何永剛，周 淳，楊舒祺

(1.宜春學(xué)院 政法學(xué)院，江西 宜春 336000；2.宜春學(xué)院 學(xué)報(bào)編輯部，江西 宜春 336000)

一、問題的提出

十九大報(bào)告指出，教育是民生之首，把教育事業(yè)放在優(yōu)先位置也是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想重要組成部分之一。發(fā)展經(jīng)濟(jì)首先要發(fā)展教育，發(fā)展教育就是發(fā)展經(jīng)濟(jì)。然而，基于教育問題的特殊性和教育在城市發(fā)展中的特殊要求，城市教育的發(fā)展成為全社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。正因如此，調(diào)查聚焦于Y區(qū)小學(xué)教師在現(xiàn)有行政管理體制下，甚至是批著改革外衣行衙門化事實(shí)的現(xiàn)實(shí)背景下，如何突圍？

以Y區(qū)為例，隨著城市化進(jìn)程的加快、棚戶區(qū)改造、城市舊改和新進(jìn)人口的增長(zhǎng)，近10年城區(qū)人口增加了21.8萬人，屬于人口凈流入城市，城市人口達(dá)247萬，其結(jié)果是受教育人口的急劇增加。

緊迫的是，今后幾年每年新增低齡受教育人口3000多人，這意味著，Y區(qū)每年都要新建一所新小學(xué)，才能有效容納。而且，Y區(qū)6歲以上人口平均受教育年限已經(jīng)提高到8.97年，也即基本達(dá)到九年一貫制學(xué)習(xí)年限。開展此次調(diào)查，項(xiàng)目組聚焦于那些關(guān)乎小學(xué)教育高質(zhì)量發(fā)展的小學(xué)教師們，面對(duì)城市擴(kuò)張帶來的教育任務(wù)的成倍增加，他們是一種怎樣的存在？

其實(shí)，著名的錢學(xué)森之問，是有答案的，那就是老師，沒有好的老師，怎會(huì)有學(xué)生的群體性成長(zhǎng)，否則只是個(gè)體化學(xué)生的自我野蠻成長(zhǎng)，老師不快樂，如何會(huì)有愛的教育呢？廣大學(xué)者試圖從高校人才培養(yǎng)當(dāng)中找到問題的根源，然而，人們忽略了中小學(xué)階段才是學(xué)生學(xué)習(xí)習(xí)慣、學(xué)習(xí)興趣、邏輯思維形成的重要階段，創(chuàng)新性人才的培養(yǎng)與中小學(xué)學(xué)校環(huán)境有著密切的關(guān)系。隨著高校行政化問題的嚴(yán)重，行政化現(xiàn)象也在中小學(xué)當(dāng)中悄然蔓延開來。在馬克斯·韋伯科層理論的影響下，中小學(xué)教學(xué)與行政管理間的平衡逐漸被打破，并顯現(xiàn)出職位分類、權(quán)力分層、法定資格、固定工資等行政化特點(diǎn)。這種轉(zhuǎn)變的種種表現(xiàn)及其影響正在阻礙創(chuàng)新型人才的培養(yǎng)。

改革開放以來的中國(guó)，正持續(xù)創(chuàng)造并經(jīng)歷著一個(gè)前所未有的大時(shí)代，“城市化”成為此時(shí)代的重大標(biāo)記之一。“城市化”研究在中國(guó)已有 30 余年歷程，經(jīng)歷了多個(gè)發(fā)展階段。教育學(xué)專業(yè)的城市化研究者在一定程度上擺脫了原有的束縛，更多的回到了教育本身，共同關(guān)注“城市化與教育發(fā)展的關(guān)系”這一基本問題。

學(xué)者鄭金洲認(rèn)為，“城市發(fā)展模式選擇中的教育缺位、城市快速發(fā)展帶來教育結(jié)構(gòu)失調(diào)、城市財(cái)富的不斷積聚加劇城鄉(xiāng)間教育不均衡、城市人口的迅猛增加導(dǎo)致教育規(guī)模與效益的矛盾更加突出、流動(dòng)人口子女教育成為城市難以克服的痼疾。”[1](P12-19)在此背景依據(jù)下，本文將討論話題聚焦到教育和教育學(xué)領(lǐng)域中的城市化問題及城市化背后小學(xué)管理體制的適應(yīng)性問題。

在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，政府治理總是看著時(shí)代在跑，本身缺乏主動(dòng)變革的動(dòng)力。城市化與教育發(fā)展的關(guān)系，異化成教育“被動(dòng)應(yīng)對(duì)”城市化帶來的挑戰(zhàn)，形式上做出調(diào)整以“適應(yīng)”城市化發(fā)展的需要，滿足城市化對(duì)教育的“要求”，把兩者關(guān)系變成目的( 城市化) 與手段( 教育) 的關(guān)系，教育實(shí)質(zhì)淪為一種“工具”。更深層次的是，要注意到小學(xué)現(xiàn)有管理體制的不適性，基于傳統(tǒng)公共管理思維，建構(gòu)于韋伯“精致化”官僚制理論和威爾遜政治行政二分法的理論基礎(chǔ)，繼承于蘇聯(lián)大政府管理模式，注重政府及其下屬機(jī)構(gòu)內(nèi)部的結(jié)構(gòu)特征，顯然難以應(yīng)對(duì)當(dāng)今社會(huì)對(duì)教育提出的新要求，習(xí)總書記提出創(chuàng)新為第一動(dòng)力，人才為第一資源，怎么把好教育的入口關(guān)，就特別重要，要有教育管理的新常態(tài)，需要自我變革，尤其是結(jié)構(gòu)性的創(chuàng)新轉(zhuǎn)變。從調(diào)查看，從學(xué)校內(nèi)部的行政型管理階段還停留于“政府——主管部門——學(xué)校”自上而下的“塔式”治理結(jié)構(gòu)，向教師的“服務(wù)”缺乏延伸的空間。

百年公共管理的演變，其實(shí)已經(jīng)提供了一個(gè)清晰的演進(jìn)視角，未來的政府就是服務(wù)的，未來的小學(xué)應(yīng)是去行政化的，是服務(wù)導(dǎo)向的，應(yīng)有的更多的“制”理、更多的“治”理、更多的“智”理。小學(xué)的發(fā)展要走向創(chuàng)新引領(lǐng)和服務(wù)驅(qū)動(dòng)的新常態(tài)。

二、“一生只為一事來”：小學(xué)教師功利化的多樣選擇

數(shù)據(jù)來源主要基于問卷調(diào)查法和訪談法對(duì)Y區(qū)9 所小學(xué)進(jìn)行調(diào)查(見表2-1)。調(diào)查共發(fā)放問卷 200 份，有效問卷 191 份，分行政版和教師版。主要調(diào)查對(duì)象為在職在崗教師，其中女性教師 149 名，男性教師 42 名，分別占78%和22%。通過對(duì)調(diào)查數(shù)據(jù)的整理，小學(xué)的利益格局就是社會(huì)的一個(gè)縮影，而且在小學(xué)這個(gè)相對(duì)封閉的環(huán)境里，利益格局更趨向固化，呈現(xiàn)“行政——教學(xué)”既隱形對(duì)立又潛在依附的二元結(jié)構(gòu)特征。不僅如此，教師的構(gòu)成，也凸顯出社會(huì)擇業(yè)和追求穩(wěn)定性的性別差異和年齡差異。

表 2-1：9所小學(xué)的教師隊(duì)伍總體情況

第一，女教師在“主跑”。因?yàn)槭请S機(jī)調(diào)查的，調(diào)查女對(duì)象的易得性從一個(gè)側(cè)面反映了教師的“陰盛陽衰”。教師的性別結(jié)構(gòu)與學(xué)生的性別結(jié)構(gòu)存在某種程度的倒掛，如四小，整個(gè)學(xué)校學(xué)生數(shù) 2480 人，男生占比 70% 多，相反，女教師在整個(gè)學(xué)校占比超過 70%。這是在調(diào)查中最大的感受，不僅是女教師多。與中學(xué)不同的是，女校長(zhǎng)也非常多，在訪談的小學(xué)里，女性校長(zhǎng) 6 名，小學(xué)的“陰柔化”明顯。而且，隨著老一輩的男性老師逐步退休，新進(jìn)女教師占絕大多數(shù)及因教師待遇不高帶來“去男性教師”化非正?，F(xiàn)象的疊加效應(yīng)，此種現(xiàn)象在短期內(nèi)難以找到解決辦法。

第二，黨員教師在“領(lǐng)跑”。在訪談過程中，結(jié)合各小學(xué)提供的數(shù)據(jù)資料，在課題申報(bào)、課程競(jìng)賽、高效課堂、授課比賽、考試帶班、關(guān)護(hù)學(xué)生、愛校情懷等各方面，黨員教師發(fā)揮了積極的模范帶頭作用，很有正面價(jià)值，取得的成績(jī)也比普通教師要多。尤其涌現(xiàn)出支月英這類模范教師。

第三，年輕教師在“超跑”。超跑既指年輕教師在超負(fù)荷工作，也指年輕教師教學(xué)水平的彎道超車。在調(diào)查中，40 歲以下的老師占絕大多數(shù)，是名副其實(shí)支撐教育發(fā)展的主力軍，是大多數(shù)課程的教學(xué)承擔(dān)者，尤其是語數(shù)外、科學(xué)美育等需要知識(shí)更新快的技巧類、發(fā)展類課程幾乎清一色的年輕教師。年輕教師成長(zhǎng)特別快，更適應(yīng)碎片化時(shí)代學(xué)生對(duì)知識(shí)學(xué)習(xí)的要求，相比老教師，適應(yīng)性很好，教育方式、技術(shù)應(yīng)用、手段創(chuàng)新不斷。當(dāng)然，從年齡看，也暴露出一個(gè)隱患，就是年輕待婚男女教師比例失衡。在相對(duì)封閉的校園婚配環(huán)境下，增加了部分女教師的擇偶困境，增大了女教師“大齡”單身風(fēng)險(xiǎn)。但由于社會(huì)對(duì)女教師的接納度比較高，Y區(qū)女教師婚姻危機(jī)不是很明顯。

表 2-2：教師教齡

第四，高級(jí)教師在“陪跑”。隨著學(xué)歷教育的持續(xù)推進(jìn)，小學(xué)教師的學(xué)歷結(jié)構(gòu)也發(fā)生了深刻的變化，從以高中、中專甚至初中學(xué)歷為主逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐员究茖W(xué)歷教師為主，這顯然有利于整體教學(xué)水平的提高，從每所小學(xué)開設(shè)各種豐富多彩的課程，諸如美術(shù)、書法、街舞、趣味體育、足球、籃球等，就可見一斑。但遺憾的是，占比最多的高級(jí)和一級(jí)教師，大多介于 40 歲到 50 歲之間，正好處于年富力強(qiáng)，能肩挑重?fù)?dān)的年齡段，教學(xué)經(jīng)驗(yàn)豐富，心智成熟，對(duì)學(xué)生管理駕輕就熟，是各小學(xué)的關(guān)鍵性人才，卻又很多這樣的老師走向了行政崗位，從事很多非教學(xué)管理工作，人才資源錯(cuò)位配置現(xiàn)象還是比較嚴(yán)重的。

表 2-3：教師學(xué)歷、職稱結(jié)構(gòu)

第五，部分課程在“空跑”。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有62.3%受訪老師認(rèn)為存在師資短缺且難以短時(shí)間解決。深層原因在于：首先是城市化的快速推進(jìn)和地方棚戶區(qū)改造提速，越來越多外來人口、各類引進(jìn)型人才與進(jìn)城農(nóng)民的到來，在推動(dòng)城市擴(kuò)張和繁榮的同時(shí)，直接加大了各小學(xué)的辦學(xué)壓力，長(zhǎng)期積累的城鎮(zhèn)化壓力導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)教育資源更加稀缺，各小學(xué)普遍面臨教師特別是優(yōu)秀師資短缺的困境。其次是以女教師為主的小學(xué)由于很多女教師面臨的各種生育關(guān)口因素和部分教師退休，缺口比較大，部分課程開設(shè)率不高，某些課程甚至只有一位教師，在空轉(zhuǎn)。最后是各小學(xué)還要在師資本身不富裕的情況下，每年還要抽調(diào)教師到鄉(xiāng)村小學(xué)輪流支教，加劇了教學(xué)的正常輪轉(zhuǎn)的難度。當(dāng)然，在此過程中，部分學(xué)校為解決師資短缺的問題，直接與當(dāng)?shù)馗咝Ｏ嚓P(guān)專業(yè)學(xué)生簽訂頂崗實(shí)習(xí)合同，以解燃眉之急。

三、多元利益博弈：邊緣化的小學(xué)教師“以何安身”

由于現(xiàn)有小學(xué)利益格局的僵化、固化，甚至是階層化，在某些小學(xué)形成隱蔽的“貴族圈層”。也正是此種隱蔽性，遮蔽效應(yīng)和黑箱效應(yīng)顯現(xiàn)，使得教師易以成敗當(dāng)成個(gè)人處境的全部而不是依照自己受過和曾經(jīng)接受過的政治信念、道德信念及非個(gè)人目標(biāo)進(jìn)行選擇，在追逐“使個(gè)人的生活和處境的偏好”時(shí)，更少有道德限制和外部制度約束。結(jié)果是很多老師面臨著夾板化的困境，職業(yè)發(fā)展和個(gè)體待遇“天花板效應(yīng)”凸顯，責(zé)任、任務(wù)的“極化效應(yīng)”同樣明顯。反應(yīng)到現(xiàn)實(shí)，就是付出與所得不相匹配，權(quán)利與責(zé)任不相匹配，社會(huì)地位與聲譽(yù)不相匹配，在實(shí)際工作中，教師往往有一種難以言說的心累感，總是面臨著上級(jí)、家長(zhǎng)、學(xué)生的非正當(dāng)要求。 顯然，教育的責(zé)任不應(yīng)歸結(jié)到老師一個(gè)人頭上，而應(yīng)該是教師、學(xué)校、家長(zhǎng)共同發(fā)揮作用。遺憾的是，當(dāng)教育出問題時(shí)，教育主管部門為息事寧人，往往用道德綁架的方式，采取委屈“自己人”的方式來處理各種家校矛盾，有時(shí)還會(huì)采取矯枉過正的方式處理涉事教師，以至寒蟬效用顯現(xiàn)，最終受傷害的還是學(xué)生。不禁要問“教師行業(yè)的幸福感、安全感以及獲得感嚴(yán)重缺失，教師行業(yè)的未來又該如何發(fā)展？”

第一，教師的個(gè)體待遇“瓶頸化”依然存在，與公務(wù)員待遇相比，存在天然的差距，且呈現(xiàn)出一定的學(xué)歷與收入倒掛現(xiàn)象，還不能很好地體現(xiàn)教師的知識(shí)價(jià)值和學(xué)歷價(jià)值。區(qū)小學(xué)超過半數(shù)的教師大都認(rèn)為自己的社會(huì)地位不高，直接表現(xiàn)為工資微薄、任務(wù)繁重和晉升通道逼仄。表3-1清晰表明，Y區(qū)小學(xué)教師的工資水平，大多集中在兩千到四千之間，尤其是新進(jìn)教師，即使有本科學(xué)歷但工資還是要少于教齡高、學(xué)歷低的老教師，收入不高成為教師這一職業(yè)缺乏吸引力的硬傷——學(xué)歷與收入倒掛。學(xué)歷與收入倒掛現(xiàn)象的出現(xiàn)，顯然不能完全體現(xiàn)教師的知識(shí)價(jià)值和學(xué)歷價(jià)值，只是但由于受制于城市生活成本、職業(yè)轉(zhuǎn)換不易和教師職業(yè)本身的偏好追求的多種因素影響，教師成為一種被動(dòng)選擇下的次優(yōu)選擇，也屏蔽了某種深層次的不滿。

表 3-1：教師薪酬待遇及對(duì)現(xiàn)狀滿意度

第二，從教育投入結(jié)構(gòu)看，大量的經(jīng)費(fèi)主要是項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，包括大量的學(xué)校改擴(kuò)建和新校區(qū)的建設(shè)，直接用之于教師的經(jīng)費(fèi)還是偏少，以 2018 年為例，盡管從2016年的24909萬元增長(zhǎng)到2018年的26071萬元，年均增長(zhǎng)2個(gè)點(diǎn)，但相比Y區(qū)當(dāng)年 GDP ，占比僅為 0.87%，即使加上中學(xué)和幼兒園的投入，也才1%多一點(diǎn)，要遠(yuǎn)低于4%的教育經(jīng)費(fèi)投入水平要求，結(jié)果就是歷史欠賬多、教師待遇提升緩慢。尤其是，由于Y區(qū)是一個(gè)歷史比較悠久的城市，退休教師比較多，結(jié)果每年新增工資待遇大多流向了這些離退休教師(職稱都比較高，待遇又和職稱、教齡掛鉤)，給年輕教師相對(duì)就少了，其結(jié)果是大量的年輕老師在外開設(shè)各種輔導(dǎo)班創(chuàng)收或干脆離職，以解決經(jīng)濟(jì)問題，在外兼職率還比較高?？上У氖?，其中一些有著豐富教學(xué)經(jīng)驗(yàn)、年富力強(qiáng)的年輕教師流失還比較嚴(yán)重，流向省城或沿海發(fā)達(dá)省市。長(zhǎng)此下去，顯然對(duì)教育質(zhì)量的提升是不利的。并且，Y區(qū)所在市、區(qū)兩級(jí)政府對(duì)城鄉(xiāng)教育投入不是很均勻，教育局會(huì)在升學(xué)率及生源較好的小學(xué)投入較多的資源與精力，在教育力量比較薄弱的小學(xué)適當(dāng)加以幫扶和支持，對(duì)于教育力量一般的小學(xué)，政府更多的是讓其自由發(fā)展，對(duì)其投入較小。政府的做法在一定程度上導(dǎo)致了“馬太效應(yīng)”，即強(qiáng)者愈強(qiáng)弱者愈弱的現(xiàn)象。

第三，年輕教師的成長(zhǎng)受到體制和社會(huì)的雙重?cái)D壓。突出反映在與待遇掛鉤的職稱評(píng)定上，很多年輕教師一方面要承擔(dān)大量的教學(xué)任務(wù)，另一方面，由于評(píng)定職稱對(duì)科研的要求越來越高，不得不花費(fèi)大量的精力從事一些缺乏實(shí)際價(jià)值的研究，包括論文寫作、申報(bào)課題項(xiàng)目等。且由于教學(xué)的輕松與否還在于教學(xué)經(jīng)驗(yàn)的不斷積累，顯然在這方面年輕教師又有天然的短板，加之考核和以年輕教師為主要群體參加的各種教學(xué)型比賽又多，及各種材料填寫上交、表格填寫上報(bào)、處理學(xué)生糾紛等等非教學(xué)事務(wù)，擠占了年輕教師大量時(shí)間，導(dǎo)致職稱進(jìn)階困難。如上表所示，缺失職業(yè)幸福感的另一面是對(duì)現(xiàn)狀的不滿意，付出與收獲難成正比，剛從業(yè)時(shí)的一腔熱血與激情隨時(shí)間消逝而漸趨“佛系”。當(dāng)然，不能否認(rèn)，教師行業(yè)對(duì)不少大學(xué)畢業(yè)生還是具有較強(qiáng)的吸引力的，非常滿意的也大有人在，這和老師個(gè)體選擇教師整個(gè)職業(yè)的心理預(yù)期與追求穩(wěn)定直接相關(guān)。學(xué)者楊衛(wèi)安、寧洋通過對(duì)全國(guó)12省24個(gè)區(qū)(縣)246所小學(xué)的調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，義務(wù)教育教師合格狀況總體較好，其中教育理念和職業(yè)道德、專業(yè)知識(shí)、工作狀態(tài)均在高位，專業(yè)能力和身心健康則處于較低的位置。同時(shí)，教師性別、年齡、職稱、學(xué)歷、學(xué)校所處區(qū)域等均對(duì)教師“三感”有顯著影響。[2](P79-85)

四、“制、智、治”理難落地：“塔式”管理格局隱憂

在Y區(qū)，小學(xué)的“衙門化”現(xiàn)象還是在一定范圍內(nèi)存在的，“制、治、智”理更多時(shí)候停留在口號(hào)上，缺乏實(shí)際的動(dòng)力去改革，從現(xiàn)有利益格局看，反而有一種強(qiáng)大的體制性制度慣性，在阻礙服務(wù)型學(xué)校的構(gòu)建。

第一，外部行政干預(yù)過重?！霸隈R克思·韋伯科層理論的影響下，中小學(xué)教學(xué)與行政管理間的平衡逐漸被打破，并顯現(xiàn)出職位分類、權(quán)利分層、法定資格、固定工資等行政化特點(diǎn)?！庇忠蛘诮逃耸潞唾Y源配置上居于中心地位，“更凸顯出政府與學(xué)校的上下級(jí)科關(guān)系”。[3](P48)由此形成“行政——小學(xué)”二元依附性辦學(xué)體制，而政府則將政府管理做法簡(jiǎn)單化地直接嫁接到學(xué)校管理中去。其具體表現(xiàn)在：一是教育的內(nèi)卷化偏重，為推動(dòng)教育教學(xué)的發(fā)展，教育主管部門頒布很多規(guī)章制度，甚至有的年份出臺(tái)十多份規(guī)范性文件，小學(xué)教育不是圍繞提升教育質(zhì)量在轉(zhuǎn)，而是圍繞教育主管部門甚至是某位領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人意志在轉(zhuǎn)。其中有些文件脫離實(shí)際，照搬照抄別地的經(jīng)驗(yàn)做法，一考察直接就拿來用了，沒有考慮到各地區(qū)、各學(xué)校的實(shí)際情況，使各項(xiàng)“初衷是好的”政策流于形式，花了大量的精力和時(shí)間效果還不好。二是教育的量化偏好，容易異化為教師評(píng)價(jià)的一刀切。教育工作數(shù)字化、量化、成績(jī)量化、升學(xué)量化，以及升學(xué)指標(biāo)的層層分配，都將教學(xué)壓力轉(zhuǎn)至各學(xué)校一線教師。三是教育經(jīng)費(fèi)全靠政府撥付的情況下，特別是大量競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)費(fèi)的存在，事實(shí)上讓不少小學(xué)異化為教育主管部門的下屬機(jī)構(gòu)，自主辦學(xué)猶顯不足。

第二，內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置過多。一是不同時(shí)期，根據(jù)“上級(jí)精神指示”，設(shè)置的各種臨時(shí)性機(jī)構(gòu)、辦公室，卻由于缺乏文件精神不能撤銷、合并或優(yōu)化而成常態(tài)性設(shè)置，如在各小學(xué)調(diào)研時(shí)就發(fā)現(xiàn)，每所小學(xué)都成立了掃黑除惡辦公室，掃黑除惡是非常有必要的，但是掃黑除惡進(jìn)校園行為本身卻值得深思，是否有必要每所小學(xué)都成立，還比如為解決轉(zhuǎn)型期社會(huì)深層次矛盾，各地成立矛排辦，結(jié)果有些小學(xué)也接到通知成立矛排辦，讓教師疲于奔命。二是，機(jī)構(gòu)一多，行政人員也多了，而且行政人員利益優(yōu)先的潛規(guī)則大量存在，作為教師在承擔(dān)教學(xué)工作之余，還要承擔(dān)大量非教學(xué)型事務(wù)，如免費(fèi)輔導(dǎo)后進(jìn)學(xué)生、幫扶留守兒童、送小孩回家等。相比普通教師男女比例1：3.6，行政人員男女比例僅為1：1.4，顯得不那么失衡，反映了行政對(duì)教師的吸引力，無論是對(duì)男教師還是女教師來說，從事行政帶來的收益比教師要強(qiáng)，在調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)，行政人員要比一線教師更陽光燦爛，可能是心態(tài)更好所致。羅納德·德沃金對(duì)此有過精辟得闡述，“人們選擇某種生活，是以他們可以利用的資源類型和數(shù)量的某些假設(shè)作為背景，這些資源可以讓他們過上不同類型的生活?！币矔?huì)“根據(jù)自己有關(guān)什么事情會(huì)使生活更好或更糟的觀點(diǎn)，努力使自己生活得盡可能有價(jià)值?！盵4](P21)在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，每所小學(xué)從事行政工作的教師占比約40%，也印證了行政的受歡迎程度。三是衙門風(fēng)氣、“一言堂”做派在一些小學(xué)內(nèi)部管理中還是比較突出的。在調(diào)查中，部分女教師也隱晦地談到部分校領(lǐng)導(dǎo)為迎合上級(jí)檢查、爭(zhēng)取更多的教育資源，會(huì)要求一些年輕女教師參與作陪，有時(shí)作為發(fā)展任務(wù)剛性要求，一旦拒絕，則在評(píng)優(yōu)評(píng)獎(jiǎng)和升級(jí)等方面面臨諸多障礙。這在一定程度上，也反映了部分學(xué)校一把手權(quán)力過大，監(jiān)督還不夠或者說制衡還不足。

第三，師資力量的隱形浪費(fèi)。一面是大量年富力強(qiáng)又有本科等高學(xué)歷的中青年教師被吸納進(jìn)行政部門，“教而優(yōu)則仕”的工作理想也為中小學(xué)管理的行政化提供了充分的佐證。一面是行政人員教學(xué)的“副科化”和“思政化”，只從事一些不需要耗費(fèi)太多精力、時(shí)間和技巧的課程教學(xué)，以應(yīng)付檢查。事實(shí)上，行政人員的學(xué)歷都不低，絕大數(shù)多數(shù)為本科學(xué)歷，其中，有很大部分通過自考、進(jìn)修、函授等方式取得本科文憑。從學(xué)歷結(jié)構(gòu)看，以本科為主，占 89%，大專及以下只有11%。行政職務(wù)主要有校長(zhǎng)、副校長(zhǎng)、校長(zhǎng)助理、書記、教務(wù)主任、德育主任、各科室主任、年級(jí)組長(zhǎng)、科任組長(zhǎng)等。盡管部分行政人員也承擔(dān)著語文、數(shù)學(xué)等教學(xué)課程任務(wù)，在主課程以外的諸如美術(shù)等科目教學(xué)上也有所涉及。此外，如圖 4-1所示 ，行政人員工齡在16-20、20-25年這兩個(gè)區(qū)間人數(shù)最多，很明顯行政人員大多介于 35-45 歲黃金事業(yè)年齡，本應(yīng)是教學(xué)不可或缺的骨干力量，卻轉(zhuǎn)向了行政崗位，可能對(duì)其本人有益處，但對(duì)提升教育質(zhì)量卻是硬傷。但師資資源的緊缺與錯(cuò)配依然是困擾小學(xué)教育質(zhì)量提升的一大亟待破解的難題。

第四，行政與教師的隱形對(duì)立。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有近半受訪教師表示行政人員與教師間基本上沒有交往，這既是工作性質(zhì)的不同難以產(chǎn)生交集，也是長(zhǎng)期行政資源傾斜偏好積累的教師相對(duì)“被剝奪感”乃至心理上的隔閡作用結(jié)果。即使行政人員間或性地深入教師隊(duì)伍中進(jìn)行交談、調(diào)研，也是事務(wù)性關(guān)注多，感情性關(guān)注少，憑工作交往多，憑共同利益交往少。這對(duì)搞好教學(xué)與管理顯然是不利的，而且會(huì)加深一線教師對(duì)行政人員的抵觸和成見。事實(shí)上，此種發(fā)生在教師與行政苦樂不均的資源配置格局，在一些學(xué)校還有擴(kuò)大的趨勢(shì)。普通教師在獲取進(jìn)修、培訓(xùn)、外出學(xué)習(xí)、學(xué)術(shù)研討、學(xué)歷進(jìn)階和職稱提升等方面機(jī)會(huì)要比行政人員少，這從調(diào)查結(jié)果也有反映，行政人員整體職稱相比教師職稱明顯更高，相比教師35%的不滿意率，行政人員只有27%的不滿意率。

由于職稱提升與個(gè)體成長(zhǎng)機(jī)會(huì)的缺失引發(fā)的心理失衡，教師要不以消極或不作為應(yīng)對(duì)教學(xué)，要不以各種隱晦手段謀取經(jīng)濟(jì)利益以找補(bǔ)自己的付出，要不“用腳投票”，此種形式在民辦學(xué)校日益壯大的教育大環(huán)境下開始變得普遍，教師離職或以各種形式進(jìn)入收入更高的其他城市小學(xué)屢有發(fā)生。從各小學(xué)行政管理人員對(duì)優(yōu)秀師資、生源外流程度評(píng)價(jià)可知，有22.8%的受訪教師認(rèn)為師資流失嚴(yán)重。當(dāng)然，評(píng)價(jià)程度迥異存在校際差異，但這也恰恰反映了各個(gè)學(xué)校面臨的此類優(yōu)秀師資、生源外流程度不一且差異較大，側(cè)面反映出校際教育差異。

第五，由于建構(gòu)在不同利益追求和績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)之上的政府、行政、教師三方目標(biāo)的不一致：政府追求教育的量，行政追求教育的穩(wěn)，教師追求教育的質(zhì)，容易產(chǎn)生投入的差異性，政府傾向于項(xiàng)目建設(shè)，行政傾向于物本建設(shè)，而教師傾向于人本建設(shè)。如圖4-2所示，在認(rèn)為本校急需改善方面，超半數(shù)行政人員認(rèn)為是教學(xué)設(shè)備，其次是教學(xué)環(huán)境，有38.6%。教學(xué)環(huán)境的一個(gè)很重要方面是教風(fēng)和學(xué)風(fēng)，教風(fēng)能很好地反應(yīng)一所小學(xué)的變化與發(fā)展，教風(fēng)良好的學(xué)校更能展現(xiàn)教育工作者的激情與風(fēng)貌。行政人員對(duì)教風(fēng)認(rèn)可度與自身行政級(jí)別呈顯著的正相關(guān)關(guān)系，職級(jí)越高越認(rèn)同度越高。整體來說，Y區(qū)小學(xué)教風(fēng)評(píng)價(jià)挺高的，達(dá)90.9%(見圖4-3)。教學(xué)設(shè)備、教學(xué)環(huán)境等都是基礎(chǔ)教育的重要組成部分，此類認(rèn)知差異及其帶來的投資偏好是導(dǎo)致校際、區(qū)際基礎(chǔ)教育差異的重要原因之一。

五、多元主體參與：構(gòu)建服務(wù)型小學(xué)命運(yùn)共同體

第一，聚焦“教育優(yōu)先”戰(zhàn)略，改善教師內(nèi)外部發(fā)展環(huán)境。聚焦教育優(yōu)先，區(qū)政府、各具體教育單元就要有教育規(guī)劃的前瞻性視野和與城市化相互融合發(fā)展的宏大氣魄。相較于各城市致力于發(fā)展的“‘金融中心城市’、‘時(shí)尚潮流城市’、‘環(huán)境樂園城市’、‘文化旅游明星城市’、 ‘技術(shù)樞紐城市’”，不能直接帶動(dòng)地方財(cái)富增值的教育，往往容易被置于次要地位。因此，城市政府更需要樹立“教育尺度”和“教育眼光”，“還應(yīng)有‘教育城市’，沒有教育底蘊(yùn)、教育品格和教育質(zhì)量的城市化不是美好的城市?！盵5](P133)還應(yīng)致力于以教育為目標(biāo)和內(nèi)涵的“教育城市化”。結(jié)合現(xiàn)在開展的“不忘初心，牢記使命”主題教育，政府、學(xué)校應(yīng)繼續(xù)鼓勵(lì)各小學(xué)黨員教師發(fā)揮帶頭模范作用。在此，政府首先“刀刃向內(nèi)自我革命”的勇氣正視教育發(fā)展特別是教師個(gè)體成長(zhǎng)不足的問題，“細(xì)化教育職責(zé)督導(dǎo)評(píng)價(jià)體系，實(shí)現(xiàn)區(qū)小學(xué)教育督導(dǎo)全覆蓋?！睂?duì)督導(dǎo)結(jié)果進(jìn)行大數(shù)據(jù)分析并運(yùn)用，“壓實(shí)政府責(zé)任，推動(dòng)各級(jí)黨委和政府落實(shí)教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略地位?！盵6](P38)還要利用政府平臺(tái)媒介力量和社會(huì)組織力量共同構(gòu)建尊師重教的社會(huì)環(huán)境，從社會(huì)層面優(yōu)化教師的從業(yè)外部環(huán)境，緩解教師、社會(huì)焦慮。

當(dāng)然，建立合理的薪酬體系和教師教學(xué)激勵(lì)制度也是必不可少的，這體現(xiàn)的是教師價(jià)值。變補(bǔ)貼為獎(jiǎng)，從物資與精神層面豐富和滿足教師的多層次需求，讓教師群體充分感受到認(rèn)同感和自我實(shí)現(xiàn)感。加大男教師的引進(jìn)和培養(yǎng)力度，從源頭上來緩解教師性別失衡，即在師范類院校招生上擴(kuò)大男生比例，為更多男生進(jìn)入教師隊(duì)伍創(chuàng)造條件。此外，政府還應(yīng)關(guān)注并培養(yǎng)教師的個(gè)性化發(fā)展，擴(kuò)展教師成長(zhǎng)空間，解決教師晉升途徑缺乏和內(nèi)部流動(dòng)空間狹窄等問題，給予教師相對(duì)寬松的工作環(huán)境以及更多自主權(quán)。學(xué)校關(guān)注教師群體的各方面發(fā)展以及教師的心理發(fā)展，從學(xué)校角度出發(fā)，提高教師多方面的待遇，以激發(fā)教師的從業(yè)積極性和職業(yè)幸福感。

第二，聚焦“教育個(gè)體成長(zhǎng)”，變革教育政績(jī)觀。通過建構(gòu)多元化的參與格局，推動(dòng)教育經(jīng)費(fèi)投入的透明化和硬預(yù)算約束機(jī)制。優(yōu)化經(jīng)費(fèi)投入結(jié)構(gòu)，促使教育經(jīng)費(fèi)向一線教師傾斜，從根本上提高小學(xué)教師的職業(yè)認(rèn)同感及社會(huì)地位。針對(duì)Y區(qū)現(xiàn)有的學(xué)校超容和師資短缺現(xiàn)象，根據(jù)Y區(qū)下一學(xué)年招生數(shù)的預(yù)測(cè)情況，提前核編教師數(shù)，加大教師招聘力度，配齊補(bǔ)足教師崗位。借鑒教育發(fā)達(dá)地區(qū)小學(xué)富余教師轉(zhuǎn)崗分流的辦法完善“以區(qū)為主”的教師管理體制，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)校際間師資配置的均衡。在體制上逐步消除所謂的“雙肩挑”現(xiàn)象，堅(jiān)決防止行政權(quán)力和職稱地位之間的“通兌”現(xiàn)象。

在嚴(yán)控學(xué)校內(nèi)部一些行政人員兩頭吃，或哪頭優(yōu)待靠哪頭的不良傾向的基礎(chǔ)上，優(yōu)化、簡(jiǎn)化教師職稱評(píng)定時(shí)的考核和評(píng)價(jià)體系及過程，如控制優(yōu)質(zhì)課、案例、征文等評(píng)比活動(dòng)，降低對(duì)教師課題參與率、獲獎(jiǎng)率的樣板化要求。此外，學(xué)校要厘規(guī)建制，清除那些與教育發(fā)展和上級(jí)改革創(chuàng)新文件指示精神相違背的過時(shí)條款，依據(jù)自身的辦學(xué)力量，前瞻性地合理規(guī)劃招生人數(shù)、班級(jí)容量和師資分配。而且要加強(qiáng)各小學(xué)間的交流，資源共享共建共有，避免重復(fù)建設(shè)和財(cái)力投入不足的困境，尤其是幫扶薄弱學(xué)校、加強(qiáng)校際之間幫扶，促進(jìn)區(qū)內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展。面對(duì)教師個(gè)人發(fā)展碰到的各種職業(yè)天花板問題，需要將教師個(gè)體成長(zhǎng)與學(xué)校發(fā)展統(tǒng)籌起來。21世紀(jì)的教育環(huán)境和數(shù)字技術(shù)的手段應(yīng)用，日益改變著原有的教學(xué)生態(tài)，需要樹立新的教育新常態(tài)，教師個(gè)體發(fā)展不僅是職稱和個(gè)體待遇的提升，也在于適應(yīng)面向21世紀(jì)未來人才培育需求的教學(xué)技能的提升。學(xué)校既要將教師個(gè)體成長(zhǎng)置于學(xué)校發(fā)展計(jì)劃的核心首要地位，教師個(gè)體也要有使命感和擔(dān)當(dāng)，自動(dòng)融入到新的學(xué)習(xí)、新的教育手段和新的教育理念中去，設(shè)置個(gè)體性的知識(shí)更新與提升計(jì)劃，配合嚴(yán)格的教師校本考核機(jī)制和基于人文關(guān)懷的學(xué)校因應(yīng)教師苦情陳訴反饋機(jī)制，二者相互推動(dòng)，建構(gòu)“人文扎根、感性行銷”的教育新格局。

第三，聚焦“服務(wù)型小學(xué)”，構(gòu)建教師命運(yùn)共同體。去行政化在現(xiàn)有均衡教育、教育優(yōu)先戰(zhàn)略和政府是最主要的教育投資者背景下，面臨很多實(shí)際的困難，很多政府的政策資金支持需要對(duì)口的部門去承接。并且在現(xiàn)有教育大投入和項(xiàng)目日漸繁多的情況下，如果不改變?cè)械囊皇乱辉O(shè)的機(jī)構(gòu)設(shè)置體制，真將是“小麻雀”式 的小官僚機(jī)構(gòu)。因此，當(dāng)前，要著力去小學(xué)內(nèi)部的行政化，可以設(shè)置綜合性的“行政經(jīng)費(fèi)與項(xiàng)目使用辦公室”與“綜合治理辦公室”，采取兼職或輪流方式進(jìn)行管理。小學(xué)本應(yīng)成為最少行政干預(yù)，最多服務(wù)的辦學(xué)組織，政府教育主管部門要正確處理政府與學(xué)校的關(guān)系，改變傳統(tǒng)把學(xué)校當(dāng)做下屬行政機(jī)構(gòu)來管理的模式，即改變“統(tǒng)、包、管”模式，轉(zhuǎn)變政府角色。從“做官”轉(zhuǎn)向“治學(xué)”。

然而，沒有好的帶頭人“治學(xué)”就無從談起。作為最基層的教育機(jī)構(gòu)，校長(zhǎng)就是一個(gè)教育團(tuán)隊(duì)當(dāng)然的管理者、領(lǐng)導(dǎo)者和學(xué)習(xí)帶頭人。不僅要自己成為學(xué)習(xí)的典范，成為某一學(xué)科領(lǐng)域的建樹者，也要成為有眼光、有擔(dān)當(dāng)、對(duì)教師有護(hù)犢情懷的人，更要為師生的學(xué)習(xí)創(chuàng)造盡可能好的條件，形成良好的教風(fēng)學(xué)風(fēng)，學(xué)校成長(zhǎng)為持續(xù)性學(xué)習(xí)共同體。因此，需要把好“入口關(guān)”，提高行政管理人員特別是校長(zhǎng)的任職準(zhǔn)入門檻，確立專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)以及聘任、考核、培訓(xùn)、晉升、解聘等完整的配套制度，配合以定期的考核跟蹤制度，變結(jié)果考核為過程考核，紙面述職轉(zhuǎn)為師生共評(píng)、自評(píng)與上級(jí)考評(píng)相結(jié)合。相應(yīng)地，學(xué)校與上級(jí)主管部門也要理順職責(zé)，廓清邊界，精簡(jiǎn)學(xué)校內(nèi)部機(jī)構(gòu)，借此推動(dòng)教師和行政的交流，打破二者壁壘。在提倡給學(xué)生教育減負(fù)的同時(shí)，也給機(jī)構(gòu)瘦身減負(fù)和教師減負(fù)，減少一線教師不必要的非教學(xué)性事務(wù)。