汪琦 董志山

近年來(lái)，隨著財(cái)稅體制改革的深入推進(jìn)，面對(duì)不斷涌現(xiàn)的新情況、新問題，現(xiàn)有財(cái)政專項(xiàng)資金管理模式已難以適應(yīng)當(dāng)前不斷發(fā)展的財(cái)政專項(xiàng)資金管理的要求。本文從新公共管理的視角，對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金管理模式進(jìn)行系統(tǒng)研究，為財(cái)政專項(xiàng)資金管理模式研究提供了全新的分析視角，是對(duì)新公共管理適用領(lǐng)域的一次有益的探索和嘗試，也是對(duì)當(dāng)前財(cái)政專項(xiàng)資金管理模式的一次總結(jié)與反思。

新公共管理，起源于20世紀(jì)70、80年代西方國(guó)家廣泛發(fā)起的大規(guī)模政府改革運(yùn)動(dòng)，這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)開始于英國(guó)、美國(guó)、澳大利亞和新西蘭等國(guó)，隨后在其他西方國(guó)家迅速蔓延，并在90年代前后迅速擴(kuò)展到其他處于政治和經(jīng)濟(jì)變革期的新興工業(yè)化國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家，在世界范圍內(nèi)形成了一種公共行政改革的國(guó)際性趨勢(shì)。其中又因具體實(shí)施內(nèi)容的不同，被不同的研究學(xué)者冠之以 “苗條”政府、管理主義、企業(yè)化政府、市場(chǎng)導(dǎo)向型公共行政等，通常被統(tǒng)稱為新公共管理。不同于傳統(tǒng)公共行政，新公共管理思想是經(jīng)濟(jì)學(xué)和企業(yè)管理理論在公共行政領(lǐng)域的綜合應(yīng)用，它的理論基礎(chǔ)主要是私營(yíng)企業(yè)的管理理論與方法、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和公共選擇理論。

新公共管理雖然是一個(gè)相對(duì)松散、寬泛的概念，但它涵蓋和總結(jié)了各國(guó)公共行政改革的成功經(jīng)驗(yàn)和做法，是對(duì)傳統(tǒng)公共行政學(xué)管理理論的取代，也是公共行政模式的一種創(chuàng)新。從本質(zhì)上看，不論是以注重商業(yè)管理技術(shù)應(yīng)用為特征的英國(guó)式改革，還是信奉新泰勒主義的美國(guó)式改革，其都有兩個(gè)相互聯(lián)系的共同特征，即企業(yè)化的管理方法和市場(chǎng)化的運(yùn)行機(jī)制。據(jù)此，我們可以將新公共管理定義為，新公共管理是以企業(yè)化的管理方法和市場(chǎng)化的運(yùn)行機(jī)制為主要特征，以改善公共部門治理為主要目的，并通過改革實(shí)踐逐步形成的一整套有關(guān)政府治理的理論。

與以往傳統(tǒng)的公共行政改革有所不同，新公共管理不是對(duì)現(xiàn)存行政管理體制和方式的局部調(diào)整，而是對(duì)傳統(tǒng)的公共行政模式的一種全面清算和否定。它主張?jiān)谡膊块T采用私營(yíng)部門成功的管理方法和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，重視公共服務(wù)效率，強(qiáng)調(diào)在解決公共問題、滿足公民需求方面增強(qiáng)有效性和回應(yīng)力，強(qiáng)調(diào)自上而下的統(tǒng)治性權(quán)力與自下而上的自治性權(quán)力的交互，強(qiáng)調(diào)政府與公民社會(huì)的協(xié)商與合作，強(qiáng)調(diào)政府的低成本運(yùn)作，強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)的質(zhì)量和最終結(jié)果，強(qiáng)調(diào)引進(jìn)企業(yè)管理的若干機(jī)制和方法來(lái)改革政府，強(qiáng)調(diào)顧客第一，強(qiáng)調(diào)政府職能簡(jiǎn)化、組織結(jié)構(gòu)“解科層化”和作業(yè)流程電子化。

綜觀這場(chǎng)行政改革的運(yùn)動(dòng)，由于操作上的需要而表現(xiàn)出政府繼續(xù)承擔(dān)運(yùn)動(dòng)主體的角色，每項(xiàng)改革措施也不得不基于現(xiàn)實(shí)而表現(xiàn)出對(duì)管理行政模式的妥協(xié)，但就這場(chǎng)改革運(yùn)動(dòng)的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，無(wú)疑包含著這樣的內(nèi)蘊(yùn)：那就是對(duì)近代以來(lái)公共行政管理化傾向進(jìn)行全面的檢討。雖然這一檢討的結(jié)果依然是以“公共管理”命名，稱作“新公共管理”，但它與傳統(tǒng)的公共管理已有著很大的不同，或者說(shuō)，新公共管理意味著一種新的管理模式，是整個(gè)近代社會(huì)公共行政管理化趨勢(shì)的中止和對(duì)公共行政管理化模式的揚(yáng)棄，因?yàn)椋瑥哪繕?biāo)、內(nèi)容、性質(zhì)、職能和效果等方面來(lái)看，新公共管理都超越了近代以來(lái)公共行政的管理化，在現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)上，它是走向政府公共政策化和公共管理社會(huì)化的運(yùn)動(dòng);在哲學(xué)的意義上，則是一場(chǎng)中心邊緣化和邊緣中心化的運(yùn)動(dòng)。

當(dāng)前，我國(guó)正處于改革的攻堅(jiān)期，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展對(duì)政府職能提出了新的要求，政府職能的改革帶來(lái)的必將是財(cái)政職能的轉(zhuǎn)變，現(xiàn)階段正在加速推進(jìn)的財(cái)稅體制改革，也正是基于這個(gè)目的。面對(duì)新時(shí)期不斷涌現(xiàn)的新情況、新問題和新挑戰(zhàn)，政府各個(gè)部門在財(cái)政專項(xiàng)資金管理模式中的職能如何定位，財(cái)政專項(xiàng)資金的支出結(jié)構(gòu)如何優(yōu)化，財(cái)政資金的不足如何有效彌補(bǔ)，公共服務(wù)質(zhì)量如何提升，社會(huì)公眾不斷增長(zhǎng)的需求如何及時(shí)的回應(yīng)，財(cái)政專項(xiàng)資金如何更好的發(fā)揮整體性效益等一系列問題，顯然已成為當(dāng)前擺在政府面前的重點(diǎn)工作之一。通過研究分析我們發(fā)現(xiàn)，新公共管理理論提出的一系列創(chuàng)新觀點(diǎn)和經(jīng)過西方國(guó)家改革驗(yàn)證的一系列成功實(shí)踐，為我們推動(dòng)財(cái)政專項(xiàng)資金管理模式構(gòu)建，提升財(cái)政專項(xiàng)資金管理水平和使用效益提供了良好的借鑒。

（1）精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)。改革開放以來(lái)，我國(guó)政府機(jī)構(gòu)已歷經(jīng)7次改革，對(duì)消除政企、解決機(jī)構(gòu)臃腫、推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變起到了重要作用。但在政府職能定位和機(jī)構(gòu)調(diào)整、服務(wù)型政府和政府公信力建設(shè)、行政支出不斷攀升等方面，我國(guó)政府仍然還有很多亟待解決的問題，從地方政府來(lái)看，這一問題要更加突出，在一定程度上制約和影響了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速推進(jìn)，同時(shí)也造成了財(cái)政資金的無(wú)效使用和浪費(fèi)。新公共管理大力倡導(dǎo)并積極推動(dòng)政府的改革和重塑，通過大規(guī)模削減政府機(jī)構(gòu)、裁減政府雇員和決策與執(zhí)行機(jī)構(gòu)的分離，來(lái)創(chuàng)造一個(gè)少花錢多辦事的政府，從而推動(dòng)政府角色由“劃槳”向“掌舵”的轉(zhuǎn)變。我國(guó)完全可以借鑒西方的成功做法，進(jìn)一步推動(dòng)以職能轉(zhuǎn)變和簡(jiǎn)政放權(quán)為目的大部制改革和行政審批制度改革，從而大幅壓縮行政支出，有效緩解財(cái)政支出壓力，整合并充分發(fā)揮財(cái)政專項(xiàng)資金效益，最終建成黨的十八屆二中全會(huì)提出的“建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”。

（2）管理方式的“企業(yè)化”。由于我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，政府權(quán)力高度集中，政府職能多有重疊交叉，機(jī)構(gòu)運(yùn)行效率不高，人浮于事現(xiàn)象普遍且仍然過多的采用行政手段管理，造成地方承擔(dān)的事項(xiàng)過多而相應(yīng)的財(cái)權(quán)過少，支出的內(nèi)容過多而支出的規(guī)?？偭科?，支出保障的重點(diǎn)與政府決策事項(xiàng)不相統(tǒng)一，崗位與權(quán)利和責(zé)任不相匹配，重視支出進(jìn)度和程序而忽視內(nèi)容和績(jī)效和部門間相互推諉、扯皮，互相掣肘的問題。新公共管理注重的企業(yè)化管理方式，恰恰為解決這一類問題提供了一種新方式。企業(yè)化管理方式更加注重工作效率，強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目預(yù)算、成本核算、成本-效益分析和產(chǎn)出與結(jié)果的控制，因事定崗設(shè)部門確保了部門、崗位與權(quán)利責(zé)任的匹配，對(duì)全過程進(jìn)行全面質(zhì)量管理，對(duì)結(jié)果開展目標(biāo)管理和績(jī)效評(píng)估，對(duì)個(gè)人進(jìn)行考核激勵(lì)。因而，盡管企業(yè)管理與政府管理的目的、對(duì)象和方法不盡相同，全部照搬使用并不可行。但對(duì)于政府管理改革而言，通過借鑒企業(yè)化的管理方式，建立權(quán)責(zé)明確、分工合理的政府機(jī)構(gòu)，確保地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一，時(shí)刻注重行政效率的提高，通過考核激勵(lì)相結(jié)合的方式激發(fā)員工的工作積極性，推動(dòng)財(cái)政資金的集中集聚使用，優(yōu)先保障支出重點(diǎn)事項(xiàng)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，更加注重支出結(jié)構(gòu)、內(nèi)容和績(jī)效等，對(duì)推動(dòng)當(dāng)前我國(guó)政府管理改革，實(shí)現(xiàn)財(cái)政專項(xiàng)資金管理的提升和強(qiáng)化，仍然具有較好的借鑒意義。

（3）在公共服務(wù)領(lǐng)域中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。一方面長(zhǎng)期以來(lái)，政府幾乎壟斷了公共服務(wù)的提供，客觀上為私營(yíng)部門進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域設(shè)置了進(jìn)入壁壘，形成了事實(shí)上的壟斷，因?yàn)槿鄙俑?jìng)爭(zhēng)，政府缺乏進(jìn)一步豐富公共服務(wù)供給內(nèi)容、改善供給服務(wù)質(zhì)量和提高供給效率的動(dòng)要和意識(shí)，最終造成公共服務(wù)在完全由政府供給時(shí)出現(xiàn)內(nèi)容單調(diào)、質(zhì)量較差和效率低下的問題。另一方面，由于政府缺乏足夠的公共服務(wù)投入，造成公共產(chǎn)品的供給總量長(zhǎng)期處于不足的狀態(tài)，公共服務(wù)設(shè)施陳舊落后，公共服務(wù)內(nèi)容空乏單調(diào)，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足廣大人民群眾不斷增長(zhǎng)的復(fù)雜化、多樣化的社會(huì)公共需求。借鑒新公共管理的做法，將市場(chǎng)化手段和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入公共服務(wù)領(lǐng)域，在公共服務(wù)領(lǐng)域吸引更多的私營(yíng)部門和個(gè)人進(jìn)入并參與其中，有利于改變政府提供公共服務(wù)的一系列弊端，推動(dòng)公共服務(wù)的社會(huì)化和市場(chǎng)化，豐富公共服務(wù)提供手段、方式和內(nèi)容，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，也能反向推動(dòng)政府主動(dòng)進(jìn)行改革，通過政府與私營(yíng)部門之間“競(jìng)爭(zhēng)-合作”型伙伴關(guān)系的建立，增強(qiáng)政府自身的危機(jī)意識(shí)、效率意識(shí)和競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，不斷豐富公共服務(wù)提供的內(nèi)容和方式，不斷改善政府公共服務(wù)質(zhì)量，不斷提高政府公共服務(wù)效率，從而有效解決公共服務(wù)領(lǐng)域的服務(wù)差、效率低的問題。

（4）鼓勵(lì)社會(huì)組織和公民參與公共事務(wù)管理。一方面，由于我國(guó)社會(huì)組織、中介機(jī)構(gòu)等發(fā)展滯后，導(dǎo)致其在政府職能轉(zhuǎn)變和整合后的管理空白區(qū)域難以有效的發(fā)揮填補(bǔ)管理空白的作用;另一方面，受到公民參政渠道過窄和缺乏相應(yīng)的制度性保障的影響，公民的參政意識(shí)還比較薄弱，參政議政的能力和業(yè)務(wù)水平還有待提高，導(dǎo)致其對(duì)事關(guān)切身利益的公共管理事務(wù)缺乏必要的關(guān)注和參與，因而造成政府人員往往憑借以往的經(jīng)驗(yàn)來(lái)做出行政決策，導(dǎo)致行政決策與公眾的需求出現(xiàn)偏差甚至是背離。新公共管理則大力提倡和鼓勵(lì)社會(huì)組織和公眾對(duì)公共事務(wù)管理活動(dòng)的積極參與，并支持發(fā)揮專業(yè)機(jī)構(gòu)和專家團(tuán)體的作用，通過社會(huì)組織和公眾的廣泛介入，推動(dòng)政府內(nèi)部管理體制改革，提升公共事務(wù)管理水平和效益，實(shí)現(xiàn)行政決策對(duì)公眾需求的針對(duì)性回應(yīng)，推動(dòng)政府由管制型向服務(wù)型的轉(zhuǎn)變。

總之，新公共管理理論對(duì)于我國(guó)行政管理體制改革的深化、財(cái)稅體制改革的推進(jìn)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)于在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下如何更好的處理政府與市場(chǎng)、企業(yè)與社會(huì)的關(guān)系，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，有效運(yùn)用市場(chǎng)化手段，進(jìn)一步提升財(cái)政專項(xiàng)資金管理水平和效益，都具有一定的參考價(jià)值。在當(dāng)前乃至今后相當(dāng)一個(gè)階段，我們都應(yīng)當(dāng)對(duì)新公共管理理論的一些成功經(jīng)驗(yàn)和做法認(rèn)真加以總結(jié)、研究和學(xué)習(xí)借鑒。

（作者單位：1.江蘇財(cái)會(huì)職業(yè)學(xué)院;2.連云港市財(cái)政局）

江蘇高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目：《新公共管理視角下的地方財(cái)政專項(xiàng)資金管理模式研究——以連云港市商務(wù)發(fā)展專項(xiàng)資金為例》。項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：2020SJA1750。