鄒多品,呂慶寧，常永斌，王秋實，林琳，許瑞華，劉少軍，吳則悅，張志強,萬其明

(安徽省淮南市謝家集區(qū)人民檢察院， 安徽 淮南 232001)

一、研究背景

2019年是檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革的推進之年。內(nèi)設(shè)機構(gòu)系統(tǒng)性、整體性、重塑性改革，形成符合時代需要和人民需求的“四大檢察”，即刑事檢察、民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察。四輪聯(lián)合驅(qū)動，駛?cè)肴鎱f(xié)調(diào)發(fā)展的法治高速公路，主動融入國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程，使“檢察生產(chǎn)力”得到充分釋放。民事、行政檢察是檢察工作“四輪驅(qū)動”的重要組成部分，但由于其起步相對較晚，在民事訴訟法頒布之前處于試點階段，在這期間社會各界對民事行政檢察監(jiān)督的必要性尚有爭議，特別是檢察機關(guān)與審判機關(guān)之間也未能就民事行政檢察監(jiān)督的具體問題達成一致。直到《民事訴訟法》和《行政訴訟法》頒布，以基本法的形式明確規(guī)定了民事行政檢察監(jiān)督權(quán)，這項工作才得以在全國逐漸開展起來。若想真正打開新時代基層檢察工作的新局面、真正實現(xiàn)做強民事檢察、做實行政檢察，完善民行一體化辦案機制勢在必行。

二、民事、行政檢察工作的現(xiàn)狀

以H市為例, 2016年至2020年，民行檢察部門共受理民事行政案件200余件，向市中級人民法院發(fā)出再審檢察建議61件，提出抗訴26件，向省人民檢察院提請抗訴56件。H市X區(qū)檢察院民行檢察部門，2016年至2020年共受理民事行政案件21，向區(qū)人民法院發(fā)出再審檢察建議 3件，向市人民檢察院提請抗訴4件。不難看出，民行檢察工作對于維護司法公正，維護當(dāng)事人的合法權(quán)益，防止國有資產(chǎn)流失，做好法院裁判的服判息訴工作，排解社會矛盾，維護社會安定，促進社會和諧，都做出了積極的、卓有成效的貢獻?！皬娀杀O(jiān)督，維護公平正義”是檢察機關(guān)工作的主題，更是基層民行檢察工作的中心。但作為檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能的重要組成部分，基層民行檢察工作遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法與其他檢察業(yè)務(wù)相比，屬于各條業(yè)務(wù)線中最薄弱的部分。

三、基層民行監(jiān)督檢察工作存在的問題

(一) 監(jiān)督效果不佳

檢察機關(guān)民行檢察部門可以通過檢察建議和抗訴的方式來監(jiān)督民事訴訟及行政訴訟，但取得的政治效果、社會效果和法律效果并不盡如人意。司法是維護社會公平正義的最后保障，司法機關(guān)是否公正司法直接影響著司法公信力，面對人民法院的不公正審理案件，當(dāng)事人感到尋求正義的失望，而當(dāng)事人滿懷希望尋求檢察機關(guān)救濟時，檢察機關(guān)往往難以真正發(fā)揮其法律監(jiān)督的效果，使得當(dāng)事人轉(zhuǎn)而對檢察機關(guān)的監(jiān)督無力倍感失望。在大的層面看來，民事、行檢察監(jiān)督的范圍較廣，貫穿民事訴訟、行政訴訟的全過程，但在實際案件監(jiān)督中卻很難操作。檢察機關(guān)監(jiān)督人民法院審判、執(zhí)行活動是否合法，根本目的是守住民事行政案件裁定公平正義的最后一道防線。當(dāng)前大多數(shù)案件集中在市級以上人民檢察院，且基層人民檢察院民行部門辦案人數(shù)偏少，老齡化嚴(yán)重，專業(yè)性不強的問題仍然存在，數(shù)量、質(zhì)量都不盡人意，做到案件辦理“三效合一”，“四大檢察”均衡發(fā)展，在基層民行檢察部門始終是一大難題。

(二) 調(diào)查核實權(quán)難以保障

在基層檢察民行檢察監(jiān)督工作中，檢察機關(guān)監(jiān)督方式主要是向相關(guān)部門發(fā)檢察建議，對人民法院審判結(jié)果進行抗訴等。其中，抗訴這種方式存在耗時多、周期長、程序繁瑣等弊端，監(jiān)督效果有時也不理想。提出檢察建議、支持起訴等方式則存在剛性不足，缺乏制約措施的問題。審判機關(guān)若不采納回復(fù)，亦不落實整改，基層檢察機關(guān)民行部門除了跟進監(jiān)督，繼續(xù)發(fā)檢察建議或提請上級檢察機關(guān)抗訴以外，也別無他法。根據(jù)《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則(試行)》第六十五條的規(guī)定，人民檢察院在履行法律監(jiān)督職責(zé)過程中，遇到審判人員可能存在違法行為等四項情形，可以向當(dāng)事人或者案外人進行調(diào)査核實。這一規(guī)定雖賦予檢察機關(guān)民行部門調(diào)查核實權(quán)，但并未給予檢察機關(guān)在行使調(diào)查核實權(quán)時必要的司法保障，這在一定程度上造成檢察機關(guān)辦理民行監(jiān)督案件時，調(diào)查核實權(quán)很難得到有效的運用。

(三) 民事、行政案件抗訴難以發(fā)揮監(jiān)督實效

基層檢察院民行檢察部門提請抗訴的案件，絕大多數(shù)案件都已經(jīng)進行了仔細(xì)審查和必要的調(diào)查核實，在向上級檢察院提請抗訴后，上級檢察院民行檢察部門又要重新對該提請抗訴案件進行審查，審查該案是否符合抗訴條件，認(rèn)定該案符合抗訴條件后，向同級人民法院提出抗訴，同級人民法院裁定該案再審并擇期進行再審?？乖V案件辦理程序過于繁瑣，辦案周期過于漫長，極大地增加了司法糾錯成本，過度耗費有限的司法資源，讓當(dāng)事人陷于沒有盡頭般的訴累之中，極大打擊了當(dāng)事人申訴的積極性，也嚴(yán)重削弱了司法的公信力，最終難以發(fā)揮出案件抗訴應(yīng)有的監(jiān)督作用，甚至?xí)せ鐣?，把申訴人逼向“信訪不信法”的上訪之路。

(四) “倒三角”難題長期存在

根據(jù)新修訂的《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零八條的規(guī)定，最高人民檢察院對各級人民法院生效裁判，上級人民檢察院對下級人民法院生效裁判，發(fā)現(xiàn)存在《民事訴訟法》第二百條規(guī)定的十三項情形之一的，有權(quán)提出抗訴；最高人民檢察院發(fā)現(xiàn)各級人民法院調(diào)解書存在損害國家利益或社會公共利益的，也有權(quán)提出抗訴；上級人民檢察院發(fā)現(xiàn)下級人民法院調(diào)解書存在損害國家利益或社會公共利益的，也有權(quán)提出抗訴。不難看出，我國立法采用的是“上抗下”的民行抗訴模式，這種抗訴模式雖然有助于實現(xiàn)糾正錯案的目的，但這種抗訴案件“倒三角”的分布結(jié)構(gòu)導(dǎo)致檢察機關(guān)民行部門工作比重失衡，大量民事行政檢察案件積壓在市級以上檢察機關(guān)民行部門，且造成基層檢察機關(guān)民行部門對同級人民法院生效裁決監(jiān)督乏力，大量的基層檢察機關(guān)的民行檢察司法資源未得到充分有效地利用。另外，根據(jù)《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零九條的規(guī)定，當(dāng)事人要向人民檢察院申請檢察建議或抗訴，必須符合下面三項中的一項，否則檢察機關(guān)不予受理，一是當(dāng)事人已經(jīng)向人民法院申請再審，人民法院駁回再審申請的；二是當(dāng)事人向人民法院申請了再審，人民法院在法定期限內(nèi)沒有作出裁定的；三是當(dāng)事人向人民法院申請再審后，人民法院再審裁判有明顯錯誤的。根據(jù)這一規(guī)定，當(dāng)事人對生效裁判不滿的須向人民法院申請再審，該程序是當(dāng)事人向人民檢察院申訴的前置條件，這一規(guī)定極大地增加了當(dāng)事人的申訴成本而且客觀上使得大量民事行政案件都會進入到二審程序，經(jīng)過二審審理的民事行政案件基層人民檢察院是無權(quán)受理的，造成大量民事行政檢察案件積壓在市級以上檢察機關(guān)民行檢察部門。

(五) “重刑輕民”思想根深蒂固

提及檢察機關(guān)，人們通常想到的是代表國家指控刑事犯罪，依法出庭履行法律監(jiān)督職能，保障國家法律的正確實施，刑事犯罪公訴職能是檢察機關(guān)的標(biāo)志性核心。多年來，檢察機關(guān)的業(yè)務(wù)工作重點在刑事工作，刑事案件的處理劃分的很多、很細(xì)，而廣泛的民事行政案件就籠統(tǒng)地歸口到民事行政檢察科來辦理，足見民行檢察工作在檢察機關(guān)內(nèi)部的地位。另外從檢察機關(guān)人員配比來看，以一個50人左右的基層人民檢察院為例，刑事檢察部門配備20人左右，而民行檢察部門只有3～4人，辦案力量對比懸殊，也就足見“重刑輕民”的思想仍然存在。隨著社會經(jīng)濟的急劇發(fā)展，人們之間的經(jīng)濟糾紛也日益增多，民事行政訴訟案件也逐年遞增，民事行政案件本身也變得愈加復(fù)雜，辦案力量的配備及民行部門工作的細(xì)分直接影響著民行檢察監(jiān)督的成效。

(六) 人員配置不合理，專業(yè)人才缺乏

由于長期以來檢察機關(guān)內(nèi)部對民行部門的不重視，導(dǎo)致基層檢察機關(guān)民行部門的人員配置極其不合理，專業(yè)骨干人才缺乏?；鶎訖z察機關(guān)優(yōu)秀的法律人才大多會充實到刑事檢察部門學(xué)習(xí)鍛煉，使民行檢察隊伍總體力量偏弱，具體表現(xiàn)為證據(jù)審查能力弱、釋法說理能力弱、調(diào)查核實能力弱、出庭訴訟能力弱。檢察機關(guān)民行部門主要是對人民法院作出的生效裁判進行監(jiān)督，直接面對的是法律專業(yè)的高素質(zhì)人員，要讓人民法院甚至是原審人民法院以公開審判的方式來確認(rèn)自己判決、裁定錯誤，無論是在心理上還是行為上，人民法院工作人員都是有強烈的抵觸情緒的，出現(xiàn)民行部門發(fā)出檢察建議時采納率低、跟進監(jiān)督難等問題。

四、基層民行一體化辦案機制實現(xiàn)路徑

(一) 調(diào)整“倒三角”格局

運用法律賦予的多種監(jiān)督方式，徹底轉(zhuǎn)變當(dāng)前民行案件“倒三角”的不利格局。充分利用基層人民檢察院民行部門的辦案力量和資源辦理民行案件，釋放省、市級院民行部門的案件壓力，增強法律監(jiān)督的時效性。檢察機關(guān)要自上而下完善一體化辦案機制，整合民行法律監(jiān)督資源，構(gòu)建科學(xué)的監(jiān)督體系。

(二) 完善縱向聯(lián)動一體化辦案模式

案件及線索的移送方面：上級院可以交辦、轉(zhuǎn)辦和督辦方式將已經(jīng)受理的民事檢察案件交由下級院辦理，各級院在案件審理過程中，發(fā)現(xiàn)涉及應(yīng)由其他院管轄的情況，可將有關(guān)案件材料移送給上級院，由上級院統(tǒng)籌分配。指令及委托調(diào)查核實方面：上級院可以指令下級院進行調(diào)查核實，跨地區(qū)各級院之間可以通過委托方式，完成案件的調(diào)查核實。案件辦理指導(dǎo)方面：上級院對下級院提請抗訴案件提前介人和辦案指導(dǎo)。下級院制發(fā)的再審檢察建議未被采納或未予回復(fù)的情況下，提請上級院跟進監(jiān)督。提請抗訴的檢察院與出席再審法庭的檢察院之間，共同配合做好出席再審法庭工作，及時反饋和跟蹤案件的再審結(jié)果。涉及當(dāng)事人越級訪的案件，下級院及時向上級院通報案件情況，涉及當(dāng)事人多次纏鬧訪的，上級院應(yīng)指導(dǎo)和協(xié)助下級院做好息訴疏導(dǎo)。疑難復(fù)雜案件還可以由上級檢察機關(guān)民行部門統(tǒng)一指揮，調(diào)配其他基層院民行辦案力量統(tǒng)一辦理，打破案件辦理的地域局限性。

(三) 完善橫向協(xié)作一體化辦案模式

內(nèi)部線索移送方面：基層院刑事檢察部門在案件辦理過程中發(fā)現(xiàn)涉及民行業(yè)務(wù)如：虛假訴訟等的案件線索時，應(yīng)及時移送給本院民行檢察部門?；鶎訖z察院民行檢察部門如發(fā)現(xiàn)非本院管轄但屬于民行監(jiān)督職能范疇的案件時，應(yīng)積極移送給相應(yīng)檢察院進行辦理。業(yè)務(wù)交叉案件辦理方面：涉及刑民交叉、未成年人合法權(quán)益保護等案件，在必要的情況下，可集中各業(yè)務(wù)部門辦案力量，成立專案組集中統(tǒng)一辦理。

(四) 增強辦案力量

能否落實一體化機制，實現(xiàn)其模式優(yōu)越性，人員的配備是最重要的因素。民行檢察工作的發(fā)展必須要有能夠滿足要求的辦案力量。內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革后，基層民行檢察部門擔(dān)負(fù)著民事、行政、公益訴訟檢察三項職能，工作任務(wù)繁重。按照司法改革的要求，案件辦理的標(biāo)準(zhǔn)體系是“1+1+1”，即1名員額檢察官+1名檢察官助理+1名書記員。因此，3組標(biāo)準(zhǔn)辦案單元，即9名干警較為合理。而且還可以將有職務(wù)犯罪偵查工作經(jīng)歷，能夠抓住調(diào)查核實重點，具有公訴業(yè)務(wù)經(jīng)驗，有民商、民訴法學(xué)專業(yè)背景的檢察官或檢察官助理，充實進民行檢察隊伍中，實現(xiàn)術(shù)業(yè)專攻。在年齡結(jié)構(gòu)上也要合理統(tǒng)籌，注意青年干警的占比，科學(xué)組建辦案團隊。除此之外，還要注重加強業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，為民行檢察工作的長期、健康發(fā)展提供必要的人力保障和智力支持。