湯曉紅

一、引言

財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)是一種相對(duì)先進(jìn)的公共管理評(píng)價(jià)方式，財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建有助于財(cái)政管理水平以及資源配置利用率的提高。本文就從財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)的概念以及構(gòu)建財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)體系的意義為出發(fā)點(diǎn)，對(duì)財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)體系構(gòu)建進(jìn)行深入研究，其中包括體系內(nèi)容、體系結(jié)構(gòu)以及體系評(píng)價(jià)方法的構(gòu)建。以期為財(cái)政績(jī)效的研究者提供一定的參考。

二、財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)的概念

財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)是一種具有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的、針對(duì)財(cái)政收支活動(dòng)進(jìn)行綜合評(píng)判的方法，用以反應(yīng)財(cái)政資金與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的適應(yīng)性以及財(cái)政是否可以持續(xù)平穩(wěn)運(yùn)行，是衡量財(cái)政資金規(guī)模與實(shí)力的標(biāo)準(zhǔn)之一。通過(guò)財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)可以在最大程度上對(duì)財(cái)政收支活動(dòng)進(jìn)行準(zhǔn)確判定，以此來(lái)對(duì)財(cái)政收支活動(dòng)進(jìn)行有力的監(jiān)督和管控。財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)具有經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性。其中，“經(jīng)濟(jì)性”指的是如何以最小的支出獲取一定質(zhì)量的資源;“效率性”指的是投入與產(chǎn)出的比值，通常用以衡量財(cái)政投入與產(chǎn)出之間的關(guān)系;“有效性”指的是財(cái)政收支活動(dòng)是否能夠達(dá)到或在某種程度上能夠達(dá)到政治、社會(huì)以及經(jīng)濟(jì)等方面的預(yù)期。只有當(dāng)經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性實(shí)現(xiàn)了高度統(tǒng)一，才能經(jīng)濟(jì)、節(jié)約又高效地實(shí)現(xiàn)財(cái)政的預(yù)期目標(biāo)。然而，現(xiàn)實(shí)中這三者并不總能達(dá)到和諧統(tǒng)一，常常會(huì)有某一方的犧牲。例如，當(dāng)為了實(shí)現(xiàn)財(cái)政的社會(huì)目標(biāo)時(shí)，不得不將有效性放在第一位，從而使經(jīng)濟(jì)性和效率性在一定程度上有所犧牲。對(duì)財(cái)政收支活動(dòng)進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)，需要保持科學(xué)性和客觀性，需要從經(jīng)濟(jì)性、效率性以及有效性三者之間的關(guān)系進(jìn)行綜合的考量，切不可就某一個(gè)要素進(jìn)行獨(dú)立地、片面地分析。

三、構(gòu)建財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)體系的意義

（一）提高理財(cái)水平和財(cái)政運(yùn)行質(zhì)量

財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)不僅是政府績(jī)效管理的基礎(chǔ)，同時(shí)還是政府績(jī)效管理的重要組成部分。支出績(jī)效評(píng)價(jià)更看重的是責(zé)任和效果，即所謂的“結(jié)果導(dǎo)向”。以政府部門為切入點(diǎn)進(jìn)行分析，隨著業(yè)績(jī)衡量指標(biāo)制定和評(píng)定的公開化和透明化，各個(gè)單位和部門都在其職責(zé)范圍內(nèi)擴(kuò)大了其管理處置權(quán)限，另外，各個(gè)單位和部門的責(zé)任意識(shí)也有所提高。實(shí)行財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)制度后，每個(gè)單位或部門都要對(duì)自己的業(yè)績(jī)負(fù)責(zé)，無(wú)論是量化表述的業(yè)績(jī)還是定性描述的業(yè)績(jī)。對(duì)于提供公共服務(wù)質(zhì)量較低或提供無(wú)效公共服務(wù)的單位或部門，當(dāng)對(duì)其領(lǐng)導(dǎo)施加更大的壓力，以此來(lái)敦促各個(gè)單位和部門努力提高其理財(cái)水平，從而獲得更高的工作效率以及更好的財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)。為了改善和提高財(cái)政運(yùn)行質(zhì)量，需要對(duì)財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)進(jìn)行及時(shí)分析和實(shí)時(shí)監(jiān)控，以保證地方經(jīng)濟(jì)得到不斷發(fā)展、社會(huì)保障能力得到不斷提高。值得注意的是，財(cái)政運(yùn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控以及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警分析是十分有必要的，它可以有效維持財(cái)政的穩(wěn)定運(yùn)行，抵御各種風(fēng)險(xiǎn)的沖擊。

（二）推動(dòng)財(cái)政管理方式和政府職能的轉(zhuǎn)變

實(shí)施財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)，不僅可以加大財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整力度、優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，同時(shí)還在一定程度上體現(xiàn)了財(cái)政管理方式的改進(jìn)。財(cái)政管理方式的改進(jìn)主要體現(xiàn)在幾個(gè)方面：第一，增強(qiáng)了財(cái)政投入的控制力度;第二，加大了財(cái)政支出效果的關(guān)注度;第三，將有限的資源用于更多的事情上，提高資源利用率。財(cái)政管理方式的轉(zhuǎn)變有利于對(duì)財(cái)政資金進(jìn)行有效管理，有利于提高財(cái)政資金的科學(xué)使用，有利于提高政府對(duì)資源的有效配置，用最優(yōu)的辦法實(shí)現(xiàn)最高效的資源利用。政府職能的規(guī)范是實(shí)時(shí)財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)的必然要求，因此構(gòu)建財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)體系需要完成政府職能的轉(zhuǎn)變。在財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)的約束下，政府會(huì)逐步改善支出配置效益不高的情況，進(jìn)駐市場(chǎng)配置效益高的領(lǐng)域，為社會(huì)提供更多、更有效的公共產(chǎn)品，這可以有效敦促政府職能的轉(zhuǎn)變。有了財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)體系，大眾對(duì)于政府的財(cái)政資金的去向也更明朗，大眾對(duì)政府財(cái)政資金的去向也會(huì)更為關(guān)注，這對(duì)于政府財(cái)政也是一種有力的監(jiān)管方式，形成了良性的循環(huán)。財(cái)政管理方式和政府職能的轉(zhuǎn)變對(duì)于增強(qiáng)財(cái)政支出的公共性、強(qiáng)化決策的民主化以及提高大眾生活質(zhì)量都發(fā)揮著積極的作用。

（三）明確政府經(jīng)濟(jì)活動(dòng)范圍，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展

從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的視角進(jìn)行分析，當(dāng)市場(chǎng)失靈和缺陷需要彌補(bǔ)時(shí)，公共財(cái)政就可以發(fā)揮出其作用，可以說(shuō)，公共財(cái)政的存在有賴于市場(chǎng)失靈和缺陷。公共財(cái)政為市場(chǎng)而服務(wù)，市場(chǎng)離開政府及其公共財(cái)政的服務(wù)，就不能正常運(yùn)行。相反，公共財(cái)政在對(duì)市場(chǎng)失靈和缺陷進(jìn)行彌補(bǔ)時(shí)，需要以市場(chǎng)的要求為準(zhǔn)則，以不干擾市場(chǎng)正常運(yùn)行為原則。對(duì)于政府經(jīng)濟(jì)的活動(dòng)范圍，可以通過(guò)財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)進(jìn)行有效界定。政府戰(zhàn)略規(guī)劃的實(shí)施離不開財(cái)政的支持，只有確定了政府經(jīng)濟(jì)的活動(dòng)范圍，才能為財(cái)政運(yùn)行機(jī)制的高效發(fā)展以及政府戰(zhàn)略規(guī)劃的順利實(shí)施提供保障。我國(guó)政府目前的規(guī)劃戰(zhàn)略是以五年為周期進(jìn)行的五年規(guī)劃戰(zhàn)略，同時(shí)每年度也有年度規(guī)劃戰(zhàn)略，這些戰(zhàn)略的實(shí)施都是以政府財(cái)政為基礎(chǔ)的，也就是說(shuō)，一旦財(cái)政方面出現(xiàn)紕漏，各種規(guī)劃戰(zhàn)略都會(huì)受到不同程度的影響。因此，需要對(duì)政府經(jīng)濟(jì)活動(dòng)范圍進(jìn)行明確，這樣才能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

四、財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建

（一）財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)體系的內(nèi)容構(gòu)建

財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)體系的內(nèi)容主要分為五個(gè)方面，即財(cái)政收入評(píng)價(jià)、財(cái)政支出評(píng)價(jià)、財(cái)政管理體制評(píng)價(jià)、財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)和財(cái)政平衡評(píng)價(jià)。第一，財(cái)政收入評(píng)價(jià)。財(cái)政收入評(píng)價(jià)主要是對(duì)我國(guó)的財(cái)政收入進(jìn)行相關(guān)評(píng)價(jià)，通過(guò)財(cái)政收入評(píng)價(jià)可以在一定程度上降低收入成本，增加政府財(cái)政收入，以財(cái)政收入與經(jīng)濟(jì)的適應(yīng)度為基準(zhǔn)將收入規(guī)模調(diào)控到合理的范圍。第二，財(cái)政支出評(píng)價(jià)。財(cái)政支出評(píng)價(jià)主要是對(duì)我國(guó)的財(cái)政支出進(jìn)行相關(guān)評(píng)價(jià)，關(guān)乎到財(cái)政支出與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。通過(guò)財(cái)政支出評(píng)價(jià)可以對(duì)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行有效評(píng)價(jià)，衡量支出效益與預(yù)期目標(biāo)之間的差距。第三，財(cái)政管理體制評(píng)價(jià)。財(cái)政管理體制是我國(guó)用以衡量經(jīng)濟(jì)是否健康發(fā)展的重要標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)也對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到制約作用。第四，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)。我國(guó)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在巨額財(cái)政赤字和債務(wù)危機(jī)，進(jìn)行財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)可以有效提高財(cái)政赤字的可控性，預(yù)防債務(wù)危機(jī)的出現(xiàn)。第五，財(cái)政平衡評(píng)價(jià)。財(cái)政平衡主要是平衡財(cái)政收入和支出，嚴(yán)格把控各項(xiàng)活動(dòng)按照預(yù)算進(jìn)行，財(cái)政平衡評(píng)價(jià)是敦促財(cái)政分配以達(dá)到最佳績(jī)效的重要手段。

（二）財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)體系的標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建

財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)體系的標(biāo)準(zhǔn)按定量標(biāo)準(zhǔn)和定性標(biāo)準(zhǔn)取值基礎(chǔ)的不同可以分為行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)以及歷史標(biāo)準(zhǔn)。第一，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的存在可以將各類財(cái)政支出項(xiàng)目的績(jī)效水平進(jìn)行有效的橫向比較，根據(jù)評(píng)價(jià)的結(jié)果來(lái)對(duì)某段時(shí)間同類財(cái)政支出項(xiàng)目是否達(dá)到應(yīng)有的效率和水平等進(jìn)行總結(jié)。第二，計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)。計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)指的是事先制定的評(píng)價(jià)財(cái)政支出績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)它與實(shí)際達(dá)到的值進(jìn)行對(duì)比，可以較為直觀地發(fā)現(xiàn)預(yù)期和實(shí)際的差距，值得注意的是，計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)制定得過(guò)高或過(guò)低都會(huì)對(duì)實(shí)際工作造成負(fù)面影響。第三，經(jīng)驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)長(zhǎng)期以來(lái)政府財(cái)政活動(dòng)后分析得出的相關(guān)指標(biāo)所建立的標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)同業(yè)比較資料較少時(shí)，可以采用經(jīng)驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)。第四，歷史標(biāo)準(zhǔn)。歷史標(biāo)準(zhǔn)是將相關(guān)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的歷史數(shù)據(jù)作為參照，通過(guò)一定的數(shù)理統(tǒng)計(jì)方法對(duì)平均歷史水平進(jìn)行計(jì)算。在進(jìn)行財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)體系標(biāo)準(zhǔn)選擇時(shí)，需要根據(jù)具體的評(píng)價(jià)目標(biāo)、評(píng)價(jià)對(duì)象和評(píng)價(jià)指標(biāo)綜合而定。

（三）財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)體系的評(píng)價(jià)方法構(gòu)建

財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)體系的評(píng)價(jià)方法主要有兩種，即傳統(tǒng)評(píng)價(jià)方法和現(xiàn)代評(píng)價(jià)方法。

傳統(tǒng)評(píng)價(jià)方法主要有七種：第一，比較分析法。比較分析法可以將不同評(píng)價(jià)客體進(jìn)行橫向比較，用以對(duì)具體項(xiàng)目支出績(jī)效做出評(píng)價(jià)的同時(shí)來(lái)比較同類項(xiàng)目的不同方案。同時(shí)比較分析法還可以對(duì)歷史數(shù)據(jù)進(jìn)行分析對(duì)比，用以了解發(fā)展趨勢(shì)和分析效益差距。第二，目標(biāo)評(píng)價(jià)法。目標(biāo)評(píng)價(jià)法主要用于評(píng)價(jià)預(yù)算目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況以及長(zhǎng)周期的財(cái)政支出項(xiàng)目。第三，成本效益分析法。成本效益分析法是通過(guò)對(duì)某一時(shí)期總成本與總效益比較的多種方案進(jìn)行分析，并從中選出最優(yōu)方案。第四，成本效果分析法。成本效果分析法主要是分析項(xiàng)目成本和項(xiàng)目成果之間的關(guān)系，以此來(lái)選擇最經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)手段。第五，最低成本法。最低成本法主要適用于類似社會(huì)保障支出項(xiàng)目這種方便計(jì)算成本但不方便計(jì)算效益的支出項(xiàng)目。第六，因素分析法。因素分析法主要用于尋找影響某項(xiàng)指標(biāo)的各項(xiàng)因素，以此來(lái)明確主要矛盾并進(jìn)行優(yōu)化。第七，公眾評(píng)判法。公眾評(píng)判法適用于不能直接用指標(biāo)對(duì)效益進(jìn)行衡量的支出項(xiàng)目，該方法具有民主且公開的優(yōu)勢(shì)，但在范圍的界定上并不明確。

現(xiàn)代評(píng)價(jià)方法主要有六種：第一，因子分析法。因子分析法可以用來(lái)對(duì)各指標(biāo)之間存在的關(guān)系進(jìn)行分析，也可以對(duì)競(jìng)爭(zhēng)者的優(yōu)劣差異進(jìn)行分析比較。第二，生產(chǎn)函數(shù)法。生產(chǎn)函數(shù)法是通過(guò)生產(chǎn)函數(shù)來(lái)對(duì)產(chǎn)出、投入之間關(guān)系進(jìn)行明確的一種方法，以此來(lái)衡量經(jīng)濟(jì)效益水平。第三，綜合評(píng)價(jià)法。綜合評(píng)價(jià)法是當(dāng)前我國(guó)很多部門采用的一種方法，其以經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)計(jì)算為基礎(chǔ)，通過(guò)權(quán)數(shù)計(jì)算得到綜合經(jīng)濟(jì)效益指數(shù)，這種方法雖然評(píng)價(jià)較為準(zhǔn)確且全面，但在操作方面較為復(fù)雜。第四，層次分析法。層次分析法是將定性分析和定量分析結(jié)合起來(lái)的一種評(píng)價(jià)方法，主要適用于一些復(fù)雜問(wèn)題的評(píng)價(jià)，這個(gè)方法的認(rèn)可接受度相對(duì)較高。第五，模糊教學(xué)法。模糊教學(xué)法針對(duì)各經(jīng)濟(jì)指標(biāo)之間的模糊關(guān)系進(jìn)行比較和判斷，從而明確綜合經(jīng)濟(jì)效益的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)。第六，線性規(guī)劃分析法。線性規(guī)劃分析法主要用于解決多變量的分析方法，從中選擇最優(yōu)決策。

財(cái)政績(jī)效體系的評(píng)價(jià)方法十分豐富，且不是一成不變的，需要結(jié)合不同情況選擇不同的方法。

五、結(jié)語(yǔ)

由于財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)具有層次結(jié)構(gòu)的多樣性和收支內(nèi)容的復(fù)雜性，因此決定了財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)體系多層次、多目標(biāo)構(gòu)建的必要性。關(guān)于構(gòu)建財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)體系的意義，主要有三個(gè)方面，即提高理財(cái)水平和財(cái)政運(yùn)行質(zhì)量、推動(dòng)財(cái)政管理方式和政府職能的轉(zhuǎn)變以及明確政府經(jīng)濟(jì)活動(dòng)范圍。在對(duì)財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)體系進(jìn)行構(gòu)建時(shí)，需重點(diǎn)關(guān)注內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)以及評(píng)價(jià)方式等方面的構(gòu)建。

（作者單位：貴州誠(chéng)隆會(huì)計(jì)師事務(wù)所）