歸類”的思路制定權(quán)力清單和責(zé)任清單。今后，為進一步強化對行政職權(quán)的監(jiān)督和制約，還應(yīng)探索建立監(jiān)管事項清單。此外，政府也要敢于向社會開出“負面清單”，明確公私邊界，方便群眾辦事生活。

構(gòu)建政府職責(zé)體系不是簡單地強調(diào)“授權(quán)”與“分權(quán)”，而是要從“集”“分”與“收”“放”的循環(huán)和職責(zé)同構(gòu)的傳統(tǒng)管理思路中解脫出來，根據(jù)需要和可能，做到在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下，政府工作“有放有收，按層歸類，重理職責(zé)，形成體系”，最終書寫出一張具有中國特色的“政府職責(zé)配置表”。這是轉(zhuǎn)變政府職能工作真正到位的具體體現(xiàn)，也是中國政府發(fā)展的新方位。

數(shù)據(jù)共享驅(qū)動一體化政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)的困境與路徑

鎖利銘(南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院教授)

十九屆五中全會明確提出，要“擴大基礎(chǔ)公共信息數(shù)據(jù)有序開放，建設(shè)國家數(shù)據(jù)統(tǒng)一共享開放平臺”。自2018年國務(wù)院發(fā)布《加快推進全國一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)的指導(dǎo)意見》以來，一體化政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)與“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”快速推進，使得政府透明度不斷增強，將在更大范圍內(nèi)實現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)共享。但現(xiàn)階段“數(shù)據(jù)共享”在理論和實踐上仍處于摸索與攻堅階段，需要加以深入研究。

1 數(shù)據(jù)有序共享是重要的戰(zhàn)略方向

推進數(shù)據(jù)有序共享、加快全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。為適應(yīng)大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能、區(qū)塊鏈等新興技術(shù)與國民經(jīng)濟社會的深度嵌入融合，新時代的國家治理體系和治理能力需要將“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”作為重要考量。從2018年《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》指出加快推進部門政務(wù)信息聯(lián)通共用、建立共享信息平臺，到2019年《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》明確提出要推進數(shù)字政府建設(shè)，加強數(shù)據(jù)有序共享，再到2020年《國家政務(wù)信息化項目建設(shè)管理辦法》指出政務(wù)數(shù)據(jù)共享的方式要求，尤其是十九屆五中全會明確提出“加強數(shù)字社會、數(shù)字政府建設(shè)，提升公共服務(wù)、社會治理等數(shù)字化智能化水平”，都反映了政務(wù)服務(wù)一體化水平在國家治理中的重要地位，進一步加強了對政務(wù)服務(wù)一體化國家治理層面的戰(zhàn)略部署。

推進數(shù)據(jù)有序共享、加快全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)對于提升政府治理能力現(xiàn)代化有重要意義。促進全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)有序共享，是國家機構(gòu)改革的重點方向。首先，有利于滿足公眾對政府的期待，建設(shè)高效率的服務(wù)型政府，可以切實提升大數(shù)據(jù)時代公眾的獲得感。其次，有利于提升政府決策能力，政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)共享能最大限度地保證基礎(chǔ)決策數(shù)據(jù)的準確性、統(tǒng)一性、完整性，優(yōu)化政府決策體系。再次，有利于發(fā)揮電子政務(wù)規(guī)模效應(yīng)，通過政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)的聯(lián)通與共享，能從邏輯上連接起眾多政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)，發(fā)揮其集群優(yōu)勢。

加快推進數(shù)據(jù)有序共享、加快全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)符合全面深化改革的迫切需要。全面深化改革要求必須切實轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，加快全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)，將政府職能從管理向服務(wù)轉(zhuǎn)變。政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)可以進一步打破政府的跨區(qū)域、跨部門和跨層次的行政管理方式，實現(xiàn)高效協(xié)同的行政管理方式創(chuàng)新。十九屆五中全會提出“擴大基礎(chǔ)公共信息數(shù)據(jù)有序開放，建設(shè)國家數(shù)據(jù)統(tǒng)一共享開放平臺。提升全民數(shù)字技能，實現(xiàn)信息服務(wù)全覆蓋”，已將數(shù)據(jù)有序共享推向全民深入的階段。

2 數(shù)據(jù)有序共享的本質(zhì)是府際間協(xié)同合作

數(shù)據(jù)共享本身是府際協(xié)同合作的過程。數(shù)據(jù)共享需要有可共享的數(shù)據(jù)源(數(shù)據(jù)生成過程)和業(yè)務(wù)整合(連接的行政載體)兩個條件。經(jīng)過共享后的數(shù)據(jù)，一是體現(xiàn)使用價值，服務(wù)于用戶需求與政府決策；二是對數(shù)據(jù)進行管理、挖掘和開發(fā)，將這兩個過程協(xié)同整合才是完整的數(shù)據(jù)共享過程，因此數(shù)據(jù)共享處于動態(tài)化流程之中，是一個多主體協(xié)同、多環(huán)節(jié)嵌套、多目標(biāo)疊加的府際協(xié)同合作過程。

數(shù)據(jù)共享的障礙本質(zhì)上是集體行動困境。集體行動困境直接產(chǎn)生于單個主體之間的利益獨立性與公共事務(wù)治理整體性之間的矛盾。集體行動困境分為橫向、縱向和職能三種情況，分別反映了國家對建設(shè)全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺提出的跨區(qū)域、跨層次和跨部門協(xié)同能力的問題。首先是橫向困境，不同區(qū)域之間的數(shù)據(jù)共享會有障礙，如同一個數(shù)據(jù)在不同區(qū)域之間的互認問題。其次是縱向困境，不同層次的政府在同一個政務(wù)服務(wù)上均有職能，這種上下同構(gòu)的體系，會帶來大量資源的浪費和重復(fù)建設(shè)。最后是職能困境，政府部門不同性質(zhì)的部門之間以及政府部門與社會組織、企業(yè)之間的共享難題。三種困境的形成是由于協(xié)同困境和數(shù)據(jù)特性疊加。一方面，行動者經(jīng)濟、政治地位等自身特征，以及由此帶來的潛在共享者之間的差異會顯著影響協(xié)同，業(yè)務(wù)差異會加大協(xié)同的交易成本，同時協(xié)作基礎(chǔ)也尤為關(guān)鍵，比如共享部門如果同屬一個分管領(lǐng)導(dǎo)則較好協(xié)調(diào)，反之則成本高昂；另一方面，數(shù)據(jù)特性也會影響共享的發(fā)生。數(shù)據(jù)提供方會考慮數(shù)據(jù)成本以及共享后的風(fēng)險與安全，數(shù)據(jù)接收方無法對數(shù)據(jù)真實性負責(zé)，難以對提供方產(chǎn)生有效信任。因此，數(shù)據(jù)共享更與相關(guān)機構(gòu)職能、責(zé)任等協(xié)同特征緊密相連。

3 一體化政務(wù)服務(wù)的推進與數(shù)據(jù)共享困境

2019年5月以國家政務(wù)服務(wù)平臺上線試運行為標(biāo)志，全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺體系基本形成，成為實現(xiàn)全國“一網(wǎng)通辦”的重要支撐。地方政府樹立“用戶思維”，高度重視“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作，加快推動全流程一體化在線服務(wù)平臺建設(shè)和線上線下融合，將共享的政務(wù)數(shù)據(jù)充分應(yīng)用到用戶的業(yè)務(wù)辦理環(huán)節(jié)中。地方政府簡審批優(yōu)服務(wù)，便利企業(yè)群眾辦事，變“群眾跑腿”為“數(shù)據(jù)跑路”。同時各地區(qū)各部門在平臺的管理體制、運行機制、建設(shè)運維模式等方面積極探索創(chuàng)新，重點改革政務(wù)服務(wù)和大數(shù)據(jù)服務(wù)統(tǒng)籌管理，從成本上降低了協(xié)同與共享難度。根據(jù)2020年中央黨校(國家行政學(xué)院)電子政務(wù)研究中心發(fā)布的《省級政府和重點城市網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)能力調(diào)查評估報告(2020)》，經(jīng)調(diào)查評估后表明各地區(qū)網(wǎng)絡(luò)政務(wù)取得較大進展，服務(wù)能力和水平持續(xù)增強，一體化平臺的辨識度、知曉度、美譽度顯著提升，一體化政務(wù)服務(wù)平臺已經(jīng)成為企業(yè)和群眾辦事的主要渠道。但數(shù)據(jù)共享在政務(wù)服務(wù)一體化平臺的實踐發(fā)展中仍存在諸多障礙與困境。

第一，數(shù)據(jù)共享的內(nèi)驅(qū)動力相對不足。首先，數(shù)據(jù)共享的實現(xiàn)多為自上而下的強力行政推動，各職能部門之間缺乏主動、有序、高效的共享。其次，對于行政部門而言，參與數(shù)據(jù)共享的相關(guān)工作會帶來額外成本，共享成效又很難反映政績，進而喪失推進數(shù)據(jù)共享的主動性和積極性。然后政府?dāng)?shù)據(jù)共享本身帶來的收益不顯著,但競爭會促進其目標(biāo)達成，競爭關(guān)系會抑制共享行為。再次，數(shù)據(jù)共享機制的不健全，使數(shù)據(jù)共享相關(guān)主體之間缺乏權(quán)限、范圍、安全、責(zé)任和邊界等明確規(guī)則，導(dǎo)致主體不敢或不愿意共享數(shù)據(jù)。

第二，數(shù)據(jù)共享的條塊問題相對突出。首先，從縱向(條)層面來看，省級一體化政務(wù)服務(wù)平臺兩種模式都存在縱向矛盾。模式一表現(xiàn)為省級統(tǒng)籌，各個市州使用省級平臺，這種方式缺失靈活性。比如國家規(guī)定辦理某一證照時間在五天之內(nèi)，省級政務(wù)平臺也規(guī)定五天的流程，但地方實際辦理可能只需一天，因此使用省級統(tǒng)籌平臺的用戶傾向于選擇線下辦理，并不能促進數(shù)據(jù)共享平臺的有效利用。模式二為各個市州自建政務(wù)平臺，省級統(tǒng)一建立入口和界面等。由于各個市州之間存在經(jīng)濟狀況差異，會導(dǎo)致投資不一，平臺建設(shè)外包方會導(dǎo)致各個市州的數(shù)據(jù)庫邏輯、形式、內(nèi)容不一，省級協(xié)調(diào)幾乎無法完成，比如一些省份的政府服務(wù)平臺已建成且接入了國家一體化政務(wù)服務(wù)平臺中，相應(yīng)地包含了不同于自建平臺的城市子平臺，城市自建平臺完成之后會帶來多重復(fù)雜的局面，造成資源的浪費和重復(fù)建設(shè)的縱向困境。其次，是橫向(塊)的問題，各職能部門的特征不一，例如工商、公安、行政審批等部門之間的網(wǎng)上連接并未實現(xiàn)。在各個部門系統(tǒng)的數(shù)據(jù)并未開放聯(lián)通的情況下，網(wǎng)上辦理甚至可能比線下更慢。

第三，數(shù)據(jù)共享的一體化程度不足。宏觀層面，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略雖然在不斷縮小區(qū)域差距，但“東強西弱、南強北弱”的總體格局尚未改變。如何促進東中西部地區(qū)的網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)發(fā)展模式創(chuàng)新和數(shù)據(jù)有序共享是重點問題。中觀層面，政府各職能部門信息化建設(shè)在服務(wù)分工、信息化需求等方面都存在一定差異，導(dǎo)致各職能部門信息化意識及信息化發(fā)展水平層次不齊。微觀層面，政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)與數(shù)據(jù)的有序共享還存在標(biāo)準不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)不同源以及不同渠道、不同載體辦事要求不統(tǒng)一、事項數(shù)量不一致、信息更新不同步的現(xiàn)象。

第四，數(shù)據(jù)共享的配套措施尚未健全。數(shù)據(jù)共享還涉及制度、組織、流程等綜合性保障措施。首先，政府管理機制與政策規(guī)劃不健全。“碎片化”的數(shù)據(jù)資源和分散的政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理機構(gòu)導(dǎo)致政策統(tǒng)籌規(guī)劃不足、建設(shè)目標(biāo)分散、內(nèi)容重復(fù)交叉。其次，組織結(jié)構(gòu)還需優(yōu)化。雖然各部門在政務(wù)服務(wù)平臺“物理集中”，但服務(wù)仍以部門為單位，缺乏適應(yīng)數(shù)據(jù)共享的一套組織架構(gòu)。

4 推動數(shù)據(jù)有序共享的具體路徑

第一，完善組織領(lǐng)導(dǎo)體制，疏通上下數(shù)據(jù)共享通道。數(shù)據(jù)共享通道的打通關(guān)鍵在地方政府，需要國家層級和省級統(tǒng)籌協(xié)調(diào)省級以下數(shù)據(jù)管理。首先，需要充分依托全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺，加快建立權(quán)威高效的數(shù)據(jù)共享協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)一受理各地區(qū)、各有關(guān)部門政務(wù)服務(wù)和監(jiān)管平臺數(shù)據(jù)共享需求。其次，加快推進網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)在省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村(社區(qū))五級實現(xiàn)全覆蓋，以一體化平臺放大集約建設(shè)效應(yīng)推動服務(wù)重心向基層下移，更好提供精準化、精細化服務(wù)。

第二，健全公私合作模式，拓寬內(nèi)外數(shù)據(jù)融合渠道。全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺的建設(shè)，需要圍繞數(shù)據(jù)價值，解決數(shù)據(jù)源和數(shù)據(jù)開發(fā)問題，因而需要市場推動，且與相對成熟的平臺相融合對接，以提升數(shù)據(jù)價值。進一步形成穩(wěn)定政府與市場的公私合作模式，有效打通政務(wù)平臺與商業(yè)平臺的接口，疏通內(nèi)外數(shù)據(jù)融合的通道。具體來說主要是挖掘各類商業(yè)平臺，尤其是以手機信令數(shù)據(jù)、出行數(shù)據(jù)等結(jié)合的市場化平臺，通過其與政府協(xié)作以提升使用者收益，降低使用成本和學(xué)習(xí)成本，全面推進“一網(wǎng)通辦”。除此之外，為了避免由外包業(yè)務(wù)或者市場介入帶來的標(biāo)準問題，政府還需要統(tǒng)一相關(guān)標(biāo)準和加強監(jiān)督。

第三，促進府際協(xié)同機制，降低部門業(yè)務(wù)協(xié)同成本?！吨泄仓醒腙P(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》中提及需要優(yōu)化政務(wù)服務(wù)，完善辦事流程，規(guī)范行政裁量權(quán),大幅降低制度性交易成本。首先，需要推動各地區(qū)各部門政務(wù)服務(wù)事項標(biāo)準化和全面納入全國一體化平臺管理運行，推動全國范圍內(nèi)政務(wù)服務(wù)事項基本做到整體聯(lián)動、業(yè)務(wù)協(xié)同。其次，相關(guān)部門要樹立“數(shù)據(jù)共享增值”的理念，基于需求導(dǎo)向，不斷優(yōu)化簡化政府部門內(nèi)部審批環(huán)節(jié)和跨地區(qū)、跨部門、跨層級業(yè)務(wù)流程。再次，各部門要樹立全面標(biāo)準化意識，實現(xiàn)制定標(biāo)準、實施標(biāo)準并監(jiān)督實施全過程標(biāo)準化。最后，引入新型契約，規(guī)制政府?dāng)?shù)據(jù)共享，以“合同”“協(xié)議”或者“備忘錄”的書面形式或電子形式進行締結(jié)。

第四，加強制度化建設(shè)，緩解數(shù)據(jù)共享潛在風(fēng)險。全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)，不僅是技術(shù)和行政問題，其背后的制度化、法制化建設(shè)是重要支撐。一是國家制定數(shù)據(jù)管理標(biāo)準，使各級政府制定的數(shù)據(jù)標(biāo)準和技術(shù)協(xié)議必須符合國家數(shù)據(jù)標(biāo)準，避免上下級之間的信息異構(gòu)，逐步解決各部門數(shù)據(jù)系統(tǒng)之間兼容性不高的問題。二是完善法律法規(guī)。加快推進國家層面政務(wù)大數(shù)據(jù)管理法制研究與制定的進程，為政府大數(shù)據(jù)的跨部門共享、個人信息保護法律支撐建立專門的數(shù)據(jù)執(zhí)法監(jiān)管部門。三是加快制度創(chuàng)新。建立健全運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段進行行政管理的制度規(guī)則。

第五，分類分區(qū)域分步驟有序推進數(shù)據(jù)共享。精準識別數(shù)據(jù)共享難的原因是推進數(shù)據(jù)共享的前提。在實踐中應(yīng)有效識別數(shù)據(jù)共享難度，分析其是由部門間協(xié)同困難造成的，還是由于數(shù)據(jù)本身造成的，而不是采用“一刀切”的方式進行定位。識別難度就要進一步根據(jù)行動者屬性、業(yè)務(wù)屬性、協(xié)同基礎(chǔ)，數(shù)據(jù)的安全性、復(fù)雜性和經(jīng)濟性，以及地方政府所在的區(qū)域經(jīng)濟社會特征等進行有效甄別，實現(xiàn)差異化對待。從中國實際情況出發(fā)，分類分區(qū)域分步驟進行。在區(qū)域?qū)用?，制定差異化目?biāo)，形成與區(qū)域一體化戰(zhàn)略相匹配的政務(wù)服務(wù)格局。建立有效的數(shù)據(jù)供需匹配機制，分批出臺國務(wù)院部門數(shù)據(jù)共享責(zé)任清單，將更多直接關(guān)系企業(yè)和群眾辦事、應(yīng)用頻次高的數(shù)據(jù)納入共享范圍。在此基礎(chǔ)上分步驟進行，加強試點和政策學(xué)習(xí)，實現(xiàn)經(jīng)驗有序推廣。

深化“放管服”改革：政府職能轉(zhuǎn)變的實踐邏輯

宋林霖(天津師范大學(xué)政治與行政學(xué)院教授、南開大學(xué)中國政府發(fā)展聯(lián)合研究中心研究員)

2013年以來,為不斷適應(yīng)新時代國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境變化，黨中央、國務(wù)院從戰(zhàn)略和全局的高度出發(fā),將“放管服”改革作為深化政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵舉措。深化“放管服”改革，加快推動政府職能轉(zhuǎn)變和服務(wù)型政府建設(shè)，已成為中央政府和地方各級政府治理實踐與改革創(chuàng)新的根本任務(wù)，國內(nèi)學(xué)術(shù)界亦將“放管服”改革背景下政府職能轉(zhuǎn)變問題研究列為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化重點探討的核心議題。

1 持續(xù)推進“放管服”改革理念革新是政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)生動力

一是需要促進政府改革與改革政府之間的并進。政府改革關(guān)鍵在于處理好政府與市場、社會以及公民的關(guān)系，而改革政府則強調(diào)政府治理系統(tǒng)自身整體結(jié)構(gòu)與功能的優(yōu)化。政府改革的順利進行需要改革政府的持續(xù)深入予以支持。改革政府的核心是機構(gòu)改革，需著力解決機構(gòu)重疊、職責(zé)交叉等問題，將分散的政務(wù)資源集成起來，推進業(yè)務(wù)流程再造和組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化。同時，按照統(tǒng)籌使用的思路，以嚴控總量、盤活存量為目標(biāo)，建立動態(tài)調(diào)整機制，用好各類編制資源。此外，對于垂直管理機構(gòu)與地方政府關(guān)系仍需理順，賦予省級及其以下政府更多自主權(quán)。深化行政體制改革，需要實現(xiàn)政府改革與改革政府的并進。一方面，深化轉(zhuǎn)變政府職能，處理好政府與市場、政府與社會、政府與公民的關(guān)系，進而倒逼政府自身改革；另一方面，不斷優(yōu)化政府治理體制，以機構(gòu)改革為著力點，形成問題倒逼與目標(biāo)治理相統(tǒng)一、頂層設(shè)計與分類施治相統(tǒng)籌的動態(tài)治理改革機制。

二是需要解決好西方監(jiān)管理論與中國本土實踐之間的張力。西方發(fā)達國家的監(jiān)管實踐大多始于20世紀二三十年代。西方理論界最初信奉自由放任的市場經(jīng)濟，但市場失靈所帶來的負外部性結(jié)果倒逼政府限制市場，從而形成規(guī)制理論。中國經(jīng)歷了從計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變的過程。計劃經(jīng)濟時期政府對于市場的控制完全依靠行政命令，全能型政府缺乏主動監(jiān)管的理念。隨著向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變，中國市場監(jiān)管體制改革的思路由注重效率與秩序轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅毓脚c服務(wù)。因此，由于中國經(jīng)濟體制改革的特殊歷程，系統(tǒng)性監(jiān)管理論較難在短期建立，難以駕馭現(xiàn)代市場條件下迅速產(chǎn)生的新業(yè)態(tài)和新經(jīng)濟。審批和執(zhí)法是傳統(tǒng)中國式監(jiān)管主要手段，但當(dāng)前這兩種手段存在內(nèi)生不足，如監(jiān)管過度與監(jiān)管漏洞并存、以罰代管催生救火式監(jiān)管等問題，而此類監(jiān)管模式最終會導(dǎo)致政府職能的異化。風(fēng)險社會亟待建立一套全新的政府監(jiān)管模式，著力于事前的監(jiān)管，而非事后的懲戒，這是走向適度監(jiān)管型國家的必然要求。

三是需要實現(xiàn)傳統(tǒng)行政文化與現(xiàn)代信息技術(shù)的融合。傳統(tǒng)行政文化是產(chǎn)生于過去、經(jīng)歷社會歷史演化過程、仍對現(xiàn)今行政行為產(chǎn)生影響的文化。在中國傳統(tǒng)行政文化中，既包含“民本”思想，也包含“人治”色彩。而對于傳統(tǒng)行政文化的創(chuàng)新，技術(shù)進步發(fā)揮了重要驅(qū)動作用。當(dāng)下，“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)等技術(shù)迅猛發(fā)展，新一代信息技術(shù)正逐漸改造著政務(wù)流程、技術(shù)手段以及傳統(tǒng)權(quán)力體系，正在突破傳統(tǒng)行政實踐的穩(wěn)定形態(tài)，亟待形成與信息技術(shù)相匹配的新的行政文化。網(wǎng)絡(luò)式的多層參與決策模式將成為主流；同時，在時空序位層面，新一代信息技術(shù)對個體的知識覆蓋和能力體系的擴充發(fā)揮了積極作用，極大整合和擴充了行政主體原有的單向度專業(yè)能力，傳統(tǒng)專業(yè)化的分工模式遭受挑戰(zhàn)。“放管服”改革目標(biāo)的順利實現(xiàn)，要以行政文化的變革為基礎(chǔ)，以彌合傳統(tǒng)行政文化與數(shù)據(jù)文明訴求之間的差異，并在政府內(nèi)部產(chǎn)生新的符合“虛擬政府”發(fā)展的文化。因此，傳統(tǒng)行政文化需實現(xiàn)由集權(quán)型向參與型、由封閉型向開放型、由保守型向進取型、由松散型向效能型、由人治型向法治型的轉(zhuǎn)變。

2 整體推進“放管服”改革系統(tǒng)協(xié)同是政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

一是確保政策制定、執(zhí)行與評估之間的互動。政策制定是從政策問題提出到政策方案確定的全過程；政策執(zhí)行是將政策方案落實到一定場域，實現(xiàn)政策目標(biāo)、解決政策問題的過程；政策評估是通過一定標(biāo)準和程序，聚焦政策過程，對政策作出評價與預(yù)估，判斷政策的整體效益和效果優(yōu)劣的重要程序。三者均是政策過程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，堅持政策制定、政策執(zhí)行、政策評估環(huán)節(jié)的循環(huán)互動，有利于推進政府治理能力現(xiàn)代化。但在“放管服”改革實踐中，政府行為往往聚焦于制定政策和宣傳政策，而政策評估較為弱化，從而導(dǎo)致政策在落地時遇到多重阻力，在執(zhí)行中出現(xiàn)政策反復(fù)。除實踐中缺乏對公共政策評估的正確認識之外，方法論和實操路徑的理論研究仍有很大空間。此外，政策評估組織的獨立性是保證政策評估運行和實施的關(guān)鍵因素之一。發(fā)展獨立的第三方政策評估不僅是政策評估歷史經(jīng)驗的總結(jié)，也是日趨多元的社會利益、專業(yè)化趨勢的發(fā)展要求，但也應(yīng)該看到其發(fā)展困境在于政府不夠開放。要使獨立第三方在政策評估中充分發(fā)揮作用，必須增進政府管理的透明度，完善政策評估中第三方的行業(yè)規(guī)制。

二是注意法治剛性框架與地方政府創(chuàng)新之間的平衡。立法過程將既有社會經(jīng)驗固化的同時，往往缺乏對社會發(fā)展的前瞻，而改革則是對既有制度的破除，因此立法滯后于改革的現(xiàn)象成為政府改革與創(chuàng)新的常見問題。目前，地方政府層面的行政審批制度改革，有些發(fā)生在現(xiàn)有法律框架內(nèi)，有些則突破了法律規(guī)定。沒有法制保障的創(chuàng)新，不僅實施成效難以預(yù)測，一旦制度實踐偏離制度設(shè)想，又缺乏有效的應(yīng)對措施，難免受到問責(zé)風(fēng)險。改革創(chuàng)新與法治之間無法消弭的矛盾要求政府應(yīng)采取有效措施緩解創(chuàng)新與法治之間的張力，使之處于一個平衡可控的范圍內(nèi)。實現(xiàn)這種動態(tài)的平衡，一是照顧到現(xiàn)實的政治需要，即在大變革的社會背景之下發(fā)展型政府仍將是中國政府在一段時期內(nèi)選擇的道路；二是隨著經(jīng)濟社會變革的深化，法治缺失的困境，倒逼政府改革主體重新審視政府創(chuàng)新的合法性問題。在“放管服”改革中，規(guī)范創(chuàng)新行為，兼顧合法性、合理性與正當(dāng)性的有機統(tǒng)一是一大發(fā)展難題。政府擁有強制公權(quán)力，是治理參與主體中唯一能夠?qū)⒅卫砗弦馍仙秊榉梢庵镜囊环?，治理合意依賴于政府一方對合法性的保障；由于具備專業(yè)知識優(yōu)勢，專家在治理過程中可以提供相對獨立的專業(yè)意見；公眾是公共治理的主要對象，同時也決定了整個治理過程的價值導(dǎo)向。如何在地方政府創(chuàng)新的過程中，依托網(wǎng)絡(luò)化的治理架構(gòu)，將治理合意的合法性、合理性以及正當(dāng)性淵源有機整合是這道難題的破解路徑。

三是分領(lǐng)域深化與系統(tǒng)整體推進之間的協(xié)同。各子系統(tǒng)的優(yōu)化，對于系統(tǒng)整體建設(shè)的推進意義重大，但是系統(tǒng)整體并不是各個子系統(tǒng)的簡單加總，子系統(tǒng)之間的相互聯(lián)系和作用，能夠發(fā)揮“1+1>2”的協(xié)同效應(yīng)?！胺殴芊备母锸怯珊喺艡?quán)、放管結(jié)合以及優(yōu)化服務(wù)三個子系統(tǒng)組成的完整系統(tǒng)，當(dāng)前三個子系統(tǒng)改革進度并不一致，同時子系統(tǒng)之間的協(xié)同促進效應(yīng)不明顯，系統(tǒng)整體優(yōu)勢發(fā)揮欠佳。簡政放權(quán)是中國政府率先突破的改革方式，聚焦行政審批事項的削減、取消、下放，目前看成效顯著?！胺拧笔紫仁切姓徟贫雀母?，在中國行政體制安排下，簡政放權(quán)堅持以中央政府主導(dǎo)、地方政府執(zhí)行的改革思路。但“管”與“服”沒有取得與“放”相應(yīng)的進展，以致整個改革距離“放管服”三者并進的政策目標(biāo)仍有一定距離，“放權(quán)”改革不斷深入，然而對于職責(zé)調(diào)整的法制建設(shè)相對滯后，部門和部門之間的監(jiān)管職責(zé)不清晰，同時，“放”之后相應(yīng)的監(jiān)管平臺、機制和信息的有效共享沒有形成，因而導(dǎo)致事中事后的監(jiān)管削弱甚至缺位。

3 完善“放管服”改革制度體系是政府職能轉(zhuǎn)變的治理基礎(chǔ)

一是加強公共服務(wù)與政務(wù)服務(wù)體系建設(shè)。這包括：充分行使公眾意見表決權(quán)，甚至是否決權(quán)，把公眾意見表達的權(quán)力制度化，對政府決策實現(xiàn)硬性約束；發(fā)揮專家學(xué)者的咨詢作用，鼓勵公眾積極參與、自我服務(wù)；充分利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，改變公共服務(wù)“粗放”式供給，發(fā)揮技術(shù)優(yōu)勢提供“精準”供給。供給主體由“一元主體”轉(zhuǎn)變成“協(xié)同供給”，即實現(xiàn)政府內(nèi)部相關(guān)職能部門之間、政府與市場、社會之間在公共服務(wù)供給方面的協(xié)同。在深化“放管服”改革背景下，政府要進一步優(yōu)化營商環(huán)境，提高政務(wù)服務(wù)水平，以關(guān)鍵環(huán)節(jié)提升政務(wù)服務(wù)能力，打通“最后一公里”；推進行政審批標(biāo)準化建設(shè)，規(guī)范事項清單；推動公共服務(wù)事項進駐各級行政服務(wù)中心，由“集中審批”變?yōu)椤凹蟹?wù)”；推廣“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，打破“信息孤島”，實現(xiàn)信息在各級政府、各部門之間的互聯(lián)互通，提升網(wǎng)絡(luò)終端辦事服務(wù)。

二是加強職責(zé)體系建設(shè)與組織結(jié)構(gòu)調(diào)整。明確政府的職能、權(quán)限和責(zé)任，確立科學(xué)合理的職責(zé)體系，首先是要確保政府責(zé)任清單得以真正落實。這就需要加強頂層設(shè)計，完善責(zé)任清單制度相關(guān)政策。地方政府落實責(zé)任清單制度，也應(yīng)因地制宜，探索出符合本地特色的改革路徑。同時，健全法律法規(guī)體系，全面修訂與“放管服”改革思路相矛盾的法律法規(guī)及規(guī)范性文件；重新審視和定位政府與市場關(guān)系，完善法律法規(guī)體系；遵循動態(tài)管理原則，對責(zé)任清單進行動態(tài)調(diào)整，進而推動責(zé)任清單的科學(xué)、高效運行。此外，還需要鼓勵公眾參與，加強社會監(jiān)督力度，用公眾的力量倒逼政府責(zé)任清單的落實。其次，建設(shè)科學(xué)合理、高效運轉(zhuǎn)的政府組織結(jié)構(gòu)。組織結(jié)構(gòu)的科學(xué)合理，是政府效能提升、建設(shè)人民滿意型政府的關(guān)鍵。這需要從企業(yè)和公民的實際需求出發(fā)，提升政府服務(wù)的精準性和規(guī)范性；推動“整體性治理”，積極加強行政組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整和重組；明確黨和政府的權(quán)責(zé)關(guān)系，構(gòu)建新型的黨政合作機制。

三是加強事中事后監(jiān)管與社會信用體系建設(shè)。加強事中事后監(jiān)管，需要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)監(jiān)管理念、改進工作方法、有效履行職責(zé)，逐步提升事中事后監(jiān)管水平；完善立法與監(jiān)管體制，對事中事后監(jiān)管方式加以規(guī)范；加強信息共享在事中事后監(jiān)管中的基礎(chǔ)性作用，充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)構(gòu)建監(jiān)管信息共享機制；實行監(jiān)管主體多元化，打破政府單方監(jiān)管的方式，加強社會主體參與的機制建設(shè)；理順事前審批與事中事后監(jiān)管的關(guān)系，實現(xiàn)二者的有效銜接。在加強信用立法、推進社會信用體系建設(shè)方面，需要提供相關(guān)利益主體參與該立法過程并表達其利益訴求的途徑，及時總結(jié)地方政府信用立法的經(jīng)驗和不足，為國家層面立法奠定基礎(chǔ)。按照不同類型，對信用主體的信息進行區(qū)分，完善相應(yīng)的保護規(guī)則，并在此基礎(chǔ)上加強配套舉措。繼續(xù)推行“黑名單制度”，促使各類信用主體不能失信、不敢失信、不愿失信。

四是加強信息共享能力與智能技術(shù)融合程度。加強府際的信息共享，需要打破信息壁壘，對于可共享的信息不再要求重復(fù)提交材料，可走內(nèi)部流程的直接通過內(nèi)部進行流轉(zhuǎn)，明確部門權(quán)責(zé)，實現(xiàn)口徑一致，避免政出多門。當(dāng)前，諸多事項及其流程整合力度較大，因而存在部門間的數(shù)據(jù)推送不及時、不完整、不準確的問題，公民辦事基本材料“重復(fù)提交”的情況屢見不鮮，群眾不但多跑腿，而且問題也未得到解決。只有做到上下一致、里外一致、部門之間一致，才能真正提高審批服務(wù)便利化。同時，需要繼續(xù)推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)。一方面，要建立大數(shù)據(jù)橫縱貫通的全系統(tǒng)審批平臺，橫向上實現(xiàn)審批數(shù)據(jù)在各部門之間的暢通無阻、互聯(lián)互通，對各部門的審批資源大力整合，縱向上中央政府加強頂層設(shè)計，建設(shè)垂直縱向?qū)徟到y(tǒng)，實現(xiàn)央地審批數(shù)據(jù)交換共享；另一方面，結(jié)合人工智能、區(qū)塊鏈技術(shù)優(yōu)勢，將現(xiàn)代信息技術(shù)應(yīng)用于行政審批，簡化行政審批流程，提升審批效率，提高行政審批的準確性。

五是加強政務(wù)公開效能與績效評估體系建設(shè)。首先，創(chuàng)新政務(wù)公開，從互動式公開、全過程公開、集成化公開、服務(wù)式公開等四個方面提高政務(wù)公開的實施力度：以政府信息公開為基礎(chǔ)，推動政務(wù)公開從單方面公開向互動式公開轉(zhuǎn)變；健全依申請公開制度，進一步完善政策解讀機制；以結(jié)果公開為導(dǎo)引，推動政務(wù)公開從終點式公開向全過程公開轉(zhuǎn)變。其次，著力提升政務(wù)全過程公開意識、能力和質(zhì)量，建立健全決策預(yù)公開、專家咨詢、民意征集等制度，完善重大政務(wù)活動和項目進度通報公告制度，健全公共政策評估及其公告制度。以電子政務(wù)為依托，推動政務(wù)公開從分散化公開向集成化公開轉(zhuǎn)變。加強各級各部門門戶網(wǎng)站和數(shù)據(jù)庫的互聯(lián)互通，以及各級各部門門戶網(wǎng)站欄目建設(shè)和功能建設(shè)，加強對政務(wù)數(shù)據(jù)的深度開發(fā)。以重點領(lǐng)域和政務(wù)服務(wù)為抓手，推動政務(wù)公開從知情式公開向服務(wù)式公開轉(zhuǎn)變。再次，健全“放管服”改革綜合評估體系，其中包含創(chuàng)新性評估，即衡量審批理念、審批方式和審批改革配套措施是否進行了創(chuàng)新；效果性評估，即聚焦行政審批效率是否顯著提升、政務(wù)環(huán)境改善效果以及營造市場發(fā)展環(huán)境效果是否顯著；滿意度評估，即反映市場主體和廣大群眾對審改的滿意度；推廣性評估，即針對一地區(qū)的行政審批體制一體化改革的可移植性進行評估。

六是加強透明、公平、有序的市場環(huán)境建設(shè)。其一，進一步推進減稅降費，用務(wù)實的硬舉措確保減稅降費政策措施落地生根。保證小微企業(yè)普惠性稅收減免措施中間環(huán)節(jié)透明高效，確保減稅降費政策真正落到實處。其二，加強依法治稅，提高征稅透明度，減少自由裁量權(quán)，全面加強稅收征管，對偷稅、逃稅、騙稅等違法行為絕不姑息并堅決查處，確保和維護稅制的權(quán)威和公平。其三，堅決抵制各種中介服務(wù)亂收費現(xiàn)象，堅決斬斷利益關(guān)聯(lián)，破除服務(wù)性壟斷，對提供專業(yè)、規(guī)范、優(yōu)質(zhì)、高效中介服務(wù)的中介服務(wù)機構(gòu)要予以充分支持。其四，深化“放管服”改革，激活民間投資，積極發(fā)展民營經(jīng)濟，營造寬松便捷的準入環(huán)境和公平有序的市場競爭環(huán)境。其五，進一步解決中小企業(yè)融資難、融資貴等問題，深化金融體制改革和金融創(chuàng)新。注重發(fā)揮競爭政策作用，防范和懲戒破壞市場競爭的壟斷行為與不正當(dāng)競爭行為，通過市場競爭促進和增強優(yōu)質(zhì)優(yōu)價、優(yōu)勝劣汰的良性循環(huán)。

優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，夯實政府職責(zé)體系的空間基礎(chǔ)

趙聚軍(南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院副教授)

作為現(xiàn)代國家治理體系的空間載體，適時的行政區(qū)劃調(diào)整是優(yōu)化政府職責(zé)體系的基礎(chǔ)性政策工具。作為國之大政，行政區(qū)劃顯然蘊含著強烈的政治和行政邏輯，正如十九屆四中全會公報所指出的那樣，通過完善行政區(qū)劃設(shè)置，“實行扁平化管理，形成高效率組織體系”。黨的十八大以來，我國行政區(qū)劃工作表現(xiàn)出愈發(fā)明顯的發(fā)展和治理導(dǎo)向，優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置已成為完善城市空間治理體系的重要政策工具。十九屆四中全會強調(diào)通過“優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，提高中心城市和城市群綜合承載和資源優(yōu)化配置能力”。十九屆五中全會則進一步將“優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，發(fā)揮中心城市和城市群帶動作用，建設(shè)現(xiàn)代化都市圈”作為“優(yōu)化國土空間布局，推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化”的重要途徑?？梢?，十九屆四中全會和五中全會不僅重申了行政區(qū)劃所蘊含的政治與行政邏輯，也明確了其發(fā)展與治理邏輯，為新時代行政區(qū)劃調(diào)整指明了方向和路徑：通過以優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置為代表的空間治理手段，提升城市的綜合承載力和資源配置能力，推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化，同時為構(gòu)建職責(zé)明晰的中國特色現(xiàn)代國家治理體系奠定空間基礎(chǔ)。

1 有序調(diào)整城市行政區(qū)劃彰顯中國特色社會主義制度優(yōu)勢

習(xí)近平在《求是》2020年第21期《國家中長期經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略若干重大問題》一文中指出，“產(chǎn)業(yè)和人口向優(yōu)勢區(qū)域集中是客觀經(jīng)濟規(guī)律”。近代以來人類城市化演進的基本態(tài)勢亦表明，人口和各種資源向大城市和城市群的聚集，本質(zhì)上是一個“用腳投票”的過程，很難人為扭轉(zhuǎn)。同樣，中國改革開放以來的城市化進程也表明，優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn)、嚴格限制大城市規(guī)模的發(fā)展思路并未取得預(yù)期的政策效果：既未能讓小城鎮(zhèn)成為農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的主要目的地，也未能阻擋大城市規(guī)模的持續(xù)擴張。反映在現(xiàn)實層面，國內(nèi)大城市近幾年紛紛上演的“搶人”大潮與撤縣(市)設(shè)區(qū)的“擴張”局面更是與中小城市普遍面臨的發(fā)展“收縮”局面形成了鮮明的對比。一定程度上可以說，“擴張”與“收縮”并行的態(tài)勢，顯示出我國的城市化進程已經(jīng)步入了以區(qū)域大中城市為中心的現(xiàn)代都市圈擴張階段。鑒于此，十九屆五中全會提出的“發(fā)揮中心城市和城市群帶動作用，建設(shè)現(xiàn)代化都市圈”，實際上為我國下一階段的城市化發(fā)展策略確定了基調(diào)。

在中心城市和城市群已經(jīng)成為經(jīng)濟和社會發(fā)展主要動力源的情況下，大中城市通過優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，適度拓展發(fā)展空間，就成為一種必要的適應(yīng)性調(diào)整。然而在西方國家，由于行政區(qū)劃的調(diào)整程序極為繁瑣，很難普遍實施，使得城市群和都市圈范圍內(nèi)的地方政區(qū)設(shè)置普遍面臨一個結(jié)構(gòu)性難題，即政區(qū)結(jié)構(gòu)的“巴爾干化”現(xiàn)象。城市群和都市圈內(nèi)的地方政區(qū)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出“零碎化”“分散化”等突出特點，最終難以避免地誘發(fā)諸如區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)困境、施政效益低下等橫向府際關(guān)系難題。對比西方國家在城市群和都市圈治理中面臨的普遍困境，近年來我國大中城市頻繁通過行政區(qū)劃手段完善空間治理結(jié)構(gòu)，則是提升城市綜合承載力和資源配置能力、推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化的順勢而為，是一種重要的比較制度優(yōu)勢。

2 持續(xù)優(yōu)化城市空間規(guī)模是調(diào)整的主要政策目標(biāo)

改革開放以來，我國的城市化進程持續(xù)快速推進，尤其是大中城市的發(fā)展取得了舉世矚目的成就，形成了一批在區(qū)域發(fā)展中處于龍頭地位的中心城市和城市群，現(xiàn)代化都市圈建設(shè)大體成型。在這一過程中，適時的行政區(qū)劃調(diào)整發(fā)揮了不可或缺的作用。1997年撤縣設(shè)市審批被凍結(jié)后，撤縣(市)設(shè)區(qū)隨即取而代之，成為縣級行政區(qū)劃調(diào)整的主要類型，但撤縣(市)設(shè)區(qū)審批一直比較嚴格。2013年隨著撤縣(市)設(shè)區(qū)審批的松動，主要圍繞大中城市周邊區(qū)域展開的撤縣(市)設(shè)區(qū)調(diào)整開始呈現(xiàn)出“井噴”態(tài)勢。在1997—2019年間全國共出現(xiàn)287個撤縣(市)設(shè)區(qū)案例，其中2014—2016年出現(xiàn)107個撤縣(市)設(shè)區(qū)案例，2017年以后撤縣(市)設(shè)區(qū)趨于平穩(wěn)，同時很多大城市下轄的二級政區(qū)已經(jīng)全部調(diào)整為市轄區(qū)，成為不轄縣(市)的城市。

圍繞城市周邊區(qū)域所進行的行政區(qū)劃調(diào)整，主要的政策目標(biāo)是解決中心城市的發(fā)展空間不足問題，提升其承載力和資源配置能力，以及可能存在的區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難題。然而，城市規(guī)模的過度擴張也有可能誘發(fā)各種“城市病”?；蛘哒f，撤縣(市)設(shè)區(qū)是否能夠有效實現(xiàn)既定的政策目標(biāo)，一個關(guān)鍵的影響因素就是區(qū)劃調(diào)整是否有助于提升城市空間規(guī)模與經(jīng)濟社會發(fā)展的匹配度。顯然，城市經(jīng)濟社會發(fā)展需要建立在與之相適應(yīng)的空間結(jié)構(gòu)之上，但兩者并非簡單的正相關(guān)關(guān)系，而是呈現(xiàn)出比較復(fù)雜的變化曲線。一方面，城市作為現(xiàn)代社會各類生產(chǎn)要素資源的聚集地，為了更好地發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟效益和輻射作用，需要適時地通過兼并、合并等手段，實現(xiàn)空間規(guī)模的必要擴展。但是在城市空間擴展的同時，如果教育、醫(yī)療、公共交通等重要公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施未能及時跟進，就有可能誘發(fā)各類常見的“城市病”，乃至于導(dǎo)致規(guī)模不經(jīng)濟現(xiàn)象，城市發(fā)展亦步入聚集經(jīng)濟的瓶頸期。另一方面，如果城市空間和人口規(guī)模進一步擴張，并伴隨著更為科學(xué)合理的空間規(guī)劃布局，公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的區(qū)域均衡度大幅提升，最終成長為所在區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的絕對中心時，就會形成真正的現(xiàn)代都市圈。這種情況下，中心城市和整個都市圈的綜合承載力和資源均衡配置能力無疑都有了很大的提升，最終會逐步擺脫集聚經(jīng)濟的邊際遞減效應(yīng)等發(fā)展瓶頸問題，有效發(fā)揮中心城市的輻射帶動作用，真正成長為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的動力源泉。

反映在現(xiàn)實層面，雖然我國很多大中城市自20世紀90年代以來已經(jīng)通過撤縣(市)設(shè)區(qū)等形式調(diào)整行政區(qū)劃，初步拓展了城市的發(fā)展空間，推動了一批區(qū)域中心城市的快速發(fā)展。但近年來，很多城市紛紛出現(xiàn)了諸如中心城區(qū)與郊區(qū)縣的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施非均衡狀態(tài)突出、產(chǎn)業(yè)布局不合理、交通擁堵等常見的“城市病”。從聚集經(jīng)濟發(fā)展與城市空間結(jié)構(gòu)的互動關(guān)系來看，出現(xiàn)上述問題的大中城市，可能正處于聚集經(jīng)濟發(fā)展的第二個階段，即經(jīng)濟要素的聚焦與城市空間結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了脫節(jié)，城市規(guī)模經(jīng)濟邊際效益遞減所帶來的發(fā)展瓶頸日漸突出。在此背景下，依據(jù)城市空間規(guī)模與經(jīng)濟社會發(fā)展互動關(guān)系的變化曲線，繼續(xù)通過行政區(qū)劃調(diào)整適度擴展大中城市的發(fā)展空間，有助于大中城市突破發(fā)展瓶頸，推動現(xiàn)代都市圈的形成，更好地發(fā)揮輻射帶動作用。

就此來看，我國近20多年來圍繞城市周邊區(qū)域展開的行政區(qū)劃調(diào)整，主要出現(xiàn)在直轄市、副省級城市和其他省會城市，存在較大的合理性。當(dāng)然，行政區(qū)劃的調(diào)整只是推動城市群和現(xiàn)代都市圈跨越發(fā)展瓶頸的眾多政策工具之一，雖有其特定的貢獻，但不宜夸大。另外值得關(guān)注的是，在2018年的行政區(qū)劃調(diào)整中作為地級市的萊蕪市被整體并入副省級城市濟南市。這當(dāng)然有助于在短期內(nèi)大幅度提升濟南市的經(jīng)濟總量、擴展其發(fā)展空間，屬于優(yōu)化中心城市行政區(qū)劃設(shè)置的最新探索，但實際的政策效果如何，還有待繼續(xù)觀察。

3 行政區(qū)劃調(diào)整應(yīng)優(yōu)化城市治理體系的整體性

行政區(qū)劃本身蘊含的發(fā)展和治理邏輯與政治和行政邏輯雖然指向城市發(fā)展的不同層面，但也存在著交互影響。通過行政區(qū)劃手段完善城市的空間治理結(jié)構(gòu)，進而提高城市的承載力和資源配置能力，可以視為行政區(qū)劃發(fā)展邏輯的具體呈現(xiàn)。然而，城市一旦形成特定的空間結(jié)構(gòu)，就會對其治理體系產(chǎn)生基礎(chǔ)性的影響。

從時間上看，市轄區(qū)是隨著近代以來上海、天津等現(xiàn)代城市的成長而出現(xiàn)的新型城市政區(qū)建制。從設(shè)置的初衷來看，最初設(shè)立的市轄區(qū)主要是為了分擔(dān)市級政府的部分職責(zé)，屬于典型的派出機構(gòu)。市轄區(qū)在設(shè)立之初之所以僅僅被定位于派出機構(gòu)，主要是考慮到城市治理體系的整體性。相較于地廣人稀的農(nóng)村地區(qū)，在城市這樣一個人口密集、資源高度集中的區(qū)域內(nèi)，為了更好地發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)，重要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)通常都是在全市范圍內(nèi)統(tǒng)籌規(guī)劃的，典型如城市路網(wǎng)、軌道交通、重要體育文化設(shè)施、水電氣等自然壟斷行業(yè)設(shè)施等。因此，雖然在行政級別上與地處農(nóng)村地區(qū)的縣大致相同，但不同于縣政權(quán)施政的相對獨立性和完整性，通常真正能夠由市轄區(qū)政府主要掌控的公共事務(wù)多是一些市政府無暇顧及的事務(wù)或不存在跨區(qū)域性的事務(wù)。中華人民共和國成立以后，雖然市轄區(qū)成為一級完整的政權(quán)建制，但上述施政特點依然沒有發(fā)生根本改變。然而，無論是撤縣(市)設(shè)區(qū)，還是市轄區(qū)合并重組，實踐中圍繞城市周邊區(qū)域展開的各類行政區(qū)劃調(diào)整，普遍對城市治理體系的整體性特點關(guān)注不夠。

首先，撤縣(市)設(shè)區(qū)主要發(fā)生在大中城市的周邊區(qū)域，調(diào)整形式主要是將原郊區(qū)縣(市)整建制轉(zhuǎn)設(shè)為市轄區(qū)。為了調(diào)動擬調(diào)整縣(市)的積極性，推動撤縣(市)設(shè)區(qū)的順利推進，很多城市在行政區(qū)劃調(diào)整完成后依然賦予這些新設(shè)立市轄區(qū)相對獨立的事權(quán)和財權(quán)?；蛘哒f，雖然完成了撤縣(市)設(shè)區(qū)，但新設(shè)立的市轄區(qū)依然保留著原有的“縣政”色彩，施政具有很強的獨立性。這種情況下，雖然表面上擴展了城市的發(fā)展空間，但很多跨市轄區(qū)事務(wù)的全市統(tǒng)籌規(guī)劃依然存在一定的障礙。例如，東部某特大城市下轄某縣級市雖然早在2001年前就完成了撤市設(shè)區(qū)，但直到目前依然保留著相對獨立的事權(quán)和財權(quán)，以至于市、區(qū)兩級因建設(shè)費用分擔(dān)比例等分歧，導(dǎo)致該市至今未能建成連接機場和中心城區(qū)的軌道交通，教育、醫(yī)療等重要基礎(chǔ)公共服務(wù)也依然主要集中于中心城區(qū)，行政區(qū)劃調(diào)整的政策效能未能完全發(fā)揮。

其次，市轄區(qū)合并重組亦是近年來頻繁出現(xiàn)的城市行政區(qū)劃調(diào)整類型。從政策目標(biāo)來看，市轄區(qū)合并重組主要是為了完善城市發(fā)展的功能分區(qū)，解決中心城區(qū)市轄區(qū)規(guī)模偏小等問題。尤其是隨著部分大中城市通過撤縣(市)設(shè)區(qū)解決了發(fā)展空間不足的問題后，市轄區(qū)合并重組隨之開始成為進一步優(yōu)化城市空間布局的重要政策手段。在2013—2019年7年里全國共出現(xiàn)52個市轄區(qū)合并重組案例，數(shù)量僅次于撤縣(市)設(shè)區(qū)。然而，隨著市轄區(qū)在合并重組浪潮中逐步做大做強，百萬人口級別的市轄區(qū)不斷涌現(xiàn)，雖然依然是法律意義上的基層政府，也難免成為一級“管政府的政府”，使得推動扁平化管理的改革嘗試更加困難。因此，從實施效果來看，市轄區(qū)合并重組雖然在短期內(nèi)快速擴張了部分市轄區(qū)的人口和空間規(guī)模，有助于城市更為科學(xué)地實施功能分區(qū)和規(guī)劃，但調(diào)整的政策導(dǎo)向同樣對城市治理體系的整體性特點照應(yīng)不夠。

4 分類優(yōu)化不同等級規(guī)模城市的行政區(qū)劃設(shè)置

在繼續(xù)優(yōu)化城市和都市圈行政區(qū)劃設(shè)置的過程中，應(yīng)綜合考慮新時代行政區(qū)劃調(diào)整所蘊含的雙重邏輯。既要重點考慮不同城市的經(jīng)濟總量和人口規(guī)模、在區(qū)域發(fā)展中的定位，也要兼顧城市治理體系的整體性特點。鑒于此，有必要分類探討不同類型和不同等級城市的行政區(qū)劃調(diào)整策略。

首先，對于大中型區(qū)域中心城市，鑒于撤縣(市)設(shè)區(qū)在提升城市的承載力和資源配置能力方面的積極作用，應(yīng)繼續(xù)有序推動。但在調(diào)整的過程中，應(yīng)吸取以往的經(jīng)驗教訓(xùn)，明確中心城區(qū)與新設(shè)立市轄區(qū)統(tǒng)籌財權(quán)、事權(quán)的步驟與時間表，保障市級政府施政的統(tǒng)一性和整體性，推動中心城區(qū)和郊區(qū)的統(tǒng)籌融合發(fā)展。對于市轄區(qū)合并重組，既要考察行政區(qū)劃調(diào)整對于城市發(fā)展的積極影響，也要兼顧城市治理體系的整體性。市轄區(qū)合并重組主要適用于部分已經(jīng)基本完成空間擴展且人口規(guī)模龐大、市轄區(qū)數(shù)量較多的大城市，例如4個直轄市和15個副省級城市。對于此類城市，可允許其對市轄區(qū)進行適度的合并重組，完善城市的功能分區(qū)，同時解決市級政府下轄區(qū)縣過多、管理范圍偏大等問題。

其次，對于中小城市，則應(yīng)限制大規(guī)模的撤縣(市)設(shè)區(qū)和市轄區(qū)合并重組。相較于中心城市在區(qū)域發(fā)展中的引領(lǐng)地位，中小城市的輻射帶動作用通常比較有限。尤其是隨著我國城市化邁入以現(xiàn)代都市圈建設(shè)為主要特征的新階段后，再輔之以高鐵等現(xiàn)代交通工具的普及，部分區(qū)域的中小城市已經(jīng)普遍開始面臨發(fā)展“收縮”問題。因此，應(yīng)以城市發(fā)展的合理空間規(guī)模為主要考察標(biāo)準，嚴格審批中小城市的撤縣(市)設(shè)區(qū)行為。此外，考慮到中小城市下轄市轄區(qū)數(shù)量普遍偏少，通常也不存在影響城市發(fā)展的功能分區(qū)問題，因此應(yīng)適度限制中小城市的市轄區(qū)合并重組行為。

發(fā)揮央地“兩個積極性”，賦予地方更多自主權(quán)

張志紅 (南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院副教授)

大國治理，處理好央地關(guān)系始終是政府面臨的重要挑戰(zhàn)之一。全國一盤棋，發(fā)揮中央、地方和各方面積極性，是中國政府在大國治理方面的重要創(chuàng)新之舉。2012年以來中央政府高度重視央地關(guān)系調(diào)整，將充分發(fā)揮中央與地方兩個積極的指導(dǎo)思想轉(zhuǎn)變?yōu)檎降闹贫冉ㄔO(shè)。相比較于2012年之前政府改革和發(fā)展的路徑，中央政府更加強調(diào)“加強中央政府的宏觀事務(wù)管理”，在維護國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場統(tǒng)一的前提下，賦予地方更多自主權(quán)，支持地方創(chuàng)造性開展工作。這既不同于計劃經(jīng)濟時代的中央過度集權(quán)，更不同于市場經(jīng)濟建設(shè)初期的向地方讓權(quán)的傾向，這是對于“兩個積極性”的更加精準化的時代調(diào)整，是在習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想指導(dǎo)下的央地關(guān)系再平衡。

1 充分發(fā)揮“兩個積極性”的制度基礎(chǔ)已經(jīng)形成

央地關(guān)系是大國政治關(guān)系中的重要政治關(guān)系之一，治理好中國這樣的大國，就必須理順中央與地方的關(guān)系?！皟蓚€積極性”本身就是處理央地關(guān)系的一個政制策略。黨的十八大以來《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》等一系列重要決定使中央政府職能和職責(zé)范圍越來越清晰，央地關(guān)系改革的路線圖正在有條不紊地形成。從制度建設(shè)的邏輯來看，央地關(guān)系建設(shè)首先抓住“財政關(guān)系”這個“牛鼻子”，從支出性事權(quán)的劃定入手，逐步明晰中央事權(quán)、央地共同事權(quán)和地方性事權(quán)。在此基礎(chǔ)上，黨和國家機構(gòu)改革從機構(gòu)設(shè)置上確保了中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并且形成了上下貫通的與中央對口的組織機構(gòu)。同時，中央提出在健全充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性體制機制過程中，應(yīng)賦予地方更多自主權(quán)，增強地方治理能力，把直接面向基層、量大面廣、由地方實施更為便捷有效的經(jīng)濟社會管理事項下放給地方和基層。

黨的十八大以來，央地關(guān)系改革基本遵循“以職責(zé)定機構(gòu)、以機構(gòu)定體制”的政府發(fā)展規(guī)律。在央地關(guān)系的具體調(diào)整中，以財政事權(quán)的劃分“定于一”。中央緊緊抓住政府間財政關(guān)系這個政治運算工具，用列舉的方式首先確定中央財政事權(quán)的范圍，以分區(qū)域、分領(lǐng)域的方式劃定央地共同財政事權(quán)，以原則性列舉方式與當(dāng)?shù)鼐用衩芮邢嚓P(guān)的基本公共服務(wù)確定為地方的財政事權(quán)?！皟蓚€積極性”的制度邊界已經(jīng)初步劃定，中央與地方的權(quán)責(zé)劃分在“放管服”改革的加持下逐步走向精準化，“融合型”中央與地方關(guān)系特征開始彰顯。需要注意的是，中央與省級政府、基層政府的職責(zé)邊界的劃定，由于中間型地方政府的職責(zé)劃分不明，導(dǎo)致其改革的乘數(shù)效應(yīng)還沒有很好地體現(xiàn)出來。

十九屆五中全會上黨中央提出“十四五”期間將繼續(xù)“明確中央和地方政府事權(quán)與支出責(zé)任，健全省以下財政體制，增強基層公共服務(wù)保障能力”。這是對于夯實基層經(jīng)濟社會管理、有效履行職責(zé)的必要財政保障。同時，中央提出，“完善現(xiàn)代稅收制度，健全地方稅、直接稅體系，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，適當(dāng)提高直接稅比重，深化稅收征管制度改革”。尤其需要指出的是，健全地方稅、直接稅體系，將在很大程度上突破“土地財政”的傳統(tǒng)治理瓶頸，促使地方政府更加積極地提高公共管理水平和公共服務(wù)供給質(zhì)量，實現(xiàn)人口吸附和經(jīng)濟發(fā)展雙推進。

2 “兩個積極性”的改革呈現(xiàn)出“上下互動”的雙向推進態(tài)勢

在政府間縱向關(guān)系的不斷改革調(diào)整中，當(dāng)前的央地關(guān)系調(diào)整主要以現(xiàn)代財政制度為核心，通過中央事權(quán)的確認，建立健全充分發(fā)揮“兩個積極性”的體制機制。在現(xiàn)實的推進過程中，改革秉承謹慎決策、多方推進的原則，以“上下互動，兩頭束口”的方式雙向互動，形成了特殊的改革閉環(huán)，力求為將來更為復(fù)雜的中間層級政府的職責(zé)體系建設(shè)，奠定必要的改革基礎(chǔ)。

首先，中央財政事權(quán)的形成劃定了地方創(chuàng)新的界限。其實，中央事權(quán)的范圍一直比較清楚，但是直到2013年之后中央事權(quán)和支出責(zé)任的概念才被提出?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出中央財政事權(quán)，將國防、外交、國家安全、關(guān)系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理等作為中央事權(quán)；進一步理順中央和地方收入劃分，合理劃分政府間事權(quán)和支出責(zé)任，促進權(quán)力和責(zé)任、辦事和花錢相統(tǒng)一，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。2016年“三個統(tǒng)一”的原則將中央專有事權(quán)的范圍列舉成完整的邏輯閉環(huán)。2018年中央與地方共同事權(quán)的制度規(guī)定出臺。由此，地方政府創(chuàng)新的權(quán)責(zé)范圍基本劃定，在實際操作的過程中被限定在中央事權(quán)、央地共同事權(quán)等未列舉的剩余部分。換言之，區(qū)域性的地方創(chuàng)新職責(zé)范圍由此形成。這是中央政府推動的地方制度化的第一次系統(tǒng)性的“析權(quán)”和“釋權(quán)”過程。

其次，地方政府創(chuàng)新與創(chuàng)新擴散齊頭并進。黨的十八大以前地方政府創(chuàng)新更多是結(jié)合本地特色的自發(fā)式創(chuàng)新，創(chuàng)新的核心是地方政府想做什么或者能夠做什么，創(chuàng)新的邊界不清晰。這之后地方政府創(chuàng)新實踐的擴散速度更快、范圍更廣。這與中央政府對于地方創(chuàng)新的首肯有很大關(guān)系。地方政府創(chuàng)新更多在中央倡導(dǎo)的政策領(lǐng)域中謹慎推進，創(chuàng)新的可持續(xù)性增加，甚至開始觸及地方治理的“深水區(qū)”。在面向基層的國家治理體系構(gòu)建中，中央允許基層政府機構(gòu)設(shè)置可以“一對多”或者“多對一”，不必完全與上級部門同構(gòu)，全面激活了基層社會治理的改革積極性。中央采取以“撬動基層倒逼地方改革”的方式，一方面增強了基層對中央政府的信任感，同時也構(gòu)筑了充分發(fā)揮央地兩個積極性的社會基礎(chǔ)。

再次，基層治理改革夯實了“兩個積極性”的社會基礎(chǔ)。中央政府在國家治理體系現(xiàn)代化的建設(shè)過程中，高度重視基層治理體系建設(shè)，特別是把黨建引領(lǐng)與基層治理高度結(jié)合起來，促進社會整體發(fā)展。“十四五”規(guī)劃中提出“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”，將為基層治理有效整合各種治理資源提供政策支撐。更為重要的是，中央提出構(gòu)建簡約高效的基層管理體制，推動治理重心下移，盡可能把資源、服務(wù)、管理放到基層，向基層放權(quán)賦能，加強城鄉(xiāng)社區(qū)治理和服務(wù)體系建設(shè)，減輕基層特別是村級組織負擔(dān)，加強基層社會治理隊伍建設(shè)，構(gòu)建網(wǎng)格化管理、精細化服務(wù)、信息化支撐、開放共享的基層管理服務(wù)平臺。這說明中央政府為打破影響基層治理的“信息玻璃板”和“技術(shù)屏障”提供了破解思路。

最后，國家監(jiān)察體制改革成為平衡“兩個積極性”的重要利器。充分發(fā)揮中央與地方兩個積極性，促進地方政府創(chuàng)新，加強基層治理的過程，是集權(quán)與分權(quán)的再平衡，是在維護中央權(quán)威，加強中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)過程中的“統(tǒng)分結(jié)合”的治理機制的構(gòu)建過程。國家監(jiān)察體制的改革重在“維護中央權(quán)威”，即推進黨的紀律檢查體制和國家監(jiān)察體制改革，實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督和國家機關(guān)監(jiān)督、黨的紀律檢查和國家監(jiān)察有機統(tǒng)一。監(jiān)督機制的完善將大大減少政策推行中的“腸梗阻”，將為分權(quán)體制下的政令統(tǒng)一、令行禁止提供必要的“保駕護航”。國家監(jiān)察體制的改革形成的“央地聯(lián)動”，減少了央地關(guān)系中太多的不確定性，推動發(fā)揮“兩個積極性”的“政治規(guī)矩”建設(shè)。國家監(jiān)察制度建設(shè)與黨內(nèi)相關(guān)規(guī)章制度的建設(shè)并駕齊驅(qū)，形成了政府間關(guān)系中“橫向到邊、縱向到底”無縫監(jiān)督體系，為央地關(guān)系的運行提供制度化的常態(tài)監(jiān)督。

3 “確權(quán)賦能”是平衡“兩個積極性”的重要改革面向

充分發(fā)揮中央與地方兩個積極性，促進地方政府創(chuàng)新，作為矛盾關(guān)系的兩個方面，不能簡單理解、任意割舍。“兩個積極性”是地方政府創(chuàng)新的前提，地方政府創(chuàng)新是“兩個積極性”共同作用的目標(biāo)。黨的十八大以來地方政府創(chuàng)新實踐發(fā)生了重大變化，其深度和廣度在“上下互動”的改革鏈條中得以拓展。但是，在今后的改革中，央地關(guān)系調(diào)整依然面臨許多問題。中央與地方的財政事權(quán)劃分原則清楚，但是實際改革推進異常艱難，雖是漸進改革，但是既有利益格局的打破需要新的抓手。在省級政府以下，管理范圍與管理幅度的內(nèi)在矛盾導(dǎo)致相當(dāng)多的條條部門變?yōu)椤岸魇帧保鶎訙p負的實效還沒有體現(xiàn)出來。以財政事權(quán)的劃分能否代替政府職責(zé)體系的構(gòu)建，“兩個積極性”內(nèi)部的結(jié)構(gòu)關(guān)系尚需進一步厘清。當(dāng)務(wù)之急，政府需要在“確權(quán)賦能”上多下功夫，尤其是通過機制體制來確保政府能力的提升，促進地方政府創(chuàng)新，實現(xiàn)“兩個積極性”的全面加強。

第一，確權(quán)是保障“兩個積極性”和地方政府創(chuàng)新法治化的重要方面。確權(quán)是政府職責(zé)體系構(gòu)建的主要內(nèi)容，也是充分發(fā)揮“兩個積極性”、促進地方政府創(chuàng)新的重要體制機制保障。目前的確權(quán)更多是在一個事項過程中的決策、執(zhí)行和監(jiān)督不同環(huán)節(jié)在不同層級政府之間的權(quán)責(zé)配置。從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡的過程中，大量的政府職責(zé)配置是通過“確責(zé)”，這個“責(zé)”不僅是干事的責(zé)任，更多的是如果出事了誰來承擔(dān)責(zé)任。在保證法治統(tǒng)一、政令統(tǒng)一和市場統(tǒng)一的前提下，“確權(quán)”與“確責(zé)”是一體兩面的矛盾統(tǒng)一體。

確權(quán)關(guān)鍵是要在保障事務(wù)處理完整鏈條的情況下，進行分類分層劃分權(quán)力，但是這種確權(quán)不能陷入傳統(tǒng)的“責(zé)、權(quán)、物”簡單畫地為牢的切塊管理。確權(quán)應(yīng)當(dāng)在傳統(tǒng)的委托代理的結(jié)構(gòu)框架下設(shè)計更加復(fù)雜的政策執(zhí)行路徑。以中央集中統(tǒng)一管理為核心，以嚴格的政府規(guī)制為行為邊界，以上下貫通的國家監(jiān)督體系為體系保障，將中央加強宏觀事務(wù)管理的積極性與地方政府創(chuàng)新發(fā)展的積極性充分結(jié)合起來，確保經(jīng)濟社會的全面發(fā)展。

第二，賦能關(guān)鍵在于提升與機構(gòu)改革相適應(yīng)的各級政府能力。能力的提升與結(jié)構(gòu)的改善高度相關(guān)，當(dāng)然也存在能力無法適應(yīng)結(jié)構(gòu)變遷的逆相關(guān)。2018年黨和國家機構(gòu)改革之后，基層行政管理機構(gòu)改革隨之全面鋪開。在央地關(guān)系視角下，各級政府在多層級的綜合結(jié)構(gòu)改革中，各種能力不適應(yīng)的情況有所抬頭。即使是中央政府，除了傳統(tǒng)的國防、外交和國家安全等傳統(tǒng)國家職能履行能力較強之外，涉及全國性的統(tǒng)一管理的事務(wù)如知識產(chǎn)權(quán)保護、養(yǎng)老保險、跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護等方面，不僅僅是職責(zé)需要增強，關(guān)鍵是管理能力也需要與之匹配。

省級以下地方政府在加強黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)方面，不僅黨組織機構(gòu)要與中央對口設(shè)置，同時相關(guān)工作節(jié)奏也要步調(diào)一致，這與之前偏于分散化管理有所不同，需要地方政府官員從政治素養(yǎng)等方面加強與中央保持高度一致的能力。同時，基層治理結(jié)構(gòu)的變化和異化的管理結(jié)構(gòu)又導(dǎo)致基層管理人員在具體工作中總感覺體制不適應(yīng)，無法確認與自己工作對口的上級領(lǐng)導(dǎo)是哪個部門，擔(dān)心被邊緣化。因此，能力提升成為機構(gòu)改革之后優(yōu)化央地關(guān)系的重要實踐抓手。

第三，新型治理技術(shù)的應(yīng)用將促使政府結(jié)構(gòu)更加扁平化。在中國政府職能轉(zhuǎn)變的過程中，從國務(wù)院到基層政府，五級政府的超長執(zhí)行鏈條的存在，不僅僅與人口規(guī)模、政府職責(zé)有關(guān)，同時也與治理技術(shù)高度相關(guān)。中國政府對于先進技術(shù)的偏好遠遠高于世界上其他國家的重要原因在于單一行政管理行為的數(shù)量遠遠超過了目前中國政府官員規(guī)模所支持的范圍?；诖髷?shù)據(jù)運算支撐的政府單一行為的標(biāo)準化程序的構(gòu)建，將為基層政府減負、為居民接受政府管理和服務(wù)的成本減負?；ヂ?lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等多種高科技支持下的數(shù)字政府建設(shè)正在各地加速展開，將深刻改變中國政府管理的版圖，政府管理扁平化趨勢更加明顯。

黨中央與中央政府利用新技術(shù)可以使中央文件及其精神迅速傳遞到基層黨委、政府和人民群眾，減少了中間層級的信息消減和曲解。這不僅彰顯了中國政府電子化建設(shè)的成就，同時也實現(xiàn)了信息傳輸?shù)谋馄交?。高新管理技術(shù)的廣泛應(yīng)用，實際上弱化中間層級政府的委托代理職責(zé)。長此以往，中間層級政府大多數(shù)部門的“二傳手”職責(zé)空間將被高度壓縮，央地關(guān)系結(jié)構(gòu)也將發(fā)生重大變化。

第四，地方積極性和各方面積極性的細化，將有效促進國家治理體系的創(chuàng)新。充分發(fā)揮中央與地方兩個積極性，在集中力量辦大事方面，中央相關(guān)部門和地方各級政府均會選擇在同一個領(lǐng)域一起發(fā)揮積極性，能夠在短時間內(nèi)發(fā)揮體制的最大效應(yīng)，這恰是體制設(shè)計的出彩之處。但是，這種沒有前置條件的簡單發(fā)揮，忽視了央地關(guān)系中復(fù)雜的選擇性履責(zé)。相較于中央政府集中統(tǒng)一的管理，“地方積極性”實際上是多重積極性，是省級以下四級政府的積極性。在實踐中，還應(yīng)當(dāng)高度注意“各個方面的積極性”，應(yīng)避免將中央政府引導(dǎo)激發(fā)下的地方和各方面積極性簡單化，還是應(yīng)采取機制創(chuàng)新的辦法，合理細化地方和各方面積極性，才能更好地為國家治理體系的構(gòu)建奠定堅實的社會基礎(chǔ)。

細化地方和各方面積極性，一方面應(yīng)逐步減少中央與地方的共同事權(quán)，對于一些涉及民生核心利益的事務(wù)，盡量讓權(quán)于基層，采取民眾監(jiān)督的方式，倒逼基層政府全面履責(zé)；另一方面，要對省級以下地方政府職責(zé)進行進一步的劃分，結(jié)合當(dāng)下快速城市化發(fā)展和人口的集聚，增強中間層級政府的區(qū)域統(tǒng)一管理職責(zé)，打破原有的行政區(qū)與經(jīng)濟區(qū)邊界高度同構(gòu)的管理模式，增加區(qū)域政府的統(tǒng)一協(xié)調(diào)職責(zé)，實現(xiàn)有效的城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展。同時，也要逐步解決區(qū)域發(fā)展中各地方發(fā)展差距所帶來的積極性水平的不一致問題。特別需要指出的是，黨中央在“十四五”規(guī)劃中有關(guān)“積極性”的表述有“激發(fā)全體人民積極性”“調(diào)動全社會積極性”和“更好發(fā)揮中央、地方和各方面積極性”。這說明黨中央在確立“十四五”規(guī)劃發(fā)展戰(zhàn)略時對于“積極性”的全面推進，是對中國發(fā)展優(yōu)勢的確定，也將全面激發(fā)各方面的積極性。

優(yōu)化縱向間政府職責(zé)和機構(gòu)配置的框架性設(shè)計

周 望(南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院副教授)

優(yōu)化縱向間政府的職責(zé)和機構(gòu)配置，促使各級政府機構(gòu)更為合理、高效地履行職責(zé)，一直是堅持和完善中國特色社會主義行政體制行動框架中的一個重要板塊。歷經(jīng)長期的改革實踐積累和理論提煉，尤其是黨的十八大以來，縱向間政府職責(zé)和機構(gòu)配置的優(yōu)化調(diào)整工作持續(xù)進階、邁入到一個全新的發(fā)展階段。

1 “三個首次”：新時代縱向間政府職責(zé)和機構(gòu)配置的新動向

黨的十八大以來，廣受矚目的幾次重要會議及其綱領(lǐng)性文件都對縱向間政府職責(zé)和機構(gòu)配置提出了一系列新要求。2013年十八屆三中全會首次對中央與地方政府的職責(zé)作出了明確區(qū)分，即“兩層次職責(zé)”：加強中央政府宏觀調(diào)控職責(zé)和能力，加強地方政府公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護等職責(zé)。2018年十九屆三中全會首次提出要解決“上下一般粗”的問題，即必須抓緊解決一些領(lǐng)域中央和地方機構(gòu)職能上下一般粗、權(quán)責(zé)劃分不盡合理的問題。2019年十九屆四中全會首次提出將“權(quán)責(zé)清晰”作為體系建設(shè)要達到的第一個標(biāo)準，即構(gòu)建從中央到地方權(quán)責(zé)清晰、運行順暢、充滿活力的工作體系。這“三個首次”為新時代優(yōu)化縱向間政府職責(zé)和機構(gòu)配置指明了方向。

近年來縱向間政府職責(zé)和機構(gòu)配置不斷進行新的排列組合，取得了可觀的進展。在即將開始的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃征程中，推進優(yōu)化縱向間政府職責(zé)和機構(gòu)配置工作會得到接續(xù)延展，作為實現(xiàn)一系列重要目標(biāo)的硬件保障。2020年黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標(biāo)的建議》，將建設(shè)職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系，列于加快轉(zhuǎn)變政府職能這一任務(wù)板塊中的首要位置。只有打造出一個更加精良的縱向間政府職責(zé)和機構(gòu)配置，實現(xiàn)中央到地方的各層級政府更加順暢、有效地協(xié)力應(yīng)對公共事務(wù)，才能夠達成國家治理效能得到新提升這一“十四五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展的主要目標(biāo)，以及國家行政體系更加完善、政府作用更好發(fā)揮、行政效率和公信力顯著提升等一系列子目標(biāo)。

2 同構(gòu)與異構(gòu)：縱向間政府職責(zé)和機構(gòu)配置的現(xiàn)實對照

中國政府的職責(zé)配置和相應(yīng)的機構(gòu)設(shè)置，最突出的一個特點就是“上下一般粗、左右一個樣”。從中央到基層的五級政府，在職責(zé)配置和機構(gòu)設(shè)置方面“上下對口，左右對齊，橫向到邊，縱向到底”，從而使得中國政府在縱向上的職責(zé)劃分并不明確，呈現(xiàn)出“職責(zé)同構(gòu)”這一基本特征?！奥氊?zé)同構(gòu)”的形成，是治理的歷史延續(xù)性和現(xiàn)實功能性共同作用的結(jié)果。在部分領(lǐng)域?qū)嵤奥氊?zé)同構(gòu)”，確實有助于資源的快速吸納和集中調(diào)配使用、推動相關(guān)政策迅速落實到位。這一治理結(jié)構(gòu)經(jīng)過長時期運作，已具有深厚的治理基礎(chǔ)和社會心理基礎(chǔ)，各方主體形成了對應(yīng)的思維及行為慣性。

政府職責(zé)和機構(gòu)配置的“一應(yīng)俱全”而非“主次分明”，使得“全能”和“無能”、“都在管”和“都不管”、“都負責(zé)”和“都避責(zé)”相悖并行。所有的政府管理著所有的事務(wù)，同一項事務(wù)由不同層級政府共同管理，造成所有層級的政府都不具有單獨處理事務(wù)所需的統(tǒng)一權(quán)責(zé)。于是，增加溝通成本和出現(xiàn)“條塊矛盾”、重復(fù)勞動和增加用人、轉(zhuǎn)變政府職能長期不能到位也就成為必然。每一級政府都以相同的機構(gòu)管理相同的事務(wù)，難免與實際狀況格格不入。某一層級政府若存在著一些特定需求，會由于無法滿足“對口”而難以配置職責(zé)和設(shè)置機構(gòu)；而上級政府若要求設(shè)立相應(yīng)機構(gòu)，那么即使下級和基層政府極少或并不存在這方面的事務(wù)，也不得不想辦法與之對應(yīng)銜接。

縱向間政府職責(zé)和機構(gòu)配置的“職責(zé)異構(gòu)”，則是各層級政府各自負責(zé)適合自身治理特點的公共事務(wù)，相應(yīng)地，機構(gòu)設(shè)置、人員配備亦照此邏輯?！奥氊?zé)異構(gòu)”模式下，各層級政府的職責(zé)內(nèi)容呈現(xiàn)出如下基本規(guī)律：中央政府通常負責(zé)制度建設(shè)、財政稅收、國防、外交、經(jīng)濟宏觀調(diào)控、社會保障、高等教育、國有資源保護、部分交通與通訊、大型基礎(chǔ)設(shè)施等；中間層次的政府通常負責(zé)公共安全、大部分文化事業(yè)、衛(wèi)生保健、中小學(xué)教育、環(huán)境保護、就業(yè)、部分交通、市政管理、住房建設(shè)、地域經(jīng)濟規(guī)劃與開發(fā)等；基層政府通常負責(zé)社區(qū)服務(wù)、環(huán)境衛(wèi)生、幼兒教育、養(yǎng)老事業(yè)、狹義的市場建設(shè)與管理、娛樂與休閑等。

“職責(zé)同構(gòu)”是將每一事務(wù)拆解“分段”，每級政府各負責(zé)其中一個環(huán)節(jié)，彼此關(guān)聯(lián)?！奥氊?zé)異構(gòu)”是將所有事務(wù)歸類“分離”，每級政府各自負責(zé)其中一個組群，相對獨立。各級政府職責(zé)和機構(gòu)配置內(nèi)容的具體安排，自然要根據(jù)公共治理的實際需求來展開，而非隨意的主觀計劃。中國縱向間各政府主體的職責(zé)和機構(gòu)配置設(shè)計，若繼續(xù)完全沿襲傳統(tǒng)的“職責(zé)同構(gòu)”路徑，顯然既不符合現(xiàn)實情況，且在機構(gòu)人員編制方面亦會產(chǎn)生較大的浪費。當(dāng)然，中國的歷史傳統(tǒng)和體制機制框架決定了我們也更不能夠完全走向域外政府所奉行的“職責(zé)異構(gòu)”模式。因此，兼具應(yīng)然性和可行性的改革策略是，找尋到一個融合同構(gòu)與異構(gòu)的設(shè)計思路及方案。

3 異同交融：優(yōu)化縱向間政府職責(zé)和機構(gòu)配置的兩個框架性設(shè)計

構(gòu)筑一個現(xiàn)代化的縱向間政府職責(zé)和機構(gòu)體系，當(dāng)然是一個需要做出長期努力且持續(xù)化適時調(diào)整的過程。處理好縱向政府間關(guān)系，尤其是解決“上下一般粗”的問題，實現(xiàn)縱向政府間職責(zé)和機構(gòu)的科學(xué)合理配置，需要對涉及多個方面的領(lǐng)域、層次、關(guān)系、體制機制著手進行調(diào)整和優(yōu)化。限于篇幅，這里先就職責(zé)與機構(gòu)配置的框架性設(shè)計，提出相應(yīng)的對策性思考。通過推動構(gòu)建中國特色的縱向間政府職責(zé)體系，在保持既有治理優(yōu)勢的前提下，切實化解“職責(zé)同構(gòu)”帶來的若干弊端，同時適度吸納“職責(zé)異構(gòu)”的合理之處，實現(xiàn)各層級政府之間職責(zé)劃分和機構(gòu)設(shè)立的明確化、科學(xué)化和法定化。

其一，構(gòu)建梯度式職責(zé)體系。根據(jù)中央政府、省級政府、市政府、區(qū)縣政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這五層級政府的現(xiàn)有劃分，并結(jié)合各個職責(zé)領(lǐng)域本身的業(yè)務(wù)特點，我們可以按照“領(lǐng)域—層次”的雙維度統(tǒng)籌方法，來依次展開職責(zé)內(nèi)容的配置規(guī)劃，形成“梯度式職責(zé)體系”。 “梯度式職責(zé)體系”是在充分考慮到現(xiàn)實情況、穩(wěn)妥解決“上下一般粗”問題的前提下，并不主張和追求簡單化地把“職責(zé)同構(gòu)”推向“職責(zé)異構(gòu)”，同時也不主張在中央集權(quán)和地方分權(quán)之間反復(fù)拉扯，糾結(jié)于收權(quán)多一點還是放權(quán)多一點。正確的核心設(shè)計思想是強調(diào)事權(quán)、職責(zé)和利益的合理“歸位”與實際“確認”，而非線性地認為應(yīng)該根據(jù)政府層級的遞進關(guān)系、職責(zé)內(nèi)容口徑就需要由寬到窄或由窄到寬，即不會呈現(xiàn)出一個梯形或倒梯形這種另類化的“對口對齊”職責(zé)構(gòu)建模式。某一項事權(quán)，該屬于某一個或幾個層級的政府，就由其設(shè)立機構(gòu)進行處置，相對獨立、各負其責(zé)。權(quán)責(zé)該是誰的就是誰的，有就是有，沒有就是沒有。

一是“職責(zé)歸位”，每一級政府都有一份自己的職責(zé)目錄和手冊。按照職責(zé)本身的業(yè)務(wù)特點、現(xiàn)實需求、歷史沿革、條件支撐等要素，將現(xiàn)有的各項職責(zé)分別歸類為共有職責(zé)、各有職責(zé)，即確定哪些職責(zé)是所有層級政府所共同擁有的、哪些職責(zé)是部分層級政府所共同擁有的、哪些職責(zé)是單一層級政府所獨自擁有的。每一級政府作為一個梯度，職責(zé)范圍就是梯度長度，具體視實際情況有短有長。各級政府的梯度范圍疊加在一起，如同各種尺寸的書疊在一起，由于厚薄、大小不一，顯然并不會整齊一致。這樣的一個職責(zé)和機構(gòu)體系，可能不符合我們對政府的傳統(tǒng)“審美”和慣性認知，卻是對真實情況的反映。

二是“層級鏈接”，構(gòu)建不同層級政府之間的多樣化協(xié)作關(guān)系。職責(zé)的各歸其類、各歸其位只是一種人為的靜態(tài)劃分，將職責(zé)事項布置于各個政府層級。欲使其合理高效地得到履行，還需梳理好政府間的協(xié)同履責(zé)關(guān)系。全部層級政府的共有職責(zé)、單一層級政府的獨有職責(zé)如何履行，已有豐富的歷史經(jīng)驗、域外做法可供借鑒。對于部分層級政府的共有職責(zé)，有時需跳出過去的連續(xù)性思維，構(gòu)造“跳躍式”的層級搭配及互動鏈條。比如，在“中央—省—市—區(qū)縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)”各層級之間，既可以存在著“中央—省—市”“省—市—區(qū)縣”“市—區(qū)縣”“區(qū)縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)”這樣的連續(xù)性三層次、兩層次共有職責(zé)，也可以根據(jù)現(xiàn)實治理需求配置出“中央—市—區(qū)縣”“省—區(qū)縣”“市—鄉(xiāng)鎮(zhèn)”這樣的跳躍式共有職責(zé)，進而形成真正“錯落有致”的職責(zé)配置多維空間化形態(tài)。從上至下，既允許“一對多”，又允許“多對一”；既可以“連續(xù)對”，也可以“跨著對”。顯然，要啟動并推進這項工程，肯定還需推出一整套更具改革魄力、更加新穎的體制機制安排，以及一系列新型的配套措施。

其二，發(fā)展上下級機構(gòu)間的契約型關(guān)系。在“上下一般粗”的格局下，各級政府間的權(quán)責(zé)范圍和關(guān)系往往比較模糊化，政府間互動就難免存在著很強的主觀性，上級可以沒有限度地要求下級，不斷派任務(wù)、下指標(biāo)、壓責(zé)任。由于可以理解的原因，下級不敢也不會據(jù)理力爭，沒有道理和余地可講。于是，下級機構(gòu)除了要承擔(dān)清晰可見的“額定”工作，亦要擔(dān)負模糊不定的“額外”工作，即“完成上級政府、業(yè)務(wù)部門交辦的其他任務(wù)”。這里的“其他任務(wù)”就是一個很大的模糊地帶，具有充裕的操作空間。下級機構(gòu)的任務(wù)內(nèi)容，除了業(yè)務(wù)領(lǐng)域中的“額定”工作量，還會不定期、不定量地承擔(dān)上級政府和業(yè)務(wù)部門所下派的階段性、協(xié)調(diào)性、臨時性工作事項。近幾年的此類工作，主要包括扶貧攻堅、環(huán)境治理、創(chuàng)建文明城市等評比表彰活動、各類臨時性專項整治活動等。可以說，這些“額外”工作已然成為下級機構(gòu)總體工作量中相當(dāng)大的一部分。

既然是“事”，那么當(dāng)然就需要“人”來做。尤其是如若對這些“額外”工作缺乏事實上的約束和控制，那么對下級尤其是基層機構(gòu)的負擔(dān)及壓力就會越來越大。首先，基層機構(gòu)的工作時間越來越長，“白加黑”“五加二”的超長工作狀態(tài)已成為常見現(xiàn)象，這反過來又影響到本職工作的時間份額及效率。其次，在工作量倍增、人手總是“捉襟見肘”的情況下，基層機構(gòu)充滿了擴編、聘人的沖動和需求，進一步給人員機構(gòu)編制的限控帶來挑戰(zhàn)。再次，眾多基層機構(gòu)分布于各自的專業(yè)領(lǐng)域，其與“額外”工作的專業(yè)契合度顯然各不相同，尤其是異質(zhì)性較大的部門，要么工作實際效果總是難以達致預(yù)期，要么只能是應(yīng)付為主，形式主義現(xiàn)象自然頻發(fā)。

下級尤其是基層機構(gòu)對于“額外”職責(zé)的履行，乃是優(yōu)化政府職責(zé)體系過程中一個有待于進一步精細化的深層次議題。要把這部分模糊感極為明顯的職責(zé)內(nèi)容逐步推向清晰化、合理化。可以嘗試在職責(zé)、權(quán)限分明的縱向政府間發(fā)展建立起一種相互合作、相互依賴、相互制約、資源共享的契約型關(guān)系。作為一種全新的治理模式和治理文化，這種契約型關(guān)系是建立在政府縱向間共同利益的基礎(chǔ)之上的一種工作關(guān)系，并不取代上下級政府間政治上的等級關(guān)系，更不否定中央政府的政治權(quán)威。

一是基于容量平衡的考慮，適度控制下級機構(gòu)對于“額外”職責(zé)的承載負荷。通過確立“職責(zé)相近度”的概念及做法，明晰各個下級機構(gòu)的工作屬性、內(nèi)容與“額外”公共事務(wù)的交疊程度，厘清緊密合作與臨時協(xié)助的邊界，只納入真正有關(guān)聯(lián)、有助益的那一部分下級機構(gòu)參與進來，而非一味地“求大求全”，不加區(qū)分地將任何主題的工作任務(wù)都全部分發(fā)給所有下級機構(gòu)。

二是嘗試設(shè)計并運用“職責(zé)協(xié)議書”這一方式，規(guī)范上下級機構(gòu)之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。下級機構(gòu)可通過與上級機關(guān)簽訂“職責(zé)協(xié)議書”或類似的制度化文本，提前約定履責(zé)的內(nèi)容、方式、時限、成本分攤、績效認定等關(guān)鍵條款，一事一議一簽。通過建立起規(guī)則化的“投入—回饋”正向激勵機制，能夠切實限定下級機構(gòu)的資源投入額度，且使得上下級機構(gòu)間的權(quán)責(zé)匹配、利益分享更加“名實相副”，從而有力提升縱向間政府協(xié)作履責(zé)的精細化水準。

中國的政府職責(zé)體系別具一格、自成一體，源源不斷地為現(xiàn)有政府理論提供了新概念、新想法、新知識。可以說，中國政府職責(zé)體系的運轉(zhuǎn)模式正處于蛻變升華、邁向煥然一新的醞釀期。從轉(zhuǎn)變政府職能、政府全面履責(zé)的中國敘事中提煉出中國方案、形成中國貢獻，值得期待。

建設(shè)職責(zé)明確、簡約高效的基層管理體制

吳曉林(南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院教授)

中國向來重視基層建設(shè)，將基層視為整個國家的根基。多年來基層管理體制職責(zé)超載、權(quán)責(zé)不一、不堪重負，推動基層管理體制改革成為學(xué)界和實務(wù)界熱議的話題。黨的十八大之前，關(guān)于基層治理體制改革的論述和實踐，都圍繞“街居制”展開，并且力圖通過“政府行政管理與基層群眾自治有效銜接”破題。十九屆三中全會要求“構(gòu)建簡約高效的基層管理體制”，這超越了過往強調(diào)高層機構(gòu)改革的范疇，使基層管理改革成為黨和國家機構(gòu)改革的重要內(nèi)容?；鶎庸芾眢w制改革被納入“全面深化改革”和“深化黨和國家機構(gòu)改革”的總目標(biāo)。十九屆四中全會提出“構(gòu)建基層社會治理新格局”，十九屆五中全會繼續(xù)提出“推動社會治理重心向基層下移，向基層放權(quán)賦能，加強城鄉(xiāng)社區(qū)治理和服務(wù)體系建設(shè)”等要求。因此，進入新時代以來，我國的基層管理工作凸顯出體系化導(dǎo)向，構(gòu)建簡約高效的基層管理體制不但是國家治理體系現(xiàn)代化的重要一環(huán)，也是破解基層管理壓力、保持基層活力與秩序的必由之路。

1 中國基層管理體制改革的討論與探索

對于基層管理的改革，學(xué)術(shù)界先后提出“撤、轉(zhuǎn)、規(guī)、升”四種主張(如表1所示)。第一種是“撤”：在看到“街居制”困境的基礎(chǔ)上為推進城市治理結(jié)構(gòu)扁平化、提升公共服務(wù)效率，學(xué)者們提出撤銷街道辦，實行二級政府、二級行政的主張。第二種是“轉(zhuǎn)”：基于“街居制”的發(fā)展困境，學(xué)者們主張以社區(qū)制為制度載體推進政府、市場、第三部門合作治理。第三種是“規(guī)”：在看到權(quán)力結(jié)構(gòu)的行政主導(dǎo)、行政壓力的逐級下壓等問題的基礎(chǔ)上，學(xué)者們主張以責(zé)任清單的方式規(guī)范上下級間、不同主體間的關(guān)系。第四種是“升”：看到街道辦本身承載的行政職責(zé)越來越多，已經(jīng)具備一級政府的形式，因而學(xué)者們主張變街道辦為一級政府，或者“虛區(qū)實街”，變?yōu)閮杉壵?/p>

表1 黨的十八大之前基層管理體制改革的主張與做法

這四種主張中除了將“街道變?yōu)橐患壵迸c《憲法》相沖突、難以實行以外，其他三種主張要么本身就是從實踐中所得，要么在不同地方進行了試驗。

第一，各地主流的實踐是導(dǎo)入更多的社會參與，在“街居制”的基礎(chǔ)上做加法。例如，深圳市等地在社區(qū)居委會之外加掛“社區(qū)服務(wù)站”，承擔(dān)政府服務(wù)項目；成都市武侯區(qū)為每個社區(qū)引入一個社工組織，以購買公共服務(wù)的方式承接119項政府項目；廣州市在每個街道辦成立一個“家庭綜合服務(wù)中心”，引入社工組織承擔(dān)“老、弱、病、殘”等服務(wù)項目。但是類似的實踐，仍未從根本上解決“街居超載”的難題。

第二，越來越多的地方引入社區(qū)準入制和清單制，在“街居制”的基礎(chǔ)上做減法。例如，武漢市與寧波市海曙區(qū)多年前就引入“社區(qū)準入制”，減少各級政府進入社區(qū)、由居委會(村委會)承擔(dān)的工作項目；2017年《政府工作報告》提出“清單管理制度”之后，各地陸續(xù)出臺街道、居委會“權(quán)責(zé)清單制”。但是，清單制的隨意性較大，而且“被減掉的職責(zé)”往往通過“街道黨工委(鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委)—社區(qū)黨委(村支部)”的渠道重新旋轉(zhuǎn)回來。

第三，部分地區(qū)推出“撤銷街道辦”的改革，將街居制轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)制。取消街道辦的改革在本世紀前十年已經(jīng)在北京、南京、青島等地的個別街道推行了，有的改革又走了回頭路，比如青島市浮山所街道辦在短暫的撤銷后，又改回到街道辦體制。2010年貴陽市首先在全市范圍內(nèi)撤銷街道辦，安徽銅陵市緊隨其后“改街道辦為社區(qū)制”。盡管這樣的改革利于降低行政成本、推動居民自治，但在講究“上下對口、左右對齊”和“官級制”的體制內(nèi)，這種由下而上的改革往往遭遇權(quán)威性不足、行政編制變事業(yè)編制、公務(wù)員積極性下降等難題。在實踐中，“撤銷街道辦”的改革大多走了回頭路，以失敗告終(如表2所示)。

表2 各地撤銷街道辦的情況(截至2020年2月)

2 構(gòu)建簡約高效的基層管理體制是改革的總要求

基層管理體制的改革往往發(fā)生在行政管理與社區(qū)管理銜接互動的情境中，黨的十八大以來，中央對基層管理體制改革的看法逐漸成熟，就是要構(gòu)建簡約有效的基層管理體制。

第一，注重理順權(quán)責(zé)關(guān)系，明確構(gòu)建簡約高效基層管理體制的方向。在基層，不但是行政管理體系“上下對口、左右對齊”，連社區(qū)管理都要遵循這種原則，在居委會(村委會)設(shè)置與街道辦(鄉(xiāng)鎮(zhèn))各科室對應(yīng)的各種專干。在“職責(zé)同構(gòu)”的體系下，街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))承接了很多上級部門的職責(zé)，居委會(村委會)則成為街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))的腿腳，事實上形成了“沙漏型”的治理結(jié)構(gòu)——上級“條條部門”的任務(wù)在街道辦“扎兜”，再由街道辦“滑流”到居委會，社會事務(wù)的處理和社會信息的傳輸被局限在“街道辦+居委會”這條狹窄的單行道上。

十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，開始涉及基層管理改革，明確提出“直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟社會事項，一律下放地方和基層管理”，并且首次提出“健全基層綜合服務(wù)管理平臺”。十九屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》，明確指出“構(gòu)建簡約高效的基層管理體制”，明確了基層管理體制改革的方向，還指出“除中央有明確規(guī)定外，允許地方因地制宜設(shè)置機構(gòu)和配置職能”“基層政權(quán)機構(gòu)設(shè)置和人力資源調(diào)配必須面向人民群眾、符合基層事務(wù)特點，不簡單照搬上級機關(guān)設(shè)置模式”。2017年《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》則提出，要依法“明確基層群眾性自治組織承擔(dān)的社區(qū)工作事項清單以及協(xié)助政府的社區(qū)工作事項清單”。

第二，注重推進政社互動，明確構(gòu)建治理共同體為基層管理體制改革目標(biāo)。在長期的實踐中，社區(qū)成了基層行政管理的“救濟單元”，甚至成為基層行政單位和派出機構(gòu)的“派出機構(gòu)”，社區(qū)的資源、人事、任務(wù)安排都由上級政府來確定。離開社區(qū)管理體制的改革，基層管理體制改革就難以成功。

黨的十七大報告首次在中央文件提出“實現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動”，其中，“深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，加強基層政權(quán)建設(shè)”“發(fā)揮社會組織積極作用”“健全群眾自治機制，把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會生活共同體”，是其基本支撐。2017年《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》提出“依法厘清街道辦事處(鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府)和基層群眾性自治組織權(quán)責(zé)邊界”，同時，將社區(qū)建設(shè)為“幸福家園”的提法取代此前“社會生活共同體”的提法。

十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，提出“構(gòu)建基層社會治理新格局”“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”。從“社區(qū)共同體”到“治理共同體”提法的轉(zhuǎn)變，展示出中央對“基層管理與社區(qū)管理”不可割裂、互為依存的關(guān)系有了新的判斷。

第三，注重治理重心下移，明確權(quán)責(zé)一致為基層管理體制改革的原則。黨的十八大以來，習(xí)近平多次強調(diào)“社會治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)”。黨的十九大報告提出，“推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”。但是，重心下移不能簡單地等于職責(zé)交辦，基層管理在實踐中已經(jīng)面臨“上面千條線、下面一根針”的問題，在屬地責(zé)任的要求下，還加強為“上面千把錘、下面一根釘”“上面千把刀、下面一顆頭”的問題，基層管理主體有責(zé)無權(quán)、權(quán)責(zé)失調(diào)。

要切實推動重心下移，就必須深化保障機制。十九屆三中全會強調(diào)：推動治理重心下移，盡可能把資源、服務(wù)、管理放到基層，使基層有人、有權(quán)、有物，保證基層事情基層辦、基層權(quán)力給基層、基層事情有人辦。黨的十九屆四中全會則提出“權(quán)責(zé)一致原則”，并且再次強調(diào)十九屆三中全會的具體相關(guān)要求。

3 構(gòu)建簡約高效基層與社區(qū)管理體制的三個著力點

黨的十八大以后，在中央改革方向的指引下，各地加快推進“精簡機構(gòu)、增權(quán)減負”的基層管理體制改革。2015年以來上海、武漢、北京等地展開了街道辦體制改革和基層社會治理創(chuàng)新，取得了明顯成效。這三地的改革，核心是對街道辦和上級部門的關(guān)系做“內(nèi)科手術(shù)”，表現(xiàn)出三個共同點：第一，街道辦的主要職責(zé)從原來的“領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟與社會建設(shè)”轉(zhuǎn)向“社區(qū)治理與公共服務(wù)”；第二，全面強化街道辦的“塊塊權(quán)力”，上級“條條部門”行政執(zhí)法力量下沉的同時，賦予街道辦綜合管理、統(tǒng)一指揮的權(quán)力；第三，重視包括社區(qū)治理體系的配合?；谥袊鶎由鐣默F(xiàn)實和新時代對國家治理的新要求，未來的基層與社區(qū)管理體制改革，需要從三個方面著力。

一是分類確權(quán)，明確“以塊為主”的基層管理職責(zé)?；鶎庸芾碇黧w處于社會治理的最前沿，往往處于上級政府和基層社會的雙重壓力之中，其根子在于職責(zé)關(guān)系不順、條條專權(quán)突出，要分類確定條塊責(zé)任，明確基層管理中街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))的主體權(quán)責(zé)。第一，街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))轉(zhuǎn)向公共服務(wù)和公共安全主責(zé)。按照中央提出的“由地方實施更為便捷有效的經(jīng)濟社會管理事項下放給地方”的要求，全面推行“分類確權(quán)、分層確責(zé)”，將公共服務(wù)和公共安全等職責(zé)全面授權(quán)給街道辦負責(zé)，街道辦剝離經(jīng)濟發(fā)展的職能，上級政府和基層管理主體確定不同層次的職責(zé)，有責(zé)必有權(quán)。第二，街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))統(tǒng)一調(diào)度、安排行政執(zhí)法力量。各類行政執(zhí)法力量全面下沉，業(yè)務(wù)接受上級“條條”指導(dǎo)，具體人員、工作由街道辦(鄉(xiāng)鎮(zhèn))統(tǒng)一調(diào)度、安排，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)獨立行使有關(guān)行政執(zhí)法的權(quán)限，探索在街道實行一支隊伍管執(zhí)法。第三，其他各級條條部門的職責(zé)“一根竿子插到底”。除了街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))的主責(zé)業(yè)務(wù)以及“條條”下沉的業(yè)務(wù)以外，其他“條條”的職責(zé)由本部門“一竿子插到底”、直接對基層居民負責(zé)，同時，需要綜合協(xié)調(diào)的業(yè)務(wù)接受街道辦(鄉(xiāng)鎮(zhèn))的監(jiān)督、考核。

二是強化保障，依法推動基層“屬地責(zé)任”轉(zhuǎn)向“有限責(zé)任”。屬地責(zé)任的無限擴大，是基層管理失準、失焦的重要原因，要避免基層管理的“治亂循環(huán)”，就必須依法強化基層管理的保障，明確基層管理屬地責(zé)任轉(zhuǎn)向“有限責(zé)任”。第一，將基層管理的有限責(zé)任引入法治軌道。依法確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道管理與執(zhí)法權(quán)限，依法制定基層管理主體的權(quán)責(zé)清單，減輕基層負擔(dān)，讓基層把更多時間用在抓工作落實上，嚴格限制“條條”部門向街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))委托、轉(zhuǎn)移業(yè)務(wù)，制定法定追責(zé)條款。第二，基層管理向上只對“一把手”負責(zé)。改革上級政府的領(lǐng)導(dǎo)方式，允許上級部門“一對多”，由一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)機構(gòu)承接多個上級機構(gòu)的任務(wù)；街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))向下對居民負責(zé)，向上只對區(qū)市縣“一把手”負責(zé)，探索上級部門在區(qū)市縣“一把手”的委托下“聯(lián)合檢查”“聯(lián)合考核”，避免形式主義和職責(zé)交叉。第三，依法推進基層管理的保障下傾。根據(jù)基層管理的權(quán)責(zé)，加強街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))人員、物資、技術(shù)等方面的保障，確?；鶎庸芾碛袡?quán)、有人、有物、有力量，把更多資源下沉到基層，調(diào)動基層干部積極性，更好提供精準化、精細化服務(wù)。

三是兩維并進，推動“社區(qū)工作行政化”向“行政工作社區(qū)化”轉(zhuǎn)變。既要緊抓基層管理的“服務(wù)導(dǎo)向”，又要大力推進基層管理的“社會化”工作，破解“社區(qū)工作行政化”難題。第一，優(yōu)化基層管理的公共服務(wù)。根據(jù)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實施意見》，進一步加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道黨政綜合(便民)服務(wù)機構(gòu)與服務(wù)平臺建設(shè)，實行“一站式服務(wù)”“一門式辦理”，充分發(fā)揮綜合便民服務(wù)作用；提升基層管理智能化水平，加強村(社區(qū))綜合服務(wù)站點建設(shè)，方便居民家門口服務(wù)。第二，推進基層管理社會化?；鶎诱鸩狡瞥^度的行政依賴和片面的市場依賴，以自上而下的方式推動自下而上的改革創(chuàng)新，推動社區(qū)工作行政化向行政工作社區(qū)化轉(zhuǎn)變。首先，要正視社區(qū)社會組織的作用，以更加積極的態(tài)度支持基層群眾自治、培育社區(qū)社會組織，更多地引入社會力量承擔(dān)政府職能；其次，要引入“社區(qū)需求導(dǎo)向”機制，更好地發(fā)揮社會組織了解居民需求、服務(wù)靈活的特性，更多地推廣項目制的方式，讓社區(qū)社會組織參與治理；再次，建立和推廣自下而上的資源分配體制，政府各部門和基層政府單位要統(tǒng)籌規(guī)劃，列出專門預(yù)算，由社區(qū)社會組織自主提案，政府從直接配置資源轉(zhuǎn)向評估與監(jiān)督。