文/李英偉

房地產(chǎn)業(yè)關(guān)系民生，關(guān)乎社會的公平與穩(wěn)定。中共十九大報告提出：“堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居?！边@一莊嚴(yán)承諾將人民利益擺在至高無上的地位，意義十分重大。這意味著政府對于住房功能已經(jīng)達(dá)成共識，奠定了樓市調(diào)控的主基調(diào)，并將以此為基礎(chǔ)構(gòu)建房地產(chǎn)市場的長效調(diào)控機(jī)制。“讓全體人民住有所居”是房地產(chǎn)業(yè)宏觀調(diào)控的主要目標(biāo)和未來房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主導(dǎo)方向，也是“房住不炒”這一長期國策的最終目標(biāo)。房地產(chǎn)調(diào)控思想基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)變對當(dāng)前我國房地產(chǎn)稅改革提出了新要求，給房地產(chǎn)市場的宏觀調(diào)控和房地產(chǎn)業(yè)的健康、可持續(xù)發(fā)展指明了方向。

一、房地產(chǎn)稅功能定位問題研究綜述

目前，世界上主要國家都開征與房地產(chǎn)相關(guān)的稅種，然而，基于各國國情，其征收房地產(chǎn)稅的目的各異，房地產(chǎn)稅功能定位也各有側(cè)重，從而產(chǎn)生了不同的改革思路與政策導(dǎo)向?？傮w而言，西方國家房地產(chǎn)稅的功能定位主要可概括為以下三種模式：以英國、美國和加拿大等為代表的籌集地方財政收入模式，以韓國和日本等為代表的調(diào)控房地產(chǎn)市場模式，以及以新加坡為代表的調(diào)節(jié)收入分配模式（李長生，2016）。

國內(nèi)有代表性的觀點主要包括以下幾種：第一種觀點認(rèn)為，從稅收歸屬的角度出發(fā)，房地產(chǎn)稅應(yīng)定位于籌集地方財政收入，這一功能是我國經(jīng)濟(jì)社會所面臨的現(xiàn)實選擇，有利于重構(gòu)地方稅體系，確保地方財政收入的相對穩(wěn)定（廖俊平，2017；朱青，2014），且突出了房地產(chǎn)稅的受益性特點，體現(xiàn)其與公共服務(wù)的對應(yīng)性（劉漢霞，2015）。第二種觀點認(rèn)為，房地產(chǎn)稅應(yīng)定位于調(diào)節(jié)貧富差距、提升社會公平性方面（朱明熙 等，2012；李波 等，2012）。第三種觀點認(rèn)為，房地產(chǎn)稅應(yīng)作為調(diào)控社會經(jīng)濟(jì)運(yùn)行或調(diào)控房地產(chǎn)市場的重要工具（杜雪君 等，2009）。其余觀點均具有綜合性，在具體內(nèi)容上有較大差別，有的認(rèn)為房地產(chǎn)稅應(yīng)同時具有籌集財政收入、調(diào)節(jié)收入分配與調(diào)控房地產(chǎn)市場的職能（賈康，2012），有的認(rèn)為房地產(chǎn)稅應(yīng)定位于以調(diào)節(jié)社會財富分配為主，同時兼具財政收入分配和資源配置職能（秦蕾，2010），有的認(rèn)為房地產(chǎn)稅的功能定位應(yīng)以籌集地方財政收入為主，以調(diào)節(jié)個人收入分配、財產(chǎn)配置和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行為輔（胡怡建 等，2016），有的認(rèn)為房地產(chǎn)稅的功能應(yīng)區(qū)分長、短期，房地產(chǎn)稅在短期內(nèi)可被視為調(diào)節(jié)房地產(chǎn)市場、縮小收入差距的重要手段，而長期內(nèi)則被視為地方稅收的主體稅種（朱春奎 等，2016）?？傊澩康禺a(chǎn)稅功能應(yīng)主要或首要定位于籌集地方財政收入的觀點較為盛行。

二、“住有所居”目標(biāo)對房地產(chǎn)稅改革的新要求

對房地產(chǎn)稅功能定位的研究必須立足于考察新時代房地產(chǎn)市場的特點、屬性、功能與現(xiàn)狀，再據(jù)此理順國家治理邏輯下的稅收內(nèi)在機(jī)理。只有這樣，才能抓住問題的本質(zhì)，得出正確的結(jié)論。

堅持市場化改革方向，堅持住房的居住屬性，抑制投資屬性，將成為未來我國房地產(chǎn)市場發(fā)展的總基調(diào)。

首先，市場必須發(fā)揮好“住有所居”的主渠道作用。社會主義市場經(jīng)濟(jì)的本源是商品經(jīng)濟(jì)，房地產(chǎn)功能是由其經(jīng)濟(jì)屬性即商品性決定的。在社會主義初級階段，住房仍然是私人產(chǎn)品，應(yīng)堅持主要由市場提供。市場經(jīng)濟(jì)下的房地產(chǎn)開發(fā)商、購買者與地方政府都是追求利益最大化的理性經(jīng)濟(jì)人，都受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動而行事。因此，房地產(chǎn)的本質(zhì)屬性是商品性而非福利性。在經(jīng)濟(jì)學(xué)中，一切商品都包含著使用價值與價值兩因素，商品是使用價值與價值的統(tǒng)一。消費(fèi)與投資只是房地產(chǎn)商品自身的兩種主要功能。

其次，住房應(yīng)回歸其居住本質(zhì)，而不能作為投資、投機(jī)的對象?！胺孔〔怀础钡恼{(diào)控基調(diào)旨在使房屋回歸其居住屬性、使用屬性。作為商品的房地產(chǎn)的功能主要在于消費(fèi)，而非投資。雖然住房根據(jù)用途一般分為個人住房、商業(yè)住房、商住兩用住房等，但住房本意是指可以供人居住、生活或是工作的房屋，其基本功能是使用。馬克思早已指出，資本流通公式是：貨幣-商品-更多的貨幣，即G-W-G′。住房買賣是正常的交易行為，二手房交易的作用應(yīng)主要反映調(diào)節(jié)市場的余缺，政策必須改變目前為賣而買的主流行為。抑制投資屬性，使住房回歸居住屬性，有利于擠出房地產(chǎn)泡沫，恢復(fù)市場理性。

再次，“讓全體人民住有所居”是民生工作的基本要求，更關(guān)乎社會的和諧公平，應(yīng)成為當(dāng)前制定房地產(chǎn)政策的著力點。實現(xiàn)“住有所居”是新時代每個人自由而全面發(fā)展的重要前提?！胺孔〔怀础庇欣谔蕹醋鞯挠^念，減少非理性購房?！白∮兴印弊屆恳粋€人都能有合適的居所，這是一項重大的民生工程。市場中的非理性行為必須依據(jù)房地產(chǎn)市場特點，綜合運(yùn)用各種政策手段與政策組合予以糾正。“炒房”主要指開發(fā)商或特殊投資者利用所掌握的內(nèi)部消息與房源，通過張揚(yáng)宣傳、哄抬房價、囤積房源、捂盤惜售、信息欺詐等途徑，制造市場供求緊張的氛圍，最終高賣獲利的市場行為。目前，由于房產(chǎn)分布不均衡，房價持續(xù)攀升，住房空置率較高，這些情況都助長了炒房行為，加大了投資投機(jī)性需求，影響了大眾實現(xiàn)“住有所居”的愿望，同時引發(fā)了一系列社會問題，嚴(yán)重破壞了社會的公平與正義。而地方政府為獲得政績、稅金的快速增長與土地的增值收益，承認(rèn)或默許了“炒房”的合法性，且其行為與土地財政及寬松的稅收、金融等政策尤其是與貨幣供給的膨脹相互結(jié)合，無形中給房地產(chǎn)價格以無限增值、增收的預(yù)期?？梢姡康禺a(chǎn)之所以能“炒”起來，是市場買賣雙方、地方政府與貨幣政策互相作用的結(jié)果。解決的辦法自然是在規(guī)范政府行為、控制貨幣供給的同時，逐漸強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)手段。

最后，稅收必須在遏制“炒房”、保障“住有所居”、堅持住房居住屬性中有所作為。黨的十八大以來，財政被視為國家治理的基礎(chǔ)與重要支柱?？茖W(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場秩序、促進(jìn)社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的保障。當(dāng)前房地產(chǎn)調(diào)控政策已經(jīng)幾近極致，新時代市場化改革方向要求房地產(chǎn)稅加快推進(jìn)，且改革基本條件也已具備。與行政命令相比，稅收調(diào)控相對間接、深入、剛性，具有相機(jī)抉擇的權(quán)宜性。全面深化改革的重點是經(jīng)濟(jì)體制改革，經(jīng)濟(jì)體制改革的重點在財稅體制改革。房地產(chǎn)稅改革是深化稅制改革的重要一步。立足我國國情實際，借鑒國際通行做法，無論是作為“基礎(chǔ)性制度”安排，還是作為“長效機(jī)制”架構(gòu)，稅收手段都應(yīng)是其最核心的組成部分。房地產(chǎn)稅應(yīng)在矯正市場參與者的經(jīng)濟(jì)行為與改變市場預(yù)期中發(fā)揮應(yīng)有的作用，從而促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展。

三、房地產(chǎn)稅的功能定位與調(diào)控機(jī)制

房地產(chǎn)市場是稅收調(diào)控的對象，其現(xiàn)實情況體現(xiàn)了對稅收與稅制體系的訴求，稅收作用機(jī)理決定了自身各功能實現(xiàn)的路徑與過程。同時，實現(xiàn)各功能的稅收手段也必須協(xié)調(diào)一致，而不能互相矛盾與沖突。房地產(chǎn)稅改革對完善地方稅體系、優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)的實際效果顯而易見。然而，基于分析依據(jù)、視角與路徑的不同，學(xué)者們對房地產(chǎn)稅組織財政收入、調(diào)控房地產(chǎn)市場及調(diào)節(jié)收入分配功能的定位卻存在爭議。我國正處于經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型期，許多理論與現(xiàn)實問題相互疊加。房地產(chǎn)稅牽涉利益甚眾、稅制要素復(fù)雜，不同的利益階層有著各自的利益訴求，因此，其改革難度較大，不易一步到位，可循序漸進(jìn)，實施時宜區(qū)別長、短期目標(biāo)。

（一）組織財政收入職能

稅收如果定位于組織財政收入，除短期內(nèi)應(yīng)具有籌措足夠數(shù)額資金的能力外，還要求長期內(nèi)能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展變化的需要。因此，稅源需具備一定的穩(wěn)定性。

已有研究從“營改增”后地方稅體系單薄、地方收支矛盾尖銳、財政風(fēng)險陡增、不動產(chǎn)的天然屬性、受益稅的特點以及國際經(jīng)驗等角度指出，未來房地產(chǎn)稅必將成為地方稅的主體稅種?？傮w而言，學(xué)者們對有關(guān)未來我國房地產(chǎn)稅職能定位為組織財政收入的意見較為統(tǒng)一，但對其短期內(nèi)能否擔(dān)負(fù)起地方主要財源的重任卻存在異議。

中國房地產(chǎn)行業(yè)快速發(fā)展的時代已經(jīng)結(jié)束，目前正進(jìn)入穩(wěn)步發(fā)展的中速增長轉(zhuǎn)換期。房地產(chǎn)存量遠(yuǎn)大于增量，稅基較大。通過稅制設(shè)計，持有環(huán)節(jié)稅收的增量將會多于開發(fā)流通環(huán)節(jié)的減量，最終將帶來稅收凈收入的增加。然而，房地產(chǎn)稅是否能成為地方財政收入的主要來源，則要依賴于制度的設(shè)計和居民的承受能力等多方面因素。同時，還需要在土地財政收入與房地產(chǎn)稅稅收收入之間找到平衡點。此外，多年來，房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)稅收不僅與土地出讓金收入相比差距較大，同時也與地方其他稅種收入有一定差距。再者，當(dāng)今西方發(fā)達(dá)國家如美國、英國、澳大利亞、加拿大等之所以選擇將房地產(chǎn)稅作為地方主體稅種，其主要原因是出于兩方面的考慮：一是房地產(chǎn)稅作為一種收益稅，對稅收遵從度的要求較高，二是西方有相對較為明確的中央與地方政府間的支出責(zé)任范圍。與之相比，無論是作為法人還是作為自然人，我國納稅人納稅遵從度都較低，自主納稅意識較淡薄，逃避納稅現(xiàn)象較為普遍。此外，我國政府職能定位不清晰，中央與地方政府間財權(quán)和事權(quán)不匹配，地方政府因承擔(dān)更多的社會穩(wěn)定與發(fā)展任務(wù)而財力支撐明顯不足。尤其是，在地方政府間也存在著事權(quán)劃分交叉重疊、支出責(zé)任主體界定不明確、財權(quán)重心上移而事權(quán)重心下移等情況，這更是加劇了縱向財政不公和基層財政困難。此外，直接稅比重的提高也是一個艱難復(fù)雜的漸進(jìn)過程，地方財政存在的治理風(fēng)險不容忽視，需要考慮各方面的承受力，穩(wěn)健推行。因此，房地產(chǎn)稅短期內(nèi)還難以承擔(dān)起籌集地方主要財源的重任。

（二）調(diào)控房地產(chǎn)市場功能

相比行政手段，稅收制度以一種和緩的、柔性的、漸進(jìn)的、差異化的、底層切入的方式作用于房地產(chǎn)市場。房地產(chǎn)稅對宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的調(diào)控，主要表現(xiàn)為通過稅收直接影響房地產(chǎn)商品的市場供求關(guān)系，間接影響價格形成，并調(diào)節(jié)市場的投資需求與消費(fèi)需求，進(jìn)而對生產(chǎn)、投資與消費(fèi)等行為產(chǎn)生影響。

從成本形成角度看，房價由多種因素疊加而成，包括土地成本、土建和安裝成本、配套建設(shè)費(fèi)用、運(yùn)營成本以及開發(fā)商利潤等。其中任何一部分成本變化都會直接或間接地影響房地產(chǎn)價格。只有當(dāng)房地產(chǎn)稅稅率高于房價預(yù)期上漲的幅度時，稅收才有助于發(fā)揮控制房地產(chǎn)價格上漲的作用，進(jìn)而抑制投資投機(jī)性需求，否則就不利于房地產(chǎn)市場向供求均衡方向發(fā)展，也不利于引導(dǎo)房屋居住功能的回歸。

從供求決定視角看，需求拉動主要動力是剛性需求、改善性需求與投資性需求形成的綜合性需求，供給推動主要受土地供給、容積率、開發(fā)進(jìn)度等綜合因素的影響，同時也受價格管制、政府干預(yù)的制約?？紤]稅收杠桿對房地產(chǎn)商品價格施加的影響，多數(shù)消費(fèi)者需求彈性都較小，尤其是剛需者。因此，征稅或提高稅率對均衡數(shù)量的影響并不顯著。但由于投資投機(jī)者的需求彈性較大，此舉會削弱其購房意愿。再從供給者角度看，就當(dāng)前市場情況而言，捂盤惜售的開發(fā)商與多房源的投機(jī)者供給彈性相對較大，稅收對這類房地產(chǎn)商品供給者的調(diào)節(jié)效應(yīng)較為顯著。在市場主流是為賣而買時，除設(shè)置限售期限外，對一定期限內(nèi)的二手房出售加大稅率等措施，同樣可改變市場供給并影響市場預(yù)期。開發(fā)商與投機(jī)者都將房地產(chǎn)商品視為獲取利潤的載體，以追求利潤最大化為目標(biāo)。一方面，征稅會促使其將多余的房源盡快脫手，在需求不變的前提下，帶來均衡價格的下跌；另一方面，由于“稅收楔子”的存在，如沒有相應(yīng)的開發(fā)環(huán)節(jié)減稅，勢必增加其整體稅負(fù)，不利于穩(wěn)房價。實際上，房地產(chǎn)稅制“重流通、輕保有”的格局亟待改變，“有增有減，結(jié)構(gòu)性調(diào)整”的稅制改革，必然伴隨著流通環(huán)節(jié)的降稅。因此，不會明顯減少房源供給。綜合來看，征稅可以從供給、需求兩方面著力，將“過熱”的房地產(chǎn)價格回調(diào)到合理區(qū)間，較為顯著地改善房地產(chǎn)商品的供求關(guān)系。

從現(xiàn)實房地產(chǎn)市場情況看，房地產(chǎn)稅改革是在房價高漲不跌的背景下推進(jìn)的，在“重保有、輕交易”的稅制設(shè)計下，短期內(nèi)勢必會降低房價，促使其回歸居住本質(zhì)，政策效應(yīng)較強(qiáng)。更為重要的是，通過稅收政策進(jìn)行的宏觀調(diào)控往往是在既有財稅體制內(nèi)進(jìn)行的，著力于在不突破現(xiàn)行制度框架的基礎(chǔ)上實現(xiàn)供求總量的平衡，因而如果安排得當(dāng)，更可與稅制改革的長期規(guī)劃相銜接，緩沖制度迅速變遷帶來的壓力。日本房地產(chǎn)稅改革的經(jīng)驗教訓(xùn)告訴我們，目前受疫情影響的經(jīng)濟(jì)低迷時期正是我國相關(guān)改革的關(guān)鍵時期，應(yīng)把握時機(jī)盡快推進(jìn)。日本當(dāng)年正是由于錯失良機(jī)、政策失誤而導(dǎo)致房地產(chǎn)市場崩盤的。

此外，房地產(chǎn)稅如果定位于調(diào)控房地產(chǎn)市場，則當(dāng)經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)生變化、市場蕭條或繁榮時，就要求通過規(guī)范性的稅制調(diào)整迅速增加或減少持有房產(chǎn)的成本，影響居住性或投資性購房者決策，增減投資收益的不確定性，改變消費(fèi)者未來預(yù)期與供需均衡。因此，客觀上需要稅種本身具有能夠隨著市場形勢變化而變化的適度靈活性，從而對房地產(chǎn)市場價格與供求產(chǎn)生影響，引導(dǎo)住房消費(fèi)，促使房地產(chǎn)回歸居住本質(zhì)。

然而，如果單純通過房地產(chǎn)稅抑制房價，雖然能在短期內(nèi)起到一定作用，但卻不足以從根本上改變房地產(chǎn)市場的供求關(guān)系。從長期看，房地產(chǎn)稅難以完全實現(xiàn)調(diào)控房價的目標(biāo)。這是由于房價的高低最終取決于宏觀經(jīng)濟(jì)、房地產(chǎn)供求、收入、人口、稅收資本化效應(yīng)、城鎮(zhèn)化進(jìn)程等多重因素影響的市場供需狀況，通過房地產(chǎn)稅平抑房價并不能消除房價上漲的原生動力、解決基本經(jīng)濟(jì)趨勢問題。

從現(xiàn)行房地產(chǎn)稅收的實施效應(yīng)看，由于主要在流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)課征，稅收拉升了成本，不僅未能起到抑制需求的作用，反而助長了價格上漲。同時，由于實行分稅制以來，地方政府主要依靠土地財政取得收入，這無形中增加了中央政府宏觀調(diào)控的難度?？傊?，歷史上我國商品房價格高居不下的情況受開發(fā)成本高、商品住房供給結(jié)構(gòu)不合理、居民消費(fèi)需求擴(kuò)張、資本市場低迷、投資投機(jī)性需求不斷擴(kuò)張等多方面因素的共同影響。房價高漲是房產(chǎn)供需方、政府部門、國內(nèi)外投資者等眾多市場主體間博弈互動的結(jié)果，同時也與相關(guān)配套制度的不完善有關(guān)。

（三）調(diào)節(jié)居民收入分配職能

房地產(chǎn)稅調(diào)節(jié)居民收入分配的職能，往往是在市場已經(jīng)出現(xiàn)了收入差距擴(kuò)大的趨勢時被提出的，調(diào)控目標(biāo)的實現(xiàn)取決于應(yīng)納稅額的基礎(chǔ)扣除與累進(jìn)稅率的設(shè)計。黨的十八大確定要構(gòu)建結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會公平的稅收制度。從產(chǎn)權(quán)歸屬的角度分析，國家擁有土地的所有權(quán)，享有其直接投資帶來的土地價值增加以及土地自然增值帶來的收益，從而實現(xiàn)“土地漲價歸公”。我國財產(chǎn)性收入差距過大需要進(jìn)行調(diào)節(jié)，由于房地產(chǎn)稅稅負(fù)較難轉(zhuǎn)嫁，因而能夠有效起到縮小居民房產(chǎn)收入差距、理順分配關(guān)系的作用。

房地產(chǎn)是人們持有和保存財富的方式之一，貧富差距在城鎮(zhèn)家庭最直觀的表現(xiàn)是房產(chǎn)持有不平等。我國房產(chǎn)在不同家庭之間的分布明顯不均勻，房產(chǎn)不平等對財產(chǎn)不平等的貢獻(xiàn)度達(dá)到約60%，這種現(xiàn)狀亟待改變。若以房產(chǎn)價值為征稅依據(jù)，由于越富裕的階層，其房產(chǎn)占總財產(chǎn)的比重越高，因而即使采取比例稅率形式對所有居民的房產(chǎn)持有環(huán)節(jié)征稅，也將有利于縮小貧富差距，當(dāng)然，中低收入群體也要承受按課稅對象征收的相同比例稅負(fù)，也有一定的支出壓力。如果在不增加總體稅負(fù)的前提下推行稅改，增加持有環(huán)節(jié)的稅負(fù)，可相應(yīng)減輕購房階段的稅負(fù)，從而降低房價，減輕剛需購房壓力。再結(jié)合差異化的稅收政策，依據(jù)一定的面積、套數(shù)、市場價值或者其他條件設(shè)置減免方式，甚至實行累進(jìn)稅率等措施，將不僅有利于收入再分配與財富再配置作用的發(fā)揮，而且還可促使房地產(chǎn)價格理性回歸，確?！胺孔〔怀础保棺》炕貧w居住屬性。所以，對擁有多套或超過扣除標(biāo)準(zhǔn)的高端住房的人，上述做法都能夠起到較好的調(diào)節(jié)作用。以上分析對于短期與長期都同樣適用。

因此，財稅制度改革應(yīng)構(gòu)建“提低、擴(kuò)中、限高”的基礎(chǔ)性制度長效調(diào)節(jié)機(jī)制，并逐步提高直接稅比重。房地產(chǎn)稅主要應(yīng)由多占資源、占好資源的納稅人承擔(dān)。稅制設(shè)計要彰顯社會公平，推動和諧民生的構(gòu)建，保障基本居住需求的底線，不增加弱勢群體的稅負(fù)，充分考慮民生問題。

四、“住有所居”目標(biāo)下房地產(chǎn)稅功能定位改進(jìn)

結(jié)合上述分析，組織財政收入職能對實現(xiàn)“住有所居”目標(biāo)作用有限，而只是關(guān)注如何權(quán)衡土地租金收入與房地產(chǎn)稅稅收收入之間的關(guān)系。顯然，短期內(nèi)有重要意義，能有效發(fā)揮作用的是其他兩大職能。一方面，調(diào)節(jié)居民收入分配職能有助于實現(xiàn)“住有所居”目標(biāo)。這是因為居民房產(chǎn)差距、貧富懸殊與房產(chǎn)投資投機(jī)需求三者之間有較大的關(guān)聯(lián)性。具備“炒房”條件者一般而言是較富裕階層中的投資者，是政策應(yīng)重點控制的對象，而“住有所居”是要保證包括低收入群體在內(nèi)的所有人都有房可住。這是制定稅收政策時考慮的重點。另一方面，房地產(chǎn)稅對房地產(chǎn)市場調(diào)控作用的發(fā)揮可確?！白∮兴印蹦繕?biāo)的實現(xiàn)。政府有理由、有責(zé)任對違背住房居住屬性的投資投機(jī)及“炒房”行為予以抑制和打擊，彰顯社會的公平正義。通過稅率與稅基的合理選擇，可從供需兩方面作用于房地產(chǎn)市場，穩(wěn)定房價，抑制投資需求，加大“炒房”成本，促進(jìn)市場理性回歸。基于此，廉租房應(yīng)用于解決低收入群體的住房問題。中等收入群體購買的自住商品房，應(yīng)位于稅費(fèi)政策設(shè)計的優(yōu)惠范圍內(nèi)。而高收入群體的高檔、多套住房則應(yīng)是重點調(diào)控的對象。

再從職能協(xié)調(diào)的視角看，房地產(chǎn)調(diào)控職能與調(diào)節(jié)收入差距職能在合理引導(dǎo)市場需求、抑制房地產(chǎn)投機(jī)、緩解供求矛盾、推動市場平穩(wěn)發(fā)展等方面，目標(biāo)差異較小，短期內(nèi)實現(xiàn)這兩項職能所要求的稅收手段具有一致性。在宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行處于快速發(fā)展期時，人們對房價上漲有樂觀預(yù)期，社會不平等與貧富差距會進(jìn)一步加劇。這時，調(diào)節(jié)貧富差距所使用的累進(jìn)稅率、選擇性征收、適度優(yōu)惠等征稅方式，與宏觀調(diào)控職能所要求的政策手段大體相同。在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的低迷階段，經(jīng)濟(jì)調(diào)控職能的總基調(diào)是實施減稅措施，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)回暖，此時因財產(chǎn)差距引起的兩極分化程度也會有所減輕，社會各界要求減稅的呼聲也將更為強(qiáng)烈。

總體而言，籌集財政收入職能短期內(nèi)更強(qiáng)調(diào)收入的穩(wěn)定性，當(dāng)房地產(chǎn)市場出現(xiàn)供需失衡時，這種穩(wěn)定性與市場調(diào)節(jié)和收入分配調(diào)節(jié)所要求的靈活性不易協(xié)調(diào)。盡管如此，就增加財政收入而言，在經(jīng)濟(jì)繁榮時期，組織財政收入職能與其他兩項職能之間也具有較多共性，基本可以同時兼顧。因此，近期內(nèi)可將房地產(chǎn)稅視為調(diào)節(jié)房地產(chǎn)市場、緩解收入差距的重要手段，而長期內(nèi)可將其培育成地方稅收的主體稅種，以組織財政收入為主。

現(xiàn)行房產(chǎn)稅實踐表明，無論是房價的上漲、供需結(jié)構(gòu)的不合理，還是保障性住房供應(yīng)的不足，都說明當(dāng)前房地產(chǎn)稅收調(diào)控不力，其原因正是房產(chǎn)稅多年來不適當(dāng)?shù)匾载斦杖牍δ芴娲裆δ?，且調(diào)控不到位：租金型土地財政使地方政府調(diào)控房價意愿較弱；保障性住房用地的無償劃撥會導(dǎo)致可供出讓土地減少，因而也將相應(yīng)減少土地出讓金。因此，地方政府對保障房建設(shè)缺乏積極性。為追求經(jīng)濟(jì)增長，地方政府往往會放棄或犧牲民生目標(biāo)，不愿對過熱的房地產(chǎn)市場進(jìn)行調(diào)控，而是針對不同檔次的住房采用“一刀切”的稅收政策。這也是短期內(nèi)不應(yīng)將房地產(chǎn)稅的功能定位于組織財政收入的重要原因。

在稅制的具體設(shè)計中，可借鑒日本房地產(chǎn)稅改革的教訓(xùn)，為防止泡沫破滅，應(yīng)漸進(jìn)式推進(jìn)改革，抓住關(guān)鍵時期，初期可以較低稅率從保有環(huán)節(jié)切入，這樣對財政收入的影響較小。

總之，依據(jù)新時代經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢對“住房不炒、住有所居”定位的現(xiàn)實要求，結(jié)合稅收調(diào)控內(nèi)在機(jī)理以及健全稅制的條件，在短期內(nèi)房地產(chǎn)稅功能應(yīng)定位于調(diào)控房地產(chǎn)市場與調(diào)節(jié)居民收入分配，而將組織財政收入作為輔助功能。目前，應(yīng)將主要目標(biāo)聚焦在抑制“炒房”和過度投資需求上，同時促進(jìn)社會公平，使經(jīng)濟(jì)調(diào)控與收入分配互相協(xié)調(diào)、相得益彰。隨著房地產(chǎn)市場體系的逐步健全和公平收入分配功能的順暢運(yùn)行，地方收支不均衡的狀況將自然得到緩解。從長期看，地方財政收入缺乏穩(wěn)定稅源的問題必將解決。房地產(chǎn)稅改革可以推動并確保基層財政在未來獲得持續(xù)而充裕的收入，從而重構(gòu)地方收入體系。與功能定位相適應(yīng)，在具體稅制設(shè)計上，考慮到我國漸進(jìn)式改革的現(xiàn)實情況，應(yīng)區(qū)分近期與遠(yuǎn)期，采取分步推進(jìn)的方式。隨著稅制結(jié)構(gòu)的逐漸優(yōu)化，房地產(chǎn)稅成為地方稅收主體稅種的條件也將成熟。