徐麗君

2014年新修訂的《中華人民共和國預算法》實施以來（簡稱新《預算法》），新增政府債券資金成為地方政府主要融資來源，如何有效管理使用債券資金，是各級地方政府債務管理工作的重點。本文詳述了南譙區(qū)債券資金管理使用現(xiàn)狀，重點分析了債券資金管理使用存在的問題，并提出相關政策建議，促進地方政府新增債券資金管理使用進一步完善。

近年來，地方政府為加快經(jīng)濟發(fā)展，加大對民生和基礎設施投入，在自身財力不足的情況下，舉借債務成為地方緩解財政壓力的重要來源。如何既有效防范地方政府債務風險、遏制政府違法違規(guī)融資行為，又能夠促進國民經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展、保障地方政府重點項目合理融資需求，成為當前地方政府亟待解決的難題。國務院于2014年9月21日出臺了《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）要求，“健全規(guī)范地方政府舉債融資機制，政府舉借債務只能通過政府及其部門采取發(fā)行政府債券方式”。采取“開前門、堵后門”方式，地方政府通過新增債券資金的放大效應，帶動補短板、擴內(nèi)需領域基礎設施項目建設，實現(xiàn)地方政府經(jīng)濟“穩(wěn)增長”與“防風險”相協(xié)調(diào)發(fā)展之路。

地方政府新增債券按照償還收入來源分類為一般債券和專項債券，一般債券以一般公共預算收入償還;專項債券以對應的政府性基金或?qū)ｍ検杖雰斶€。按照債券資金用途，一般債券用于無收益的公益性項目;專項債券用于棚戶區(qū)改造、土地儲備、收費公路和其他能夠產(chǎn)生持續(xù)穩(wěn)定的政府性基金收入或?qū)ｍ検杖肭沂杖肽軌蛲耆采w債券本息的公益事業(yè)項目建設。

2016年-2020年，南譙區(qū)通過省政府代為發(fā)行政府新增債券資金173848萬元，其中一般債券10198萬元，專項債券163650萬元。新增債券資金用于公路建設17081萬元、水利基礎設施建設18175萬元、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設30460萬元、棚戶區(qū)改造107000萬元和公立醫(yī)院債務化解1132萬元。結合南譙區(qū)在新增債券資金“事前、事中、事后”方面的管理現(xiàn)狀、債券資金管理中存在的問題及如何完善提出一些觀點。

一、南譙區(qū)新增債券資金管理現(xiàn)狀

（一）債券資金需求申請

發(fā)債項目申報。區(qū)發(fā)改、住建、衛(wèi)生、水利等項目主管部門根據(jù)債券重點投資領域結合區(qū)級年度重點投資建設計劃，申報發(fā)債項目。

申報發(fā)債需求。區(qū)財政局在每年的10-12月份，結合南譙區(qū)當年地方政府債務情況、綜合財力和融資需求等因素，按照上級財政部門相關規(guī)定要求，組織全區(qū)有關單位申報或從區(qū)發(fā)改委項目庫中篩選項目，形成當年發(fā)債需求。發(fā)債需求中明確項目建設內(nèi)容、總投資、年度發(fā)債需求、債券類型、發(fā)債期限等相關信息，報區(qū)政府審定后上報省財政廳，并將債券需求情況同步錄入到“財政部地方政府性債務管理系統(tǒng)”。

（二）債券資金的分配

省財政廳根據(jù)各市、縣申報債券需求情況，綜合發(fā)債總額、各地債務限額、政府綜合財力和債務余額等因素，分配新增債券資金額度。區(qū)財政局在收到省財政廳下達債券資金額度后，根據(jù)債務系統(tǒng)中發(fā)債項目需求情況，擬定債券資金分配方案，報經(jīng)區(qū)政府同意后，編制預算調(diào)整方案。在本級人大常委會批準預算調(diào)整方案之日起20日內(nèi)，將債券資金預算批復至有關單位，同時下達債券項目“通知單”，通知有關單位加快項目實施進度。

（三）債券資金的使用

南譙區(qū)財政局制定了《關于加強南譙區(qū)地方政府債券資金管理的通知》，債券資金按照“誰使用、誰管理”的原則，由項目主管部門負責組織債券項目實施，對項目實施過程中存在的問題及時予以解決。要求項目主管單位合法、合規(guī)管理使用債券資金，及時撥付債券資金，債券資金盡量在批復當年使用完畢。

（四）債券資金監(jiān)督管理

一是上級部門監(jiān)督檢查。財政部駐安徽省專員辦自2016年開始，每年對新增債券資金開展全面監(jiān)督檢查，檢查內(nèi)容包括新增債券資金是否經(jīng)過人大批復，是否用于公益性項目資本性支出，是否直接支付到項目單位等內(nèi)容，對檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，通過通報、約談、考核扣分等方式限期整改。二是同級財政監(jiān)督管理。區(qū)財政局履行財政監(jiān)督職責，定期對債券使用情況開展檢查，按月將債券資金支出進度報區(qū)政府。每年對債券資金開展績效評價，并將績效評價結果作為下一年度債券資金分配依據(jù)。

二、債券資金管理中存在的問題

（一）申報專項債券項目庫不足

2018年安徽省開始推行土地儲備、棚戶區(qū)改造、收費公路及其他自求平衡專項債發(fā)行品種，重點支持的范圍包括：棚戶區(qū)改造、土地儲備、收費公路、交通、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)、生態(tài)環(huán)境保護、水利等公益性項目，要求項目自身有一定收益，能夠覆蓋發(fā)行債券本息。我區(qū)屬于市轄區(qū)，沒有土地儲備中心，沒有收費公路等具有明確收益的項目，項目多是純公益性的，有收益的項目投資總額小而且項目內(nèi)容雜散，申報債券項目庫不足。

（二）債券資金財務核算不明晰

債券資金要求必須用于項目建設，而建設項目除了債券資金外，往往還有來自于中央、省、市各級財政安排的資金。比如棚改資金，水利項目、公路建設項目，既有來自中央、省、市的財政資金，又有債券安排的資金。項目管理單位財務核算時，只針對項目核算，將債券資金和其他財政資金合并核算，未能對專項債券資金單獨設賬或設立輔助賬進行核算，不能夠清晰、準確地反映出債券資金撥付和使用情況。

（三）債券資金形成的公共基礎設施未能確任和計量

債券資金建成的道路、安置房、水利項目中的大壩、水閘、泵站等資產(chǎn)屬于公共基礎設施。財政部于2017年4月制定了《政府會計準則第5號—公共基礎設施》，要求自2018年1月1日開始，對公共基礎設施進行確認和計量并進行財務核算。但目前項目主管單位存在項目人員負責項目建設，財務人員負責資金收支，未能將債券資金形成的公共基礎設施進行確認和計量，并納入資產(chǎn)管理。

（四）部分債券資金未能及時發(fā)揮效益

項目建設過程中要涉及到征遷、規(guī)劃、環(huán)保等部門，各部門分別負責項目建設中的一個環(huán)節(jié)并設有明確的職能界限。在項目建設過程中任一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，就會造成項目遲遲不能開工或建設進度緩慢的現(xiàn)象。加上項目單位部分人員對債券資金使用的績效管理意識薄弱，造成部分項目債券資金長期滯留在單位賬戶中，同時還要支付債券利息，未能及時有效發(fā)揮債券資金使用效益。

（五）政府償債年度集中、財政壓力大

新《預算法》中明確規(guī)定，“政府舉債必須有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源”。政府債券資金的償還納入預算管理，資金來源是一般公共預算收入和基金收入。南譙區(qū)近5年的償債規(guī)模分別為：2020年20586萬元、2021年18384萬元、2022年33342萬元、2023年43249萬元、2024年87722萬元。償債峰值是2024年87722萬元，其余年份相對平均，2024年的財政資金既要保運轉(zhuǎn)、保民生支出，還要用于償還債券資金，財政支出壓力比較大。

三、完善債券資金管理的幾點建議

（一）提前謀劃儲備發(fā)債項目

加強項目謀劃儲備，從債券資金重點扶持領域篩選項目。將具有同質(zhì)化、能夠產(chǎn)生經(jīng)濟規(guī)模性的、能夠標準化運營的同類型項目，進行統(tǒng)籌打包，避免出現(xiàn)小而散的項目，并完成前期立項、可研、環(huán)評等審批等工作，保證申報項目質(zhì)量。其次做實做細項目收益與融資平衡方案，測算方法科學有效，數(shù)據(jù)來源真實可信，確保項目收益能夠覆蓋發(fā)行債券本息和，達到自求平衡。

（二）細化債券資金財務核算

財政部門要完善債券資金管理制度。項目管理單位按項目類型和債券資金投入設立專項賬或輔助賬，單獨核算各項目債券資金使用情況，詳細反映債券資金使用的來龍去脈，加強債券資金管理，確保債券資金安全、規(guī)范、有效地使用。

（三）開展公共基礎設施資產(chǎn)確認計量工作

財政資產(chǎn)管理部門應當會同項目主管部門，將債券資金形成的公共基礎設施進行確認和計量，建立相應的卡片登記和統(tǒng)計報告制度，加強日常統(tǒng)計和動態(tài)監(jiān)控。項目主管部門要做好資產(chǎn)的會計核算管理工作，認真履行資產(chǎn)運營維護責任，不能將專項債券對應的資產(chǎn)用于融資平臺公司融資的抵押、質(zhì)押。

（四）加強監(jiān)督考核促債券資金發(fā)揮效益

一是聘請專家對項目單位開展債券資金績效管理培訓，將績效管理理念從財政部門延伸到項目管理單位，使項目單位人員樹立起績效管理理念。其次加強項目的前期管理，讓債券資金到項目單位后，立即就能開工建設，形成資產(chǎn)，發(fā)揮效益。三是加大政府考核力度，對于存在債券資金長期滯留的單位，通過通報批評、扣減單位辦公經(jīng)費、對相關責任人員問責等方式推動債券資金盡快發(fā)揮應有效益。

（五）防范政府債務風險

財政部門作為地方政府債務管理的歸口管理部門，應當定期測算債務率、新增債務率、償債率等指標，并報同級政府及時了解風險情況。在申請債券發(fā)行過程中，需要綜合考慮當?shù)氐恼C合財力和政府債務情況，做到發(fā)債金額、發(fā)行期限與償債收入來源相匹配。采取預提償債準備金、控制項目建設、壓縮公用經(jīng)費、盤活存量資產(chǎn)等方式籌集資金，專項用于償債峰值年度的債務化解，以踐行政府契約精神，確保政府債券資金的按期償還，防范政府債務風險。

四、結語

新增地方政府債券資金的管理對于縣級地方政府而言任重而道遠，管理過程中存在的問題亟待地方政府來破解，本文提出針對性的政策建議來解決債券資金管理中存在的問題，同時防范政府債務風險?？h級政府作為債券資金管理使用的主體，需要從理念到實踐的更新與完善。有效管理使用新增地方政府債券資金，彌補地方政府財力不足，短期內(nèi)緩解財政壓力，對完善地方政府財政體系建設意義重大。

（作者單位：滁州市南譙區(qū)財政局）