甘黎黎 帥清華

摘 要：隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，農(nóng)村水環(huán)境治理已成為農(nóng)村人居環(huán)境治理的重要內(nèi)容和重要任務(wù)?；屎娃r(nóng)藥的過量施用，生活污水的隨意排放或未完全處理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的工業(yè)廢水排放，均能通過水分滲入和地表徑流進入地表水及地下水，污染水環(huán)境，危及人類健康，也影響了農(nóng)村生態(tài)文明的建設(shè)進程?；诖?，需要樹立平等互助理念，培養(yǎng)協(xié)同治理主體，建立協(xié)同治理機制，以提升治理效果。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村;水環(huán)境;協(xié)同治理

中圖分類號 X321 文獻標(biāo)識碼 A 文章編號 1007-7731（2021）24-0109-04

Rural Water Environment Pollution and Coordinated Control Countermeasures in China

GAN Lili1 et al.

（1School of Humanities and Social Sciences， East China Jiaotong University， Nanchang 330013， China）

Abstract： With the development of rural revitalization strategy， rural water environment governance has become an important content and task of rural human settlements governance. Excessive application of chemical fertilizers and pesticides， random discharge or incomplete treatment of domestic sewage， and industrial wastewater discharge of township enterprises can enter surface water and groundwater through water infiltration and surface runoff， pollute the water environment， endanger human health， and affect the construction process of rural ecological civilization. Based on this， we need to establish the concept of equality and mutual assistance， cultivate the subject of collaborative governance， and establish a collaborative governance mechanism to improve the governance effect.

Key words： Rural areas; Water environment; Collaborative governance

1 研究背景

1.1 國外研究現(xiàn)狀

1.1.1 農(nóng)村水環(huán)境污染可能帶來的危害 Nebot Carolina等對來自2個不同運行模式污水處理廠和1個受納水體Thurso河的樣品進行了分析，發(fā)現(xiàn)人類藥物可能被視為污染物，不僅可能影響城市和工業(yè)地區(qū)的水質(zhì)、管理和保護，也可能影響農(nóng)村地區(qū)的水質(zhì)、管理和保護[1]。Veiga等調(diào)查了巴西里約熱內(nèi)盧州Paty do Alferes番茄種植區(qū)潛在水源中的農(nóng)藥污染，認為在小型農(nóng)村社區(qū)，由于缺乏基礎(chǔ)設(shè)施和不利的社會經(jīng)濟條件，農(nóng)藥污染的負面影響可能會加劇[2]。Hussain，I等對拉賈斯坦邦納瓦區(qū)（Nagaur區(qū)）農(nóng)村地區(qū)作為主要飲用水源的地下水中的氟濃度進行了檢測，并研究了過量氟攝入對農(nóng)村居民的毒性影響，發(fā)現(xiàn)研究地點約13個居民點的地下水不適合飲用。由于飲用水中的氟含量較高，該地區(qū)出現(xiàn)了數(shù)例牙齒和骨骼氟中毒病例，發(fā)病率令人震驚[3]。

1.1.2 農(nóng)村水環(huán)境污染的原因 Drev，D等研究認為，在斯洛文尼亞，與城市地區(qū)相比，農(nóng)村地區(qū)的洗澡水受微生物污染物的影響更大。這主要有以下2個方面的原因：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是主要污染源;農(nóng)村地區(qū)的污水管網(wǎng)和水處理廠覆蓋率通常不足，現(xiàn)有的農(nóng)村水處理廠不具備足夠的微生物處理能力也是重要原因[4]。Merz，Juerg等研究認為，在尼泊爾中部山區(qū)的農(nóng)村集水區(qū)，生活用水不足和水質(zhì)差日益成為人們關(guān)注的問題。微生物污染威脅人類健康，季風(fēng)季節(jié)的沉積物污染是一個問題。許多水源中磷酸鹽和硝酸鹽水平的升高表明它們與農(nóng)業(yè)區(qū)和人類住區(qū)的地表水發(fā)生了強烈的相互作用[5]。P Judová等以Slapanka河流域為例，評估了該流域部分農(nóng)村地區(qū)的水質(zhì)，發(fā)現(xiàn)河流中污染物的增加主要是由于農(nóng)業(yè)和城市廢水導(dǎo)致富營養(yǎng)化加劇[6]。

1.1.3 農(nóng)村水環(huán)境的改善路徑 Drev，D等研究認為，擴大污水管網(wǎng)覆蓋范圍和增加水處理裝置只能部分抵消農(nóng)業(yè)污染的影響，建議實施“負責(zé)任的農(nóng)業(yè)行為守則”和在水源周圍設(shè)立生態(tài)修復(fù)區(qū)，可以進一步減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對農(nóng)村洗澡水微生物污染的負面影響[4]。Nguyen Khanh Bui研究認為，越南一些工藝村的活動對各自的環(huán)境，以及周邊社區(qū)，特別是水環(huán)境污染造成了壓力，建議修訂和補充越南工藝村水環(huán)境管理方面的條例和機制[7]。Lee Ki Wan等研究認為，農(nóng)村小流域的妥善管理非常重要，因為它確實會影響較大流域的水質(zhì)改善。因此，需要有效的小流域管理方針，包括當(dāng)?shù)厝嗣竦膮⑴c計劃，以實現(xiàn)水環(huán)境改善[8]。Civitelli，F(xiàn)等研究認為，由于大多數(shù)城市與農(nóng)村共享他們的流域，一個高效和環(huán)境敏感的城市水管理系統(tǒng)需要考慮城市和農(nóng)村用水之間的相互作用，強調(diào)了城市和農(nóng)村水資源管理之間加強協(xié)調(diào)和整合所帶來的好處和挑戰(zhàn)[9]。

1.2 國內(nèi)研究現(xiàn)狀

1.2.1 農(nóng)村水環(huán)境污染現(xiàn)狀 李斌等在實地調(diào)研的基礎(chǔ)上，從總體狀況、供水狀況、排水狀況、水源保護和周邊水環(huán)境狀況5個方面分析了農(nóng)村人居水環(huán)境問題[10]。曲紅等研究認為，吉林省農(nóng)村水環(huán)境問題包括農(nóng)業(yè)面源污染、養(yǎng)殖業(yè)禽畜糞便污染、垃圾污染等[11]。何云等論述了山東省農(nóng)村水污染的現(xiàn)狀[12]。

1.2.2 農(nóng)村水環(huán)境污染的生產(chǎn)機理 李頂研究認為，農(nóng)村水環(huán)境污染來自生活污水和垃圾、化肥、農(nóng)藥、畜禽養(yǎng)殖[13]。許玲燕等研究認為，我國農(nóng)村水環(huán)境污染的關(guān)鍵在于農(nóng)戶的水環(huán)境行為缺乏引導(dǎo)、監(jiān)督和懲罰機制[14]。

1.2.3 農(nóng)村水環(huán)境污染的協(xié)同治理對策 曹海林構(gòu)建了政府、市場和社區(qū)（農(nóng)戶）三者之間權(quán)責(zé)分明、各展其長的水環(huán)境保護新行動策略[15]。劉勇研究認為，在太湖流域水環(huán)境綜合治理過程中，政府將工作重心由控制污染物排放向確保環(huán)境質(zhì)量轉(zhuǎn)移，實施農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量供給側(cè)改革，強化環(huán)境友好技術(shù)創(chuàng)新責(zé)任，落實失職追責(zé)制度[16]。蘇淑儀等研究認為，在邊界規(guī)則、身份規(guī)則改、選擇規(guī)則和聚合規(guī)則4項行動規(guī)則的共同作用下，“蘭山模式”實現(xiàn)了農(nóng)村生活污水與小流域水環(huán)境的協(xié)同治理[17]。

2 農(nóng)村水環(huán)境面臨的問題

2.1 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來的水污染 一是化肥過量施用造成嚴(yán)重污染。1978—2015年，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中化肥施用呈現(xiàn)逐年遞增態(tài)勢（見圖1），同時，我國單位面積的化肥施用強度也快速增長。從2016年開始，化肥施用量才開始下降，但2020年，化肥單位面積平均施用量仍高達313.5kg/hm2，是安全上限的1.39倍，是1978年的5.32倍。在化肥施用量超過安全上限的同時，還伴有化肥利用率不高和氮磷鉀肥施用配比不科學(xué)的缺點?；实倪^量施用和利用率低，會導(dǎo)致多余的化肥流入水體，進而使得氨氮、硝酸鹽等化肥主要成分融入江湖中，造成了江河湖泊的富營養(yǎng)化，也造成地表水、地下水水體污染。

二是農(nóng)藥的過量施用造成嚴(yán)重環(huán)境污染。我國農(nóng)村農(nóng)藥施用量整體呈上升趨勢（見圖2），施用農(nóng)藥的60%～70%殘留在土壤中，農(nóng)藥過量施用帶來的環(huán)境污染短時間并不會消除。農(nóng)藥不管是否具有可溶性，在灌溉過程中進入土壤，由于土壤吸收有一定限度，超過土壤吸收限度的會通過雨水等流入河流中。

2.2 農(nóng)村生活污水污染 一方面，農(nóng)村生活污水隨著人口增多在持續(xù)增加。以農(nóng)村生活污水排放量60L（人·d），水質(zhì)COD 600mg/L進行估算（1年按360 d計算），按2016年鄉(xiāng)村人口60346萬人計算農(nóng)村生活污染物，可見農(nóng)村生活污水排放狀況為1303473.6萬t。另一方面，現(xiàn)有污水處理能力相對較弱。2016年末，17.4%的村生活污水集中處理或部分集中處理[18];53.5%的村完成或部分完成改廁，使用水沖式衛(wèi)生廁所的8339萬戶，占36.2%;使用水沖式非衛(wèi)生廁所的721萬戶，占3.1%;使用衛(wèi)生旱廁的2859萬戶，占12.4%;使用普通旱廁的10639萬戶，占46.2%;無廁所的469萬戶，占2.0%[19]。生活污水若未經(jīng)過處理或者未處理好，在雨水的沖刷下使大量的滲濾液排入水體或被直接沖入河道，造成水污染。

2.3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)帶來的工業(yè)廢水污染 1995年，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)廢水排放量為59.1億t，占當(dāng)年全國工業(yè)廢水排放總量的21%，同1989年相比，增加12.1%;廢水中化學(xué)需氧量排放量為6113萬t，占全國工業(yè)化學(xué)需氧量排放總量的44.3%，同1989年相比，化學(xué)需氧量增加24.6%[20]。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)小企業(yè)尤其是技術(shù)水平低的造紙廠、建材廠、印染廠、冶煉廠等大量需要水的企業(yè)，排出的廢水中含有有機污染物，容易引起水體變化或惡臭等，對環(huán)境危害更大。

3 農(nóng)村水環(huán)境污染的協(xié)同治理對策

3.1 樹立平等互動觀念 在農(nóng)村水環(huán)境協(xié)同治理中，各主體之間分工存在明顯區(qū)別。多元主體之間盡管有主導(dǎo)與非主導(dǎo)之分，但是彼此間地位是平等的，其共同參與農(nóng)村水環(huán)境協(xié)同治理，共同承擔(dān)治理責(zé)任。政府作為主導(dǎo)者，對于治理起著領(lǐng)導(dǎo)作用，具體應(yīng)做好如下幾點：一是政府系推動者、引導(dǎo)者和服務(wù)者，需要超脫原有的區(qū)域觀念、行政級別觀念，需要在平等協(xié)商基礎(chǔ)上，積極引導(dǎo)其他主體參與農(nóng)村水環(huán)境治理;二是政府需要通過增強溝通頻率，強化各方協(xié)商合作，使得各參與主體能夠找準(zhǔn)定位，成為協(xié)同治理中不可或缺的一員;三是政府還應(yīng)培養(yǎng)其他治理主體參與集體行動的能力，徹底轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲闹卫碇黧w。其他主體在政府主導(dǎo)之下各司其職，由此形成穩(wěn)定有效的治理結(jié)構(gòu)，共同推動農(nóng)村水環(huán)境協(xié)同治理的順利進行。

3.2 培育多元共治主體

3.2.1 提升基層政府的協(xié)同能力 基層政府要積極回應(yīng)民眾的生態(tài)需求，更多關(guān)注與民眾生態(tài)利益密切關(guān)聯(lián)的農(nóng)村水環(huán)境問題，將其納入其生態(tài)職能范圍。提供好環(huán)境公共產(chǎn)品和環(huán)境公共服務(wù)，并為其配備有效的服務(wù)機制?；鶎诱獎澏ㄇ逦臋?quán)力邊界，不包辦環(huán)境公共事務(wù)，要充分發(fā)揮市場和社會在協(xié)同治理中的作用。基層政府轉(zhuǎn)變權(quán)力實現(xiàn)方式，除了部分領(lǐng)域適用強制方式之外，可以采取市場性和自愿性方式進行，例如指導(dǎo)、協(xié)商合作、政府示范等。

3.2.2 引導(dǎo)支持企業(yè)參與農(nóng)村水環(huán)境治理 政府可以為企業(yè)投資提供引導(dǎo)或者服務(wù)工作，例如提供財政支持來設(shè)立生態(tài)基金，鼓勵其他社會資金投入農(nóng)村水環(huán)境防治的項目，還可以利用財政投入鼓勵企業(yè)節(jié)能減排等。除此之外，地方政府可以創(chuàng)新服務(wù)方式，如通過相關(guān)政策鼓勵大力發(fā)展綠色信貸和金融優(yōu)惠，鼓勵對節(jié)能環(huán)保企業(yè)提供擔(dān)保，探索發(fā)行區(qū)域農(nóng)村水環(huán)境防治項目的債券，促進大力發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)。

3.2.3 充分發(fā)揮NGO在農(nóng)村水環(huán)境協(xié)同治理體系中的作用 大力發(fā)揮環(huán)保NGO對政府的農(nóng)村環(huán)境政策及法規(guī)制定實施情況的監(jiān)督，為農(nóng)村水環(huán)境治理的政策、法規(guī)的實施提供建設(shè)性意見;發(fā)揮環(huán)保NGO對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程的監(jiān)督，進而有效督促企業(yè)合法生產(chǎn)經(jīng)營;做好政府與公眾有效溝通的橋梁，將政府有關(guān)農(nóng)村水環(huán)境的政策、法規(guī)等向民眾進行宣講，充分了解民眾對農(nóng)村水環(huán)境的訴求，將收集到的民眾意見和建議及時匯總反饋給政府部門;通過開展各種環(huán)保行動來引導(dǎo)和勸誘民眾，使民眾的生活、生產(chǎn)、消費方式全面融入環(huán)境保護的理念，進而提升其保護環(huán)境的意識，綠化其日常行為。

3.2.4 健全完善公眾參與的法律保障制度，保障并暢通公眾參與渠道 政府可以采取多種形式了解民眾對生態(tài)環(huán)境的訴求，例如座談會、論證會、聽證會等，也可以通過第三方組織進行調(diào)查研究。需要完善相關(guān)規(guī)定，保障公眾參與權(quán)利能夠真正落到實處，進而構(gòu)建起農(nóng)村水環(huán)境治理體系中的公眾參與機制。除了傳統(tǒng)的人大、信訪等渠道外，還可以廣泛使用協(xié)商會、聽證會、媒體、網(wǎng)絡(luò)等新的參與渠道。

3.3 完善協(xié)同治理機制

3.3.1 建立合作機制 表達層面的協(xié)同是指在進行農(nóng)村水環(huán)境協(xié)同治理時，政府、企業(yè)、非政府組織、民眾等通過特定途徑，表達其與農(nóng)村水環(huán)境治理相關(guān)工作的傾向性意見或者偏好。決策協(xié)同則是政府、村民自治組織和村民基于協(xié)同表達機制參與決策，政府可在甄別信息基礎(chǔ)上，吸收合理成分并作出相應(yīng)決策;其他主體在了解準(zhǔn)確信息基礎(chǔ)上，選擇自己認為合理的決策行為。

3.3.2 完善激勵機制 根據(jù)不同主體采取靈活多樣的激勵手段;完善績效考核及環(huán)保問責(zé)機制，針對各治理主體的實際治理行為及結(jié)果進行客觀評價，考核優(yōu)秀的予以獎勵，考核差等的予以問責(zé)或懲罰;在環(huán)保問責(zé)機制建設(shè)中，大力推進環(huán)保問責(zé)常態(tài)化、制度化、程序化，層層抓落實。

3.3.3 健全監(jiān)督機制 完善環(huán)境執(zhí)法責(zé)任制度、評議考核制度，切實增強基層農(nóng)村環(huán)境治理執(zhí)法機構(gòu)、執(zhí)法人員的責(zé)任意識;加強執(zhí)法隊伍建設(shè)，注重執(zhí)法人員綜合素質(zhì)水平的提升，提高環(huán)境執(zhí)法人員的執(zhí)法水平;對參與協(xié)同的各方進行監(jiān)督，并大力改進監(jiān)督方式。

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（責(zé)編：張宏民）