彭曉輝

（三明教育學院，福建 三明 365000）

代理制度是民事訴訟制度中非常重要的一項。所謂“公民代理”并不是一個專業(yè)的法律術語，而是法律服務市場中的一種現(xiàn)象。這主要反映在非法律職業(yè)者的其他公民擔任訴訟代理人或者辯護人，按照法律規(guī)定的程序和權(quán)利參與法庭訴訟的活動。［1］律師雖然是民事訴訟代理人最主要的群體，但是當事人也可以授權(quán)律師以外的公民作為民事訴訟的代理人參與訴訟。

20世紀80年代，隨著經(jīng)濟發(fā)展，對律師的需求增多，當時的律師數(shù)量不能滿足當事人訴訟實踐的需求，因此1982年版的《中華人民共和國民事訴訟法》對公民代理制度進行了規(guī)定。從該規(guī)定來看，公民代理的代理人范圍極廣，其立法意圖就是鼓勵公民代理制度發(fā)展，解決律師不足的問題。2017年《中華人民共和國民事訴訟法》雖然進行了修改，但并未對該項規(guī)定作出實質(zhì)性修改，僅縮小了公民代理人的范圍。隨后，法律對于公民代理的態(tài)度由開放趨于保守，雖然在司法實踐中正常合理的公民代理為當事人參與訴訟帶來了極大的便利，但是逐漸滋生的非法公民代理卻為這一制度的發(fā)展造成障礙。本文就針對非法公民代理的亂象、負面影響及其成因進行反思，并針對性地提出建議。

一、公民代理制度的司法亂象及負面影響

（一）公民代理的司法亂象

公民代理制度在一定程度上解決了律師數(shù)量不足的問題，但是隨著制度的發(fā)展也出現(xiàn)了諸多司法亂象，損害了當事人權(quán)益，擾亂了司法秩序，降低了司法效率。其中，最為突出的司法亂象就是存在公民虛構(gòu)身份進行代理、亂收代理費、損害司法效率等情況。

1.公民代理的濫用造成亂收代理費現(xiàn)象嚴重

法律對于公民代理的寬松立法態(tài)度催生了以牟利為目的的職業(yè)公民代理人。雖然公民代理制度設立的初衷是從當事人的利益出發(fā)，不鼓勵收取代理費，但是隨著經(jīng)濟發(fā)展和法治觀念的轉(zhuǎn)變，大量沒有專業(yè)資質(zhì)、法律知識不完備、未經(jīng)專業(yè)法律職業(yè)培訓的公民做起了“赤腳律師”，以公民代理的名頭向訴訟當事人提供有償?shù)姆煞?，更有甚者以收取法律服務咨詢費的方式從事長期性的營利活動。對于合法的公民代理是否應該收取代理費，我國學術界仍存在爭議。筆者認為，作為腦力勞動性質(zhì)的活動，代理人在合理的范圍內(nèi)收取勞動報酬是合理的。但是，當前司法實踐中存在相當惡劣的現(xiàn)象：例如一些非法的“職業(yè)性公民代理人”收取高昂的代理費用，以代理為名行“打關系案”之實，其出賣的并非專業(yè)知識或者實際勞動，而是非法的“人情關系”。他們充當起訴訟掮客，游走于當事人與法官之間并借此索取活動費用，額外增加當事人的費用，這是非常不合理的。

2.公民代理的漏洞造成虛構(gòu)身份代理事件增多

2017年《中華人民共和國民事訴訟法》修改之后，雖然限制了公民代理的范圍，但是對于“職業(yè)化的公民代理”亂象并無摧毀性的影響。在實際生活中，大量不符合條件的公民代理人會虛構(gòu)身份，使授權(quán)委托書符合法律規(guī)定，從而出現(xiàn)虛構(gòu)勞動關系、虛假推薦或者冒充基層法律服務工作者助理身份等情況。虛構(gòu)勞動身份是指職業(yè)公民代理人與企業(yè)相勾結(jié)，偽造勞動合同、虛構(gòu)勞動關系，冒充企業(yè)的工作人員便于進行公民代理。虛假推薦是指職業(yè)公民代理人通過不正當關系獲取單位或有關社會團體出具的推薦材料，作為組織的被推薦人參與訴訟。冒充基層法律服務工作者助理身份是指職業(yè)代理人掛靠在律師等法律工作者的名下，以助理的身份與其一起出庭參與訴訟。由于我國法律并未規(guī)定如何對公民代理制度進行審查，當前法院的事前審查僅僅是書面審查，對于代理人提供材料的合法性無法做出認定，導致以上情況屢禁不止。

3.公民代理的濫用造成隱性代理浮現(xiàn)

隱性代理是指公民代理人不以任何代理人的名義參加訴訟，僅與當事人進行私下協(xié)商并收取費用，同時當事人的所有案件材料、證據(jù)、訴狀等文書全部由“隱形公民代理人”準備。開庭時，“隱形公民代理人”會以當事人親友的名義參與調(diào)解、旁聽庭審，在庭審之外為當事人出謀劃策，協(xié)助當事人推進訴訟程序。當事人會因這類代理費相對較低而一時貪圖小利，或是聽信非法代理人夸夸其談想要“打關系案”，從而與其達成協(xié)議，聘請其為“隱形代理人”。當事人的行為也助長了非法公民代理的亂象滋生，為法律服務行業(yè)監(jiān)管帶來問題。

（二）公民代理的負面影響

1.沖擊正規(guī)法律服務市場

當前，我國法律服務市場正在逐步完善，律師數(shù)量不斷增多，基層法律服務工作者的素質(zhì)不斷提升。但是，對于基層法律案件而言，大部分當事人并沒有經(jīng)濟實力或者訴訟意識聘請正規(guī)律師。而且，律師相對較高的代理費用也讓許多無經(jīng)濟實力的當事人望而卻步，轉(zhuǎn)而尋求其他形式的法律幫助。非法的公民代理業(yè)務利用了當前的法律服務市場情況，瞄準這一群體開展業(yè)務。由于非法的公民代理人收費較低，也不用根據(jù)法律服務市場的規(guī)定繳納管理費和稅費，在市場經(jīng)濟的比價下，非法的公民代理人在一定程度上擠占了正規(guī)的法律服務團體的市場份額。［2］此外，也存在非法公民代理的代理費異常高昂的情況。通常，非法代理人的非法訴訟行為會借由“有關系”“一定勝訴”等夸大性的話語讓當事人甘愿支付高昂費用，這些人的行為不僅嚴重擾亂了法律服務市場，而且違背了建立公民代理的初衷。

2.損害當事人合法權(quán)益

從公民代理的發(fā)展歷程來看，公民代理和律師代理最大的區(qū)別在于專業(yè)性。我們不能以偏概全將所有的公民代理稱為“非專業(yè)性”，但是不可否認的是存在著大量非專業(yè)人士進行公民代理的現(xiàn)象。這里的“專業(yè)”是相對而言的，隨著法律服務市場日漸成熟，律師“供不應求”的現(xiàn)象減輕，大多數(shù)人選擇公民代理是出于經(jīng)濟等現(xiàn)實原因。大部分公民代理人僅是委托人身邊相對法律知識較為完備的親友，但這些人并未經(jīng)過專業(yè)的法律教育或者并未取得法律從業(yè)資格。近些年，我國訴訟制度在不斷完善，法律服務工作者不僅要具備厘清案件事實、熟知法律條文的能力，還需要清楚地了解民事訴訟的程序性知識，在舉證、質(zhì)證、法律文書方面具備較強的法律素質(zhì)。如果未經(jīng)專業(yè)培養(yǎng)，代理人不僅會在梳理案件事實上存在困難，還會在訴訟程序進行過程中無法保障當事人合法權(quán)益?？梢哉f，法律服務市場嚴格規(guī)范化就是為了避免對當事人權(quán)益造成損害，但非法的公民代理大大增加了當事人權(quán)益受損的可能性。

3.妨礙司法公正及司法效率

我國民事訴訟改革的目標是從職權(quán)干預型訴訟模式轉(zhuǎn)向當事人主導型訴訟模式。當事人主導型訴訟模式的核心在于法官居中裁判，當事人之間平等對抗的程序保障并沒有體現(xiàn)作為平等主體的當事人之間在利用訴訟程序進行訴訟時能力上的不平等。［3］訴訟結(jié)構(gòu)平衡的關鍵在于專業(yè)審判人員與訴訟代理人的對抗。而當事人在民事訴訟中選擇專業(yè)的代理人是推進民事訴訟改革重要的一環(huán)。由于民事訴訟的程序趨于嚴格復雜，為確保程序順利推進，具備法律專業(yè)性且實務經(jīng)驗豐富的代理人就成為必要。非法的職業(yè)公民代理的代理人由于沒有行業(yè)規(guī)范和職業(yè)道德的約束，不僅在法律專業(yè)上存在問題，而且其職業(yè)道德也常被詬病，具體表現(xiàn)在：第一，非法的職業(yè)代理人會為了謀取利益欺騙沒有法律常識的當事人盲目提起訴訟，造成很多無效案件。第二，非法的職業(yè)公民代理人常以“有關系”的名義向當事人做保證，使當事人在訴訟中投入大量的金錢和時間。在司法實踐中，若是部分法院退休但又不具有律師資格的法官或者現(xiàn)任法官的親友從事公民代理活動，不僅會影響司法公正，還會使公民對司法公正產(chǎn)生極度不信任，極大地影響司法權(quán)威。［4］由此可見，脫離行業(yè)監(jiān)管的非法代理人在民事訴訟優(yōu)化改革的背景下，是對法治國家建設的一大阻礙。

二、公民代理的司法亂象成因分析

（一）意思自治原則的濫用

貫徹意思自治不僅是司法的任務，也是公法的職責。與貫徹意思自治最密切的公法是民事訴訟法，民事訴訟和仲裁制度中的選擇主義和處分主義是意思自治在公法上的延伸。［5］在民事訴訟中，代理關系可以由當事人依據(jù)自己的意志選擇與決定。通常，公民代理應該建立在代理人與被代理人相互信任并了解熟識的基礎上，雙方基于意思自治原則形成代理關系。同時，公民代理人應具有較強的責任心，能維護當事人的利益。2017年頒布的《中華人民共和國民事訴訟法》雖然對公民代理的范圍加以限制，但是在司法實踐中，只要該代理人為完全民事行為能力人，能夠代理參加訴訟，當事人與代理人達成合作意向后，法院一般不會再否定公民代理人的身份。公民的真實意思被充分尊重也在一定程度上為公民代理的濫用創(chuàng)造了條件，提供了滋生空間。

（二）具體法律規(guī)定的不足

我國民事訴訟中的公民代理制度經(jīng)歷了30多年的司法實踐，其立法態(tài)度也發(fā)生了變化。1982年頒布的《中華人民共和國民事訴訟法》對公民代理制度有以下規(guī)定：“當事人的近親屬、律師、社會團體和當事人所在單位推薦的人，以及經(jīng)人民法院許可的其他公民，都可以被委托為訴訟代理人?！?017年頒布的《中華人民共和國民事訴訟法》則規(guī)定，只有以下三類人可以被委托為訴訟代理人：一是律師、基層法律服務工作者；二是當事人的近親屬或者工作人員；三是當事人所在社區(qū)、單位以及有關社會團體推薦的公民。其實，修改法律規(guī)定的目的是通過對公民代理人范圍的嚴格限制，以此規(guī)范公民代理制度。［6］雖然公民代理人的范圍縮小，但是具體的資格條件并未作出規(guī)定。上述的公民代理人范圍中，規(guī)定最模糊的是“當事人所在社區(qū)、單位以及有關社會團體推薦的公民”。在推薦標準及條件不明確的情況下，根據(jù)“法無禁止即可為”的法律理念，社區(qū)可以推薦任何人為訴訟代理人，［7］這為有心之人留下了巨大的可操作空間。此外，法律并未規(guī)定具體公民代理人的審查和監(jiān)管方式。在司法實踐中，法院對于公民代理人的審查僅是形式審查。從司法資源緊缺的現(xiàn)狀來看，由法院承擔公民代理人的實質(zhì)審查工作壓力較大，在立法層面設定合理的資格條件是實踐所需。

（三）替代性法律服務的缺失

隨著法治國家進程的推進，我國公民的法治意識逐漸增強，社會各階層人群開始將“打官司”當做解決糾紛的“救命稻草”，訴訟案件的數(shù)量不斷增多。但是，自司法部開展基層法律服務所的整頓工作以來，基層法律服務人員的數(shù)量不斷下降，農(nóng)村、社區(qū)等一線法律服務人員數(shù)量無法滿足實際需要。由于基層矛盾密集，多元解紛機制的不完善，使得矛盾無法在基層化解，加之替代性法律服務的缺失等多種因素，致使請不起律師的公民只能“另辟蹊徑”。以上問題的存在又催生了其它問題。首先，法律宣傳教育有待加強。目前的法律宣傳教育較為浮淺，公民法律知識淺薄，無法自行解決問題。其次，律師等職業(yè)法律市場成本較高，申請法律援助的條件較復雜，公民獲取專業(yè)法律服務的渠道較少。當聘請律師的經(jīng)濟條件與申請法律援助的經(jīng)濟條件合理對接之后，公民代理制度繼續(xù)存在的迫切性也就自然消失了。［8］

（四）司法實踐中監(jiān)管的不力

在司法實踐中，法院對于訴訟代理人只能做到形式審查，即對其提供的書面資料進行審查，符合條件則認為公民代理人是合格的。一般情況下，法院不會對材料的真實性、合法性做進一步的核查。這使得職業(yè)公民代理人進行非法代理的造假成本降低，被查到的危險性也很小。從目前司法資源緊缺的情況來看，若是增加法院的職能，讓其審查代理人資料的合法性，無疑會增加工作人員的任務量，在實踐中難以推進。其次，中國“重實體、輕程序”的司法理念還未徹底扭轉(zhuǎn)，司法人員大多注重案件審理結(jié)果，對于審理程序的要求不嚴苛。特別是在基層法院，有些當事人無法梳理清楚自己的想法或本人無法出庭，法官為了更好查明案件事實、推進案件進展，需要代理人的協(xié)助。因此，法官不會過于追究公民代理人身份的真實性，只要通過了形式審查即可作為代理人參與訴訟。由于司法監(jiān)管持放任態(tài)度，使得非法的職業(yè)公民代理在法律上受到的約束力不大，這為整治非法代理增加了難度，還會滋生更多的關聯(lián)問題。

三、公民代理制度的改進措施

（一）完善立法，明確“近親屬”的范圍

公民代理制度的濫用在很大程度上源自于立法層面的缺陷，無法嚴格規(guī)制司法行為。對此，應完善立法，明確“近親屬”的范圍。目前《中華人民共和國民事訴訟法》第58條規(guī)定的公民代理人的范圍主要有三種：一是律師；二是當事人的近親屬；三是有關的社會團體或者所在單位推薦的人。

首先，不同法律對于“近親屬”的范圍界定并不相同，而且《中華人民共和國民事訴訟法》并未對公民代理的“近親屬”的范圍進行說明，在實踐中必然存在濫用近親屬名義進行代理的現(xiàn)象。對于“近親屬”范圍的界定，最好采用列舉的辦法，避免在審查公民代理制度時存在爭議。［9］例如，《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第八十五條就規(guī)定：“與當事人有夫妻、直系血親、三代以內(nèi)旁系血親、近姻親關系以及其他有撫養(yǎng)、贍養(yǎng)關系的親屬，可以當事人近親屬的名義作為訴訟代理人?！笨傊捎凇吨腥A人民共和國民事訴訟法》對公民代理并非遏制態(tài)度，對“近親屬”范圍的設定應不宜太狹窄，也不宜太寬泛，既要考慮公民代理制度的立法意圖，又要避免制度濫用。

其次，明確社會團體及單位推薦的條件及所需審查材料。自主推薦的主觀性較強，推薦理由和被推薦人的實際情況法院難以查明。對此，可以在立法層面增加被推薦人的資格條件。當前，不宜作為公民代理人有：無民事行為能力人及限制民事行為能力人；在規(guī)定期限內(nèi)有不良違法記錄的人員；案件受理地的公檢法機關現(xiàn)職人員；其他不宜作為公民代理人的人員。此外，還必須提供訴訟代理人的真實證明材料，可以賦予對方當事人異議權(quán)。如果對方當事人發(fā)現(xiàn)一方當事人的代理人不符合法律規(guī)定，有權(quán)在能夠提供初步證據(jù)時對此提出異議。在這種情況下，法院應再次核查代理人身份。只有在立法層面堵住漏洞，才能從根本上開展對非法的公民代理現(xiàn)象的整治。

（二）分類管理，不同案件區(qū)別對待

公民代理人的專業(yè)能力參差不齊對當事人權(quán)益的維護產(chǎn)生了巨大的不確定性，進而阻礙了司法公正。有學者認為，可以學習西方國家“強制律師制度”，即為充分保護當事人的實體權(quán)利和程序權(quán)利，立法上有必要規(guī)定某些案件的當事人必須委托律師代理訴訟。［10］然而，一個國家的代理制度必須符合社會發(fā)展狀態(tài)?？紤]到我國農(nóng)村和城市的發(fā)展存在差距，法律服務市場的條件有著天壤之別，在我國農(nóng)村地區(qū)顯然難以推進。因此，我們不可能因為目前公民代理存在的弊端而將其舍棄，只能根據(jù)案件性質(zhì)對訴訟代理分類管理。對于簡易程序?qū)徖淼陌讣?、小額訴訟案件、家庭家事案件、勞動仲裁案件等簡單的民事案件，可以普遍實行公民代理；對于上訴、再審案件、標的額巨大的民商事案件等專業(yè)程度高、程序復雜的案件，可以適當增加公民代理的審查強度。

上述第一種類型的案件在法律適用和審理程序方面并不復雜，對專業(yè)知識的要求并不嚴苛，公民代理人在法院的協(xié)助下可以完成案件代理，為當事人提供便利。首先，簡易程序?qū)徖淼陌讣托☆~訴訟案件因標的額較小，一般聘請律師的費用也并不會過于高昂，非法的公民代理無利潤空間，濫用非法代理現(xiàn)象較輕。因此，不必對該類案件的公民代理作出過多限制。其次，家庭家事案件包括離婚案件和人際關系糾紛，我國的立法對此類案件一直秉持著維護家庭關系至上的態(tài)度，通常是“調(diào)解為主，審判為輔”的審理模式，調(diào)解對于審理程序沒有過多要求。此外，由于近親屬或社區(qū)、單位推薦的公民代理人更加熟悉當事人雙方的家庭情況、人際關系，在調(diào)節(jié)中能夠發(fā)揮巨大的作用。而律師代理和當事人的關系停留在委托聘用的層面，人情交往不深，不會顧及當事人情感所需。因此，公民代理人更加愿意維護當事人的社會關系，具有化解雙方矛盾的巨大優(yōu)勢。

第二種類型的案件具有一定復雜性，法律知識不完備的代理人無法適應審判司法性和程序性的要求，必須對公民代理人加以實質(zhì)性審查。城鄉(xiāng)之間現(xiàn)階段的經(jīng)濟水平、糾紛狀況、當事人的法治意識、律師業(yè)的發(fā)展等種種差異，導致城鄉(xiāng)對公民代理制度有不同的要求，對公民代理人采取全國統(tǒng)一的標準，顯然不太合理。因此，在經(jīng)濟發(fā)展水平高的城市可以實行“強制律師代理”，不僅可以保障當事人利益，而且能省去公民代理人資格審查的煩瑣步驟，減輕法院審理工作的負擔。而在農(nóng)村地區(qū)，無法實行“強制律師代理”，只能通過更加嚴格地審查代理人資格對其加以限制。如果當前的司法現(xiàn)狀無法做到區(qū)域之間區(qū)別管理，就通過統(tǒng)一管理的方式進行過渡，對于所有區(qū)域的第二種類型的案件都進行實質(zhì)性的審查。

（三）加強審查，進行備案登記與事后監(jiān)督

我國對于公民代理的限制是基于代理市場和行業(yè)保護的出發(fā)點，并不是說“一刀切”地廢除公民代理制度，監(jiān)管是防止亂象滋生的有效途徑。公民代理人的事前審查制度應該加以嚴格。雖然法院無法做到一一審查代理人材料的真實性，但是應要求相關社會團體是依法登記成立的，是在民政部門有備案的非營利性組織。［11］同時，法院應要求代理人材料的格式、內(nèi)容、種類要符合規(guī)定。如果出現(xiàn)材料內(nèi)容存疑時，法院應進行盡職調(diào)查。特別是在審查當事人所在社區(qū)、單位以及有關社會團體推薦的公民代理人的材料時，法院應聯(lián)系推薦組織，核實公民代理人的身份真實與否。在司法實踐中，存在大量社區(qū)組織或單位為了“做人情”而隨便出具推薦信函的情況，對此法院應嚴格規(guī)定社區(qū)或單位的推薦流程，要求社區(qū)只能推薦其轄區(qū)所在居民，單位推薦由其提供對應的證明材料。此外，法院針對于公民代理案件可以增設公民代理告知事項，在庭審前向當事人告知公民代理制度的基本法律規(guī)定，將公民代理人的資格條件、委托過程、非法代理的法律后果等情況讓當事人知曉，避免當事人因被非法的公民代理人欺騙而授權(quán)委托。

在事后監(jiān)督方面，法院應將公民代理人的個人信息和案件信息記錄在冊，便于事后糾察。對于訴訟代理問題，法院應進行定期糾察。如果有發(fā)現(xiàn)公民代理人多次為不同當事人進行代理，代理案件類型多樣，則要進行仔細核查；如果發(fā)現(xiàn)是非法公民代理現(xiàn)象，則要依法給予相關代理人一定的懲處，并取消其代理資格，嚴重時可以將其記錄到黑名單上，禁止其日后進行代理；如果發(fā)現(xiàn)是律師進行非法代理，則取消其從業(yè)資格。

四、結(jié)語

公民代理制度是根據(jù)我國的社會狀況及法律服務市場的發(fā)展情況逐漸變化的，雖然當下公民代理制度被濫用的現(xiàn)象存在，但是并不能完全摒棄該制度。為了整治非法的公民代理亂象，我們只能發(fā)現(xiàn)問題，進而提出對策進行整改，規(guī)避風險。公民代理制度混亂的原因在于立法層面的不完善，缺乏嚴格監(jiān)管制度。隨著民事訴訟法的改革，當事人主義的原則下對代理人的要求更高。唯有不斷完善制度設計，發(fā)展法律服務市場，增加替代性法律服務的供給，才能徹底解決問題，促進司法體制改革。