解玉良

(中共滁州市委黨校，安徽 滁州 239000)

在行政法視域下，營商環(huán)境的改革需要將企業(yè)的需求作為重點，不斷豐富行政法理論，為企業(yè)營造良好的微觀法治環(huán)境，并使其具有獲得感。盡管我國所開展的營商環(huán)境改革已經(jīng)取得了一定的成效，但還需以此為基礎(chǔ)，進(jìn)一步地優(yōu)化國際營商環(huán)境，不斷革新政務(wù)流程，落實各方面的相應(yīng)變革，并使行政活動更加多元化，構(gòu)建法治政府。

一、行政法視域下的營商環(huán)境優(yōu)化必要性

營商環(huán)境是指企業(yè)在準(zhǔn)入及生產(chǎn)經(jīng)營過程中所面對的外部條件和因素，這一因素會影響企業(yè)的發(fā)展質(zhì)量。近年來，我國非常重視營商環(huán)境的優(yōu)化，習(xí)近平總書記多次指出，要營造具有可預(yù)期性、透明公平的營商環(huán)境。而營造良好的營商環(huán)境首先要確保法治的透明性、公平性，在行政法視域下，可以為優(yōu)化營商環(huán)境提供重要保障。優(yōu)化營商環(huán)境過程中，需要面對種種層面的關(guān)系，其中有企業(yè)與政府、企業(yè)與企業(yè)的關(guān)系，同時，也要處理好企業(yè)與企業(yè)的關(guān)系，這些關(guān)系都被法律所規(guī)范。然而，針對目前的營商環(huán)境，最關(guān)鍵的是企業(yè)與市場的關(guān)系，需要規(guī)范行政權(quán)力，制訂相應(yīng)的規(guī)則，劃定相應(yīng)的邊界，這樣才能使市場主體擁有穩(wěn)定的經(jīng)營基礎(chǔ)，并使行政權(quán)力可以發(fā)揮其自身效能，實現(xiàn)規(guī)范的發(fā)展。法治政府必須要實現(xiàn)公開、透明，因此，在監(jiān)管方面要實現(xiàn)公開的標(biāo)準(zhǔn)，使法治具有公開性與可預(yù)期性，讓人們能夠熟知市場監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)，了解其相關(guān)依據(jù)[1]。只要與市場相關(guān)的文件都要合理地公開，將權(quán)力公開能夠避免其被濫用。在政務(wù)公開過程中，也能遏制灰色交易，防止暗箱操作，使不正當(dāng)利益失去其輸送機(jī)會，以免出現(xiàn)監(jiān)管的公平性，保證執(zhí)法人員的自覺性，讓企業(yè)能夠更加充分地認(rèn)知和理解政策法律，強(qiáng)化市場主體對參與決策的熱情。減少執(zhí)行方面需要投入的成本，強(qiáng)化政府的公信力，同時，使政府信息能夠更好地服務(wù)于經(jīng)濟(jì)生活、社會生活。在市場監(jiān)管過程中，要堅持結(jié)果公開、程序公開、標(biāo)準(zhǔn)公開等原則，保障公眾的監(jiān)督權(quán)與參與權(quán)。同時，也讓社會公眾有知情權(quán)，在行政法視域下，要建設(shè)透明政府，實施政務(wù)公開，進(jìn)而實現(xiàn)透明公開的法治營商環(huán)境，使我國經(jīng)濟(jì)得到高質(zhì)量、健康的成長空間。

二、行政法視域下的營商環(huán)境優(yōu)化的辯證思考

1.公平競爭的環(huán)境

市場環(huán)境的公平性原則是保障營商環(huán)境持續(xù)向好的最基本需求，而公平公正的同時，也是法治化語境下的首要原則，是人們在優(yōu)化營商環(huán)境中追求的首要任務(wù)。所以，必須要從根本上解決市場競爭中存在的各類不合理限制，為企業(yè)創(chuàng)新活力的激發(fā)創(chuàng)造平等的環(huán)境，以權(quán)利平等、機(jī)會平等、規(guī)則平等三大原則為優(yōu)化和改革的主線，保障企業(yè)的財產(chǎn)權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)及生產(chǎn)經(jīng)營中所涉及到的市場準(zhǔn)入、招投標(biāo)等環(huán)節(jié)，最大限度激發(fā)市場主體的生產(chǎn)經(jīng)營活力。

2.政府服務(wù)能力的提升

這一方面的要求是降低營商環(huán)境優(yōu)化其制度成本的根本性措施，同時也是簡政放權(quán)、簡化企業(yè)操作流程的關(guān)鍵舉措。 隨著“放管服” 改革進(jìn)程的不斷推進(jìn)，以往企業(yè)到政務(wù)服務(wù)大廳辦事難、辦事瑣碎的情況得到了很好的改善，政府服務(wù)事項的標(biāo)準(zhǔn)化和系統(tǒng)性及多部門的協(xié)調(diào)聯(lián)動性得到了極大的增強(qiáng)，形成了政府、市場主體及企業(yè)等多格局的共贏。同時，政務(wù)服務(wù)大數(shù)據(jù)平臺的建設(shè)，全國聯(lián)網(wǎng)的信息系統(tǒng)打破了以往存在的信息壁壘，使行政許可得到進(jìn)一步精簡，審批服務(wù)能夠更快得到結(jié)果。

三、行政法視域下的營商環(huán)境優(yōu)化路徑

改革開放后，我國的法治建設(shè)力度也在不斷加大，極大地保證了良好營商環(huán)境的營造。在十八大之后，更加關(guān)注政務(wù)服務(wù)層面的優(yōu)化，在監(jiān)管方面實施放管結(jié)合策略。構(gòu)建更加完整的行政制度體系，增強(qiáng)群眾立法質(zhì)量，并實現(xiàn)了法治化、民主化的發(fā)展。加強(qiáng)對財政權(quán)力的制約及監(jiān)督，同時，不斷改善執(zhí)法機(jī)制，為營商環(huán)境的構(gòu)建提供良好的空間。

1.構(gòu)建合理的執(zhí)法程序，制定全面的量權(quán)基準(zhǔn)制度

在行政法視域下，行政機(jī)關(guān)會開展行政收費、行政強(qiáng)制、行政處罰、行政許可等各種執(zhí)法行為，這些行為保障了政府職能的履行。然而在具體的執(zhí)法過程中，依然存在亂作為、不作為等問題，這對良好營商環(huán)境形成了一定的破壞，同時，也不利于企業(yè)正常經(jīng)營活動的開展。有時會出現(xiàn)執(zhí)法不嚴(yán)問題，這些問題會造成違法者獲得相應(yīng)的利益，而守法者難以得到保障。如果不立即糾正這類違法行為，也會導(dǎo)致營商環(huán)境不公平，出現(xiàn)不公平競爭，守法者也會失去信心。有時在執(zhí)法過程中會出現(xiàn)執(zhí)法不規(guī)范的問題，權(quán)力的行使沒有依據(jù)相關(guān)法律，而是按照執(zhí)法者自己的意見。不關(guān)注法律的承諾，在執(zhí)法方面如果存在執(zhí)法不文明問題，這會讓群眾感覺到不被重視，造成矛盾加劇，不利于解決問題。黨的十八大明確提出了要規(guī)范、文明執(zhí)法，首先，要清晰規(guī)定司法相關(guān)方面的標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)置合理的執(zhí)法程序，要清晰操作流程，同時，要構(gòu)建合理的執(zhí)法程序[2]。制訂全面的量權(quán)基準(zhǔn)制度，對于執(zhí)法的整個過程都要實施記錄，審核重大的執(zhí)法決定，強(qiáng)化執(zhí)法的公示制度。其次，要樹立執(zhí)法中心，從多方面開展整體性的執(zhí)法，不斷改進(jìn)執(zhí)法機(jī)制。黨的十八大提出還要合理地配置執(zhí)法資源，正確發(fā)揮清政執(zhí)法職能，全面改革執(zhí)法體系，避免出現(xiàn)多層重復(fù)執(zhí)法現(xiàn)象，簡化執(zhí)法隊伍精簡執(zhí)法的成績，使執(zhí)法更加公正高效。在此要構(gòu)建完整的行政執(zhí)法責(zé)任制，強(qiáng)化行政執(zhí)法相關(guān)方面的監(jiān)督，使其逐步規(guī)范起來。這樣能夠切實為政府執(zhí)法提供相應(yīng)的制度保障，將執(zhí)法責(zé)任制落實到執(zhí)法的各個層面，使其更加符合規(guī)范性的需求。

2.注重公眾的參與，規(guī)范決策行為

營商環(huán)境的好壞會直接受行政決策、行政立法等方面的影響，行政方面的規(guī)定會直接決定市場秩序，主導(dǎo)著市場法制化、科學(xué)化的發(fā)展。在法律體系中，行政立法是其中的一個關(guān)鍵部分， 2017年，國家出臺了相應(yīng)的規(guī)定，要求行政立法過程中要有法制機(jī)構(gòu)專家及公眾參與等，這些新要求、新規(guī)定更加注重公眾的參與。同時，要避免增加義務(wù)規(guī)范或減損公民權(quán)利。行政規(guī)定會直接引導(dǎo)行政管理活動，也會影響市場的經(jīng)營主體。在法治政府的建設(shè)過程中，需要制定集體討論決定制度，并實施監(jiān)督落實方面的規(guī)定，強(qiáng)化審查方面的能力及制度，使其被歸納于審查范圍內(nèi)。所有的行政規(guī)范都是經(jīng)過決策后才開始運行的，而在實施行政范圍時，首先要規(guī)范決策行為，這也是構(gòu)建法治政府的重中之重。

3.持續(xù)轉(zhuǎn)變政府職能，大力推進(jìn)放管服改革

在行政改革過程中，最重要的就是轉(zhuǎn)變政府職能，清晰政府應(yīng)該負(fù)起怎樣的職責(zé)，并注重引導(dǎo)社會、政府之間的關(guān)系，加強(qiáng)政府機(jī)構(gòu)的改革，并增強(qiáng)政府效能，從而發(fā)揮社會的活力。政府職能包含公共服務(wù)、社會管理、市場監(jiān)管及經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)等方面，在轉(zhuǎn)變政府職能過程中，使社會各方面得到公平、公益的發(fā)展，讓公眾可以得到更加優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，創(chuàng)設(shè)良好的環(huán)境。黨的十八大后，我國實施了放管服改革，這一方式能夠整體地深化改革，并不斷推進(jìn)改革力度，使簡政放權(quán)得到更加充足的動力。構(gòu)建全新的監(jiān)管平臺，加強(qiáng)監(jiān)管秩序的公平性，構(gòu)建高品質(zhì)的公共服務(wù)，使其能夠得到便利性的發(fā)展[3]。首先，要結(jié)合放管兩個層面，對于事中、事后的監(jiān)管更加關(guān)注。在準(zhǔn)入門檻方面要適當(dāng)放寬，同時，要更加嚴(yán)格地實施監(jiān)管，改變以往過于重視審批環(huán)節(jié)而輕視監(jiān)管的狀態(tài)。確立審批與監(jiān)管的責(zé)任制，將監(jiān)管責(zé)任落到實處，同時，要選派執(zhí)法人員，合理地選擇抽查對象，對于查處結(jié)果及抽查情況都要及時公開。而對于企業(yè)所實施的一些新模式、新業(yè)態(tài)、新技術(shù)，可以提倡其不斷創(chuàng)新，但在監(jiān)管方面要更加謹(jǐn)慎，構(gòu)建社會信用體系，并加快市場主體相關(guān)方面的信用監(jiān)管機(jī)制。其次，要不斷簡政放權(quán)。權(quán)力一定要放足，近年來，我國也在不斷實施下放行政審批權(quán)力，并將權(quán)力下放至社會與市場，分類整合多項非行政許可審批事項。不斷改革商事制度，使工商注冊更加合理、便利，減少了資質(zhì)認(rèn)定項目，將以往的注冊資本實繳登記制度逐步優(yōu)化為認(rèn)繳登記制度。逐步下放核準(zhǔn)權(quán)限，增強(qiáng)民間投資的空間與范圍，使其更具自主性及便利性。從各個層面逐步拓展，不斷實施營改增，構(gòu)建相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策，減免了諸多的行政性事業(yè)性收費。減少電信、物流等方面的成本，降低市場主體負(fù)擔(dān)。制訂負(fù)面清單制度、責(zé)任清單制度、權(quán)力清單制度等三張清單制度，并以此為促進(jìn)簡政放權(quán)的重要引導(dǎo)方向[4]。最后，要不斷營造為人民服務(wù)的氛圍，更加方便企業(yè)及群眾辦事，構(gòu)建服務(wù)型的政府。在服務(wù)過程中要實施一窗受理、一站服務(wù)的制度，限制承諾辦理的時間，不斷規(guī)范行政審批服務(wù)。近年來，我國設(shè)置了多個政務(wù)大廳，整體的覆蓋率超過了96%，并取消了諸多的證明事項，建設(shè)了具有全國聯(lián)網(wǎng)功能的政務(wù)服務(wù)平臺，使政務(wù)信息能跨地區(qū)、跨部門，各個部門及層級都能共享人口信息及信用信息。

4.實施行政權(quán)力相關(guān)方面的監(jiān)督，形成了清廉的新型政商關(guān)系

權(quán)力與責(zé)任息息相關(guān)，而在用權(quán)過程中，有相應(yīng)的監(jiān)督才能保證用權(quán)合法與公平。因此，要實施相關(guān)方面的監(jiān)督，一旦出現(xiàn)違法行政現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)實施相應(yīng)的追責(zé)，這也是法治政府的重要需求。有的行政行為使對象受到了利益的損失，則要對其提供相應(yīng)的救濟(jì)、幫扶，形成良好的營商環(huán)境。十八大以來，我國在逐步完善行政賠償、行政訴訟、行政復(fù)議等方面的監(jiān)督渠道，對于信訪、人大監(jiān)督等方面的制度，實施了相應(yīng)的權(quán)力制約，全面實施行政方面的救濟(jì)。在行政法視域下，合理保障公民的合法權(quán)益，并對行政機(jī)關(guān)的職權(quán)行使實施相應(yīng)的監(jiān)督，更好地維護(hù)公民合法權(quán)益。引導(dǎo)行政機(jī)關(guān)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)職權(quán)與功能，改變以往立案難、執(zhí)行難的現(xiàn)象，加強(qiáng)反腐力度，革新我國的監(jiān)察體系，加強(qiáng)相關(guān)工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，實現(xiàn)深層次的反腐效果。有效統(tǒng)一國家監(jiān)察與紀(jì)律檢查人員的權(quán)力，使監(jiān)察能整體覆蓋于各個層面。2018年，我國設(shè)立的監(jiān)察工作試點取得了良好的成果，并以該成果作為法律形式制訂相應(yīng)的檢查工作機(jī)制，改變了一直困擾市場經(jīng)營秩序的腐敗問題，形成了清廉的新型政商關(guān)系。另外，要不斷完善審計方面的規(guī)則，使其可以獨立地實施審計監(jiān)督權(quán)。當(dāng)前，我國已有多地實施了審計體制的改革。只有在陽光下開展政務(wù)工作，才能增強(qiáng)國家的法治程度，實現(xiàn)民主化的政治，提升政府公信力，使政府具有更強(qiáng)的執(zhí)行力，創(chuàng)設(shè)良好的營商環(huán)境[5]。在政務(wù)服務(wù)方面，要實施全流程服務(wù)，同時相關(guān)的監(jiān)督要貫穿于整個過程，提升行政權(quán)力集中服務(wù)的信息化、標(biāo)準(zhǔn)化，引導(dǎo)公眾積極參與其中。細(xì)化安排各項政務(wù)工作，使政務(wù)系統(tǒng)能夠?qū)崿F(xiàn)數(shù)據(jù)共享。

5.堅持以企業(yè)的獲得感為中心，營造良好的企業(yè)微觀法治環(huán)境

在我國經(jīng)濟(jì)改革過程中，在不斷地擴(kuò)大市場范圍的同時，也在不斷優(yōu)化營商環(huán)境。構(gòu)建一流的營商環(huán)境需要以企業(yè)的獲得感為重心，并將其當(dāng)作價值導(dǎo)向。首先，要根據(jù)企業(yè)需求設(shè)計改革的內(nèi)容，創(chuàng)設(shè)有效、精準(zhǔn)的政策環(huán)境，并根據(jù)地方行政方面有效地優(yōu)化營商環(huán)境，構(gòu)建規(guī)范的執(zhí)法環(huán)境，實現(xiàn)親商、優(yōu)商、安商的社會環(huán)境。根據(jù)企業(yè)這一市場主體逐步展開需求的設(shè)計，對于政策效應(yīng)相互抵消、政策上下不一致等現(xiàn)象，要尋找相應(yīng)的評估制度，使政策制定更加類型化、制度化。部分地方政府根據(jù)商務(wù)財政等方面的職能設(shè)置了“惠企財政政策集中兌現(xiàn)辦公室”，這個過程中也在不斷創(chuàng)新。其次，要營造良好的企業(yè)微觀法治環(huán)境，讓企業(yè)在經(jīng)營過程中能夠感受到法治環(huán)境的體系化。在其中要融入實施機(jī)制、責(zé)任規(guī)則等，綜合法制、政治因素，構(gòu)建綜合發(fā)展環(huán)境。在我國的不同地區(qū)，營商環(huán)境也具有不同的差異，尤其在法制方面，各個地方都有所不同。國家的政策無法落實到一致的程度，因此，不論在微觀層面還是宏觀層面，都要營造良好的法治環(huán)境，增強(qiáng)國家的法治核心競爭力。最后，要堅持以企業(yè)的獲得感為中心，在改革過程中要設(shè)計出一套以企業(yè)為基礎(chǔ)的改革檢驗標(biāo)準(zhǔn)，同時，要制訂能夠量化、比較的指標(biāo)體系，讓群眾真正能夠得到獲得感。借助這一指標(biāo)體系更好地開展放管服改革。營造更加適合我國發(fā)展的營商環(huán)境評價體系，使考核評價能夠發(fā)揮其真正的效能，實現(xiàn)全新的改革動員。在群眾及企業(yè)層面，要構(gòu)建政務(wù)服務(wù)好差評制度，將主觀評價與客觀指標(biāo)相結(jié)合，創(chuàng)新績效評價體系。在以企業(yè)為中心的改革過程中，將改革延伸到矛盾糾紛化解、事后監(jiān)管等方面，以企業(yè)為導(dǎo)向，不斷革新政府的規(guī)則與機(jī)制，更好地實現(xiàn)機(jī)制的變革。不斷探索更加高效的改革舉措，將群眾、企業(yè)的感受作為重點，倒逼政府不斷深化其自身改革，構(gòu)建完善的政務(wù)服務(wù)績效評價體系。

四、結(jié)語

在進(jìn)入新時期后，我國行政法制建設(shè)方面得到了巨大的進(jìn)步，在行政決策方面實現(xiàn)了法治化、民主化，并構(gòu)建了較為完善的行政制度體系，不斷規(guī)范行政權(quán)力的應(yīng)用監(jiān)督機(jī)制，保障企業(yè)的合法權(quán)益。加強(qiáng)依法行政觀念，創(chuàng)設(shè)良好的營商環(huán)境，將企業(yè)作為重心，構(gòu)建全新的行政體制，實現(xiàn)權(quán)責(zé)，是新時期轉(zhuǎn)變政府職能的發(fā)展方向。因而，要通過構(gòu)建具有守法誠信、執(zhí)法嚴(yán)明、廉潔高效的法治政府，營造優(yōu)良的國際營商環(huán)境，進(jìn)而實現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展局面。