劉達迪

[摘 要]文章對我國高等學(xué)校的預(yù)算管理績效評價體系框架的設(shè)立展開了探索，對指標(biāo)內(nèi)容的確定提出了舉例，分析了預(yù)算管理績效評價實際運用過程中遇到的問題并提出了建議，以強化績效評價結(jié)果的運用。

[關(guān)鍵詞]高?？冃гu價;預(yù)算績效管理;績效評價指標(biāo)

中圖分類號：G647.5 ? ? ? ? ? 文獻標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? 文章編號：1674-1722（2021）24-0001-03

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》對高等教育提出“全面提高高等教育質(zhì)量”“提高人才培養(yǎng)質(zhì)量”“提升科學(xué)研究水平”“增強社會服務(wù)能力”“優(yōu)化結(jié)構(gòu)辦出特色”的要求，并提出“改進管理模式，引入競爭機制，實行績效評估，進行動態(tài)管理”的指導(dǎo)方針[1]?！敖逃?、國家統(tǒng)計局、財政部關(guān)于2017年全國教育經(jīng)費執(zhí)行情況統(tǒng)計公告”中所列示的數(shù)據(jù)顯示，“2017年，全國教育經(jīng)費總投入為42562.01億元，比上年的38888.39億元增長9.45%。其中，國家財政性教育經(jīng)費（主要包括一般公共預(yù)算安排的教育經(jīng)費，政府性基金預(yù)算安排的教育經(jīng)費企業(yè)辦學(xué)中的企業(yè)撥款，校辦產(chǎn)業(yè)和社會服務(wù)收入用于教育的經(jīng)費等）為34207.75億元，比上年的31396.25億元增長8.95%”。2017年全國生均一般公共預(yù)算公用經(jīng)費支出增長情況是“全國普通高等學(xué)校為8506.02元，比上年的8067.26元增長5.44 %?！苯特敗?018〕14號[2]。我國逐年增加高等教育的資金投入，但如何在資金規(guī)?？偭吭黾拥幕A(chǔ)上，改變高等教育資金投入機制不健全、資金使用效益低、績效評價體系不完善等現(xiàn)存的諸多問題，成為當(dāng)前亟需解決的痛點。一方面，高校預(yù)算經(jīng)費存在缺口，另一方面，財政零余額賬戶支付進度完成較困難，普遍存在著高校資金不足與預(yù)算執(zhí)行進度緩慢的矛盾。高校財政專項資金的使用也存在一定程度的低效率，各專業(yè)發(fā)展、各學(xué)科建設(shè)的不均衡性等問題凸顯，高等學(xué)校內(nèi)部資源配置的量和質(zhì)都需要深入探討和研究。因此為優(yōu)化教育資源配置、提高資金使用效益、提升教育公共服務(wù)質(zhì)量，對高校預(yù)算管理績效進行科學(xué)的評價是目前我國高等教育發(fā)展的必然要求，建立科學(xué)的高等學(xué)校預(yù)算管理績效評價體系，具有重要的現(xiàn)實意義，為我國教育實現(xiàn)追趕超越的目標(biāo)提供必要的智力支持，是實現(xiàn)我國高等教育“由大變強”轉(zhuǎn)變的必經(jīng)之路。

陜西省財政廳認(rèn)真落實省委、省政府《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的實施意見》，進一步創(chuàng)新預(yù)算管理方式，全面實施績效管理。

根據(jù)實施意見，“陜西省財政廳計劃用3至5年時間，建立全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系;注重結(jié)果導(dǎo)向、強調(diào)成本效益、硬化責(zé)任約束，創(chuàng)新預(yù)算管理方式，實現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化，著力提高財政資源配置效率、使用效益以及預(yù)算管理水平和政策實施效果;強化績效評價結(jié)果應(yīng)用，構(gòu)建評價結(jié)果與預(yù)算安排、政策調(diào)整、轉(zhuǎn)移支付掛鉤的“三掛鉤”機制”[3]。

一、文獻綜述

國內(nèi)外學(xué)者從不同的角度研究高等教育績效評價的原理、方法及運用，并對如何構(gòu)建績效評價體系提出了研究結(jié)論。羅馬尼亞學(xué)者Victor Munteanu 和Narcisa Andrei-Coman認(rèn)為，生均經(jīng)費受高校的發(fā)展水平和高等教育經(jīng)費的結(jié)構(gòu)決定。從生均經(jīng)費的角度，可以提升教育資源的資金使用效益，以及改善現(xiàn)有經(jīng)費結(jié)構(gòu)的不足。并對該國的高等教育的預(yù)算收支效益進行了評估[4]。馬來西亞學(xué)者Aziz運用帕累托最優(yōu)的分析方法構(gòu)建了數(shù)學(xué)計算模型，分析了大學(xué)的預(yù)算分配與執(zhí)行[5]。蔡艷艷，劉志新從教學(xué)、科研、預(yù)算執(zhí)行、財務(wù)、資源配置等七個維度，構(gòu)建了高校預(yù)算管理績效的評價體系[6]。陸媛提出在將我國高校戰(zhàn)略目標(biāo)劃分為教學(xué)績效、科研績效、自籌能力績效等六大層次的基礎(chǔ)上，選擇21個KPI，構(gòu)成表達高校預(yù)算績效指標(biāo)體系[7]。

國內(nèi)目前的實施情況為，經(jīng)過對陜西省內(nèi)高校的調(diào)研，陜西省內(nèi)部屬院校如西北工業(yè)大學(xué)、西北農(nóng)林大學(xué)、西安電子科技大學(xué)、長安大學(xué)等，省屬高校如西安理工大學(xué)等都結(jié)合本校實際，相繼出臺了預(yù)算績效管理辦法。

二、高等學(xué)校預(yù)算管理績效評價指標(biāo)內(nèi)容的確定

以下是文章中運用到的理論基礎(chǔ)，以及該理論在高校預(yù)算管理績效評價指標(biāo)選取中的應(yīng)用。

（一）公共產(chǎn)品理論

公共產(chǎn)品理論是現(xiàn)代公共財政體制的基礎(chǔ)理論。公共產(chǎn)品分為純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品。高等教育成本核算具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性。根據(jù)公共產(chǎn)品的特性定義：非排它性、效用的不可分割性、消費的非競爭性。教育具有一定程度的競爭性，因為隨著學(xué)生人數(shù)的增加，教育成本增加的邊際成本不為零。

（二）委托代理理論

高等學(xué)校預(yù)算表現(xiàn)的是一種多重任務(wù)的委托代理關(guān)系。第一層級：社會公眾與政府之間的委托代理關(guān)系。第二層級：財政廳、教育廳與高校之間的委托代理關(guān)系。在這一層的委托代理關(guān)系中，財政廳、教育廳等政府主管部門作為高校國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的代表，將高校的管理權(quán)委托給高校。第三層級：高校內(nèi)部形成的學(xué)校、學(xué)校內(nèi)部機構(gòu)、項目負(fù)責(zé)人之間的委托代理關(guān)系。在高校的委托代理鏈條中，存在多重代理事務(wù)，由于信息不對稱、各層級效用函數(shù)不一致和權(quán)力不匹配等問題，再加上高校職能的特殊性（存在外部性等特點），高校在預(yù)算管理中存在不可避免的道德風(fēng)險問題和逆向選擇問題。

（三）利益相關(guān)者理論

利益相關(guān)者是指與組織相關(guān)的、與組織的活動和行為具有利害關(guān)系相關(guān)性的個人或組織。高校利益相關(guān)者的劃分可以根據(jù)研究的角度自行選擇劃分，文章在綜合其他研究結(jié)果的基礎(chǔ)上，結(jié)合高?？冃ьA(yù)算實際，將高校的利益相關(guān)者劃分為以下幾個層次：（1）教師、學(xué)生。（2）高校上級財政部門、事業(yè)單位、企業(yè)、捐贈者以及其他學(xué)校與學(xué)校存在經(jīng)濟往來的個人或組織。（3）高校上級監(jiān)管部門（教育廳、審計廳、稅務(wù)局）、媒體、社會公眾。對高校利益相關(guān)者的選擇區(qū)分和對應(yīng)利益糾葛的分析，對于高校厘清各級預(yù)算管理關(guān)系、明確各層級責(zé)任大有裨益。因此在高校預(yù)算管理績效評價研究中運用利益相關(guān)者理論，將使得績效管理在高校的預(yù)算編制實施中更具實際價值。

預(yù)算績效管理是指在關(guān)注預(yù)算投入的同時重視預(yù)算產(chǎn)出，將產(chǎn)出目標(biāo)設(shè)定、跟蹤、評價及結(jié)果應(yīng)用納入預(yù)算編制、執(zhí)行、考核全過程，以提高資源配置效益為目的的管理活動。預(yù)算績效管理堅持分類管理、效益優(yōu)先、客觀透明的原則，通過對相關(guān)指標(biāo)的考核和評價，分析預(yù)算執(zhí)行效果，以提升內(nèi)部管理水平，提高資金使用效益。

績效目標(biāo)所反映的內(nèi)容應(yīng)以相應(yīng)的績效評價指標(biāo)予以明確的量化描述，主要包括產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)和滿意度指標(biāo)等。產(chǎn)出指標(biāo)是對預(yù)期產(chǎn)出的描述;效益指標(biāo)是對預(yù)期效果的描述;滿意度指標(biāo)是反映服務(wù)對象或項目受益人的認(rèn)可程度的指標(biāo)。

總結(jié)整合前期工作成果，結(jié)合我國高等學(xué)校的現(xiàn)實情況，根據(jù)現(xiàn)有的績效考核方法，包括BSC平衡計分卡、KPI關(guān)鍵績效指標(biāo)法及360度考核等，并結(jié)合高等學(xué)校經(jīng)費的來源、結(jié)構(gòu)，進行以下工作。一是評估指標(biāo)體系的確定，建立評估指標(biāo)數(shù)據(jù)庫。二是指標(biāo)評價標(biāo)準(zhǔn)的確定，定性指標(biāo)和定量指標(biāo)相結(jié)合。三是指標(biāo)權(quán)重的確定，指標(biāo)權(quán)重確定的合理與否，關(guān)系到評估結(jié)果的可信程度。四是綜合評分方法的確定，例如，可以分為四個評價等級：優(yōu)秀（總得分≥90），良好（90>總得分≥80），合格（80>總得分≥60），不合格（總得分<60）。五是數(shù)據(jù)采集方法的確定。按評價的時間順序，可以分為事前、事中和事后評價，預(yù)算立項評審（目標(biāo)申報評審）（批復(fù)預(yù)算和目標(biāo)）;過程跟蹤評價（績效運行監(jiān)控）（執(zhí)行率和預(yù)算調(diào)整）;支出結(jié)果評價（績效問責(zé)）（部門履職和效能考核）。單位績效評價指標(biāo)分為三級，一級指標(biāo)反映預(yù)算執(zhí)行、投入產(chǎn)出、成本效益、滿意度等;二級指標(biāo)反映師資隊伍建設(shè)、學(xué)科建設(shè)、人才培養(yǎng)、教育教學(xué)、服務(wù)保障實現(xiàn)度等;三級指標(biāo)是對二級指標(biāo)的細(xì)化和補充，由各單位結(jié)合自身業(yè)務(wù)特點和年度工作任務(wù)進行設(shè)置。

通過以上流程，建立全方位、全過程、全覆蓋的高等學(xué)校預(yù)算管理績效評價體系。樹立預(yù)算=目標(biāo)=績效=責(zé)任的預(yù)算績效評價理念。推廣執(zhí)行高校預(yù)算管理績效評價推行的思路，具體方法是先選擇專項項目實施績效評價，然后過渡到基本支出預(yù)算管理績效評價，最后在高校內(nèi)部全面推行預(yù)算管理績效評價制度。

可以作為預(yù)算績效考核依據(jù)的資料清單舉例，主要包括但不限于：部門年度整體工作計劃、重點工作目標(biāo)推進表和年度工作總結(jié)，與項目有直接關(guān)聯(lián)的各級政府文件依據(jù)，與項目有直接關(guān)聯(lián)的行業(yè)主管部門的制度辦法、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，項目實施單位制定的相關(guān)管理制度及操作辦法，項目設(shè)立時、進展過程中及其完成后的各類相應(yīng)記錄材料，上級相關(guān)部門如教育廳等、有關(guān)專家的評價、評審結(jié)論和意見。高等學(xué)校預(yù)算管理指標(biāo)如財政專項撥款執(zhí)行率、預(yù)算執(zhí)行率、財務(wù)風(fēng)險管理指標(biāo)如流動比率、資產(chǎn)負(fù)債率等均可以作為預(yù)算績效評價指標(biāo)體系框架的重要組成部分。

同時，績效評價指標(biāo)體系框架中的評價指標(biāo)的選取應(yīng)與資金投入相匹配，與計劃目標(biāo)相匹配，與歷史的數(shù)據(jù)、行業(yè)的數(shù)據(jù)、上級文件規(guī)定、區(qū)域性標(biāo)準(zhǔn)相匹配。

根據(jù)高等學(xué)校資金來源的不同，高等學(xué)?？筛鶕?jù)現(xiàn)實需要，自行選擇增添或刪減績效評價指標(biāo)體系框架中的評價指標(biāo)，立足實際，構(gòu)建符合自身特點的績效評價體系。項目績效目標(biāo)設(shè)置的基本要求如下。

（1）指向明確?？冃гu價目標(biāo)應(yīng)當(dāng)與單位職責(zé)匹配，符合行業(yè)、部門發(fā)展規(guī)劃，與年度工作重點方向一致，與資金使用范圍、效果緊密相關(guān)。

（2）詳細(xì)具體。績效評價目標(biāo)在合理范圍內(nèi)選擇定量指標(biāo)，從數(shù)量、質(zhì)量、時效、成本等方面進行細(xì)化;不能歸納為定量指標(biāo)的，可以采用定性指標(biāo)如分級分檔形式表述。

（3）合理可行?？冃гu價目標(biāo)的選取應(yīng)從實際出發(fā)，秉承客觀公正的原則，以結(jié)果為導(dǎo)向，經(jīng)過調(diào)查研究和科學(xué)論證，具備可操作性和可行性，符合客觀實際。

（4）標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)?？冃гu價指標(biāo)的設(shè)定應(yīng)參考一定的標(biāo)準(zhǔn)，如歷史標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、計劃標(biāo)準(zhǔn)等。

（5）突出重點。圍繞國家對于高校教育的方針政策以及社會經(jīng)濟發(fā)展對于人才的需求，績效指標(biāo)的選擇應(yīng)考核的側(cè)重點和明確方向，引導(dǎo)高校置身改革發(fā)展大局。

三、實際應(yīng)用過程中存在的問題及建議

預(yù)算制定不精確、指標(biāo)體系不進行動態(tài)調(diào)整、單位績效考核意識不強、對績效考核的重要性認(rèn)識不足、后續(xù)獎懲措施不到位等，是目前高等學(xué)校預(yù)算績效考核管理中存在的問題。由于高校預(yù)算來源的多元性和綜合性，高校預(yù)算支出的復(fù)雜性、多樣性，預(yù)算績效評價指標(biāo)設(shè)置難度較大;同時受政策影響，指標(biāo)體系的側(cè)重點也在不斷變化，即使是量化指標(biāo)項目間也缺乏橫向可比性等。高等學(xué)校預(yù)算績效指標(biāo)評價體系需要逐步建立。

當(dāng)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與績效目標(biāo)出現(xiàn)較大偏離時，如遇國家和學(xué)校相關(guān)政策調(diào)整、遇不可抗力導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行出現(xiàn)困難、經(jīng)費預(yù)算調(diào)整等情況，應(yīng)對績效目標(biāo)進行相應(yīng)調(diào)整。

預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督與績效目標(biāo)考核的部門應(yīng)當(dāng)適當(dāng)分離，建立相互牽制的運行機制。預(yù)算的編制由預(yù)算執(zhí)行單位負(fù)責(zé)，監(jiān)督可以由校內(nèi)外審計部門、財經(jīng)委員會甚至學(xué)校常委會負(fù)責(zé)，以強化實現(xiàn)預(yù)算績效評價的執(zhí)行力度。

強化績效評價結(jié)果的運用，把績效評價結(jié)果與下期預(yù)算安排和被考核部門工作業(yè)績實質(zhì)性掛鉤，進一步優(yōu)化高校資源配置，對完成績效目標(biāo)且評價優(yōu)良的部門根據(jù)情況予以獎勵并加大后續(xù)經(jīng)費支持，對未完成績效目標(biāo)且評價等級為一般的、建設(shè)成效不明顯的項目，限期整改或減少支持額度，甚至取消未來預(yù)算安排;調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，使高校資源資源的配置使用更趨合理、有效，發(fā)揮績效評價對資金的跟蹤問效作用和決策信息反饋作用。

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