高原?程相春

本文以黑龍江省屬高校為研究對(duì)象，通過挖掘黑龍江省屬高校財(cái)務(wù)內(nèi)部控制體系中現(xiàn)存的問題，提出完善黑龍江省屬高校財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的建議，進(jìn)而為其他高校提供一些參考。

一、高校內(nèi)部控制含義及特點(diǎn)

高校內(nèi)部控制是指為了實(shí)現(xiàn)高校培養(yǎng)教育人才的辦學(xué)目標(biāo)，通過制定相關(guān)規(guī)范、明確經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)流程的防范業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的管理工作。高校內(nèi)部控制體系包括單位層面與業(yè)務(wù)層面兩大部分，單位層面是指立足于整體的內(nèi)部控制工作，主要是高校發(fā)展規(guī)劃、組織架構(gòu)設(shè)計(jì)、運(yùn)行機(jī)制、關(guān)鍵崗位權(quán)責(zé)機(jī)制與信息系統(tǒng)。業(yè)務(wù)層面按照高校的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)主要包括6大業(yè)務(wù)活動(dòng)，分別為預(yù)決算、收支、政府采購、建設(shè)項(xiàng)目、資產(chǎn)管理以及合同管理。

本文主要研究黑龍江省屬高校，其特點(diǎn)主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）高校與企業(yè)內(nèi)部控制的對(duì)比

1.內(nèi)部控制目標(biāo)不同。高校是非營利組織，其內(nèi)部控制目標(biāo)在于有效地防范財(cái)務(wù)舞弊和腐敗行為的發(fā)生，并高效地開展各項(xiàng)教學(xué)和研究活動(dòng)，提升其公共服務(wù)的效率和效果。而企業(yè)是營利組織，其內(nèi)部控制目標(biāo)在于創(chuàng)造利潤(rùn)，提高企業(yè)經(jīng)營業(yè)績(jī)，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略。

2.業(yè)務(wù)性質(zhì)不同。高校開展的各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)之間是關(guān)聯(lián)性較弱，彼此之間不存在前后銜接的關(guān)系，具有獨(dú)立性。而企業(yè)的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)之間存在相關(guān)性，都是圍繞著其主要經(jīng)營的業(yè)務(wù)事項(xiàng)開展的供應(yīng)、生產(chǎn)、銷售等環(huán)節(jié)，環(huán)環(huán)相扣，每個(gè)環(huán)節(jié)都是不可或缺的。

3.內(nèi)部控制要素不同。高校內(nèi)部會(huì)計(jì)控制要素包括組織層級(jí)內(nèi)部控制（組織架構(gòu)、業(yè)務(wù)模式）和業(yè)務(wù)層級(jí)內(nèi)部控制（預(yù)算管理、收支管理、采購業(yè)務(wù)管理、資產(chǎn)管理、項(xiàng)目建設(shè)管理、合同管理）;而企業(yè)內(nèi)部會(huì)計(jì)控制要素包括內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制措施、信息與溝通、監(jiān)督。

4.研究的廣度和深度不同。我國針對(duì)企業(yè)內(nèi)部控制的研究起步較早，現(xiàn)階段已經(jīng)具有較為完善的企業(yè)內(nèi)部控制體系，并廣泛運(yùn)用到了各大企業(yè)中，效果顯著。而高校的內(nèi)部控制的理論研究資料匱乏，實(shí)踐研究更是少之又少，在近期才有了一些具體應(yīng)用，目前還沒有建立完備的理論體系。

（二）省屬高校與民辦高校的內(nèi)部控制比較

近幾年來，民辦高校不斷擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模，提升其辦學(xué)實(shí)力，逐漸成為我國教育事業(yè)中不可或缺的部分。與省屬高校相比，民辦高校兼有高等教育和企業(yè)的性質(zhì)，其內(nèi)部控制和省屬院校具有差異化。具體差異體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

1.內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)不同。民辦高校與省屬高校取得資金的來源和方式更多樣化。其中，省屬高校資金主要來源于國家財(cái)政性撥款。民辦高校的資金則主要依靠私人或非政府組織，其資金來源方式更多樣化，投資者可以用資金、實(shí)物、土地使用權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)以及其他財(cái)產(chǎn)作為辦學(xué)出資。民辦高校多樣化的資金來源和方式導(dǎo)致其內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)更加復(fù)雜。如民辦高校實(shí)行的是董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，而省屬高校所采用的黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。

2.經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)不同。省屬高校開展各項(xiàng)教育工作是在政府的具體指導(dǎo)下進(jìn)行的，擁有政府財(cái)政撥款的保障，因此，在經(jīng)營中幾乎不存在風(fēng)險(xiǎn)，即便是省屬高校在經(jīng)營中遇到了的風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)由政府調(diào)整和控制。與省屬高校相比，民辦高校需要自負(fù)盈虧面對(duì)各種經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，沒有政府財(cái)政撥款做保障。如學(xué)生所交的學(xué)費(fèi)是民辦高校的主要收入來源，學(xué)校的招生數(shù)量如果減少，投資人的資金供給不足，就會(huì)導(dǎo)致學(xué)校面臨財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。

二、黑龍江省屬高校內(nèi)部控制存在的問題

（一）單位層面內(nèi)部控制存在的問題

1.內(nèi)部控制制度體系不夠完善。現(xiàn)階段，黑龍江省屬高校雖然已經(jīng)結(jié)合本校具體情況制定其內(nèi)部控制制度，但是大部分制度都是依據(jù)各部門管理者的需求制定的，以其各自的需求出發(fā)點(diǎn)制定制度，各部門制度之間缺乏協(xié)調(diào)性和相關(guān)性，導(dǎo)致對(duì)接工作難度較大。并且，這樣相互獨(dú)立的部門內(nèi)部控制制度不能夠及時(shí)地應(yīng)對(duì)不斷變化的內(nèi)外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境。

2.內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位的定期輪崗制度實(shí)行力度不足。在《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》中規(guī)定，單位內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位的工作人員應(yīng)當(dāng)實(shí)行輪崗制度。但是，在一些黑龍江省屬高校中，這一規(guī)定并沒有有效地實(shí)施，實(shí)行力度不足。學(xué)校中一些關(guān)鍵崗位的人員長(zhǎng)期不輪換崗位，一個(gè)人長(zhǎng)期在固定的崗位上不輪崗容易在工作中產(chǎn)生消極待業(yè)情緒，缺乏對(duì)工作主動(dòng)創(chuàng)新精神。同時(shí)，也會(huì)容易受到利益驅(qū)使促使腐敗行為的滋生。

3.內(nèi)部控制應(yīng)用效果較差。黑龍江省屬高校部分管理人員對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)和理解具有片面性和主觀性，認(rèn)為高校實(shí)施內(nèi)部控制不能夠?yàn)槠湓诮?jīng)濟(jì)上產(chǎn)生直接的效益，因此，忽略了內(nèi)部控制的重要性，直接影響到內(nèi)部控制在省屬高校中的應(yīng)用效果，導(dǎo)致內(nèi)部控制的有效性較差。

（二）業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制存在的問題

1.高校編制部門預(yù)算過程管理不善。高校各部門在編制具體項(xiàng)目預(yù)算時(shí)，部分預(yù)算編制人員缺少財(cái)會(huì)認(rèn)知，很難準(zhǔn)確地把握住部門預(yù)算中的風(fēng)險(xiǎn)控制點(diǎn)，不能夠合理地安排預(yù)算開支，在后期執(zhí)行預(yù)算過程中會(huì)產(chǎn)生實(shí)際和預(yù)算的差異。

2.采購管控不嚴(yán)。省屬高校在對(duì)供應(yīng)商選擇方面，沒有具體的篩選和考核標(biāo)準(zhǔn)。在招標(biāo)的過程中，由于前期的市場(chǎng)調(diào)研工作不充分，學(xué)校通常會(huì)選擇報(bào)價(jià)低的供應(yīng)商，對(duì)供應(yīng)商的情況了解得不是很全面，沒有形成較為完善的供應(yīng)商管理系統(tǒng)。此外，高校對(duì)采購驗(yàn)收工作的重視程度不夠，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一個(gè)方面是采購驗(yàn)收的人員對(duì)采購物資的專業(yè)認(rèn)知不足，導(dǎo)致在驗(yàn)收過程中缺乏專業(yè)性，驗(yàn)收的物資不合格。另一方面是監(jiān)督部門對(duì)驗(yàn)收環(huán)節(jié)的監(jiān)督意識(shí)薄弱，過于形式化，沒有達(dá)到真正的監(jiān)督效果。這都影響了省屬高校采購項(xiàng)目物資的質(zhì)量。

3.資產(chǎn)的使用效率低。目前，黑龍江省屬高校存在現(xiàn)有的資產(chǎn)使用效率低、閑置資產(chǎn)較多的現(xiàn)象。導(dǎo)致此現(xiàn)象發(fā)生的原因在于學(xué)校各部門在采購資產(chǎn)時(shí)未能夠充分考慮部門的需要，所提交的采購申請(qǐng)只是盲目地追求資產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大。此外，學(xué)校在進(jìn)行資產(chǎn)管理時(shí)，各部門之間的資源沒有進(jìn)行共享，各部門之間的資產(chǎn)調(diào)配靈活性較差，這在一定程度上造成了資源的浪費(fèi)。同時(shí)，高校的教學(xué)和科研成果是構(gòu)成其無形資產(chǎn)的重要組成部分，現(xiàn)階段學(xué)校對(duì)專利技術(shù)等沒有明確的歸口管理部門，造成無形資產(chǎn)出現(xiàn)一些產(chǎn)權(quán)不明、權(quán)責(zé)不清和長(zhǎng)期閑置的現(xiàn)象，并且學(xué)校也不夠重視對(duì)校內(nèi)產(chǎn)生的諸如專利類無形資產(chǎn)的成果轉(zhuǎn)化。

4.建設(shè)項(xiàng)目管理缺乏有效的監(jiān)督。黑龍江省屬高校雖然已經(jīng)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的基本工作流程作出了相關(guān)規(guī)定，并且設(shè)有專門的歸口管理部門，但是在實(shí)際的工作環(huán)節(jié)中并沒有做到嚴(yán)格地細(xì)化控制，管理較為寬松。

高校的建設(shè)項(xiàng)目一般都具有占用的資金量大和建設(shè)工期長(zhǎng)的特征，建設(shè)項(xiàng)目在立項(xiàng)環(huán)節(jié)管理不嚴(yán)格，存在著由于項(xiàng)目中止、停滯等原因使學(xué)校的大量資金被長(zhǎng)期占用甚至浪費(fèi)的問題。在建設(shè)項(xiàng)目的具體建設(shè)實(shí)施期間，由于項(xiàng)目初期所做的預(yù)算準(zhǔn)確性不足，導(dǎo)致后期加大投入建設(shè)資金的問題。并且高校的審計(jì)和相關(guān)監(jiān)督部門在行使其監(jiān)督職能時(shí)往往將其工作的重心放在事后監(jiān)督，而且大多關(guān)注在項(xiàng)目招標(biāo)和竣工決算，缺乏對(duì)于工程建設(shè)進(jìn)度、工程款支付情況的全程監(jiān)督檢查。

5.合同管理規(guī)范不嚴(yán)格。黑龍江省屬高校在合同管理方面的相關(guān)規(guī)定不健全，僅僅對(duì)學(xué)校的部分經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)合同做了一些基本規(guī)定，并沒有對(duì)合同訂立的范圍作出明確規(guī)定。在學(xué)校中也沒有將合同進(jìn)行歸口管理，業(yè)務(wù)合同基本上是各部門自行簽訂與歸檔，缺乏統(tǒng)一管理。這樣就會(huì)導(dǎo)致業(yè)務(wù)的合同內(nèi)容、格式各式各樣，經(jīng)常發(fā)生簽訂補(bǔ)充合同的現(xiàn)象，給學(xué)校的合同管理工作加大了難度。

三、完善黑龍江省屬高校內(nèi)部控制的對(duì)策

（一）提升學(xué)校人員內(nèi)部控制意識(shí)

為了學(xué)校的內(nèi)部控制能夠有效地實(shí)施，應(yīng)為其提供良好的實(shí)施環(huán)境，提升學(xué)校全體教職工對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)知能力和執(zhí)行能力。首先，應(yīng)提升領(lǐng)導(dǎo)層內(nèi)部控制的意識(shí)，改變現(xiàn)行的部門化內(nèi)部控制局面。其次，應(yīng)提升普通教職工內(nèi)部控制意識(shí)，加強(qiáng)內(nèi)部控制相關(guān)的宣傳與教育，調(diào)動(dòng)其主動(dòng)參與內(nèi)部控制建設(shè)工作的積極性。

（二）進(jìn)一步推進(jìn)內(nèi)部控制信息化工作

高校內(nèi)部控制能否有效地實(shí)施取決于其內(nèi)部控制組織體系是否合理。學(xué)校內(nèi)部控制組織體系中各組成部門的信息溝通與交流速度直接影響其建設(shè)的效果。因此，高校應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)內(nèi)部控制信息化工作，運(yùn)用現(xiàn)代化的信息技術(shù)手段，將學(xué)校各部門的業(yè)務(wù)信息進(jìn)行資源整合，逐漸拓寬信息系統(tǒng)服務(wù)范圍，使學(xué)校各項(xiàng)業(yè)務(wù)實(shí)現(xiàn)信息化管理，提高內(nèi)部控制的效率。

（三）嚴(yán)格落實(shí)關(guān)鍵崗位定期輪崗制

省屬高校人事處應(yīng)結(jié)合學(xué)校具體情況，制定出關(guān)鍵崗位輪崗制度，明確學(xué)校哪些崗位屬于關(guān)鍵崗位，關(guān)鍵崗位輪崗的周期是多久，關(guān)鍵崗位的職責(zé)及相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施等。省屬高校審計(jì)處在進(jìn)行輪崗前，需要對(duì)原本從事該崗位工作的人員進(jìn)行審計(jì)，審查其崗位工作的完成情況，明確崗位職責(zé)，便于及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、解決問題。針對(duì)省屬高校中的特殊崗位未進(jìn)行輪崗，應(yīng)進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)工作，確保內(nèi)部控制的有效實(shí)施。

（四）進(jìn)一步完善財(cái)務(wù)內(nèi)部控制管理制度

黑龍江省屬高校應(yīng)主要針對(duì)六項(xiàng)基本業(yè)務(wù)制定內(nèi)部控制管理制度，進(jìn)一步完善內(nèi)部控制制度體系。將財(cái)務(wù)內(nèi)部控制管理制度滲透到具體業(yè)務(wù)流程中，使其能夠?qū)Ω咝I(yè)務(wù)流程中的各個(gè)環(huán)節(jié)達(dá)到實(shí)時(shí)控制。

1.預(yù)算業(yè)務(wù)制度。省屬高校在進(jìn)行預(yù)算編制時(shí)，首先，需要保障學(xué)校的基礎(chǔ)性支出，其次，需滿足具體項(xiàng)目支出。如果學(xué)校存在重點(diǎn)急需項(xiàng)目，應(yīng)優(yōu)先考慮安排。各項(xiàng)目的預(yù)算安排，均應(yīng)建立在長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃基礎(chǔ)上。同時(shí)，在預(yù)算編制的過程中，各部門應(yīng)確保所獲取到的相關(guān)數(shù)據(jù)的可靠性，使預(yù)算能夠更好地執(zhí)行。黑龍江省屬高?？筛鶕?jù)學(xué)校具體情況建立預(yù)算執(zhí)行考核評(píng)價(jià)體系，定期或不定期對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行考核與評(píng)價(jià)，以此為依據(jù)為今后的預(yù)算編制提供借鑒。

2.收支業(yè)務(wù)制度。省屬高校在進(jìn)行教學(xué)和科研等活動(dòng)時(shí)所產(chǎn)生的收入和支出需要進(jìn)行控制管理。針對(duì)省屬高校的收入業(yè)務(wù)，應(yīng)進(jìn)行歸口管理，建立以財(cái)務(wù)處為中心的歸口管理制度，嚴(yán)格把控收入，及時(shí)上繳收入。學(xué)校各項(xiàng)收費(fèi)都應(yīng)當(dāng)符合物價(jià)局的標(biāo)準(zhǔn)，杜絕私自亂收費(fèi)的行為。

3.資產(chǎn)管理制度。省屬高校的資產(chǎn)應(yīng)進(jìn)行分類化管理，不同類型的資產(chǎn)采用不同的管理方法。如學(xué)校在管理貨幣資金時(shí)，應(yīng)采用不相容職位相分離控制的方式，針對(duì)金額較大的資金交付業(yè)務(wù)應(yīng)進(jìn)行集體決策。學(xué)校在對(duì)實(shí)物資產(chǎn)管理過程中，應(yīng)采用歸口管理，確定具體的實(shí)物資產(chǎn)的歸口管理部門。各歸口管理部門監(jiān)督和管理實(shí)物資產(chǎn)，以便對(duì)學(xué)校的實(shí)物資產(chǎn)進(jìn)行記錄和報(bào)告。

4.政府采購制度。省屬高校的收入主要依賴于政府財(cái)政性撥款，其采購項(xiàng)目業(yè)務(wù)主要是政府采購。因此，學(xué)校需強(qiáng)化政府采購管理，逐步完善政府采購內(nèi)部控制制度，使其能夠適應(yīng)學(xué)校不斷變化的內(nèi)部和外部的環(huán)境。如學(xué)校可實(shí)行專人負(fù)責(zé)制，各項(xiàng)政府采購項(xiàng)目由專人負(fù)責(zé)，達(dá)到歸口管理。重視政府采購項(xiàng)目的過程化記錄，及時(shí)對(duì)采購項(xiàng)目披露，并嚴(yán)格把控采購項(xiàng)目的驗(yàn)收工作。

5.建設(shè)項(xiàng)目制度。建設(shè)項(xiàng)目制度主要從項(xiàng)目確立、建設(shè)施工和完工決算三個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行控制管理。第一個(gè)環(huán)節(jié)項(xiàng)目確立應(yīng)由學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子成員集體決策，必須要經(jīng)過專業(yè)的論證才能夠確定立項(xiàng)。省屬高校主要是從事教學(xué)和科研業(yè)務(wù)活動(dòng)，涉及到一些工程量大、工期長(zhǎng)的建設(shè)工程項(xiàng)目，可能會(huì)存在經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)技術(shù)上的局限性，因此，可以邀請(qǐng)專家進(jìn)行論證，出具建設(shè)項(xiàng)目的論證報(bào)告，這樣可以提升學(xué)校的項(xiàng)目立項(xiàng)的可行性。第二個(gè)環(huán)節(jié)建設(shè)施工過程化追蹤監(jiān)控，學(xué)校在項(xiàng)目建設(shè)施工過程中，工程款項(xiàng)的結(jié)算是根據(jù)工程完工進(jìn)度分次投入的，因此，學(xué)校應(yīng)保證工程完工進(jìn)度核算的準(zhǔn)確性，工程監(jiān)管部門應(yīng)定期出具完工進(jìn)度報(bào)告，以便領(lǐng)導(dǎo)層隨時(shí)了解工程施工情況。第三個(gè)環(huán)節(jié)完工決算，應(yīng)由學(xué)校審計(jì)處進(jìn)行竣工決算審計(jì)，針對(duì)項(xiàng)目實(shí)施和建設(shè)情況展開全程化的追蹤審計(jì)，有利于監(jiān)督和控制項(xiàng)目建設(shè)資金的使用，保證施工質(zhì)量，可以有效地防止腐敗滋生。

6.合同管理制度。省屬高校的合同管理制度主要從合同訂立和合同執(zhí)行兩方面著手進(jìn)行管理。其中，合同訂立管理應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注合同訂立是否具有合法性和合理性。學(xué)校在訂立合同時(shí)，應(yīng)充分了解合同對(duì)方當(dāng)事人的具體情況，考慮內(nèi)外部環(huán)境的變換、本校經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的變動(dòng)和管理要求的提升等因素，判斷其是否具有履行合同約定的能力，并通過嚴(yán)格的授權(quán)審批流程后訂立合同。當(dāng)訂立合同過程中遇到較為復(fù)雜的情況需要專業(yè)領(lǐng)域?qū)＜抑笇?dǎo)，應(yīng)聘請(qǐng)專家參與。合同執(zhí)行應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注能夠如期按合同約定完成合同。學(xué)校的歸口管理部門和人員應(yīng)定期對(duì)合同履行情況進(jìn)行記錄和歸檔。

結(jié)語

本文通過研究黑龍江省屬高校內(nèi)部控制體系，提出完善高校內(nèi)部控制體系的意見，得出如下結(jié)論：高校內(nèi)部控制體系建設(shè)應(yīng)從學(xué)校整體發(fā)展戰(zhàn)略角度出發(fā)，貼合學(xué)校實(shí)際情況，結(jié)合內(nèi)審機(jī)制下反饋的結(jié)果，不斷地完善其內(nèi)部控制體系。本文在完善高校內(nèi)部控制體系時(shí)，分別單位層面和業(yè)務(wù)層面有針對(duì)性地開展建設(shè)工作。在對(duì)單位層面進(jìn)行完善時(shí)，首先優(yōu)先完善內(nèi)部控制制度體系，著力改善內(nèi)部控制環(huán)境。然后加強(qiáng)信息化建設(shè)，拓寬信息系統(tǒng)服務(wù)范圍，使學(xué)校各項(xiàng)業(yè)務(wù)實(shí)現(xiàn)信息化管理，提高內(nèi)部控制的效率。在對(duì)業(yè)務(wù)層面進(jìn)行優(yōu)化時(shí)，則是梳理關(guān)鍵業(yè)務(wù)流程，明確其中存在的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，制定相應(yīng)的控制措施，從而控制業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，防止舞弊與腐敗行為的發(fā)生。

（作者單位：哈爾濱金融學(xué)院）

基金項(xiàng)目

黑龍江省省屬本科高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目。課題編號(hào)：2018-KYYWF-E007。