陳彥軍

（三亞學(xué)院 三亞城市治理研究院，海南 三亞572000）

科學(xué)實(shí)驗(yàn)是自然科學(xué)探索自然規(guī)律、推進(jìn)人類(lèi)科技進(jìn)步的重要手段，17 世紀(jì)以來(lái)，自然科學(xué)的偉大成功激發(fā)了人類(lèi)推動(dòng)社會(huì)進(jìn)化、創(chuàng)設(shè)完善制度的巨大雄心。英國(guó)革命、美國(guó)革命，特別是法國(guó)大革命，革命的主要推動(dòng)者幾乎都有著通過(guò)大規(guī)模社會(huì)試驗(yàn)來(lái)建立符合人類(lèi)理想的國(guó)家制度的強(qiáng)烈沖動(dòng)。在為總結(jié)英國(guó)革命經(jīng)驗(yàn)而作的《利維坦》一書(shū)中，霍布斯區(qū)分了自然國(guó)家和人為國(guó)家，在他看來(lái)，前者是傳統(tǒng)的君主政體，后者是貴族政體和民主政體。帶著對(duì)法國(guó)革命的反思，托克維爾考察美國(guó)后寫(xiě)出了《論美國(guó)的民主》，他在書(shū)中贊美這個(gè)人為的共和國(guó)幾乎完全建立在法律的基礎(chǔ)之上，簡(jiǎn)直就是一個(gè)理想國(guó)，但也指出美國(guó)存在著為優(yōu)越環(huán)境和天賜運(yùn)氣所掩蓋的制度缺陷。在大規(guī)模資產(chǎn)階級(jí)革命之后的西方現(xiàn)代社會(huì)中，始終存在著各色各樣的社會(huì)改良主義者，他們不斷在小規(guī)模社群中試驗(yàn)自己設(shè)計(jì)的理想社會(huì)模式，并力求在更大范圍推廣。西方社會(huì)科學(xué)也將實(shí)驗(yàn)研究法和準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)研究法作為重要的研究手段，公共政策學(xué)者和公共決策機(jī)構(gòu)更是將政策試驗(yàn)引入到國(guó)家和政黨的決策實(shí)踐中。但時(shí)至今日，在早已遠(yuǎn)離革命并標(biāo)榜“歷史終結(jié)”的西方國(guó)家，不管是社會(huì)試驗(yàn)，還是政策試驗(yàn)幾乎都收效不彰。

近代中國(guó)的辛亥革命，在革命者眼里無(wú)疑是一場(chǎng)偉大的社會(huì)試驗(yàn)。孫中山就曾講道：“我們決不要隨天演的變更，定要為人事的變更，其進(jìn)步方速?！保?］辛亥革命后十?dāng)?shù)年國(guó)家與社會(huì)試驗(yàn)亂象頻出，社會(huì)改良主義者汪亢虎在失望之余竟希望復(fù)辟清室，在給溥儀的請(qǐng)覲函中說(shuō)：“十三年來(lái)，天下洶洶，一切政策試驗(yàn)失敗，亟需［須］別求光明之路。中國(guó)者，遜帝與人民所共托命焉者也，救亡之事，貴賤同之?！保?］經(jīng)歷大革命的慘痛挫敗，后來(lái)崛起的中國(guó)共產(chǎn)黨開(kāi)啟了中國(guó)革命道路的艱辛探索。在為達(dá)成各階段革命目標(biāo)的政策運(yùn)用中，由于政策資源的常態(tài)性匱乏，中國(guó)共產(chǎn)黨逐步探索出“典型試驗(yàn)，重點(diǎn)突破；由點(diǎn)到面，點(diǎn)面結(jié)合”的工作和領(lǐng)導(dǎo)方法，并與延安時(shí)期發(fā)展成熟起來(lái)的黨的實(shí)事求是思想路線、民主集中制原則形成表里通貫的高度統(tǒng)一。新中國(guó)的成立并沒(méi)有畫(huà)上國(guó)家和社會(huì)試驗(yàn)的句號(hào)。延續(xù)共產(chǎn)黨傳統(tǒng)工作和領(lǐng)導(dǎo)方法并在社會(huì)主義建設(shè)和改革中不斷得到改進(jìn)的試點(diǎn)——推廣或政策試驗(yàn)，成為相對(duì)穩(wěn)定體制下不斷推動(dòng)中國(guó)社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的制度創(chuàng)新之道。

以中國(guó)共產(chǎn)黨十九屆四中全會(huì)決定為重大標(biāo)志，經(jīng)過(guò)70 年的不懈探索，兩千年封建帝制瓦解后，長(zhǎng)時(shí)段中國(guó)之治的中國(guó)特色社會(huì)主義制度和國(guó)家治理體系已然走上定型，但中國(guó)式政策試驗(yàn)有增無(wú)減，自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)從沿海到內(nèi)地的不斷增加和海南島整體建設(shè)自由貿(mào)易港的即將啟動(dòng)，成為中國(guó)探索建設(shè)更高水平開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制、推進(jìn)合作共贏的開(kāi)放體系建設(shè)及積極參與全球治理體系改革和建設(shè)的重要路徑。從理論上和實(shí)例中探索中國(guó)式政策試驗(yàn)的豐富內(nèi)涵，成為本文寫(xiě)作的重要方向和內(nèi)容。

一 中國(guó)式政策試驗(yàn)的國(guó)家制度根據(jù)

相較于傳統(tǒng)國(guó)家，現(xiàn)代國(guó)家是法治國(guó)家，以憲法為核心的法律體系對(duì)現(xiàn)代國(guó)家起著基本的規(guī)范和調(diào)節(jié)作用，但由于法律的普遍性、確定性、強(qiáng)制性和形式合理性，真正與國(guó)計(jì)民生關(guān)系更密切的卻是國(guó)家、政黨、地方和各類(lèi)組織的政策。在中國(guó)傳統(tǒng)的政治詞匯里，“政”和“策”是有著明確分工的兩個(gè)概念?！罢敝傅氖腔实鄣恼詈统⒌拇笳结?，如《貞觀政要》、光緒新政等，“策”則是臣下或士人向皇帝和朝廷的應(yīng)對(duì)或上策，如漢初賈誼《治安策》、董仲舒《天人三策》等?！罢迸c“策”在近代結(jié)合為一個(gè)詞，固然有著漢語(yǔ)古今變遷的因素，但也從一個(gè)側(cè)面表現(xiàn)出現(xiàn)代中國(guó)的國(guó)家制度特色與傳統(tǒng)中國(guó)的上下懸隔制度特點(diǎn)發(fā)生了顯著變化。

自秦至清，于西漢基本定型的“霸王道雜之”的君主專(zhuān)制制度和“儒表法里”的國(guó)家治理體系，在迭經(jīng)朝代更替、頻遭內(nèi)外挑戰(zhàn)的情況下，不斷豐富與拓展，不僅維系了廣納農(nóng)耕、游牧和商貿(mào)等“跨體系社會(huì)”［3］的中國(guó)區(qū)域成一相對(duì)穩(wěn)定的政治共同體，保障了五千年連綿不斷的中華文明區(qū)域成一兼容并包的文化共同體，成就了兩千年經(jīng)濟(jì)文化不斷變遷的中國(guó)社會(huì)長(zhǎng)期居于世界的領(lǐng)先地位。但至清嘉道以降，萬(wàn)馬齊喑，內(nèi)外交困，這一國(guó)家制度和國(guó)家治理體系已然不能應(yīng)對(duì)“大地忽通、萬(wàn)國(guó)競(jìng)長(zhǎng)”［4］的新局，面臨根本性的轉(zhuǎn)型。晚清官地階級(jí)發(fā)起自強(qiáng)運(yùn)動(dòng)，提出并實(shí)踐各種應(yīng)對(duì)之策，意圖以增量改革來(lái)勉強(qiáng)維系固有政局，自然以失敗告終；維新派推動(dòng)戊戌變法，效法日本，意圖“變政”，希望用“舊瓶裝新酒”方式以最小代價(jià)實(shí)現(xiàn)國(guó)家制度的整體轉(zhuǎn)型，卻遭遇頑固派的瘋狂反噬；革命派就此登上歷史舞臺(tái)，其間建設(shè)新國(guó)家的試驗(yàn)不斷上演，革命的領(lǐng)導(dǎo)力量不斷變換，最終中國(guó)共產(chǎn)黨脫穎而出，帶領(lǐng)中國(guó)人民開(kāi)展革命、建設(shè)和改革，在各階段目標(biāo)與資源總是存在落差的情況下，創(chuàng)造性地提出“政策和策略是黨的生命”，努力運(yùn)用政策方法，探索建立適應(yīng)周秦之變后中國(guó)又一重大歷史變革的國(guó)家制度和國(guó)家治理體系。

建立什么樣的國(guó)家制度和國(guó)家治理體系，是近代以來(lái)中國(guó)面臨的一個(gè)歷史性課題。在中華人民共和國(guó)建國(guó)70 周年之際，中國(guó)共產(chǎn)黨召開(kāi)十九屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議，指出：“中國(guó)特色社會(huì)主義制度是黨和人民在長(zhǎng)期實(shí)踐探索中形成的科學(xué)制度體系，我國(guó)國(guó)家治理一切工作和活動(dòng)都依照中國(guó)特色社會(huì)主義制度展開(kāi)，我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力是中國(guó)特色社會(huì)主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)?！薄皩?shí)踐證明，中國(guó)特色社會(huì)主義制度和國(guó)家治理體系是以馬克思主義為指導(dǎo)、植根中國(guó)大地、具有深厚中華文化根基、深得人民擁護(hù)的制度和治理體系，是具有強(qiáng)大生命力和巨大優(yōu)越性的制度和治理體系，是能夠持續(xù)推動(dòng)擁有近十四億人口大國(guó)進(jìn)步和發(fā)展，確保擁有五千多年文明史的中華民族實(shí)現(xiàn)‘兩個(gè)一百年’奮斗目標(biāo)進(jìn)而實(shí)現(xiàn)偉大復(fù)興的制度和治理體系?！保?］這一制度和治理體系在中國(guó)共產(chǎn)黨成立一百年時(shí)會(huì)“更加成熟更加定型”，在新中國(guó)成立一百年時(shí)會(huì)“更加鞏固，優(yōu)越性充分展現(xiàn)”。［5］

中國(guó)傳統(tǒng)帝制專(zhuān)注于政治穩(wěn)定，對(duì)于發(fā)展問(wèn)題基本上持放任自流態(tài)度。秦國(guó)雖然興起于以富國(guó)強(qiáng)兵為導(dǎo)向的商鞅變法，但秦以強(qiáng)力統(tǒng)一六國(guó)之后，面臨的最大挑戰(zhàn)就是如何在郡縣制下將經(jīng)濟(jì)文化不同的區(qū)域統(tǒng)合為一個(gè)政治共同體。賈誼論秦亡于不施仁義，揆諸其著名的《治安策》可知，他所說(shuō)的施仁義并不是簡(jiǎn)單的不行暴政，而是要建立與仁政相表里的綱常名教秩序，正如其所言：“夫立君臣，等上下，使父子有禮，六親有紀(jì)，此非天之所為，人之所設(shè)也。夫人之所設(shè)，不為不立，不植則僵，不修則壞?！豆茏印吩唬骸Y義廉恥，是謂四維；四維不張，國(guó)乃滅亡。’”［6］自西漢武帝朝基本構(gòu)建起“霸王道雜之”的君主專(zhuān)制制度和“儒表法里”的國(guó)家治理體系，其后近兩千年間，在這一制度和治理體系下少有以富強(qiáng)為旗號(hào)的改革，僅有的幾次變法也都以失敗告終。為什么寧可拖到改朝換代、秩序重組也不能自我改革呢？套用孟子的一句話，是家天下的君主制不為也，非中國(guó)的文明文化不能也。清中葉以后，康雍乾三朝長(zhǎng)期穩(wěn)定所帶來(lái)的人口暴漲，問(wèn)題叢生，將發(fā)展問(wèn)題突出地?cái)[到了國(guó)家面前，而此時(shí)已進(jìn)入資本主義快速發(fā)展期的西方列強(qiáng)破門(mén)而入，也逼迫著中國(guó)走出改朝換代的老路，必須競(jìng)逐富強(qiáng)才能免于亡國(guó)滅種。

康有為的變法主張，其核心在于要建立“共贊富強(qiáng)，君民同體，情誼交孚，中國(guó)一家，休戚與共”［7］的新體制，要讓國(guó)家具有匯聚眾力，規(guī)劃和發(fā)展經(jīng)濟(jì)民生的功能，要讓君主跳出狹隘的王朝利益而成為一國(guó)之公共領(lǐng)袖或文化象征。辛亥革命推翻了兩千年傳統(tǒng)帝制，建立了亞洲第一個(gè)民主共和國(guó)，但那只是一場(chǎng)試驗(yàn)，因?yàn)楫?dāng)時(shí)全球沒(méi)有幾個(gè)民主共和國(guó)，更找不到可資利用的在一個(gè)歷史悠久、疆域遼闊、人民眾多、經(jīng)濟(jì)落后、多民族多宗教的超大規(guī)模國(guó)家建設(shè)民主共和制度的基本經(jīng)驗(yàn)。中國(guó)共產(chǎn)黨的革命、建設(shè)和改革可謂“植根中國(guó)大地、具有深厚中華文化根基、深得人民擁護(hù)”。中國(guó)大地上根基最深厚的就是農(nóng)村農(nóng)民，從革命期走農(nóng)村包圍城市的道路，到建設(shè)期率先興起農(nóng)村社會(huì)主義改造，再到改革期改革先從農(nóng)村開(kāi)始，中國(guó)共產(chǎn)黨都是找準(zhǔn)了農(nóng)村農(nóng)民問(wèn)題，才把穩(wěn)了中國(guó)發(fā)展的脈搏，并克服了傳統(tǒng)郡縣制“其專(zhuān)在上”的弊端。堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)，適應(yīng)了中國(guó)“六合同風(fēng)，九州共貫”的文化心理和治理要求，避免了發(fā)揮各方面積極性可能出現(xiàn)的“其專(zhuān)在下”的危險(xiǎn)；走群眾路線，尊重人民首創(chuàng)精神，建立基礎(chǔ)廣泛的統(tǒng)一戰(zhàn)線，贏得了發(fā)展各階段最廣大人民的擁護(hù)；再貫之“以馬克思主義為指導(dǎo)”，會(huì)合了反抗資本主義全球霸權(quán)和推進(jìn)人類(lèi)命運(yùn)共同體建設(shè)的理論要求和現(xiàn)實(shí)趨勢(shì)，黨和人民在長(zhǎng)期實(shí)踐探索中形成的中國(guó)特色社會(huì)主義制度和國(guó)家治理體系當(dāng)然是“具有強(qiáng)大生命力和巨大優(yōu)越性”。更為關(guān)鍵的是，這一制度和治理體系創(chuàng)造出善于解決發(fā)展問(wèn)題的新方法，它能夠在實(shí)踐中不斷發(fā)現(xiàn)和找到制約超大規(guī)模國(guó)家進(jìn)步和發(fā)展的問(wèn)題，并在實(shí)踐中創(chuàng)新辦法、持續(xù)推動(dòng)問(wèn)題的解決；它能夠在實(shí)踐中不斷為承載中華文明的中華民族召喚出發(fā)展奮斗的目標(biāo)，并在實(shí)踐中持續(xù)推動(dòng)中華民族實(shí)現(xiàn)偉大復(fù)興，而始終保持制度實(shí)踐性的重要方法之一就是熔鑄于國(guó)家制度中的中國(guó)式政策試驗(yàn)。

二 中國(guó)式政策試驗(yàn)的類(lèi)型及內(nèi)在機(jī)理

傳統(tǒng)中國(guó)的國(guó)家制度與現(xiàn)代西方的憲政民主制共享著同一條制度特性，那就是“制度剛性”［8］，國(guó)家正式制度里不存在執(zhí)政集團(tuán)推動(dòng)并把控下的“摸著石頭過(guò)河”和穩(wěn)定政策出臺(tái)前反復(fù)試驗(yàn)的機(jī)制。原因其實(shí)很簡(jiǎn)單，不管是宣稱天命天道，還是標(biāo)榜憲政制衡，國(guó)家公共權(quán)力本身都是被私人、家族或利益集團(tuán)把持，沒(méi)有制度剛性，整個(gè)國(guó)家就會(huì)很快被私利綁架而走上垮臺(tái)。王朝更迭或政黨輪替，都不過(guò)是一種制度平衡機(jī)制，根本不可能改變權(quán)力私有的本質(zhì)。中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家制度本質(zhì)上是中國(guó)革命進(jìn)程中批判性地借鑒中國(guó)傳統(tǒng)國(guó)家制度和西方現(xiàn)代國(guó)家制度的產(chǎn)物，它力求在實(shí)現(xiàn)制度穩(wěn)定性的同時(shí)保持制度的革命性或?qū)嵺`性，以保障公共權(quán)力不僅在形式上而且在實(shí)質(zhì)上始終為人民所有，不斷破解誘發(fā)權(quán)力私有的體制機(jī)制障礙，切實(shí)解決最廣大人民群眾生存發(fā)展和追求美好幸福生活中遇到的方方面面問(wèn)題。這種制度性努力，在資本主義革命后的西方國(guó)家早已被污名化為“烏托邦”，而中國(guó)“文革”期間的嚴(yán)重錯(cuò)誤及不少前社會(huì)主義國(guó)家的顛覆教訓(xùn)也似乎印證了西方的質(zhì)疑。但中國(guó)特色社會(huì)主義的頑強(qiáng)生存、經(jīng)濟(jì)騰飛、制度不斷完善和國(guó)際聲譽(yù)日彰，重新激發(fā)了人類(lèi)創(chuàng)設(shè)更美好制度的追求。中國(guó)式政策試驗(yàn)，就是中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家制度和國(guó)家治理體系保持實(shí)踐性，以保障國(guó)家權(quán)力始終為人民所有，并不斷解決民生發(fā)展問(wèn)題的一種重要方法。

在西方政治學(xué)觀念里，中國(guó)制度屬于威權(quán)體制，威權(quán)體制在應(yīng)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型挑戰(zhàn)時(shí)一般都會(huì)走向瓦解。但中國(guó)不僅避免了轉(zhuǎn)型過(guò)程中體制瓦解，還顯現(xiàn)出極高的制度創(chuàng)新能力并實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)騰飛。為解釋這一“反?！爆F(xiàn)象，西方學(xué)者關(guān)注到中國(guó)制度中的政策試驗(yàn)。美國(guó)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾斯（Douglass C.North）認(rèn)為，中國(guó)的制度結(jié)構(gòu)擁有一種獨(dú)具特色的適應(yīng)能力，它允許用各種方式展開(kāi)試驗(yàn)，以克服制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙，并能在應(yīng)對(duì)新挑戰(zhàn)的同時(shí)抓住開(kāi)放發(fā)展的機(jī)會(huì)。但西方學(xué)者在理解中國(guó)式政策試驗(yàn)的機(jī)理時(shí)，卻暴露出固有的知識(shí)偏見(jiàn)，如認(rèn)為政策試驗(yàn)是特殊體制下的產(chǎn)物，是行政分權(quán)和爭(zhēng)奪管轄權(quán)的結(jié)果，是改革派為了擴(kuò)大改革的政治基礎(chǔ)，避免意識(shí)形態(tài)爭(zhēng)論、杜絕派系斗爭(zhēng)而做出的次優(yōu)選擇。德國(guó)學(xué)者韓博天（Sebastian Heilmann）是少有的正面且全面肯定中國(guó)式政策試驗(yàn)的西方學(xué)者，他考察了中國(guó)共產(chǎn)黨由點(diǎn)到面的工作方法和試點(diǎn)模式，以及從革命、建設(shè)和改革一路走來(lái)的演變過(guò)程，［9］分析了試驗(yàn)性法規(guī)、試點(diǎn)和試驗(yàn)區(qū)等三種經(jīng)濟(jì)改革時(shí)期政策試驗(yàn)的主要形式，認(rèn)為中國(guó)現(xiàn)行政治體制下這種“中央主導(dǎo)的政策試驗(yàn)”，雖然不帶有西方憲政體制下由上下權(quán)力制約和平衡所帶來(lái)的穩(wěn)定性，但它的“在多層級(jí)之間搖擺不定的互動(dòng)模式”，卻以一種“激烈的政治過(guò)程”調(diào)動(dòng)起各方面的積極性和創(chuàng)造性，在一種風(fēng)險(xiǎn)和成本可控狀態(tài)下實(shí)現(xiàn)了改革僵局和障礙的打破，及“全新政策工具的出臺(tái)和體制轉(zhuǎn)型”，并達(dá)到推動(dòng)戰(zhàn)略共識(shí)達(dá)成、促進(jìn)社會(huì)集體學(xué)習(xí)和醞釀重大政策突破等功效，對(duì)于中國(guó)的經(jīng)濟(jì)騰飛做出了重要貢獻(xiàn)。［10］

但韓博天強(qiáng)調(diào)地方精英能否在試驗(yàn)項(xiàng)目中獲利對(duì)于政策試驗(yàn)成功與否存在干擾作用，認(rèn)為中國(guó)在“經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)所形成的試驗(yàn)?zāi)Ｊ胶茈y適用于提供社會(huì)公共產(chǎn)品”［10］。而王紹光對(duì)中國(guó)體制的學(xué)習(xí)機(jī)制與適應(yīng)能力的研究表明，中國(guó)政治體制除了擅長(zhǎng)“中央主導(dǎo)的政策試驗(yàn)”，也十分善于利用集權(quán)式實(shí)踐、分權(quán)式實(shí)踐和分權(quán)式試驗(yàn)等其他三類(lèi)學(xué)習(xí)模式，完全能夠通過(guò)各類(lèi)學(xué)習(xí)模式探索符合中國(guó)國(guó)情的、提供社會(huì)公共產(chǎn)品的整個(gè)福利體制。［11］寧騷以一種中西比較的視角，探究了中國(guó)以試點(diǎn)—推廣為基礎(chǔ)的政策試驗(yàn)得以大放異彩，而西方的政策試驗(yàn)難以施展拳腳的制度因素。社會(huì)試驗(yàn)是空想社會(huì)主義者探索國(guó)家和社會(huì)改良的重要方式，因?yàn)檫@些試驗(yàn)通常與現(xiàn)實(shí)的社會(huì)關(guān)系相隔離，所以總是失敗，更無(wú)法推廣到更大范圍的社會(huì)。中國(guó)共產(chǎn)黨是在近代中國(guó)內(nèi)憂外患中，志士仁人為探求救國(guó)救民真理而崛起的一個(gè)馬克思主義政黨，它既有遠(yuǎn)大社會(huì)理想，又牢牢扎根社會(huì)現(xiàn)實(shí)，由于在奪取政權(quán)和建設(shè)國(guó)家的艱難過(guò)程中，它十分重視政策運(yùn)用卻又始終缺乏達(dá)成目標(biāo)的政策資源，所以根據(jù)馬克思主義實(shí)踐觀改造空想社會(huì)主義的社會(huì)試驗(yàn)?zāi)Ｊ蕉纬芍袊?guó)特色的政策試驗(yàn)方法。寧騷詳細(xì)考察了中國(guó)共產(chǎn)黨運(yùn)用政策試驗(yàn)來(lái)推進(jìn)公共決策的發(fā)生和發(fā)展過(guò)程，分析了在中國(guó)改革決策過(guò)程中形成的三種類(lèi)型的政策試驗(yàn)。在寧騷分析的三種政策試驗(yàn)類(lèi)型及貫穿其中的政策過(guò)程路線圖中，權(quán)力和利益并非如韓博天所強(qiáng)調(diào)的那樣起主導(dǎo)作用，實(shí)現(xiàn)民主和科學(xué)決策、推進(jìn)中央與地方關(guān)系的持續(xù)改進(jìn)才是中國(guó)特色政策試驗(yàn)的主要?jiǎng)恿Α＃?］

寧騷所歸納的政策試驗(yàn)的三種類(lèi)型分別是：“一、決策者精心選點(diǎn)、布點(diǎn)和組織試驗(yàn)，初見(jiàn)成效后布［部］署梯度推進(jìn)，大見(jiàn)成效后再做全面推廣”；“二、以政府暫時(shí)不作為或模糊決策使局部范圍（單位、部門(mén)、地區(qū)）某些突破現(xiàn)行規(guī)制的新生事物獲得生長(zhǎng)空間，待新生事物表現(xiàn)出強(qiáng)大的生命力和優(yōu)勢(shì)并被人民群眾有所認(rèn)識(shí)，政府就及時(shí)地給予肯定和支持，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，制定總體性政策，提高和完善新生事物并使之得到全面推廣”；“三、某一地方層級(jí)（省、市、縣、鄉(xiāng)）的政治領(lǐng)導(dǎo)人從自己對(duì)高層決策者的某一政策理念或戰(zhàn)略構(gòu)想的特殊理解出發(fā)，在未獲上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)正式批準(zhǔn)的情況下，在自己管轄的范圍內(nèi)進(jìn)行政策試驗(yàn)，或者選定轄區(qū)內(nèi)某一局部范圍作為試點(diǎn)”。［8］區(qū)別于傳統(tǒng)中國(guó)君主的主要職責(zé)是馭臣，官的主要職責(zé)是治民，也區(qū)別于西方民主國(guó)家的“制度剛性”，中國(guó)共產(chǎn)黨不管是在建立地方政權(quán)還是領(lǐng)導(dǎo)整個(gè)國(guó)家時(shí)，都力求按照民主集中制原則和群眾路線來(lái)建構(gòu)中央和地方、領(lǐng)導(dǎo)和群眾的關(guān)系。毛澤東在《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)方法的若干問(wèn)題》中指出：“我們共產(chǎn)黨人無(wú)論進(jìn)行何項(xiàng)工作，有兩個(gè)方法是必須采用的，一是一般和個(gè)別相結(jié)合，二是領(lǐng)導(dǎo)和群眾相結(jié)合?！保?2］寧騷總結(jié)的三種類(lèi)型，都體現(xiàn)了中央的一般號(hào)召與地方的鮮活經(jīng)驗(yàn)的統(tǒng)一、集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與地方分頭實(shí)踐的結(jié)合。中央的推動(dòng)力和地方的學(xué)習(xí)力互動(dòng)構(gòu)成了政策試驗(yàn)起作用的內(nèi)在機(jī)理。通過(guò)政策試驗(yàn)，中國(guó)改革決策實(shí)現(xiàn)了科學(xué)化和民主化，得以將發(fā)展目標(biāo)的緊迫性與發(fā)展過(guò)程的漸進(jìn)性恰當(dāng)結(jié)合，節(jié)約了改革成本，降低了改革風(fēng)險(xiǎn)，并能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)和大力扶持新生事物成長(zhǎng)，同時(shí)提供了不斷完善和及時(shí)糾錯(cuò)的機(jī)會(huì)。在韓博天看來(lái)，中國(guó)政策試驗(yàn)所賴以取得成效的獨(dú)特制度前提是“中國(guó)共產(chǎn)黨的單一領(lǐng)導(dǎo)、等級(jí)組織結(jié)構(gòu)和毛澤東時(shí)代留下的‘蜂巢狀’經(jīng)濟(jì)行政管理結(jié)構(gòu)”［10］，但寧騷指出，為政策試驗(yàn)搭建了必不可少的制度平臺(tái)的，正是以中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)為最本質(zhì)特征的整個(gè)中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系。

更準(zhǔn)確地說(shuō)，中國(guó)式政策試驗(yàn)或者說(shuō)試點(diǎn)—推廣模式從一開(kāi)始就內(nèi)在于為克服舊中國(guó)國(guó)家制度和國(guó)家治理體系無(wú)力于解決發(fā)展問(wèn)題痼疾而探索建立新中國(guó)國(guó)家制度和國(guó)家治理體系的長(zhǎng)期實(shí)踐中，是中國(guó)特色社會(huì)主義制度和國(guó)家治理體系的實(shí)踐性的重要體現(xiàn)。要在中國(guó)這樣的超大規(guī)模國(guó)家解決發(fā)展問(wèn)題，既需要中央集權(quán)和統(tǒng)一規(guī)劃以更好發(fā)揮超大規(guī)模的優(yōu)勢(shì)，又需要分權(quán)放權(quán)和內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)以更好實(shí)現(xiàn)各方的政治參與和發(fā)揮各地的發(fā)展特長(zhǎng)。傳統(tǒng)中國(guó)的制度，有中央集權(quán)卻無(wú)統(tǒng)一的發(fā)展規(guī)劃，而且中央集權(quán)通常是通過(guò)治官而達(dá)成，一旦像晚清那樣出現(xiàn)地方督撫尾大不掉，中央集權(quán)也無(wú)法實(shí)現(xiàn)。地方官制主要按治民原則設(shè)立，一方面不可能產(chǎn)生近代西方那樣的資產(chǎn)階級(jí)自治發(fā)展形態(tài)，另一方面為地方興利除弊而設(shè)的官職也往往付之闕如。中國(guó)共產(chǎn)黨建黨伊始就是一個(gè)為實(shí)現(xiàn)最低和最高綱領(lǐng)而奮斗的全國(guó)性政黨，它在長(zhǎng)期艱苦的革命斗爭(zhēng)中發(fā)展出來(lái)的民主集中的領(lǐng)導(dǎo)方式和由點(diǎn)到面的工作方法，不僅有助于它成為一個(gè)能夠不斷開(kāi)拓新局且轉(zhuǎn)換能力和適應(yīng)性極強(qiáng)的學(xué)習(xí)型政黨，也使它領(lǐng)導(dǎo)創(chuàng)建的政權(quán)和制度具有很強(qiáng)的實(shí)踐性特點(diǎn)，善于運(yùn)用政策試驗(yàn)等重要方法，解決好中央與地方、穩(wěn)定與發(fā)展、長(zhǎng)遠(yuǎn)與當(dāng)下、規(guī)劃與實(shí)施等重大關(guān)系，實(shí)現(xiàn)超大規(guī)模國(guó)家的持續(xù)健康發(fā)展。

三 海南試驗(yàn)彰顯中國(guó)式政策試驗(yàn)的豐富內(nèi)涵

民族國(guó)家形成是現(xiàn)代世界興起的最強(qiáng)大推動(dòng)力之一，越是后起的民族國(guó)家，面對(duì)既成的外部國(guó)際秩序和落后的內(nèi)部發(fā)展阻力，越是強(qiáng)調(diào)國(guó)家的權(quán)威和能力。中國(guó)不僅是后發(fā)現(xiàn)代化國(guó)家，而且是少有的保持前現(xiàn)代帝國(guó)疆域不分裂而進(jìn)入現(xiàn)代的國(guó)家，更是要加強(qiáng)國(guó)家的權(quán)威和能力。不少論者指出中國(guó)式政策試驗(yàn)存在中央選擇性控制導(dǎo)致現(xiàn)代規(guī)則意識(shí)缺失，“試驗(yàn)難以充分發(fā)揮和推廣，最終趨于同質(zhì)化”［13］等諸多負(fù)效應(yīng)，但如果我們考慮到中國(guó)要在復(fù)雜的國(guó)際、國(guó)內(nèi)環(huán)境下完成現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)和國(guó)際秩序改良的雙重任務(wù)，那么這些所謂負(fù)效應(yīng)就不能簡(jiǎn)單地歸之于政策試驗(yàn)這一方法，而可能關(guān)系到中國(guó)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代國(guó)家任務(wù)的艱巨性和復(fù)雜性。十八屆三中全會(huì)規(guī)范了政府與市場(chǎng)的界限和關(guān)系，十九屆四中全會(huì)確定了國(guó)家制度定型的方向和內(nèi)容，以往人治色彩相對(duì)較濃的治理結(jié)構(gòu)，正完成“從總體支配到技術(shù)治理”［14］的轉(zhuǎn)型，規(guī)則之治和法治中國(guó)逐步形成，但通過(guò)“摸著石頭過(guò)河”與頂層設(shè)計(jì)相結(jié)合及人大法律授權(quán)和試點(diǎn)方案公開(kāi)的方式，政策試驗(yàn)以更加制度化的形式內(nèi)在于國(guó)家制度和國(guó)家治理體系，在實(shí)現(xiàn)中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家任務(wù)上發(fā)揮著重要作用。

十九屆四中全會(huì)決定雖只出現(xiàn)“試驗(yàn)”二字一次，即第六節(jié)“堅(jiān)持和完善社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展”的第五條“建設(shè)更高水平開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制”中談到“加快自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、自由貿(mào)易港等對(duì)外開(kāi)放高地建設(shè)”，但其重要性不言而喻。中國(guó)的發(fā)展離不開(kāi)世界，這是近代以來(lái)中國(guó)艱辛探索所得出的重要經(jīng)驗(yàn)；中國(guó)要發(fā)展，必須不斷推進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，建設(shè)更高水平開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制。而更高水平的開(kāi)放則預(yù)示著中國(guó)這樣一個(gè)超大規(guī)模國(guó)家將參與到全球發(fā)展進(jìn)程中，按照中華文明的和諧和平秉性，中國(guó)必將與世界攜手建設(shè)合作共贏的開(kāi)放體系，積極參與全球治理體系改革和建設(shè)，這對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)是前所未有的事情，必須如《中國(guó)共產(chǎn)黨章程·總綱》所要求的那樣，“積極探索，大膽試驗(yàn)，開(kāi)拓創(chuàng)新，創(chuàng)造性地開(kāi)展工作”。自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)2013 年從上海起步，到2017 年逐步從東南沿海擴(kuò)展到西部?jī)?nèi)陸，11 個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)面積都限定在120 平方公里內(nèi)。2018 年4 月13 日，習(xí)近平總書(shū)記在慶祝海南建省辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)30 周年大會(huì)上，高度肯定經(jīng)濟(jì)特區(qū)的改革“試驗(yàn)田”意義，宣布中央賦予海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)改革開(kāi)放新的重大責(zé)任和使命：“建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)和中國(guó)特色自由貿(mào)易港，發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，大膽探索創(chuàng)新，著力打造全面深化改革開(kāi)放試驗(yàn)區(qū)、國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)、國(guó)際旅游消費(fèi)中心、國(guó)家重大戰(zhàn)略服務(wù)保障區(qū)，爭(zhēng)創(chuàng)新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義生動(dòng)范例，讓海南成為展示中國(guó)風(fēng)范、中國(guó)氣派、中國(guó)形象的靚麗名片?！保?5］從最大的經(jīng)濟(jì)特區(qū)到最大的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，再到2020 年要率先建設(shè)中國(guó)特色自由貿(mào)易港，“海南試驗(yàn)”彰顯著中國(guó)式政策試驗(yàn)的豐富內(nèi)涵。

海南島自西漢武帝時(shí)期納入中國(guó)版圖，兩千年來(lái)始終定位于海防前線，直到晚清建省之議起，海南發(fā)展問(wèn)題才上升為一個(gè)國(guó)家議題。孫中山曾在《瓊州改設(shè)行省理由書(shū)》中指出海南是“南洋之門(mén)戶”，海南海防地位固然重要，但只有經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起來(lái)，才能真正鞏固海防并增強(qiáng)對(duì)南洋的經(jīng)濟(jì)和文化輻射力，實(shí)現(xiàn)中國(guó)在列國(guó)競(jìng)逐富強(qiáng)時(shí)代的長(zhǎng)治久安?？芍钡?988 年，海南才真正實(shí)現(xiàn)建省，被定位于經(jīng)濟(jì)特區(qū)，承擔(dān)為中國(guó)發(fā)展探路的責(zé)任。海南是一個(gè)物產(chǎn)豐富的島嶼社會(huì)，封閉起來(lái)自是獨(dú)有其樂(lè)與煩，開(kāi)放發(fā)展則具有無(wú)限可能，這恰恰是中國(guó)在世界地位的一個(gè)縮影。封建社會(huì)兩千年，中國(guó)基本上是被動(dòng)地與外部世界打交道，中國(guó)因?yàn)榇笄姨鼐呶拿?，可以成功地消化外?lái)因素，但西方歷經(jīng)數(shù)百年不斷探路，率先開(kāi)啟了現(xiàn)代化并成功鋪展到全世界，近代中國(guó)陡然成了一個(gè)現(xiàn)代世界的孤島，繼續(xù)封閉只會(huì)落后挨打，開(kāi)放發(fā)展則要承擔(dān)前所未有的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)?！艾F(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過(guò)程卻滋生著動(dòng)亂”“如果一個(gè)國(guó)家出現(xiàn)動(dòng)亂，那并非因?yàn)樗麄冐毟F，而是因?yàn)樗麄兿胫赂弧?，此為著名的“亨廷頓悖論”。西方數(shù)百年探路是在國(guó)家和政府形式不斷變動(dòng)中實(shí)現(xiàn)，中國(guó)則要在國(guó)家和政府形勢(shì)穩(wěn)定以保障自身安全的情況下實(shí)現(xiàn)自身的現(xiàn)代化，避免“一收就死，一放就亂”，適時(shí)選取局部區(qū)域開(kāi)展改革試點(diǎn)或政策試驗(yàn)就成為中國(guó)政府的必備能力。海南正是在這種時(shí)勢(shì)下一再成為中國(guó)改革的試驗(yàn)田。

海南地理位置重要，但長(zhǎng)期發(fā)展不足導(dǎo)致缺乏現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的資本積累和文化積淀，且在國(guó)家的整個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)位中地位側(cè)偏，發(fā)展工業(yè)經(jīng)濟(jì)的原料和市場(chǎng)“兩頭在外”，以致海南頂著最大經(jīng)濟(jì)特區(qū)的名頭卻一直經(jīng)濟(jì)排名列后。但這并不表明從深圳推廣的特區(qū)經(jīng)驗(yàn)在海南無(wú)效。中國(guó)式政策試驗(yàn)不是要彌補(bǔ)政策設(shè)計(jì)上的有限理性，它本身就是實(shí)踐理性的一部分。深圳辦特區(qū)依托于香港和廣闊的腹地，通過(guò)放權(quán)與探路成長(zhǎng)為一個(gè)經(jīng)濟(jì)標(biāo)桿并輻射周邊乃至全國(guó)，這是深圳試驗(yàn)的主要意義所在。簡(jiǎn)單地把試點(diǎn)與推廣看作一個(gè)前后順聯(lián)的鏈條，會(huì)遮蔽掉中國(guó)式政策試驗(yàn)的更多內(nèi)涵。給地方更多發(fā)展自主權(quán)，同時(shí)也使中央學(xué)習(xí)如何發(fā)展和治理復(fù)雜中國(guó)，這是中國(guó)式政策試驗(yàn)更為重要的意義所在。海南辦特區(qū)，不可能復(fù)制深圳模式，更多是要在政策寬松的條件下補(bǔ)短板、瞄前路，能夠以更快的時(shí)間找準(zhǔn)既符合自身發(fā)展優(yōu)勢(shì)又體現(xiàn)中國(guó)發(fā)展趨勢(shì)的定位。海南發(fā)展歷經(jīng)多項(xiàng)試驗(yàn)探索，最終錨定在全島推廣并繼續(xù)建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，探索建立中國(guó)特色自由貿(mào)易港，不僅是要使海南真正發(fā)展起來(lái)，也是為中國(guó)建設(shè)更高水平開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制和形成全面開(kāi)放新格局探路。

國(guó)務(wù)院通過(guò)發(fā)布規(guī)范性文件的方式，將上海、廣東、天津和福建的自貿(mào)區(qū)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，在全國(guó)范圍內(nèi)復(fù)制推廣的改革事項(xiàng)和在海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域復(fù)制推廣的改革事項(xiàng)分兩類(lèi)開(kāi)展推廣工作；再通過(guò)遼寧、陜西等七省市擴(kuò)大自貿(mào)區(qū)試點(diǎn)，進(jìn)一步使復(fù)制試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)推廣工作相繼規(guī)范化展開(kāi)。2018 年中央出臺(tái)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于支持海南全面深化改革開(kāi)放的指導(dǎo)意見(jiàn)》和《中國(guó)（海南）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》，海南正式啟動(dòng)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，發(fā)展目標(biāo)直指建立中國(guó)特色自由貿(mào)易港。縱觀海南試點(diǎn)方案并與其他省市試點(diǎn)方案相比較，我們可以發(fā)現(xiàn)，國(guó)家對(duì)于海南試驗(yàn)的加快構(gòu)建開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制、加快服務(wù)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展、加快政府職能轉(zhuǎn)變、加強(qiáng)重大風(fēng)險(xiǎn)防控體系和機(jī)制建設(shè)、堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的全面領(lǐng)導(dǎo)等要求，全面體現(xiàn)了十九大確立的中國(guó)全面深化改革開(kāi)放的方向，與其他省市試點(diǎn)往往指向于特定區(qū)域發(fā)展不可同日而語(yǔ)。中華文明對(duì)于世界的獨(dú)特貢獻(xiàn)必將超越西方工業(yè)文明的全球生態(tài)文明，中國(guó)必須將自身打造為面向全世界開(kāi)放、成為世界發(fā)展引擎與新中心，才能走出近代以來(lái)的政治經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展困局，真正走向中華民族的偉大復(fù)興。海南生態(tài)保持良好，擁有兩百萬(wàn)平方公里南海廣闊藍(lán)色國(guó)土，在全國(guó)的大力支持下，足以率先取得生態(tài)文明建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，并成為中國(guó)面向太平洋和印度洋的重要對(duì)外開(kāi)放門(mén)戶。而且，南海問(wèn)題錯(cuò)綜復(fù)雜，海南試驗(yàn)必然有著“跳出近代以來(lái)西方確立的國(guó)際舊規(guī)則和舊秩序的窠臼”“建構(gòu)疆土鞏固和南海諸國(guó)交往新規(guī)則的雄厚政治、經(jīng)濟(jì)和文化基礎(chǔ)，為中國(guó)的和平崛起和主導(dǎo)新的國(guó)際規(guī)則敞開(kāi)道路”［16］的重要意義。

四 結(jié)語(yǔ)

一方面，“一種政治體制首先必須能夠創(chuàng)制政策，即由國(guó)家采取行動(dòng)來(lái)促使社會(huì)和經(jīng)濟(jì)改革，才能成功地處理現(xiàn)代化面臨的問(wèn)題”［17］117。而另一方面，“革命是罕見(jiàn)的，改革則可能更加罕見(jiàn)。而這二者又都不是必不可少的”［17］287。中國(guó)不但成功完成了革命，也正成功推動(dòng)著改革，通過(guò)探索建立并保持國(guó)家制度的實(shí)踐性，中國(guó)較好地處理了改革中政策創(chuàng)制與實(shí)施的各類(lèi)輕重緩急問(wèn)題，在推進(jìn)國(guó)家與社會(huì)大規(guī)模變遷的同時(shí)，既保持了國(guó)家穩(wěn)定，又促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。作為保持國(guó)家制度實(shí)踐性的重要方法，中國(guó)式政策試驗(yàn)集政策探索與政策實(shí)施于一體，它既是方法，更是道路。

建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化中國(guó)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興，是前無(wú)古人、當(dāng)世無(wú)雙的事業(yè)，沒(méi)有成功經(jīng)驗(yàn)可依，沒(méi)有確定道路可循，一方面要尊重社會(huì)自發(fā)的趨勢(shì)和群眾首創(chuàng)的精神，另一方面要體現(xiàn)不斷向更好、更高階段推進(jìn)的自覺(jué)行動(dòng)，前者主要靠市場(chǎng)的力量，后者則要發(fā)揮好政府的作用。中國(guó)式政策試驗(yàn)當(dāng)然不是盲目地試錯(cuò)，甚至不僅僅是為了把控各種不確定性風(fēng)險(xiǎn)，降低政策創(chuàng)新和制度創(chuàng)新成本，或者化解政策和制度推行阻力，更確切地說(shuō)是在力求把握市場(chǎng)和政府兩方面運(yùn)行規(guī)律的情況下，由中央與地方共同推進(jìn)的一種有計(jì)劃的、可控制的活動(dòng)，其目的不單是幫助執(zhí)政黨和政府人員獲取并學(xué)習(xí)運(yùn)用有關(guān)達(dá)成執(zhí)政目標(biāo)的可行方式的系統(tǒng)知識(shí)，還是要充分給予社會(huì)力量和市場(chǎng)主體參與推動(dòng)國(guó)家制度改良、社會(huì)健康發(fā)育、市場(chǎng)環(huán)境優(yōu)化的自主空間，從而更好地實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)力量和政府作用的穩(wěn)定均衡，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化事業(yè)的持續(xù)健康推進(jìn)。

當(dāng)今世界面臨百年未有之巨變，國(guó)際秩序正發(fā)生著深刻變革，發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家都面臨應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)巨大變遷的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。中國(guó)式政策試驗(yàn)提供了在經(jīng)濟(jì)社會(huì)變遷的不確定環(huán)境下最大限度地反復(fù)試驗(yàn)，同時(shí)不會(huì)導(dǎo)致社會(huì)分裂，并讓決策過(guò)程公正而合理，成為一種解決問(wèn)題的機(jī)制。對(duì)于全球治理，中國(guó)也必然能夠貢獻(xiàn)出中國(guó)智慧。