楊政怡 殷 俊 邢博文

(1.中南民族大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074；2.武漢大學(xué) 社會保障研究中心，湖北 武漢430072；3.華中科技大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖北 武漢 430074)

德國自20世紀(jì)60年代邁入人口老齡化社會以來，老齡化程度不斷加深，已成為歐洲人口老齡化程度最高的國家。在老齡化程度不斷加深的同時(shí)，德國的養(yǎng)老服務(wù)制度不斷發(fā)展完善，到20世紀(jì)90年代，德國已建立起覆蓋全體老年人的長期護(hù)理保險(xiǎn)制度。當(dāng)前，我國正處于人口老齡化快速發(fā)展階段，社會養(yǎng)老保險(xiǎn)雖已實(shí)現(xiàn)全覆蓋，但社會養(yǎng)老服務(wù)仍處于起步階段，探索養(yǎng)老服務(wù)管理機(jī)制、實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展，任重而道遠(yuǎn)。為此，本文考察文化因素在德國養(yǎng)老服務(wù)制度形成中的作用，分析德國養(yǎng)老服務(wù)制度發(fā)展進(jìn)程中政府、非營利組織與營利性組織的互動機(jī)制，研究德國養(yǎng)老服務(wù)管理機(jī)制的演變規(guī)律，以期對我國養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展與管理機(jī)制的完善提供有益借鑒。

一、德國社會的集體主義文化與天主教倫理

不同的文化傳統(tǒng)與基因決定了社會保障模式的選擇，也決定了養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展歷程與落腳點(diǎn)，德國社會深受集體主義文化及天主教倫理中階層制的影響。

(一)道格拉斯的文化四分論

英國人類學(xué)家瑪麗·道格拉斯(Mary Douglas)的文化理論基于兩個(gè)維度將文化分為四個(gè)類型：宿命論文化、集體主義文化、個(gè)人主義文化和平等主義文化(見表1)。其中，第一個(gè)維度是“我是誰”，主要說明身份認(rèn)同、個(gè)人與集團(tuán)的關(guān)系是強(qiáng)關(guān)系還是弱關(guān)系、個(gè)人的決定多大程度受到集團(tuán)影響等問題；第二個(gè)維度是“我要做什么”，即行為問題，個(gè)人是否受到文化中規(guī)則的約束，約束是少還是多、是單一的還是多樣的。

在集體主義文化(階層主義文化)中，規(guī)則數(shù)量多且具有多樣性，集團(tuán)間界限強(qiáng)，社會成員的集體歸屬感強(qiáng)，集體成員遵循集體規(guī)則，并期待集體為社會成員提供一定保障，因而形成制度性社會保障的可能性很大。在集體主義文化主導(dǎo)的社會中，階層分明，秩序明確，容易形成基于不同職業(yè)、地區(qū)差異化的社會保障制度，這種社會保障制度具有不平等的特征。不同文化類型對應(yīng)的福利制度與代表性國家見表2。

表1 文化的四種類型

(二)德國集體主義文化的等級制

德國在封建社會中形成了鮮明的等級制，根據(jù)道格拉斯的文化理論分類，屬于典型的集體主義文化。在德國集體主義文化中，容克貴族制度極具代表性，反映了當(dāng)時(shí)德國社會的特征。容克貴族起源于16世紀(jì)，在第二次世界大戰(zhàn)后消亡，泛指普魯士貴族和大地主。容克貴族制度遵循長子繼承權(quán)，只有家族的長子才能繼承家族的封地和爵位，長子繼承家業(yè)后，他的兄弟只能去尋找其他土地，并通過決斗的方式獲得土地，向普魯士皇帝申請封號，在家族中形成長幼有序的狀態(tài)。在容克莊園中，容克貴族中的父親、長子、次子等都是農(nóng)場主身份，而雇農(nóng)處于半農(nóng)奴地位。雇農(nóng)只要遵循與農(nóng)場主約定的規(guī)則，農(nóng)場主就會對雇農(nóng)提供一定的保護(hù)。在德國封建社會中，君主具有絕對權(quán)威，臣民服從君主，雇農(nóng)服從雇主，階層分明有序。

(三)德國天主教倫理的“輔助性原則”

1618年至1648年，德國經(jīng)歷了三十年戰(zhàn)亂，從德國宗教戰(zhàn)爭逐漸演變成歐洲戰(zhàn)爭。戰(zhàn)爭中對立的雙方是以傳統(tǒng)封建主和封建宗法殘余為代表的天主教方和以資產(chǎn)階級、低級貴族為代表的新教方，最終以新教方獲勝而結(jié)束戰(zhàn)爭。雖然新教方獲勝，但天主教方勢力依然強(qiáng)大。德國人主要信奉新教和天主教，其中天主教倫理對德國社會及養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)生了重要影響。天主教的社會教義認(rèn)為，個(gè)人遵循“輔助性原則”就能在社會中自由發(fā)展?！拜o助性原則”強(qiáng)調(diào)個(gè)人應(yīng)該通過自身努力實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)：當(dāng)個(gè)人力量可以實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)時(shí)，社會組織不應(yīng)介入，即強(qiáng)調(diào)個(gè)人行事優(yōu)先權(quán)；當(dāng)個(gè)人通過自身努力無法實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)時(shí)，較小的社會組織以輔助性社會角色介入，幫助個(gè)人完成；當(dāng)較小的社會組織的力量依然無法幫助個(gè)人實(shí)現(xiàn)目標(biāo)時(shí)，較大的社會組織可以提供援助。天主教還認(rèn)為，社會應(yīng)該建立在一個(gè)具有等級性的價(jià)值系統(tǒng)上，這些價(jià)值通過愛與正義實(shí)現(xiàn)。社會需要持續(xù)發(fā)展，就需要對價(jià)值進(jìn)行清楚的定位，這些價(jià)值要反映出人際秩序及積極的正義實(shí)踐。天主教“輔助性原則”貫穿在德國養(yǎng)老服務(wù)制度發(fā)展的脈絡(luò)中，而天主教建立的等級性價(jià)值系統(tǒng)的教義，強(qiáng)化了德國的集體主義文化。

二、基于集體主義文化的德國養(yǎng)老服務(wù)體系

德國社會是典型的以集體主義文化為主導(dǎo)的社會，深受天主教影響，加之特定的歷史背景，其養(yǎng)老服務(wù)制度嵌套在特定的文化背景中。

(一)深受集體主義文化影響的德國現(xiàn)代社會保險(xiǎn)制度

德國社會保險(xiǎn)制度建立之初，主要是出于社會控制的目的，其自上而下建立，將新興的工人階級置入原有的階層體系中。伴隨著1883年的《醫(yī)療保險(xiǎn)法》、1884年的《工傷事故保險(xiǎn)法》、1889年的《傷殘和養(yǎng)老保險(xiǎn)法》出臺，德國成為第一個(gè)建立現(xiàn)代社會保險(xiǎn)制度的國家。俾斯麥政府推動建立社會保險(xiǎn)制度，旨在應(yīng)對工業(yè)社會的風(fēng)險(xiǎn)，解決工業(yè)革命后出現(xiàn)的新興階級——工人階級的問題。隨著工業(yè)革命的興起，工人力量日益強(qiáng)大，面對貧困、分配不公等社會問題，他們掀起工人運(yùn)動，并演化為社會主義運(yùn)動。俾斯麥建立社會保險(xiǎn)制度，一方面是為了抑制社會主義力量，另一方面是為了安撫勞動者的不滿情緒，可見德國現(xiàn)代社會保險(xiǎn)制度的建立深受集體主義文化影響。

1894年頒布的《普魯士市民法》規(guī)定：(1)對不能獨(dú)立維持生計(jì)的市民提供幫助和救濟(jì)是國家的責(zé)任；(2)對不能擁有維持自己和家庭生存所必需的手段和機(jī)會的人，應(yīng)該針對其優(yōu)點(diǎn)和能力，提供適當(dāng)?shù)墓ぷ鲘徫唬?3)懶惰或正常性格的人，當(dāng)其拒絕接受雇傭時(shí)，應(yīng)該通過適當(dāng)?shù)目刂品椒?，對其?shí)施強(qiáng)制性或處罰性勞動；(4)所有地區(qū)的警察機(jī)構(gòu)應(yīng)該救濟(jì)不能維持生存的貧民和陷入困境的人。這些條款反映了普魯士政府對貧民的態(tài)度，同時(shí)也反映了德國社會保險(xiǎn)制度的特點(diǎn)：國家是社會保險(xiǎn)制度的責(zé)任主體，有為貧民提供救助的責(zé)任，同時(shí)對居民進(jìn)行社會控制。德國實(shí)施社會保險(xiǎn)制度的主要目的是：實(shí)現(xiàn)社會控制，維持社會秩序。

德國現(xiàn)代社會保險(xiǎn)制度的建立并不包含社會服務(wù)，主要原因是俾斯麥政府需要通過建立社會保險(xiǎn)制度來解決工人問題，而社會服務(wù)的對象并不是工人，而是窮人和需要幫助的人，這部分人群并不是俾斯麥政府主要關(guān)注的人群。

(二)與社會保險(xiǎn)相分離的德國養(yǎng)老服務(wù)

德國的社會保險(xiǎn)由聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)，而包括養(yǎng)老服務(wù)在內(nèi)的社會服務(wù)先由非營利社會服務(wù)組織提供，后由地方政府負(fù)責(zé)，因此德國社會福利體系呈現(xiàn)出保險(xiǎn)與服務(wù)分離的特征。

德國養(yǎng)老服務(wù)起初主要依靠家庭，天主教教義中的“輔助性原則”強(qiáng)調(diào)家庭是救濟(jì)的第一提供者，如果家庭可以提供養(yǎng)老服務(wù)，則政府不予干預(yù)①。直到20世紀(jì)80年代，德國仍然有80%～90%的老年人依靠家庭養(yǎng)老，主要由配偶或女兒提供照料②。隨著人口老齡化加劇，離婚率上升，越來越多的女性進(jìn)入工作領(lǐng)域，家庭養(yǎng)老服務(wù)遭遇挑戰(zhàn)，社會養(yǎng)老服務(wù)興起。

德國的社會養(yǎng)老服務(wù)分為機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)和居家養(yǎng)老服務(wù)。1961年前，德國的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)主要是指志愿福利機(jī)構(gòu)為病、殘、貧困且無家庭支持的老年人提供的低質(zhì)量養(yǎng)老服務(wù)。1961年，德國通過了《聯(lián)邦社會福利法》，對機(jī)構(gòu)養(yǎng)老進(jìn)行改革，鼓勵(lì)在社區(qū)建養(yǎng)老院，因而養(yǎng)老院數(shù)量大幅增加。20世紀(jì)70年代，由州政府、地方政府、福利組織和志愿機(jī)構(gòu)共同出資，著力改善養(yǎng)老院條件，除了救濟(jì)部分貧困老年人，還面向全體老年人提供有償服務(wù)，由老年人支付服務(wù)費(fèi)用③。早期，除了志愿福利機(jī)構(gòu)為貧困老年人提供機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)外，還有天主教和新教的教區(qū)護(hù)士為貧困老年人提供居家養(yǎng)老服務(wù)。后來，志愿福利機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)榫蛹茵B(yǎng)老服務(wù)的主要責(zé)任主體④。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)和居家養(yǎng)老服務(wù)在很大程度上緩解了家庭養(yǎng)老壓力。1995年，德國推行長期護(hù)理保險(xiǎn)，用保險(xiǎn)的方式實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)，并將養(yǎng)老服務(wù)與疾病治療分開，將參與醫(yī)療保險(xiǎn)的所有群體納入到護(hù)理保險(xiǎn)中，讓絕大多數(shù)老年人有能力支付養(yǎng)老服務(wù)。

三、德國養(yǎng)老服務(wù)管理機(jī)制的演進(jìn)規(guī)律

德國養(yǎng)老服務(wù)深受集體主義文化的影響，然而集體主義對德國養(yǎng)老服務(wù)的制度建設(shè)與管理體制呈現(xiàn)出差異化影響。德國養(yǎng)老服務(wù)制度建設(shè)之初(從19世紀(jì)末到20世紀(jì)90年代中期)，主要采用保險(xiǎn)模式來解決養(yǎng)老服務(wù)問題，國家干預(yù)國民生活，集體主義文化的影響更為直接。在德國養(yǎng)老服務(wù)管理體制中，雖然逐漸引入營利性組織參與服務(wù)供給，但非營利組織仍然占主體地位，聯(lián)邦政府只在非營利組織和地方政府無法實(shí)現(xiàn)有效管理時(shí)“出場”，養(yǎng)老服務(wù)管理體制受到“輔助性原則”直接影響的同時(shí)，也受到集體主義文化的間接影響。

(一)19世紀(jì)末到20世紀(jì)20年代：非營利組織和地方政府為主體的雙重管理體系

德國現(xiàn)代養(yǎng)老服務(wù)制度可以追溯到19世紀(jì)末， 呈現(xiàn)出公共領(lǐng)域地方政府與私人領(lǐng)域非營利組織合作的特征。在新興的工業(yè)中心，一些慈善家、激進(jìn)分子、宗教領(lǐng)袖和中上階層人士，建立了一批志愿組織為貧困者及弱勢群體提供服務(wù)，服務(wù)活動大多安排在教堂中。這些早期的非營利組織奠定了社會服務(wù)私人供給的地方文化⑤，這符合天主教社會教義中的“輔助性原則”，即個(gè)人無法維系自身基本生活時(shí)，先由小型社會團(tuán)體介入，依靠民間志愿組織給予援助。同時(shí)，地方政府對貧困問題也非常重視，通過設(shè)置社會工作項(xiàng)目和成立專門服務(wù)老年人、青少年的部門，來降低工業(yè)化帶來的消極影響。地方政府管理包括養(yǎng)老服務(wù)在內(nèi)的社會服務(wù)的出發(fā)點(diǎn)，依然是維持社會秩序與社會穩(wěn)定。

這一時(shí)期，以民間志愿組織為主體的非營利組織是最初供給養(yǎng)老服務(wù)的團(tuán)體，地方政府在最初并未直接參與到養(yǎng)老服務(wù)的供給中，這符合“輔助性原則”。隨著民間志愿組織不斷發(fā)展壯大，德國自由福利協(xié)會成立，自由福利協(xié)會與地方非營利組織的關(guān)系是垂直關(guān)系，即上下級關(guān)系，分工明確。伴隨養(yǎng)老服務(wù)需求增加，地方政府開始參與其中，主要負(fù)責(zé)社會服務(wù)計(jì)劃的制定、社會服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與資金資助。地方政府的加入，主要是為了應(yīng)對工業(yè)革命帶來的貧困等社會問題。德國政府介入社會服務(wù)的時(shí)間晚于其建立社會保險(xiǎn)制度的時(shí)間，主要是因?yàn)楣I(yè)革命帶來的最突出問題是工人問題，工人數(shù)量龐大，且具有一定的威脅性。相對而言，貧困問題沒有工人問題急迫與突出，因而政府介入相對滯后，而且由地方政府先行介入。

在此基礎(chǔ)上，德國形成了由地方政府和自由福利協(xié)會共同管理養(yǎng)老服務(wù)的“雙重體系”。在“雙重體系”中，非營利服務(wù)組織占有非常重要的地位：一是通過法律保護(hù)非營利組織，禁止商業(yè)型組織進(jìn)入社會服務(wù)領(lǐng)域；二是無論是政府組織還是非營利組織，都按照實(shí)際需要來確定財(cái)政補(bǔ)貼；三是養(yǎng)老服務(wù)的管理體制是一種社團(tuán)主義方式，由政府組織與非營利組織共同商定服務(wù)質(zhì)量、報(bào)銷水平等，即公民社會中的組織化利益滲透到了國家決策中；四是“輔助性原則”確保了非營利組織在德國社會服務(wù)體系中的重要地位，其將以營利為目的的市場主體排除在外，避免了商業(yè)機(jī)構(gòu)與地方政府部門和非營利組織的競爭，反映了德國文化與以美國為代表的充滿競爭的自由主義文化之間的差別。

德國是保守主義文化，堅(jiān)持階層有別、上下有序，自上而下形成社會政策，認(rèn)為國家有責(zé)任為公民提供保護(hù)，不同于美國鼓勵(lì)公民通過競爭獲取所需資源、由個(gè)人解決社會問題的文化特征。德國經(jīng)歷了漫長的封建社會，其個(gè)人主義薄弱，主要遵循父權(quán)制、階層制傳統(tǒng)。包括養(yǎng)老服務(wù)在內(nèi)的社會服務(wù)體系最初是由以民間志愿組織為代表的非營利組織負(fù)責(zé)，隨后國家行政主體——政府(主要是地方政府)進(jìn)入社會服務(wù)領(lǐng)域，商業(yè)組織被排除在外。德國養(yǎng)老服務(wù)體系最初的形態(tài)受到天主教社會教義“輔助性原則”的影響，同時(shí)帶有德國傳統(tǒng)的父權(quán)制、階層制文化特征。

20世紀(jì)20年代，德國聯(lián)邦政府參與提供養(yǎng)老服務(wù)，養(yǎng)老服務(wù)供給的“雙重體系”升級到聯(lián)邦政府層次。聯(lián)邦政府設(shè)立福利機(jī)構(gòu)管理養(yǎng)老服務(wù)，自由福利協(xié)會由此發(fā)展壯大，與聯(lián)邦政府和地方政府共同制定養(yǎng)老服務(wù)政策，通過談判商定待遇標(biāo)準(zhǔn)等，為非營利組織提供保護(hù)，爭取更多資源⑥。隨著養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展，聯(lián)邦政府的介入是一種趨勢，有利于從更高層次上整合養(yǎng)老服務(wù)資源。德國社會深受天主教社會教義“輔助性原則”影響，聯(lián)邦政府并沒有過多干預(yù)自由福利協(xié)會的工作，自由福利協(xié)會扮演著聯(lián)邦政府合作伙伴的角色?！半p重體系”的兩大主體分工明確，在養(yǎng)老服務(wù)供給上各自履行自身職責(zé)⑦。德國養(yǎng)老服務(wù)管理體制的“雙重體系”如圖1所示。

圖1 非營利組織和地方政府為主體的“雙重體系”

這一時(shí)期，德國的養(yǎng)老服務(wù)乃至社會服務(wù)奠定了后期養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展與改革的基礎(chǔ)，具有以下兩方面特征：一是由地方政府這一公共部門和私人非營利性社會服務(wù)機(jī)構(gòu)共同負(fù)責(zé)養(yǎng)老服務(wù)，其中地方政府主要負(fù)責(zé)規(guī)劃、管理，具體服務(wù)主要由私人非營利組織提供。但無論是政府部門還是非營利組織，都同樣能獲得財(cái)政補(bǔ)貼，以保障其運(yùn)營。二是社會政策的制定與實(shí)施，采用法團(tuán)主義的方式，非營利組織聯(lián)合組成德國自由福利協(xié)會，參與到地方政府養(yǎng)老服務(wù)政策的制定過程中，并逐漸發(fā)展成養(yǎng)老服務(wù)的主要供給者。德國自由福利協(xié)會負(fù)責(zé)為眾多地方非營利組織提供保護(hù)、參與政府政策的制定和游說、與政府談判，以此為非營利組織爭取更多資源，而地方非營利組織主要負(fù)責(zé)整合社會資源和提供養(yǎng)老服務(wù)。

(二)20世紀(jì)20年代至70年代初：養(yǎng)老服務(wù)擴(kuò)張與“地方福利”模式奠定

第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，很多國家建立了新的福利制度，英國建立起福利國家。德國在20世紀(jì)50年代醞釀了社會改革，但很多法案由于黨派間無法達(dá)成一致而失敗，養(yǎng)老領(lǐng)域僅通過了1957年養(yǎng)老金改革法案，引入現(xiàn)收現(xiàn)付制，將養(yǎng)老金與工資增長掛鉤，提高了老年人的養(yǎng)老待遇。20世紀(jì)60年代末70年代初是德國社會福利擴(kuò)張的全盛期，開發(fā)包括養(yǎng)老服務(wù)在內(nèi)的社會服務(wù)是其核心內(nèi)容。其實(shí)，在19世紀(jì)末現(xiàn)代養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展之初，德國地方政府就是養(yǎng)老服務(wù)的主要管理者。20世紀(jì)60年代末70年代初，得益于經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步增長，德國聯(lián)邦政府、州政府為社會服務(wù)的擴(kuò)張?zhí)峁┝顺渥愕慕?jīng)濟(jì)資源，并不斷發(fā)展地方政府主導(dǎo)的社會服務(wù)體系——1961年，《聯(lián)邦社會救助法》頒布，為“地方福利”模式奠定了法律基礎(chǔ)；1965年至1974年間，該救助法案歷經(jīng)數(shù)次修訂，并在1974年的第三次修訂中，明確規(guī)定要提高養(yǎng)老服務(wù)待遇標(biāo)準(zhǔn)、放寬養(yǎng)老服務(wù)享受人群資格標(biāo)準(zhǔn)。

這一時(shí)期的改革，加強(qiáng)了對養(yǎng)老服務(wù)人員的培訓(xùn)，提高了養(yǎng)老服務(wù)人員的素質(zhì)。1967年，德國新的護(hù)工標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定，對從事養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的護(hù)工提出了新要求，并擴(kuò)展到對社會工作者的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定，成立了專門的社會工作者學(xué)院，對社會工作者進(jìn)行專業(yè)技能培訓(xùn)。

此外，地方政府對養(yǎng)老服務(wù)的管理進(jìn)行改革：首先，將養(yǎng)老服務(wù)管理人員分為室內(nèi)的行政管理人員和戶外的社會工作者，室內(nèi)的行政管理人員主要負(fù)責(zé)制定養(yǎng)老服務(wù)待遇標(biāo)準(zhǔn)，戶外的社會工作者具體負(fù)責(zé)提供養(yǎng)老服務(wù)。這次改革主要是為了提高社會工作者的社會地位，讓他們能在工作中發(fā)揮更大的自主權(quán)。其次，將部分養(yǎng)老服務(wù)管理機(jī)構(gòu)設(shè)在社區(qū)，增進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)管理者和養(yǎng)老服務(wù)消費(fèi)者之間的聯(lián)系。再次，通過引入一般社會服務(wù)方法和整合社會管理機(jī)構(gòu)不同分支的協(xié)作，來改革案例導(dǎo)向的方法⑧。地方政府通過提高養(yǎng)老服務(wù)待遇標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大服務(wù)享有人群、設(shè)立養(yǎng)老服務(wù)人員準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、對養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)者進(jìn)行培訓(xùn)等改革措施，使養(yǎng)老服務(wù)供給主體的地位發(fā)生了變化——地方政府在養(yǎng)老服務(wù)中所占的比重上升，自由福利協(xié)會所占的比重下降。地方政府正是通過設(shè)定養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)劃，限制了自由福利協(xié)會的自治權(quán)⑨。享受養(yǎng)老服務(wù)人群的擴(kuò)大，對自由福利協(xié)會的發(fā)展有利，但社會服務(wù)人員專業(yè)化要求的設(shè)定，使得自由福利協(xié)會招募志愿者的難度增加，從而增加了對政府資助的依賴，自由福利協(xié)會也融入到“地方福利”體系中。相關(guān)情況如圖2所示。

這一時(shí)期養(yǎng)老服務(wù)乃至社會服務(wù)的擴(kuò)張，主要依賴于經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展以及主要黨派與不同層次政府間達(dá)成的一致。20世紀(jì)60年代末，德國經(jīng)濟(jì)已位列世界第三，經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚。1967年，財(cái)政聯(lián)邦主義的改革提高了地方政府的財(cái)政地位，充足的財(cái)政支持也緩和了地方政府與自由福利協(xié)會之間的關(guān)系，地方政府給予福利協(xié)會大量資金支持。這一時(shí)期，德國養(yǎng)老服務(wù)改革與其他國家特別是發(fā)達(dá)國家的社會福利迅速發(fā)展密切相關(guān)：一方面，德國為了追趕經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織中其他國家社會福利的發(fā)展步伐，必須進(jìn)行改革；另一方面，其他國家社會福利的發(fā)展為德國改革提供了借鑒，比如美國在成立社區(qū)管理機(jī)構(gòu)、培訓(xùn)社會工作者策略等方面的經(jīng)驗(yàn)，對德國啟發(fā)很大。

“輔助性原則”影響著這一時(shí)期德國的養(yǎng)老服務(wù)改革，“地方福利”得以確立。當(dāng)?shù)胤秸軌蛱幚砗灭B(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展時(shí)，聯(lián)邦政府和州政府盡量減少干預(yù)，僅提供法律和經(jīng)濟(jì)支持。雖然保守主義文化對德國有深厚影響，但在保守主義文化主導(dǎo)的社會中，是否接納他國文化取決于該國文化的開放程度。20世紀(jì)60年代末，德國已開始借鑒其他國家的養(yǎng)老服務(wù)管理經(jīng)驗(yàn)，打開了養(yǎng)老服務(wù)乃至社會服務(wù)改革的一扇窗，但因?yàn)樯钍鼙Ｊ刂髁x文化影響，這一時(shí)期，德國僅借鑒了美國養(yǎng)老服務(wù)的管理經(jīng)驗(yàn)，而非美國的自由主義文化，直到20世紀(jì)90年代，德國才將營利性市場主體引入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域。

圖2 20世紀(jì)20年代至70年代初，德國養(yǎng)老服務(wù)的“地方福利”模式

(三)20世紀(jì)70年代中期至80年代末：養(yǎng)老服務(wù)擴(kuò)張改革擱淺

1975年，德國進(jìn)入預(yù)算緊縮時(shí)期，養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼大幅下降，預(yù)示著從20世紀(jì)70年代中期起，包括養(yǎng)老服務(wù)在內(nèi)的社會服務(wù)擴(kuò)張政策中止，主要原因是：一方面，1973年石油危機(jī)讓德國經(jīng)濟(jì)發(fā)展減緩；另一方面，聯(lián)邦政府、州政府、地方政府關(guān)于資源分配的矛盾以及不同黨派之爭。從20世紀(jì)70年代中期起，德國養(yǎng)老服務(wù)享受對象的標(biāo)準(zhǔn)更加嚴(yán)格，養(yǎng)老服務(wù)待遇增長幅度不及平均工資增長水平，甚至在1978年至1983年間出現(xiàn)了下降的趨勢，直到1985年新的養(yǎng)老服務(wù)待遇標(biāo)準(zhǔn)出臺，才又得到提高。

面對財(cái)政壓力，聯(lián)邦政府、州政府和地方政府都希望將負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移，其中養(yǎng)老服務(wù)最重要的承擔(dān)者——地方政府，堅(jiān)決反對養(yǎng)老服務(wù)擴(kuò)張。這一時(shí)期，不同政府層級和不同黨派的利益不一致：德國基督教民主聯(lián)盟主張進(jìn)行養(yǎng)老服務(wù)市場化改革，而德國自由民主黨則希望維持由政府組織和非營利組織運(yùn)營養(yǎng)老服務(wù)的局面。在此情況下，養(yǎng)老服務(wù)改革擱淺，發(fā)展停滯不前，具體情況如圖3所示。

地方政府在面臨財(cái)政危機(jī)和養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)提高的雙重壓力下，重申“輔助性原則”，希望將養(yǎng)老服務(wù)供給的主要責(zé)任委托給自由福利協(xié)會⑩。20世紀(jì)80年代，德國自助團(tuán)體大幅增加，到20世紀(jì)80年代末，德國約有2萬余個(gè)提供養(yǎng)老服務(wù)的非營利組織出現(xiàn)，地方政府給予了大量經(jīng)濟(jì)及其他資源支持。同時(shí)，地方政府鼓勵(lì)建立社會服務(wù)中心，停止對住院老年人發(fā)放住院治療服務(wù)補(bǔ)貼，將老年人安置在社會服務(wù)中心療養(yǎng)，因此，社會服務(wù)中心快速發(fā)展，從1977年的400余個(gè)增加到1990年的2000余個(gè)。

圖3 “地方福利”模式解體，非營利組織重?fù)?dān)養(yǎng)老服務(wù)最主要責(zé)任

(四)20世紀(jì)90年代至今：引入護(hù)理保險(xiǎn)與準(zhǔn)入營利性機(jī)構(gòu)，養(yǎng)老服務(wù)供給主體多元化

20世紀(jì)90年代，德國養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行了兩項(xiàng)重大改革：一是1994年5月《長期護(hù)理保險(xiǎn)法案》通過，護(hù)理保險(xiǎn)成為德國社會保險(xiǎn)的第五大支柱；二是允許營利性企業(yè)進(jìn)入包括養(yǎng)老服務(wù)在內(nèi)的社會服務(wù)領(lǐng)域。這兩項(xiàng)改革改變了德國養(yǎng)老服務(wù)格局，使德國養(yǎng)老服務(wù)供給從過去的各階級合作的社團(tuán)主義向多元主義轉(zhuǎn)變。

建立護(hù)理保險(xiǎn)早在20世紀(jì)70年代就被提上議程，但由于黨派間意見分歧很大，直到1994年才達(dá)成一致。德國的社會保險(xiǎn)項(xiàng)目與社會服務(wù)項(xiàng)目有嚴(yán)格區(qū)分，自19世紀(jì)80年代俾斯麥建立各項(xiàng)社會保險(xiǎn)制度以來，僅在20世紀(jì)80年代醫(yī)療保險(xiǎn)基金可用于醫(yī)療服務(wù)。

護(hù)理保險(xiǎn)與養(yǎng)老服務(wù)的結(jié)合是德國將保險(xiǎn)與服務(wù)相結(jié)合的第二次嘗試。護(hù)理保險(xiǎn)采用強(qiáng)制性保險(xiǎn)的方式，要求參與醫(yī)療保險(xiǎn)的人群必須參加護(hù)理保險(xiǎn)，用于抵御需要長期護(hù)理人群的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，其中高齡老年人、失能老年人是護(hù)理保險(xiǎn)的主要需求人群。護(hù)理保險(xiǎn)僅用于支付護(hù)理費(fèi)用，不包含醫(yī)院治療費(fèi)用、床位費(fèi)等，也不包括機(jī)構(gòu)養(yǎng)老人群的衣食費(fèi)用。護(hù)理保險(xiǎn)的給付采用實(shí)物與現(xiàn)金相結(jié)合的方式，受益人可以在實(shí)物給付和現(xiàn)金給付間進(jìn)行選擇。護(hù)理保險(xiǎn)的推行，表明養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展進(jìn)入了新階段，它改善了需要照料的老年人的生活境遇，同時(shí)養(yǎng)老服務(wù)的需求也隨著護(hù)理保險(xiǎn)的實(shí)施而增加。

德國現(xiàn)代養(yǎng)老服務(wù)從19世紀(jì)末發(fā)展到20世紀(jì)90年代，由地方政府和自由福利協(xié)會組成的“地方福利”模式一直占主導(dǎo)地位，后來隨著營利性組織進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，這一模式才被打破，養(yǎng)老服務(wù)供給主體呈現(xiàn)出多元化特征。眾多非營利組織的上級組織——自由福利協(xié)會喪失了原有的特權(quán)，不再是“地方福利”模式中養(yǎng)老服務(wù)最主要、最直接的供給者。隨著營利性組織進(jìn)入，自由福利協(xié)會需要與營利性組織競爭，其地位變?yōu)轲B(yǎng)老服務(wù)主要供給者之一。20世紀(jì)80年代，自助團(tuán)體發(fā)展迅速，在1990年的《兒童與青少年救助法》中，自助團(tuán)體的身份首次得到官方認(rèn)可，自此自助團(tuán)體也可以獲得各級政府的資金支持，從而更好地提供養(yǎng)老服務(wù)。

隨著營利性組織在養(yǎng)老服務(wù)中所占份額逐漸增加，地方政府控制養(yǎng)老服務(wù)的能力被削弱。如表3、表4所示，從2001年至2009年，無論是在居家養(yǎng)老服務(wù)還是機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)中，非營利組織和營利性組織所占比重都較高，政府部門所占比重極低；而且，政府部門和非營利組織所占比重持續(xù)下降，營利性組織所占比重不斷上升。在居家養(yǎng)老服務(wù)中，營利性組織一直是最主要的供給者，到2009年，其所占比重達(dá)到61.5%，政府部門所占比重極小，僅為1.6%。在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)中，非營利組織是最主要的供給者，一直占有一半以上份額。

表3 德國居家養(yǎng)老服務(wù)三大供給方占比

來源：Statistisches Bundesamt 2011 (Pflegestatistik-Deutschlandergebnisse)。

表4 德國機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)三大供給方占比

來源：Statistisches Bundesamt 2010(Pflegestatistik-Deutschlandergebnisse)。

(五)小結(jié)：不同時(shí)期的德國養(yǎng)老服務(wù)管理機(jī)制

德國是一個(gè)具有集體主義文化傳統(tǒng)的國家，且深受天主教教義影響，俾斯麥政府在19世紀(jì)80年代推行現(xiàn)代社會保險(xiǎn)制度，德國成為世界上最早建立現(xiàn)代社會保險(xiǎn)制度的國家。德國社會保險(xiǎn)制度受到階層制、父權(quán)制文化的影響，由國家為本國居民提供保障，提高其抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。這一時(shí)期，建立社會保險(xiǎn)制度主要是將工人階級這一新興的階級置入原有的階級體系中，達(dá)到社會控制的目的。俾斯麥在建立社會保險(xiǎn)制度之時(shí)，并沒有建立養(yǎng)老服務(wù)制度，德國的社會保險(xiǎn)制度與包括養(yǎng)老服務(wù)在內(nèi)的社會服務(wù)是有嚴(yán)格區(qū)分的。

德國現(xiàn)代養(yǎng)老服務(wù)可以追溯到19世紀(jì)末，最初是由自愿性非營利組織負(fù)責(zé)，主要受到天主教“輔助性原則”的影響：當(dāng)個(gè)人可以實(shí)現(xiàn)自身目標(biāo)時(shí)，其他組織不予干涉；當(dāng)個(gè)人無法實(shí)現(xiàn)自身目標(biāo)時(shí)，由小型組織先介入，以此類推。此后，地方政府開始進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，關(guān)注老年人貧困問題，其出發(fā)點(diǎn)是維護(hù)社會秩序與穩(wěn)定，體現(xiàn)了德國集體主義文化特征，政府扮演著家長角色。

隨著非營利組織的發(fā)展，德國自由福利協(xié)會成立，并作為眾多非營利組織的上級機(jī)構(gòu)與地方政府博弈，共同制定養(yǎng)老服務(wù)政策。由此，地方政府與領(lǐng)導(dǎo)眾多非營利組織的自由福利協(xié)會構(gòu)成了德國養(yǎng)老服務(wù)的“雙重體系”，“雙重體系”的形成是天主教“輔助性原則”和集體主義文化共同作用的結(jié)果。

如圖4所示，從20世紀(jì)20年代起，州政府和聯(lián)邦政府也參與到養(yǎng)老服務(wù)供給中，但直到20世紀(jì)70年代，一直維系著“地方福利”模式。在德國養(yǎng)老服務(wù)供給中，受“輔助性原則”的影響，地方政府和自由福利協(xié)會是最重要的主體，但在“地方福利”模式中，地方政府的地位明顯高于以非營利組織為代表的自由福利協(xié)會。從20世紀(jì)70年代中期起，受經(jīng)濟(jì)危機(jī)和政黨之爭的影響，德國養(yǎng)老服務(wù)擴(kuò)張計(jì)劃中止，聯(lián)邦政府、州政府與地方政府相互推諉養(yǎng)老服務(wù)責(zé)任，非營利組織迅速發(fā)展，自由福利協(xié)會承擔(dān)起養(yǎng)老服務(wù)最主要的責(zé)任。20世紀(jì)90年代，營利性組織進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域且不斷發(fā)展壯大。目前，德國養(yǎng)老服務(wù)主要由自由福利協(xié)會和營利性組織承擔(dān)，地方政府所占份額越來越小。

圖4 不同時(shí)期德國的養(yǎng)老服務(wù)管理機(jī)制

德國集體主義文化具有保守主義特征，養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展近百年都保持由地方政府和非營利組織提供養(yǎng)老服務(wù)的局面，并未引入營利性組織。從20世紀(jì)70年代起，德國開始學(xué)習(xí)美國養(yǎng)老服務(wù)管理經(jīng)驗(yàn)，引入社會工作者培訓(xùn)制度，直到20世紀(jì)90年代，才將市場競爭機(jī)制引入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，讓營利性組織與非營利組織進(jìn)行競爭，致使?fàn)I利性組織在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的市場份額不斷擴(kuò)大，成為養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域最主要的供給者。德國養(yǎng)老服務(wù)的另一項(xiàng)重要改革是實(shí)施護(hù)理保險(xiǎn)，將社會保險(xiǎn)與養(yǎng)老服務(wù)結(jié)合。與其他發(fā)達(dá)國家相比，德國是較晚將市場競爭機(jī)制引入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的國家，主要是因?yàn)榧w主義文化與個(gè)人主義文化之間的沖突，但最終將市場競爭機(jī)制引入養(yǎng)老服務(wù)是大勢所趨。同時(shí)，迫于養(yǎng)老服務(wù)需求不斷增加帶來的巨大財(cái)政壓力，營利性組織被引入，并通過競爭來降低養(yǎng)老服務(wù)的價(jià)格，提高養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量與效率。不同時(shí)期德國養(yǎng)老服務(wù)中集體主義文化影響的強(qiáng)弱變化如表5所示 。

表5 不同時(shí)期德國養(yǎng)老服務(wù)中集體主義文化影響的強(qiáng)弱變化

注：C表示century，世紀(jì)；Y表示year，年代；E表示early，早期；L表示later，晚期。

四、德國養(yǎng)老機(jī)制對我國的啟示

(一)建立全國統(tǒng)一的覆蓋全體老年人的長期護(hù)理保險(xiǎn)

1994年，德國《長期護(hù)理保險(xiǎn)法案》通過，長期護(hù)理保險(xiǎn)成為德國社會保險(xiǎn)的第五大支柱。德國的長期護(hù)理保險(xiǎn)是強(qiáng)制性的，凡是參加醫(yī)療保險(xiǎn)的人員必須購買，同時(shí)它又是覆蓋全民的。作為一個(gè)人口老齡化嚴(yán)重的國家，長期護(hù)理保險(xiǎn)的實(shí)行，化解了老年人及其家庭面臨護(hù)理時(shí)的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，保障了老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求，提升了老年人的晚年生活質(zhì)量。

2016年，我國人力資源和社會保障部頒布了《關(guān)于開展長期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，在全國確定了15個(gè)試點(diǎn)城市，我國長期護(hù)理保險(xiǎn)開始實(shí)施，但不同城市在籌資方式、覆蓋人群及待遇標(biāo)準(zhǔn)等方面有諸多不同。隨著我國人口老齡化和高齡化的加劇，長期護(hù)理保險(xiǎn)需求日益增加，學(xué)習(xí)德國長期護(hù)理保險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)、建立全國統(tǒng)一的全覆蓋的長期護(hù)理保險(xiǎn)制度，是解決目前難題的有效方法。一方面，建立全國統(tǒng)一的長期護(hù)理保險(xiǎn)制度有利于資金的籌集，防止制度碎片化。另一方面，長期護(hù)理保險(xiǎn)覆蓋全體老年人任重道遠(yuǎn)，目前主要在15個(gè)城市進(jìn)行試點(diǎn)，尚未涉及農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村地區(qū)廣大需要長期護(hù)理保險(xiǎn)的人群還無法享受，不利于實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化。

(二)充分發(fā)揮非營利組織在養(yǎng)老服務(wù)管理中的作用

德國的非營利組織自德國現(xiàn)代養(yǎng)老服務(wù)制度形成以來，一直發(fā)揮著重要作用：首先，非營利組織是養(yǎng)老服務(wù)的直接供給者；其次，以非營利組織為代表的自由福利協(xié)會能與政府談判，參與養(yǎng)老服務(wù)政策的制定，為非營利組織爭取更多資源；再次，當(dāng)遭遇經(jīng)濟(jì)危機(jī)而致使各級政府推諉養(yǎng)老服務(wù)責(zé)任時(shí)，非營利組織迅速發(fā)展，承擔(dān)起養(yǎng)老服務(wù)的主要責(zé)任。在德國養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的脈絡(luò)中，非營利組織是不可或缺的主體，發(fā)揮著以下四種功能：直接提供養(yǎng)老服務(wù)、參與養(yǎng)老服務(wù)政策的制定、監(jiān)督養(yǎng)老服務(wù)市場行為、評估政府的養(yǎng)老服務(wù)行為。

在我國，養(yǎng)老服務(wù)主要由政府管理，政府負(fù)責(zé)購買養(yǎng)老服務(wù)，并提供部分服務(wù)，比如公立養(yǎng)老院為“三無”老年人提供的養(yǎng)老服務(wù)。營利性組織是提供養(yǎng)老服務(wù)的重要主體，非營利組織是新興力量，正處于發(fā)展起步階段。鼓勵(lì)非營利組織進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，能大幅提升我國養(yǎng)老服務(wù)的管理質(zhì)量，激發(fā)養(yǎng)老服務(wù)的市場活力。

培育我國養(yǎng)老服務(wù)市場中的非營利組織，可以從以下幾個(gè)方面著手：首先，開辟綠色通道，讓非營利組織參與我國養(yǎng)老服務(wù)具體政策的制定，充分發(fā)揮非營利組織的專業(yè)化優(yōu)勢。其次，政府為養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才(專業(yè)護(hù)工、心理咨詢師等)提供相應(yīng)補(bǔ)貼，吸引專業(yè)人才進(jìn)入非營利組織。再次，鼓勵(lì)非營利組織成立養(yǎng)老服務(wù)第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對企業(yè)和政府的養(yǎng)老服務(wù)行為進(jìn)行監(jiān)督，杜絕企業(yè)為獲取更多利潤損害老年人權(quán)益，預(yù)防政府部門的尋租行為，提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量，保障老年人的養(yǎng)老服務(wù)權(quán)益。

當(dāng)前，我國已邁入人口快速老齡化階段，養(yǎng)老服務(wù)的需求量越來越大，雖然以政府為主導(dǎo)的養(yǎng)老服務(wù)管理體制發(fā)揮著重要作用，但未來將面臨巨大挑戰(zhàn)。我國可以學(xué)習(xí)德國的養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)驗(yàn)，建立全國統(tǒng)一的、覆蓋所有老年人的長期護(hù)理保險(xiǎn)，確保每一位老年人都能享受養(yǎng)老服務(wù)權(quán)益，提升老年人的獲得感、幸福感、安全感；充分發(fā)揮非營利組織在養(yǎng)老服務(wù)管理中的作用，鼓勵(lì)非營利組織提供更優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)，實(shí)現(xiàn)非營利組織對營利性組織養(yǎng)老服務(wù)行為的有效監(jiān)督，同時(shí)提倡非營利組織對政府養(yǎng)老服務(wù)行為進(jìn)行第三方評估；不斷完善我國養(yǎng)老服務(wù)管理體制，提高養(yǎng)老服務(wù)管理效率，提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)、老有所樂。

注釋：

①參見樸炳炫：《社會福利與文化——用文化解析社會福利的發(fā)展》(商務(wù)印書館，2012年版)。

②參見Thiede R：Die besondere lage der ?lteren pfleg-ebedürftigen：Empirische analysen und sozialpolitische üb-erlegungen auf der basis aktuellen datenmaterials(SozialerFortschritt，1988，Vol.37，No.11)。

③參見Olson L K：Thegrayingoftheworld：whowillcareforthefrailelderly?(Haworth Press，1994)。

④參見Dahme H J，Hegner F：Wie autonom ist der autonome sektor? Zum verh?ltnis von staat und freigemei-nnütziger wohlfahrtspflege bei der umstrukturierung ambulanter pflegedienste(ZeitschriftfürSoziologie，1982，Vol.11，No.1)。

⑤參見Zimmer A，Smith S R：Social service provision in the US and Germany：Convergence or path dependency?(GermanPolitics，2014，Vol.23，No.1-2)。

⑥參見Sach?e C：Verein，verband und wohlfahrtsstaat：Entstehung und entwicklung der“dualen” wohlfahrtspflege(Rauschenbach T,Sach?e C,Olk T：Wertgemeinschaftzumdienstleistungsunternehmen，Suhrkamp Verlag，1995)。

⑦參見 Heinze R G，Olk T：Die wohlfahrtsverb?nde im system sozialer dienstleistungsproduktion：Zur entste-hung und struktur der bundesrepublikanischenverb?ndew-ohlfahrt(K?lnerZeitschriftfürSoziologieundSozialpsychologieOpladen，1981，Vol.33，No.1)。

⑧參見Kühn D：Jugendamt-Sozialamt-Gesundheit-samt：Entwicklungsliniendersozialverwaltungindeuts-chland(Luchterhand，1994)。

⑨參見B?nker F，Wollmann H：Incrementalism and reform waves：The case of social service reform in the Federal Republic of Germany(JournalofEuropeanPublicPolicy，1996，Vol.3，No.3)。

⑩同⑨