王海燕

(江西師范大學 教育研究院，江西 南昌 330022)

2015年9月，聯合國首腦會議通過了具有時代意義的《2030可持續(xù)發(fā)展議程》，其中目標4指出：“確保包容和公平的優(yōu)質教育，促進全民享有終身學習機會”。包容和公平的教育是聯合國教科文組織對各國教育事業(yè)的希冀。從政府的角度看，實現教育公平目標迫切需要將利益真正貫徹到弱勢群體。不僅僅是政治意愿的協商，更需要政府達成承諾的措施，如資源分配方式的優(yōu)化，將受益群體有效落實到弱勢的兒童和青少年。公式性撥款策略作為政府資源配置的舉措，在不同社會背景的國家逐步推行，對于改善弱勢群體的教育機會和學習成果具有借鑒意義。

一、公式性撥款策略與再分配職能的聯系

1.公式性撥款策略

自20世紀80年代以來，世界各地的許多政府都采取了一種“公式性撥款策略”(Formula Funding Strategies)，這些公式通常是基于資金平等的原則,資金是根據在校兒童的數量分配的，但不考慮向更有可能失學的并且較難接觸到的群體提供教育的不同需求。因此，公式性資助策略采取的平等資助方式在實際操作層面存在歷史倒退性，無法區(qū)分不同地區(qū)學生的背景，并未實現在教育分配以及教育再分配層面的公平籌資。

有學者認為，公式撥款是根據某種數學公式和相關統計數據，確定有資格的受款者及撥款金額。利用公式撥款旨在如何把有限的資金公平有效地分配給受撥者[1]。在教育領域，實施公式撥款的優(yōu)勢在于政府科學地根據公式和數據的推理進行有效的教育資源援助。當然，公式性資助策略也具有局限性，平等資助(Equality of Funding)并不一定是公平資助(Equity of Funding)。公平資助需要根據每個孩子的教育需要來分配不同數額的教育資金，同時，還需要針對弱勢群體的教育需求繼續(xù)實施資源再分配，以確保弱勢群體能夠平等地分享教育資源。對于弱勢群體而言，一方面，政府需要在教育資源分配方面實施公式性籌資；另一方面，政府也需要實施富有成效的再分配策略。

2.再分配職能

“再分配”是指在初次分配結果的基礎上，各收入主體之間通過各種渠道實現現金或實物轉移的一種收入再次分配過程。再分配也是政府對要素收入進行再次調節(jié)的過程，主要包括收入稅、財產稅、社會繳款、社會福利和其他轉移收支[2]。關于政府的再分配職能，馬斯格雷夫在1959年提出的現代財政職能理論指出，政府財政具有三項職能，除了資源配置職能和宏觀經濟穩(wěn)定職能外，還有“調節(jié)收入與財富分配，使之符合社會上認為公平或公正的分配狀態(tài)”的“再分配職能”[3]。也就是說，公式性資助策略需要結合再分配職能，從而達成公平公正的分配資源的社會意愿。

3.二者的聯系

公式性資助策略屬于政府教育政策層面，為了追求教育的民主化，政府的公式資助勢必需要在教育實踐中不斷完善。聯合國科教文組織的《世界教育報告1998》曾指出：“綜觀全球，教育政策有兩個重要趨勢，一是多數國家加深了對教育民主化的承諾(‘人人受教育’和‘終身受教育’)，二是對教育質量和目的采取更講究學以致用的觀點?！盵4]公式性資助作為一種經濟學的量化理念需要結合公平資助理念，涉及更多未考慮周全的群體，例如，弱勢群體受教育的機會與待遇。政府通過再分配職能的有效發(fā)揮，從而促成公式性資助策略的完善，促進教育領域的公平理念的落實。

二、受益關聯分析工具評估政府教育支出的受益者

受益關聯分析(Benefit Incidence Analysis)是評估政府教育支出中的獲益群體的一種有用的工具，用于衡量不同的群體是否得到政府資源相應的公平份額。受益關聯分析也稱受益歸宿分析法(BIA)是考察公共資源分配公平性的國際通用方法。采用該方法，對57個國家的公共教育資源分配公平性進行實證研究，結果表明：隨著教育層次的提高，公共教育支出公平性下降；絕大多數國家初等教育公共支出有利于窮人(富人為主要受損者)，高等教育公共支出有利于富人(窮人為主要受損者)；隨著經濟的發(fā)展，公共教育支出的公平性出現改善[5]。初等教育和高等教育的教育支出對于貧富公民的傾向性顯著不同，初等教育比高等教育更具有公平性，很大的成分取決于富人更有機會獲得高等教育的機會，并且接受高等教育的成本明顯高于初等教育。

受益關聯分析需要參考一系列指標，包括不同教育階段的學生入學率(按性別、居住地、財富、殘疾和其他不利因素分開)、不同教育階段的學習成果、政府在不同教育階段的教育支出情況等。受益關聯分析表明，各國政府教育支出的分配仍然存在很大的不平等。例如，撒哈拉以南非洲和南亞31個低收入和中低收入國家存在政府支出的巨大貧富差距，盡管政府的教育支出不成比例地惠及了所有31個國家中最富裕的群體，但不平等的程度差別很大。在孟加拉國、科摩羅、納米比亞和尼泊爾，每花100美元在最富有的10%的孩子身上，至少有50美元花在最貧窮的10%的孩子身上。在另一個極端，在剛果、幾內亞、利比里亞和馬拉維，每花費100美元在最富有的10%家庭的孩子身上，最貧窮的10%家庭的孩子得到的好處不到10美元[6]。

通過這一組數據得出：總體而言，對31個低收入和中低收入國家的受益關聯分析表明，在政府教育支出中，高等教育水平上富人與窮人家庭的不平等程度最大，在初級和中級水平上也表現出更有利于富人的支出模式。政府的教育支出總是傾向于富有孩子，貧富差距始終存在，來自較貧窮背景的兒童需要更大份額的資源，以便縮小由于家庭背景而處于不利地位，導致兒童在入學和學習方面的差距。

三、政府實施公平資助與弱勢群體的利益關系

有些兒童因家庭收入、性別、地理位置、種族出身或殘疾，面臨接受教育學習的困境。而政府為那些處于不利地位的兒童提供服務，可能需要的投資要比為不受不利地位影響的群體提供服務所需的投資大得多，并且費用可能要高得多。為了減輕不平等的根本原因，政府的干預措施在歷史上、社會上和文化上都是根植于社會系統。追求平等資助意味著政府向每個學生或學校支付相同數額的資金，但公平資助意味著向那些面臨繼承劣勢的人提供額外資源。顯然在教育方面實行公平資助是政府追求的責任。為了讓每個孩子享有同等的機會來實現其教育潛力，也理應加大力度關注弱勢群體。

由于物質資源和人力資源對于教育的發(fā)展至關重要，無論私立學校還是公立學校，都想搶占優(yōu)質的資源。由此造成的“馬太效應”勢必影響受教育者中的弱勢群體。從教育資源競爭角度來看，教育弱勢群體擁有的教育資源數量相對匱乏，且教育資源質量相對較低。因此，從政府的資助角度來看，改善教育弱勢群體的不利地位是促進教育公平的重要方面。

四、中等收入國家的公式撥款案例分析

一些中、高收入國家已開始根據需要提供有區(qū)別的資金，取得了不同程度的成功，并采取不同的方法來解決教育不平等問題。例如，在荷蘭，自1985年以來實施的一項學校資助方案側重于一所小學中處境不利的兒童人數。弱勢兒童的主要類別為父母本身受教育程度低的荷蘭本土兒童和弱勢移民兒童。擁有大量貧困兒童的學校，每個學生分配到有多于普通學校的58%教師，以及更多的輔助人員。

世界上一些最嚴重的不平等現象繼續(xù)存在于人口眾多的中等收入國家，這些國家在過去二十年中取得了令人印象深刻的經濟增長率，但從中獲得的利益卻非常不平等。其中一些國家現在正試圖扭轉這一趨勢，不論是按貧窮程度，還是地理區(qū)域或學校，政府都在通過一種有利于處境不利群體的籌資辦法來分配教育資源。以下選定中等收入國家干預措施以增加教育支出的公平性，同時介紹各國采取的項目計劃如何將資源導向最弱勢的群體。

1.巴西：基礎教育的維持和發(fā)展以及教育專業(yè)人員的發(fā)展基金(FUNDEB)

FUNDEB項目進一步區(qū)分了不同類別的學生，以考慮某些被邊緣化的群體。此外，還擴大到初級教育以外，包括初級和中級教育以及青年和成人教育。FUNDEB資源撥出60%用于支付教師工資，40%用于學校運作。那么該項目如何將資源導向最弱勢的群體：(1)聯邦資金補充了州資金，以減少較貧窮州和較富裕州之間教育資金的歷史差異，并應對各州之間高度不平等的稅收動員能力。(2)這種資助模式有利于農村和邊緣化的土著群體。大部分資金被指定用于支付教師工資，以補償北部和東北部較貧窮的州，這些州歷來有大量不合格教師。

2.印度：普及基礎教育項目(SSA)特別關注地區(qū)

普及基礎教育(SSA)自2000年開始實施，旨在縮小地區(qū)、收入群體、性別和少數民族社區(qū)之間的教育成果差距。在2006年，SSA根據以下變量確定接受額外資金的地區(qū)：失學人口、性別差異、大量的少數民族。政府如何在該計劃下將資源導向最弱勢的群體：政府向有大量失學人口、性別差異、處境不利的少數群體和有特殊需要的兒童的州/地區(qū)提供額外資源。SSA從三個項目下向學校發(fā)放補助金：(1)維護；(2)發(fā)展；(3)教與學。

現行公式撥款的不足之處：學校的補助金只會在三個項目下指定用途，而這三個項目未必符合學校的需要。原因在于：(1)沒有機制來補償學校增加的入學率，因為助學金不是基于每個孩子的標準；(2)運營成本較高的大型學校會受到懲罰，這意味著在比較不同類型的學校時，每個孩子分配的總撥款是不公平的。

3.墨西哥：由國家教育促進委員會(CONAFE)提出的補償教育項目

1992年，墨西哥政府通過國家教育促進委員會執(zhí)行了一項補償性教育方案。該方案旨在確保所有學校公平分配資源和教育標準。該項目中提及的非薪金開支，包括對教師的金錢獎勵和對學校管理委員會的支持。但現行公式撥款中不包括教師工資和資本支出。該項目將資源導向最弱勢群體的措施包括：(1)資金向23個最貧困州的最貧困地區(qū)傾斜。(2)開支用于改善基礎設施、學校設備、教科書和教學材料、教學培訓和對教師的金錢獎勵。此外，少量資金會發(fā)放給家長，由家長自行決定投資于其認為適合學校需要的項目。

4.巴基斯坦：國家財政委員會獎

巴基斯坦聯邦轉移支付占各省教育支出的90%。直到2009年，各省的資金都是按照人口比例分配的。由于這沒有考慮到對各省的剝奪及其籌集自身資源的能力，因此被認為是一種倒退的籌資方式。2009年的第7個獎項增加了3個額外的標準來確定省級撥款。這考慮到某些省份在調動資源和貧困水平方面的劣勢。

國家財政委員會獎項目如何將資源導向最弱勢的群體：聯邦政府對各省的撥款占各省教育總資源的90%。這些聯邦資源在各省的分配根據四個標準進行加權：人口規(guī)模占82%，“貧困落后”占10%，省財政收入占5%，人口密度低占3%。其中公式的改變是為了有利于規(guī)模小、人口稀少、欠發(fā)達的省份。該項目包括所有教育支出。當然，巴基斯坦現行公式撥款在實施過程中也存在不足：(1)給予貧困的權重只有10%。(2)盡管各省之間存在不平等，但各省內部的基于公式的預算目前并不可行。

5.南非：國家關于學校經費的規(guī)范和標準

南非于2006年推出國家關于學校經費的規(guī)范和標準的項目，旨在扭轉種族隔離的影響。其目的是減少教育開支中因種族而產生的巨大差距。該項目為了將資源導向最弱勢的群體采取的措施包括：(1)在收入最低的3/5的地理區(qū)域，實行免費教育。(2)各省教育廳指導60% 非私營和非資本經常性支出面向收入最低的2/5的學校。該項目包括非薪金支出。

現行公式撥款不包括教師工資和資本支出。項目資金也是指定用途的，因此可能與學校的需求不一致。同時未考慮到學?？赡茏湓谝粋€富裕的集中區(qū)，但學習者可能來自低收入家庭。同樣，來自富裕家庭的學生可能就讀于免費學校，無需繳納任何費用。

6.斯里蘭卡：教育質量的輸入

斯里蘭卡于2000年開始實施教育質量的輸入項目，旨在解決農村和貧困地區(qū)小規(guī)模學校面臨的劣勢，并且這些學校的運營成本較高。

該項目如何將資源導向最弱勢的群體？首先，資金被傾斜到主要位于農村和貧困地區(qū)的小型學校。其次，資源用于購置消耗品和學校的維修保養(yǎng)。其中消耗品占60%，維修保養(yǎng)占40%。但是，該項目不包括教師工資。同樣資金是指定用途的，因此可能與學校的需求不一致。

7.越南：弱勢兒童初等教育項目

越南的弱勢兒童初等教育項目于2003年至2010年實施，重點是實現基本的學校質量水平，特別關注為高度脆弱兒童采取的行動。越南總共615個區(qū)中，有227個是最貧窮的區(qū)。該項目針對大約70%的弱勢兒童。

該項目針對的對象是貧困兒童，即失學兒童、就讀劣等學校、身有殘疾或屬于其他的弱勢群體。目標是在地區(qū)一級?，F行的公式撥款的不足之處在于項目以地區(qū)而非學校為目標。一個地區(qū)內所有的學校都有資格獲得項目資助，意味著一些境況較好的學校也包括在內。

五、公式性撥款策略有效實施的建議

政府實施公式性撥款策略扶持弱勢群體的利益是教育支出公平性的體現，當然現行的公式撥款存在不足之處，為此從三方面提出有效實施公式性撥款策略的建議。

1.公式撥款需要考慮到區(qū)域不平等

在大型的分權體系中，教育資金由地方政府和中央政府共同決定，鑒于較貧窮的州幾乎不可能像較富裕的州那樣貢獻那么多，不平等可能會持續(xù)下去。也就是說，政府的教育支出更傾向于富裕地區(qū)的學生。同樣，不同省份通過地方稅收來增加教育收入的能力差異很大。以巴基斯坦為例，富裕的旁遮普省通過自己的稅收增加了11%的總收入。而相對貧窮的俾路支省只有3%。盡管2009年為確保巴基斯坦各省之間更公平地分配資源，政府進行了一些改革，但各省撥給各地區(qū)的款項仍然受到嚴重不公平現象的困擾。巴基斯坦共劃分為四個?。号哉谄帐?、信德省、開伯爾—普赫圖赫瓦省和俾路支省。在巴基斯坦的四個省中，失學兒童比例最高地區(qū)的教育預算最低。顯然，貧困和富裕地區(qū)的經濟不平等導致稅收的貢獻率不等，區(qū)域的不平等伴隨著政府教育支出的不平等。因此，為實現公平地分配資源，公式撥款需要考慮各區(qū)域的不同情況，關注到類似失學兒童較高的區(qū)域。

2.再分配公式需要包括教師工資

在許多制定了公式撥款的國家，盡管教師工資占教育支出的絕大部分，但教師工資不包括在公式撥款中，這限制了再分配的有效性。例如，在斯里蘭卡，教育質量投入方案占教育經常預算總額的2%，因為沒有考慮到教師工資。同樣，在南非，旨在向處境不利地區(qū)支付更多資金的贈款限于非薪金經常開支。非薪金開支只占學校預算的8%至10%。合格教師的分配繼續(xù)向較富裕的學校傾斜，而忽視了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農村地區(qū)生師比例較高的學校。巴西提供了一個相反的例子，60%的基金被指定用于教師工資。FUNDEB強制要求所有教師獲得最低資格，這意味著到2002年該國北部貧困地區(qū)的幾乎所有教師都獲得了所需的最低教學資格。

再分配公式需要包括教師工資，旨在增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農村教師的工資待遇，以此吸引更多的優(yōu)質教師投身于貧困地區(qū)兒童的教育。通過政府公式性撥款策略，提高鄉(xiāng)村教師薪金開支，留住人才在貧困地區(qū)，從而改善弱勢群體的學習成果。

3.增加學校對教育支出的自主程度

學校需要在資源支出方面擁有自主權，并指導其使用方式，以解決弱勢群體的教育質量問題。當健全的問責機制到位時，增加學校在如何使用資源方面的自主權，可以確保資源被用于消除不平等差距方面發(fā)揮作用。然而，在現實中，對資金如何使用的嚴格指定限制了一些國家分散決策的潛在有效性。在印度，盡管做出了各種承諾，要增加學校和學校管理委員會在支出決策上的自主權，但這在實踐中并沒有發(fā)生。同樣，在斯里蘭卡，教育質量的投入是根據教育部管理的準則選擇的，這些準則并不總是與學校選擇的開支相一致，并且嚴格的預算線的定義使適應學校的需要變得更加困難。然而，墨西哥的例子卻表明更大的學校自主權可以改善學習。墨西哥的學校能夠將發(fā)放給家長協會的助學金增加一倍，這與西班牙語和數學考試分數的顯著提高有關。政府可以結合財政支配能力，將家長的助學金考慮到公式性撥款策略，這對于提升教育質量有顯著成效。當家長擁有一定數額的可支配的資金，并熱忱地投入到學校的項目，那么家長和學生的權益也會得到落實。

根據這些國家的經驗，首先，是確保向學校提供的贈款不被嚴格指定用途。嚴格指定用途往往意味著接受這些資金的學校的真正需求得不到滿足。其次，在提供任何助學金的同時，應增加對提高學校和學校管理委員會能力的支持，以確保其能夠以提高學習成果、從而消除不平等差距的方式使用助學金。