程同順 周 卉

(1.南開(kāi)大學(xué) 周恩來(lái)政府管理學(xué)院，天津 300350;2.南開(kāi)大學(xué) 中國(guó)政府發(fā)展聯(lián)合研究中心，天津 300350)

美國(guó)自我標(biāo)榜為民主國(guó)家，聲稱人民有充分的選擇自由，但其實(shí)美國(guó)的公共政策都是由大企業(yè)和利益集團(tuán)主導(dǎo)的，人民自由選擇的空間非常有限。實(shí)際上，就連人們的日常飲食都嚴(yán)重受制于食品企業(yè)主導(dǎo)的相關(guān)公共政策，消費(fèi)者在飲食方面很難進(jìn)行有效的自由選擇。美國(guó)的食品企業(yè)已經(jīng)與政治建立了緊密的聯(lián)系，它們可以有效地影響與人們?nèi)粘ｏ嬍诚嚓P(guān)的公共政策。

一、美國(guó)食品企業(yè)影響相關(guān)公共政策的方式

美國(guó)食品企業(yè)為了獲取利潤(rùn)，積極爭(zhēng)取相關(guān)公共政策的庇護(hù)，利用多種方式對(duì)食品政策的制定加以影響，已經(jīng)形成了基本可探尋的規(guī)律，主要包括以下幾種方式：

(一)競(jìng)選捐款

美國(guó)的民主政治實(shí)質(zhì)上是維護(hù)某些特殊階層利益的金錢政治，而這些特殊階層進(jìn)行一切活動(dòng)的目的都是為了維護(hù)和擴(kuò)大自身利益，在這一過(guò)程中，必然會(huì)侵害美國(guó)民眾的真實(shí)利益，進(jìn)而為美國(guó)社會(huì)和國(guó)家治理留下隱患①。通過(guò)對(duì)美國(guó)總統(tǒng)競(jìng)選過(guò)程和結(jié)果的了解會(huì)發(fā)現(xiàn)，歷屆總統(tǒng)競(jìng)選成功，在一定程度上也是因?yàn)橘Y金投入充足，金錢政治直接影響了大選結(jié)果，成為了贏得選舉的關(guān)鍵因素。候選人會(huì)接受外界的競(jìng)選捐款，如果日后當(dāng)選，很有可能會(huì)通過(guò)政治權(quán)力為其原來(lái)的“金主”謀取好處，這種互惠共贏的模式使得很多食品企業(yè)在競(jìng)選捐款中對(duì)其看好的候選人趨之若鶩。

美國(guó)金錢政治瘋狂肆虐，但也十分重視用法律的形式對(duì)其進(jìn)行限制。例如2002年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《兩黨選舉改革法案》，規(guī)定禁止捐贈(zèng)“軟錢”。所謂的“軟錢”就是指政黨從公司、工會(huì)、個(gè)人及其他團(tuán)體籌集到的有各種目的、無(wú)限量的、并非直接用來(lái)影響選舉結(jié)果的錢。該法案禁止了所有對(duì)國(guó)家各政黨委員會(huì)的資金捐贈(zèng)，禁止州政黨為支持或反對(duì)聯(lián)邦候選人花費(fèi)資金。根據(jù)通脹因素，將個(gè)人向候選人捐贈(zèng)的限額從1000美元增加到了2600美元，但是沒(méi)有增加個(gè)人可以給予政治行動(dòng)委員會(huì)或政治行動(dòng)委員會(huì)可以給予候選人的限額。即便對(duì)政治捐款進(jìn)行了限制，但是仍然存在漏洞，該法案并沒(méi)有限制民間政治組織接受“軟錢”，這一漏洞導(dǎo)致了“527組織”②的崛起，現(xiàn)在多為“超級(jí)政治行動(dòng)委員會(huì)”(2010年以后從“政治行動(dòng)委員會(huì)”演變而來(lái))，這種組織只要保持獨(dú)立性，就可以無(wú)限額地為總統(tǒng)候選人捐款。為了更多地滿足候選人的資金需求，很多企業(yè)或利益團(tuán)體不惜通過(guò)各種方式，在法律所規(guī)定的框架內(nèi)打“擦邊球”。美國(guó)聯(lián)邦選舉委員會(huì)的官網(wǎng)對(duì)歷年各企業(yè)和個(gè)人的政治捐款進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)，表1和表2分別為美國(guó)部分食品企業(yè)員工及部分食品企業(yè)在2015～2020年期間所進(jìn)行的政治捐款明細(xì)。在具體數(shù)據(jù)中，很多單筆捐款數(shù)額已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了法律對(duì)捐贈(zèng)和接收限額的規(guī)定，這很大程度上是得益于“超級(jí)政治行動(dòng)委員會(huì)”的發(fā)展，數(shù)百個(gè)超級(jí)政治行動(dòng)委員會(huì)已經(jīng)成為眾多政治候選人獲得資金支持的重要來(lái)源，也是眾多食品企業(yè)捐贈(zèng)更多資金的關(guān)鍵渠道。

這些食品企業(yè)員工政治捐款的次數(shù)和數(shù)額巨大，尤其是可口可樂(lè)和百事可樂(lè)等企業(yè)員工捐款超過(guò)千萬(wàn)美元(見(jiàn)表1)③，這對(duì)候選人來(lái)講是十分強(qiáng)大的資金支持。雖然其中一些企業(yè)員工在進(jìn)行捐款時(shí)不排除只是出于自身意愿來(lái)選擇資助對(duì)象的情況，但是也從側(cè)面反映出這些企業(yè)對(duì)競(jìng)選委員會(huì)的重視和支持。根據(jù)既有數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)有4家企業(yè)以自身名義進(jìn)行了政治捐款，其中可口可樂(lè)公司捐款數(shù)額最多(見(jiàn)表2)④。通過(guò)對(duì)所涉及到的食品企業(yè)每年單筆較高金額的捐款去向進(jìn)行追蹤可以發(fā)現(xiàn)，大部分政治捐款用在了支持政黨選舉、國(guó)會(huì)議員的選舉以及某一總統(tǒng)候選人的競(jìng)選上。另有很大比重捐給了各自企業(yè)所在的政治行動(dòng)委員會(huì)，而政治行動(dòng)委員會(huì)存在的意義就是籌集和分配競(jìng)選資金給尋求政治職位的候選人⑤。

雖然《兩黨選舉改革法案》規(guī)定政治行動(dòng)委員會(huì)接收個(gè)人捐款或向候選人捐款的最高數(shù)額為5000美元，但是實(shí)際上政治行動(dòng)委員會(huì)的收入和捐款開(kāi)支并沒(méi)有受到嚴(yán)格的限制，政治行動(dòng)委員會(huì)可以直接將支票開(kāi)給候選人，沒(méi)有經(jīng)過(guò)該委員會(huì)的賬戶，所以總數(shù)就不在5000美元的贈(zèng)予限制之列。這樣，政治行動(dòng)委員會(huì)就可以向各位候選人提供巨額的資金支持，這就是政治行動(dòng)委員會(huì)的優(yōu)勢(shì)所在。所以美國(guó)政治行動(dòng)委員會(huì)的數(shù)量越來(lái)越多，每年很多食品企業(yè)都向此機(jī)構(gòu)捐款，以期獲得候選人的回報(bào)。

至于政治行動(dòng)委員會(huì)究竟是否在“購(gòu)買”影響，人們存在不同的看法。一些人認(rèn)為政治行動(dòng)委員會(huì)并沒(méi)有能力去收買政府官員，但也有人把政治行動(dòng)委員會(huì)看作是一個(gè)陰險(xiǎn)的體制，它促使立法者更加關(guān)注和在意政治行動(dòng)委員會(huì)的委托者的經(jīng)濟(jì)利益。在20世紀(jì)80年代就有研究人員證實(shí)，“接受乳制品行業(yè)集團(tuán)政治行動(dòng)委員會(huì)資金的眾議院議員中有可能投票支持乳制品價(jià)格補(bǔ)貼的議員大約是那些沒(méi)有接受捐款的議員的一倍……議員接受的乳制品政治行動(dòng)委員會(huì)的捐款越多，他們支持價(jià)格補(bǔ)貼立法的可能性就越大”⑥?？傊?，相關(guān)食品企業(yè)所委托的政治行動(dòng)委員會(huì)捐款的數(shù)額越大，議員的決策就越有可能傾向于保護(hù)該企業(yè)的利益。

表1 美國(guó)部分食品企業(yè)員工2015～2020年間政治捐款明細(xì)

表2 美國(guó)部分食品企業(yè)2015～2020年間政治捐款明細(xì)

(二)金錢游說(shuō)

在利益集團(tuán)的游說(shuō)中，“選擇的政治武器是錢……錢是政治的母奶”，這是美國(guó)利益集團(tuán)政治中人們經(jīng)常提到的一句話⑦。在美國(guó)的政治選舉和游說(shuō)活動(dòng)中，美國(guó)食品企業(yè)也從未吝嗇予以資金支持。美國(guó)回應(yīng)政治中心(Center for Responsive Politics)將不同行業(yè)投入游說(shuō)的資金數(shù)量進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)，并公開(kāi)了歷年投資最多的13個(gè)行業(yè)大類，其中健康類在2019年的游說(shuō)資金投入位居第一，總計(jì)602 940 786美元，包含藥品、保健品等行業(yè)；農(nóng)業(yè)綜合企業(yè)類的游說(shuō)資金投入為140 661 631美元，位居第九，包括食品加工與銷售、乳制品等行業(yè)⑧。這些行業(yè)與食品企業(yè)有著千絲萬(wàn)縷的關(guān)系，其為相關(guān)政策而進(jìn)行的金錢游說(shuō)行為，最終可能會(huì)影響政策的制定和落實(shí)，進(jìn)而給整個(gè)食品行業(yè)帶來(lái)影響。此外，食品企業(yè)說(shuō)客將金錢賦予各種禮物的形式送給政府官員的情況也十分常見(jiàn)，甚至某些食品企業(yè)直接將本公司的部分股份送給相關(guān)的官員，使兩者擁有共同的利益出發(fā)點(diǎn)，這也是一種變相的金錢游說(shuō)或者賄賂。

1978年，美國(guó)開(kāi)始全面實(shí)行官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，頒布了《政府倫理法》，并在此基礎(chǔ)上設(shè)立了政府倫理辦公室(OGE，US Office of Government Ethics),致力于培養(yǎng)美國(guó)公職人員達(dá)到較高的倫理標(biāo)準(zhǔn)。在《政府倫理法》中，明確規(guī)定了官員申報(bào)的內(nèi)容，即“在上一年度中，從聯(lián)邦政府之外的任何來(lái)源得到的超過(guò)200美元的紅利、利息等；從非親屬那里收受的累計(jì)價(jià)值超過(guò)250美元的所有禮品，包括來(lái)源和禮品說(shuō)明等；價(jià)值超過(guò)1000美元的貿(mào)易或業(yè)務(wù)投資所得；任一時(shí)間對(duì)任何債權(quán)人負(fù)債超過(guò)10 000美元的債務(wù)；本人主要住所除外，超過(guò)1000美元的房地產(chǎn)購(gòu)置、出售或交換；超過(guò)1000美元的股票、債券等的買賣或交換”。美國(guó)通過(guò)系列的法律逐漸規(guī)范政府官員的行為，再加上如今游說(shuō)手段的變化和豐富，賄賂已經(jīng)不再是游說(shuō)的主要手段了。

(三)“旋轉(zhuǎn)門”游說(shuō)

所謂的“旋轉(zhuǎn)門”，就是說(shuō)客和聯(lián)邦官員之間存在的頻繁的工作互換。今天的說(shuō)客可能是日后的聯(lián)邦官員，同樣，今日的聯(lián)邦官員日后可能會(huì)以說(shuō)客的身份去游說(shuō)其他人。說(shuō)客與國(guó)會(huì)議員之間的職位調(diào)換一方面會(huì)增進(jìn)雙方的私人關(guān)系，在游說(shuō)過(guò)程中更容易達(dá)成利益一致的意見(jiàn)；另一方面，國(guó)會(huì)議員為了給自己日后游說(shuō)鋪路，會(huì)偏向于接受目前的食品企業(yè)的游說(shuō)，雙方皆大歡喜。這一現(xiàn)象并不少見(jiàn)，“1968年有23位前參議院議員和90位前眾議院議員登記成為私人機(jī)構(gòu)的說(shuō)客。在1992年競(jìng)選失敗的議會(huì)代表中，就有40%的人成為說(shuō)客。1988～1993年，參議院委員會(huì)中42%的主任和眾議院委員會(huì)中34%的主任都成為了說(shuō)客。到1998年，128位前國(guó)會(huì)議員注冊(cè)成為說(shuō)客”⑨。如今各大食品企業(yè)也在紛紛通過(guò)“旋轉(zhuǎn)門”開(kāi)展游說(shuō)活動(dòng)，很多“旋轉(zhuǎn)門”說(shuō)客都曾經(jīng)在政府擔(dān)任過(guò)相關(guān)職位，具備專業(yè)的立法經(jīng)驗(yàn)和游說(shuō)能力。

通過(guò)對(duì)2019年美國(guó)食品加工和銷售行業(yè)進(jìn)行“旋轉(zhuǎn)門”游說(shuō)情況的統(tǒng)計(jì)，初步發(fā)現(xiàn)很多大型食品企業(yè)都會(huì)雇用“旋轉(zhuǎn)門”說(shuō)客，并且投入大量資金支持游說(shuō)活動(dòng)。表3展示了2019年部分美國(guó)食品企業(yè)游說(shuō)資金投入及“旋轉(zhuǎn)門”游說(shuō)的基本情況。這些食品企業(yè)都運(yùn)用了“旋轉(zhuǎn)門”進(jìn)行游說(shuō)，其雇傭的說(shuō)客大部分曾經(jīng)在政府任職，例如任職于立法委員會(huì)、擔(dān)任某位議員的法律助理等，而且根據(jù)其關(guān)注的問(wèn)題和游說(shuō)的法案來(lái)看，這些說(shuō)客大多關(guān)注的是農(nóng)業(yè)、食品企業(yè)、健康、貿(mào)易等主題。所以，無(wú)論是從其立法能力的專業(yè)度、嚴(yán)謹(jǐn)性方面，還是從其關(guān)注的主題與食品企業(yè)利益訴求方向的吻合性來(lái)看，“旋轉(zhuǎn)門”說(shuō)客無(wú)疑都發(fā)揮著巨大的作用。

表3 2019年部分美國(guó)食品企業(yè)游說(shuō)資金投入及“旋轉(zhuǎn)門”游說(shuō)基本情況⑩

(四)食品企業(yè)結(jié)盟共同行動(dòng)

并非所有的食品企業(yè)都可以強(qiáng)大到有足夠的實(shí)力開(kāi)展游說(shuō)，并對(duì)政治決策產(chǎn)生影響。一些有著共同利益訴求但自身力量有限的食品企業(yè)會(huì)聯(lián)合起來(lái)，結(jié)成相對(duì)龐大的聯(lián)盟，以期運(yùn)用共同的力量為自己的企業(yè)謀取利益。

美國(guó)資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身存在的不穩(wěn)定性，以及美國(guó)民主制度存在的傾向于維護(hù)少數(shù)精英階層利益的缺陷，使美國(guó)涌現(xiàn)出眾多企業(yè)聯(lián)盟或者關(guān)于某類產(chǎn)品的協(xié)會(huì)等，目的是集合更多的力量來(lái)應(yīng)對(duì)隨時(shí)可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。例如目前在美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品領(lǐng)域存在的行業(yè)協(xié)會(huì)就有食品飲料和消費(fèi)品制造商協(xié)會(huì)(GMA，Grocery Manufacturers Association)、美國(guó)禽蛋出口委員會(huì)(USAPEEC，Poultry & Egg Export Council)、北美肉類協(xié)會(huì)(NAMI，North American Meat Institute)、美國(guó)跨州乳品運(yùn)輸協(xié)會(huì)(NCIMS，National Conference On Interstate Milk Shipments)等。這種行業(yè)協(xié)會(huì)實(shí)際上就是具有同種性質(zhì)的食品企業(yè)的聯(lián)盟，對(duì)食品企業(yè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和在政治上發(fā)聲具有重要的作用，尤其是為小規(guī)模企業(yè)賦予了強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)、政治支持。美國(guó)牧民牛肉協(xié)會(huì)(NCBA, National Cattlemen’s Beef Association)是美國(guó)牛肉生產(chǎn)者的行業(yè)協(xié)會(huì)和游說(shuō)團(tuán)體，其代表了麥當(dāng)勞、沃爾瑪、陶氏化學(xué)等公司的利益。1996年，美國(guó)牛肉價(jià)格大幅度下降，NCBA就曾經(jīng)代表其成員游說(shuō)美國(guó)聯(lián)邦政府，以尋求幫助。2013年，NCBA支持《水權(quán)保護(hù)法案》(Water Rights Protection Act)，維護(hù)使用公共地水源的權(quán)利，為其成員降低了生產(chǎn)成本。近期，因美國(guó)出現(xiàn)了仿制肉并且缺少明確真實(shí)的產(chǎn)品標(biāo)識(shí)，消費(fèi)者受到欺騙，在肉類選擇時(shí)難以對(duì)真實(shí)的肉類和仿制肉進(jìn)行區(qū)分，這給肉類生產(chǎn)者和銷售商帶來(lái)了威脅。所以，美國(guó)牧民牛肉協(xié)會(huì)為了維護(hù)其成員利益開(kāi)始進(jìn)行游說(shuō)，向眾議院提出建議，明確規(guī)定仿制肉的產(chǎn)品標(biāo)識(shí)等，這也是肉類生產(chǎn)商共同的利益訴求，在他們的共同努力下，這一提案已經(jīng)被提交給委員會(huì)進(jìn)一步討論?！?019年真實(shí)肉類法》(MEAT，The Real Marketing Edible Artificials Truthfully，Act of 2019)明確規(guī)定仿制肉要有產(chǎn)品標(biāo)識(shí)以區(qū)別于真實(shí)肉類，并在包裝上明確注明真實(shí)肉類的定義，這一法案要求相關(guān)部門要迅速落實(shí)執(zhí)行。總之，為了維護(hù)同類企業(yè)的共同利益，這些企業(yè)會(huì)結(jié)成聯(lián)盟，以整體的力量尋求經(jīng)濟(jì)保護(hù)和政治參與。

但是，當(dāng)其中的某些企業(yè)意識(shí)到這一聯(lián)盟無(wú)法再為自己帶來(lái)好處甚至?xí)p害自身利益時(shí)，它們往往也會(huì)及時(shí)退出。雜貨制造商協(xié)會(huì)(GMA，Grocery Manufacturers Association)在過(guò)去的十年中，其龐大的行業(yè)體系在美國(guó)甚至世界范圍內(nèi)都產(chǎn)生了巨大的影響，其成員涵蓋從雜貨店到食品制造巨頭的各種規(guī)模的企業(yè)。但是，由于其最近主張?jiān)谑称窐?biāo)簽上添加糖或轉(zhuǎn)基因生物的信息，遭到很多力量的反對(duì)，甚至有它的一些成員紛紛要求退出這一協(xié)會(huì)，其中包括金寶湯公司(The Campbell Soup Company)、聯(lián)合利華(Unilever)、糖果制造商瑪氏(Mars)、美國(guó)最大的肉類生產(chǎn)商——泰森食品公司(Tyson Foods)、雀巢(Nestlé)、迪安食品(Dean Foods)、好時(shí)(Hershey’s)和谷物巨頭嘉吉(Cargill)等。通過(guò)對(duì)這些企業(yè)的經(jīng)營(yíng)范圍的了解，發(fā)現(xiàn)其生產(chǎn)的產(chǎn)品中大多含有較高的糖分，以及部分企業(yè)涉及到對(duì)轉(zhuǎn)基因作物的種植和加工生產(chǎn)。在這一情形下，因?yàn)榕c自身的利益訴求不再一致，甚至對(duì)本企業(yè)構(gòu)成了威脅，所以很多企業(yè)選擇退出這種同盟關(guān)系。

(五)企業(yè)與政府的“戰(zhàn)略合作”

食品企業(yè)構(gòu)建與政府的合作的前提是讓政府或者其工作人員“有利可圖”。對(duì)國(guó)家來(lái)說(shuō)，其關(guān)注的利益是綜合國(guó)力和國(guó)際地位的提升，對(duì)服務(wù)于政府的工作人員來(lái)說(shuō)，是個(gè)人的經(jīng)濟(jì)收入、政治地位或者名望、聲譽(yù)的提高，食品企業(yè)深諳其中道理，也在積極推動(dòng)與政府的“戰(zhàn)略合作”。

世界四大糧商中有三家是來(lái)自美國(guó)，它們?cè)诿绹?guó)政府的幫助下，企圖控制世界糧食產(chǎn)業(yè)，完成糧食戰(zhàn)略布局。四大跨國(guó)糧商包括ADM、邦吉、嘉吉和路易達(dá)孚，通常被稱為國(guó)際糧食市場(chǎng)的幕后之手，他們壟斷了世界糧食交易量的80%，是包括大豆等大宗農(nóng)作物的定價(jià)者。它們不斷擴(kuò)展自己在世界糧食領(lǐng)域的市場(chǎng)份額，導(dǎo)致很多國(guó)家在糧食市場(chǎng)喪失定價(jià)權(quán)。以中國(guó)為例，目前中國(guó)大豆失去定價(jià)權(quán)的主要原因之一就是跨國(guó)糧商通過(guò)在全世界的資本擴(kuò)張進(jìn)而掌控了世界大豆價(jià)格，導(dǎo)致中國(guó)的油脂加工業(yè)受損嚴(yán)重。同樣，很多國(guó)家的糧食產(chǎn)業(yè)也受到了美國(guó)跨國(guó)糧商的控制或影響。美國(guó)前國(guó)務(wù)卿基辛格就曾說(shuō)過(guò)：如果你控制了糧食，你就控制了人類。美國(guó)為了實(shí)現(xiàn)霸權(quán)主義，企圖控制世界糧食格局，而跨國(guó)食品企業(yè)就是美國(guó)實(shí)現(xiàn)全球糧食戰(zhàn)略布局的重要橋梁和載體，基于此，這些跨國(guó)食品企業(yè)比較容易與美國(guó)聯(lián)邦政府建立某種意義上的“合作”。

除了國(guó)家戰(zhàn)略層面的合作，更普遍存在的是諸多食品企業(yè)與政府官員之間的密切聯(lián)系。企業(yè)與政府的“戰(zhàn)略”合作實(shí)際上也是利益往來(lái)，在兩者的合作中各取所需。企業(yè)可以為政府及其工作人員提供大量的資金或者幫助其在政治生涯中有所提升，而政府及其官員則會(huì)運(yùn)用自己所握有的政治資源為食品企業(yè)謀得經(jīng)濟(jì)利益。目前美國(guó)食品企業(yè)與政府官員之間的“戰(zhàn)略”合作主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，官員可能會(huì)擁有一些企業(yè)的實(shí)際股份，所以，這些官員的政治決策也是在對(duì)自己的經(jīng)濟(jì)利益產(chǎn)生影響。

第二，諸多企業(yè)的工作人員也會(huì)成為政府官員，或者政府官員在日后也可能被聘為食品企業(yè)的工作人員。例如有不少人曾經(jīng)在其職業(yè)生涯不同階段在相關(guān)公司及美國(guó)政府機(jī)構(gòu)擔(dān)任要職，哈比森(Earle H.Harbison)曾任職于中央情報(bào)局長(zhǎng)達(dá)18年，升任到副主任等職，之后他的職業(yè)生涯就在孟山都公司發(fā)展，升到總裁，擔(dān)任過(guò)首席運(yùn)營(yíng)官的角色，自1986年到1993年擔(dān)任孟山都公司的董事。弗里德曼(Michael A.Friedman)曾任法瑪西亞公司(Pharmacia)醫(yī)療和公共政策研究和開(kāi)發(fā)部門的資深副總，后來(lái)又擔(dān)任美國(guó)食品藥品監(jiān)督管理局(FDA,Food and Drug Administration)副局長(zhǎng)。美國(guó)前國(guó)防部長(zhǎng)拉姆斯菲爾德(Donald Rumsfeld)離開(kāi)五角大樓后擔(dān)任了舍爾勒公司(GD Searle & Company)的首席執(zhí)行官。曾有食品企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)在向政府部門提出了相關(guān)政策建議后不久，自己成為了政府部門的官員，而自己簽署通過(guò)的第一份決議就是曾經(jīng)作為企業(yè)工作人員時(shí)的政策訴求。

第三，部分食品企業(yè)會(huì)為政府官員提供“養(yǎng)老單位”。政府官員任職期滿后，可以受到食品企業(yè)的聘請(qǐng)，而成為其政治顧問(wèn)，繼續(xù)為其出謀劃策，曾有人就將孟山都公司比喻為美國(guó)白宮官員的養(yǎng)老院。

二、美國(guó)食品企業(yè)主導(dǎo)食品政策的后果

美國(guó)食品企業(yè)通過(guò)多種方式對(duì)食品政策產(chǎn)生影響后，其最終帶來(lái)的效果涉及到食品企業(yè)自身利益的滿足，并對(duì)居民飲食偏好和國(guó)民健康素質(zhì)產(chǎn)生了影響。

(一)滿足了食品企業(yè)的利益訴求

食品企業(yè)向政策制定者提出利益訴求的主要目的就是在政治權(quán)力的庇護(hù)下不斷擴(kuò)大市場(chǎng)，從而增加收入。當(dāng)消費(fèi)者對(duì)某一食品的認(rèn)可度增加時(shí)，其對(duì)該食品的需求量自然有所增加。提升消費(fèi)者對(duì)某一產(chǎn)品的認(rèn)可度，除了基本的商業(yè)廣告和銷售策略外，食品政策也發(fā)揮著巨大的作用。食品企業(yè)已經(jīng)深諳這一事實(shí)，并且成功地影響了一部分相關(guān)政策，使其具體的政策規(guī)定有利于該企業(yè)的發(fā)展。以20世紀(jì)80年代初期孟山都公司推出重組牛生長(zhǎng)激素(rBST)為例，這種藥物直接影響了牛奶的質(zhì)量。人們開(kāi)始意識(shí)到重組藥物可以直接影響食品質(zhì)量，轉(zhuǎn)基因藥物成為人們爭(zhēng)論的焦點(diǎn)，而對(duì)這一藥物的批準(zhǔn)就帶有明顯的政治色彩，這個(gè)過(guò)程涉及科學(xué)、安全、商業(yè)利益和社會(huì)問(wèn)題等因素。對(duì)這一藥物的批準(zhǔn)，實(shí)質(zhì)上也為其他轉(zhuǎn)基因食品通過(guò)FDA的審核鋪平了道路。所以，針對(duì)重組牛生長(zhǎng)激素的探討也是對(duì)轉(zhuǎn)基因食品相關(guān)問(wèn)題的解說(shuō)。

從生產(chǎn)重組牛生長(zhǎng)激素開(kāi)始，孟山都公司就致力于通過(guò)FDA的批準(zhǔn)。FDA依照程序?qū)χ亟M牛生長(zhǎng)激素進(jìn)行研究、檢驗(yàn)、考察等工作，探討是否通過(guò)批準(zhǔn)。在這個(gè)過(guò)程中，孟山都公司并沒(méi)有停止行動(dòng)，而是全方位采取措施，爭(zhēng)取通過(guò)審批。據(jù)悉，孟山都公司雇用的公關(guān)公司為重組牛生長(zhǎng)激素的批準(zhǔn)通過(guò)在議會(huì)投票中采取了各種疏通工作，甚至派遣私家偵探和商業(yè)間諜進(jìn)入反對(duì)使用這一激素的組織內(nèi)部。FDA召開(kāi)的聽(tīng)證會(huì)上，其中的旁聽(tīng)者除了孟山都公司的員工就是被孟山都公司資助經(jīng)費(fèi)參加此次會(huì)議的獨(dú)立旁聽(tīng)者。同時(shí)，孟山都公司還雇用了一位前國(guó)會(huì)議員，旨在說(shuō)服聯(lián)邦政府放棄對(duì)重組牛生長(zhǎng)激素在經(jīng)濟(jì)方面影響的研究，時(shí)任農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)就是這位議員任命的。孟山都公司也充分利用了與FDA之間的“旋轉(zhuǎn)門”，在這一激素受到質(zhì)疑時(shí)，孟山都公司的員工與FDA官員之間經(jīng)常發(fā)生身份互換。例如在華盛頓，金和斯波爾丁律師事務(wù)所(King & Spalding)曾以孟山都公司的名義向FDA提出訴求，認(rèn)為FDA應(yīng)宣布：要求對(duì)重組牛生長(zhǎng)激素進(jìn)行標(biāo)識(shí)是不合法的，而這一訴求的起草人就曾任FDA的法律顧問(wèn)，而且在制定重組牛生長(zhǎng)激素相關(guān)法規(guī)過(guò)程中，有3位食品和藥品相關(guān)工作人員曾直接或間接為孟山都公司工作過(guò)。曾有獨(dú)立研究者通過(guò)具體數(shù)據(jù)論證奶牛高發(fā)乳腺炎與重組牛生長(zhǎng)激素的使用有關(guān)，而孟山都公司扣留了這一研究報(bào)告，阻止其公開(kāi)發(fā)表。不利于孟山都公司的任何信息都可能被其禁止，例如孟山都公司的律師曾經(jīng)向?？怂闺娨暪臼?，禁止該公司播放關(guān)于重組牛生長(zhǎng)激素的系列節(jié)目，據(jù)悉這一節(jié)目揭露了孟山都公司賄賂審批官員和相關(guān)研究機(jī)構(gòu)等細(xì)節(jié)。

孟山都公司的一系列運(yùn)作也最終獲得了“回報(bào)”，F(xiàn)DA在1993年11月批準(zhǔn)了重組牛生長(zhǎng)激素作為一種新型的動(dòng)物藥，同時(shí)規(guī)定使用該藥品的牛所產(chǎn)的奶無(wú)需在標(biāo)簽上標(biāo)明。盡管當(dāng)時(shí)的技術(shù)還不能區(qū)分有無(wú)使用重組牛生長(zhǎng)激素所產(chǎn)的牛奶的不同，但是不排除奶牛因使用這一激素導(dǎo)致免疫力降低進(jìn)而攝入更多抗生素的可能，而過(guò)多抗生素的攝入顯然對(duì)動(dòng)物本身和牛奶質(zhì)量都會(huì)產(chǎn)生危害。這一激素的批準(zhǔn)使用，實(shí)際上為其他轉(zhuǎn)基因食品進(jìn)入市場(chǎng)鋪平了道路，為生物技術(shù)產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展消除了政策上的障礙。因此，孟山都公司在轉(zhuǎn)基因技術(shù)爭(zhēng)取政策支持方面獲得了階段性的勝利，轉(zhuǎn)基因食品獲得了與非轉(zhuǎn)基因食品同樣的身份，沒(méi)有特別的標(biāo)識(shí)對(duì)轉(zhuǎn)基因食品加以區(qū)分，給消費(fèi)者造成了一種誤導(dǎo)，同時(shí)轉(zhuǎn)基因食品多是由于其產(chǎn)量、成本等方面具有優(yōu)勢(shì)，這些條件大大增強(qiáng)了轉(zhuǎn)基因食品的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力和市場(chǎng)占有率。接下來(lái)不只孟山都公司，所有的轉(zhuǎn)基因食品企業(yè)都會(huì)因此受益，進(jìn)而帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)利益可想而知。

(二)影響了消費(fèi)者的飲食偏好和身體素質(zhì)

食品企業(yè)成功影響食品政策后，較為直觀的表現(xiàn)就是大眾消費(fèi)者對(duì)該類產(chǎn)品具有了選擇偏好。消費(fèi)者個(gè)人飲食偏好除了純粹主觀的喜好之外，一定程度上也受到了食品企業(yè)戰(zhàn)略布局和食品政策的權(quán)威引導(dǎo)等因素的影響。對(duì)個(gè)人飲食產(chǎn)生影響的途徑主要有廣告、膳食營(yíng)養(yǎng)建議、專家宣傳、政策引導(dǎo)等，在諸多方式的共同作用下，居民個(gè)人的飲食選擇會(huì)逐漸形成較為穩(wěn)定的狀態(tài)，即在一定的時(shí)間和空間內(nèi)，居民個(gè)人的飲食偏好不會(huì)發(fā)生迅速的大幅度的改變。已經(jīng)被居民經(jīng)常選擇的食品企業(yè)會(huì)致力于繼續(xù)維護(hù)這種穩(wěn)定狀態(tài)，而仍未被居民納入到長(zhǎng)期的飲食選擇習(xí)慣中的食品企業(yè)總在試圖通過(guò)增強(qiáng)本企業(yè)產(chǎn)品的比較優(yōu)勢(shì)來(lái)打破居民飲食偏好目前的穩(wěn)定狀態(tài)，希望自己的產(chǎn)品能夠進(jìn)入居民日常飲食選擇中。消費(fèi)者在整個(gè)過(guò)程中并不是處于有利地位的，食品企業(yè)和相關(guān)政策制定者之間的往來(lái)只是基于利益而非真正關(guān)心消費(fèi)者的飲食健康。美國(guó)根據(jù)國(guó)民健康素質(zhì)制定的膳食指南中對(duì)各項(xiàng)營(yíng)養(yǎng)元素的攝入量的規(guī)定不是有益于身體健康那么簡(jiǎn)單，其對(duì)各項(xiàng)營(yíng)養(yǎng)元素?cái)z入量的建議和具體的語(yǔ)言表述，實(shí)際上都暗含了食品企業(yè)的壓力。當(dāng)聯(lián)邦政府同意配合食品企業(yè)的相關(guān)利益訴求后，為了避免因膳食指南的建議給相關(guān)企業(yè)帶來(lái)?yè)p失，他們常常會(huì)十分謹(jǐn)慎，利用專家在營(yíng)養(yǎng)學(xué)方面的權(quán)威，使民眾信服最終公布出來(lái)的膳食營(yíng)養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)是完全出于保護(hù)國(guó)民身體健康的需要。

美國(guó)營(yíng)養(yǎng)與飲食學(xué)會(huì)(AND,Academy of Nutrition and Dietetics)是飲食指導(dǎo)聯(lián)盟中的一個(gè)重要角色，是一個(gè)代表著超過(guò)10萬(wàn)持有注冊(cè)營(yíng)養(yǎng)師證明的營(yíng)養(yǎng)學(xué)家的專業(yè)協(xié)會(huì)。該學(xué)會(huì)與很多食品企業(yè)都有聯(lián)系，甚至學(xué)會(huì)的一部分資金收入是來(lái)自各食品企業(yè)的，所以，美國(guó)營(yíng)養(yǎng)與飲食學(xué)會(huì)的飲食建議并非是站在消費(fèi)者立場(chǎng)的，而是從維護(hù)其“金主”利益的角度出發(fā)的，其發(fā)表的相關(guān)營(yíng)養(yǎng)說(shuō)明中，很多措辭都是向其資金捐助者妥協(xié)的結(jié)果。美國(guó)學(xué)者瑪麗恩·內(nèi)斯特爾曾對(duì)1999～2000年美國(guó)營(yíng)養(yǎng)與飲食學(xué)會(huì)的營(yíng)養(yǎng)說(shuō)明書(shū)中部分食品類型、捐助者和有代表性的陳述的實(shí)例做了統(tǒng)計(jì)(見(jiàn)表4)。食品企業(yè)通過(guò)捐助營(yíng)養(yǎng)與飲食學(xué)會(huì)而使其飲食營(yíng)養(yǎng)建議有利于企業(yè)的細(xì)節(jié)顯而易見(jiàn)，但是這些具有誤導(dǎo)性的陳述長(zhǎng)期對(duì)消費(fèi)者產(chǎn)生影響，潛移默化地改變消費(fèi)者的飲食選擇，久而久之，國(guó)民的身體素質(zhì)也會(huì)發(fā)生相應(yīng)的改變。

營(yíng)養(yǎng)與飲食學(xué)會(huì)只是眾多飲食指導(dǎo)機(jī)構(gòu)中的一員，其提出的飲食建議有時(shí)也會(huì)受到質(zhì)疑，但不可否認(rèn)其在引導(dǎo)消費(fèi)者進(jìn)行飲食選擇方面具有一定的影響力，除此之外，《美國(guó)膳食指南》也在長(zhǎng)期堅(jiān)持為消費(fèi)者提供飲食選擇建議?！睹绹?guó)膳食指南》是由美國(guó)農(nóng)業(yè)部和健康與人類服務(wù)部指定的膳食指南顧問(wèn)委員會(huì)(Dietary Guidelines Advisory Committee)完成的，該委員會(huì)匯聚了醫(yī)學(xué)、衛(wèi)生、營(yíng)養(yǎng)、健康等方面的頂尖專家，在膳食指南中，委員會(huì)都會(huì)針對(duì)具體的營(yíng)養(yǎng)元素規(guī)定合理的攝入量，并提出健康的飲食建議。

表5是自1980年開(kāi)始《美國(guó)膳食指南》針對(duì)肉類飲食建議的變化，這一飲食標(biāo)準(zhǔn)的不斷修改實(shí)際上是受到了肉類食品生產(chǎn)商的影響。為了避免利益相關(guān)者的太多不滿，委員會(huì)的工作人員偏向于把“少吃”換成更加模糊的措辭，這實(shí)際上是政府、專家對(duì)部分食品企業(yè)的要求妥協(xié)的結(jié)果。類似這種食品政策還有很多，當(dāng)《美國(guó)膳食指南》的很多飲食建議都受到這種影響后，消費(fèi)者長(zhǎng)期受到誤導(dǎo)并逐漸按照食品企業(yè)的設(shè)想形成固定的飲食偏好。長(zhǎng)此以往，雖然相關(guān)食品企業(yè)獲得了經(jīng)濟(jì)利益，但是整體國(guó)民的身體素質(zhì)堪憂，其中與飲食相關(guān)性較強(qiáng)的就是慢性病的患病率的變化。圖1是美國(guó)20歲及以上的成年人患有慢性病的比例變化。根據(jù)數(shù)據(jù)可以看出，自1988年以來(lái)，美國(guó)居民患有糖尿病、血膽固醇過(guò)多癥、高血壓和肥胖癥等慢性病的比例總體呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，美國(guó)國(guó)民身體素質(zhì)的變化趨勢(shì)并不樂(lè)觀。

表4 美國(guó)營(yíng)養(yǎng)與飲食學(xué)會(huì)的營(yíng)養(yǎng)說(shuō)明書(shū)：食品類型、捐助者和有代表性的陳述實(shí)例(1999-2000年)

表4 美國(guó)營(yíng)養(yǎng)與飲食學(xué)會(huì)的營(yíng)養(yǎng)說(shuō)明書(shū)：食品類型、捐助者和有代表性的陳述實(shí)例(1999-2000年)

食品類型捐助者實(shí)例陳述 農(nóng)業(yè)生物技術(shù)孟山都公司“美國(guó)政府有良好的協(xié)調(diào)機(jī)制來(lái)確保新的農(nóng)業(yè)生物技術(shù)產(chǎn)品對(duì)環(huán)境、動(dòng)物及人類健康是安全的?！碧扉T冬酰苯丙氨酸甲脂阿斯巴甜公司(Aspartame)“對(duì)保持一個(gè)健康的生活方式有興趣的人們,天門冬酰苯丙氨酸甲酯使品種繁多的食品和飲品的選擇成為可能?！鼻煽肆Μ斒瞎?Mars)“巧克力不再是那些提防飽和脂肪的人所擔(dān)憂的問(wèn)題……事實(shí)上,巧克力可以作為心臟健康飲食計(jì)劃的一部分。”零食納貝斯克公司(Nabisco)“在當(dāng)今忙碌的世界,吃零食是我們?nèi)粘Ｉ畹囊徊糠?。我們放學(xué)享用牛奶和糖果……并且在睡覺(jué)前伸手拿一把餅干。”罐裝食品鋼鐵包裝委員會(huì)(Steel Packaging Council)“在制作食物時(shí),罐裝食品與新鮮和冷凍的食品同樣有營(yíng)養(yǎng)?！敝竞陀蛧?guó)家人造黃油制造者協(xié)會(huì)(National Association of Margarine Manufacturers)“人造黃油產(chǎn)品和液態(tài)菜油含有少量的飽和脂肪,而且不含膽固醇?！眾W利斯特拉寶潔公司(Procter&Gamble)“像奧利斯特拉那樣的脂肪替代物是有助于降低你飲食中的脂肪和熱量的許多可接受的方法中的一種?！扁c坎貝爾湯公司(Campbell Soup)“你攝入的鈉與高血壓之間的聯(lián)系尚不清楚。”

表5 《美國(guó)膳食指南》中關(guān)于肉類建議的變化

表5 《美國(guó)膳食指南》中關(guān)于肉類建議的變化

年份肉類建議數(shù)量(盎司/天)1980選擇瘦肉無(wú)詳細(xì)說(shuō)明1985選擇瘦肉無(wú)詳細(xì)說(shuō)明1990選擇2份或3份瘦肉61995選擇2份或3份的瘦肉,有限攝入高脂肪的加工肉,有限攝入動(dòng)物內(nèi)臟4～92000選擇2份或3份的瘦肉,有限攝入高脂肪的加工肉,有限攝入肝臟和其他內(nèi)臟肉,有限食用動(dòng)物脂肪4～92005選擇瘦肉無(wú)詳細(xì)說(shuō)明2010選擇瘦肉或低脂肪的肉類、家禽選擇海產(chǎn)品以替代肉類和家禽6.52015選擇高營(yíng)養(yǎng)密度的食物,包括瘦肉和低鈉食物,青少年和成年男子需要通過(guò)減少肉類、家禽和雞蛋的攝入來(lái)減少食物蛋白質(zhì)的攝入總量6.5

圖1 1988～2018年美國(guó)20歲及以上的成年人患有慢性病的百分比變化

三、美國(guó)食品企業(yè)主導(dǎo)食品政策的社會(huì)影響

食品企業(yè)通過(guò)各種方式對(duì)食品政策的制定施加影響，大部分得到了政策制定者的響應(yīng)，并且所出臺(tái)的食品政策也滿足了相關(guān)企業(yè)的利益訴求。但是，食品企業(yè)的一些行為對(duì)整個(gè)社會(huì)產(chǎn)生了一定的負(fù)面影響。

(一)資源配置不均衡

諸多跨國(guó)食品企業(yè)需要政府制定政策為其提供政治庇護(hù)，而反過(guò)來(lái)，美國(guó)政府也需要這些跨國(guó)企業(yè)作為其實(shí)現(xiàn)全球戰(zhàn)略布局的重要載體。通過(guò)對(duì)食品供應(yīng)種類、質(zhì)量、數(shù)量等因素的掌控，美國(guó)試圖控制落后國(guó)家或地區(qū)的發(fā)展。這里所說(shuō)的資源配置，更明顯地體現(xiàn)在地域方面的食品分配問(wèn)題上。

例如，在一些落后的第三世界國(guó)家中，饑荒現(xiàn)象仍然存在，一些地區(qū)無(wú)法滿足居民的糧食需求，導(dǎo)致居民死亡的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。實(shí)際上，目前世界上的糧食生產(chǎn)和存量并不短缺，單純地按照糧食的供需條件來(lái)看，并不會(huì)讓很多人死于饑荒，如今的饑荒實(shí)質(zhì)上是糧食的供應(yīng)分配問(wèn)題而非產(chǎn)量問(wèn)題，發(fā)達(dá)國(guó)家通過(guò)操控糧食價(jià)格等手段致使糧食供應(yīng)直接成為牽制第三世界國(guó)家的重要因素。一位著名的饑荒研究者何蘇艾·德·卡斯特羅在其著作《饑餓之地緣政治》中就指出，“僅僅生產(chǎn)食物是不夠的，還應(yīng)當(dāng)保證需要食物的人群能夠購(gòu)買和消費(fèi)食物?！笔称沸袠I(yè)的資源配置不均衡導(dǎo)致地區(qū)發(fā)展水平出現(xiàn)差異，這已經(jīng)成為美國(guó)推行霸權(quán)主義的手段之一。

(二)褻瀆公平正義

能夠通過(guò)多種方式對(duì)政策制定者的決策產(chǎn)生影響的食品企業(yè)，大部分都是本身具備較強(qiáng)的實(shí)力，并且已經(jīng)通過(guò)其經(jīng)濟(jì)實(shí)力、人脈關(guān)系等正在占有更多的社會(huì)資源的企業(yè)。尤其在美國(guó)這種民主環(huán)境中，資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)給社會(huì)的精英階層賦予了更多的資源和權(quán)利：一方面大型的食品企業(yè)及其聯(lián)盟有很強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，并且毫不吝嗇地進(jìn)行政治捐款，很多政府的工作人員都曾經(jīng)接受過(guò)其恩惠；另一方面，食品政策的制定者或者其他相關(guān)的政府官員傾向于為自己的“金主”——食品企業(yè)透露更多專業(yè)性的政策信息，甚至給予政策傾斜。這種信息是普通消費(fèi)者很難得到的，而在政策制定爭(zhēng)取民意的過(guò)程中，信息的不平等實(shí)際上已經(jīng)將消費(fèi)者的切身利益拒之門外。安東尼·唐斯曾指出，“從經(jīng)濟(jì)上講，民主制度的政府政策幾乎總是表現(xiàn)出反對(duì)消費(fèi)者，迎合生產(chǎn)者的偏見(jiàn)?！泵總€(gè)生產(chǎn)者都能對(duì)相關(guān)法案中影響其產(chǎn)品的部分施加壓力，但是沒(méi)有幾個(gè)消費(fèi)者能夠?qū)Ψò傅娜魏尾糠质┘佑绊懀驗(yàn)橄M(fèi)者的利益分布于十分廣泛的產(chǎn)品范圍中，他們沒(méi)有精力和能力獲取相關(guān)的知識(shí)，因而不會(huì)產(chǎn)生要求政府注意的政策偏好。

在美國(guó)的政黨政治環(huán)境下，執(zhí)政黨或反對(duì)黨所做出的政治決策或政策建議表面上是為了造福社會(huì)和大眾，但實(shí)際上都是為了贏得選票和獲得連任。部分實(shí)力雄厚的食品企業(yè)是可以為某一政黨提供強(qiáng)力支持的，相比之下，廣大消費(fèi)者對(duì)政治權(quán)力的支持力度和能力較弱，因而食品企業(yè)在與政府的交往中有更多的優(yōu)勢(shì)，這樣，在政策制定的過(guò)程中就沒(méi)有了公平正義可言。消費(fèi)者處在十分被動(dòng)的位置，政策總是偏向于握有絕對(duì)資源的精英階層。

(三)引發(fā)抗議運(yùn)動(dòng)

政府存在的合法性和權(quán)威性是需要民眾的認(rèn)可的，當(dāng)美國(guó)政府受到類似食品企業(yè)等利益團(tuán)體的影響而喪失決策公正性時(shí)，廣大民眾會(huì)逐漸意識(shí)到這一問(wèn)題并降低對(duì)政府的信任度。實(shí)際上，隨著民眾綜合素質(zhì)的提高，以及政府與食品企業(yè)之間不合理的往來(lái)越來(lái)越多，很多人已經(jīng)理性地意識(shí)到了部分的專家、營(yíng)養(yǎng)機(jī)構(gòu)、食品政策等在本質(zhì)上并非為了消費(fèi)者的健康，而是在向食品企業(yè)妥協(xié)，所以一些飲食建議或者商業(yè)廣告等正在逐漸失去民眾的信任。當(dāng)危害民眾利益的行為積攢到一定程度時(shí)，民眾便以個(gè)人的力量或群體的力量提出抗議，甚至演化成社會(huì)運(yùn)動(dòng)。例如，轉(zhuǎn)基因食品已經(jīng)遍布美國(guó)市場(chǎng)，相關(guān)的企業(yè)和一些政府部門并不排斥轉(zhuǎn)基因的發(fā)展，美國(guó)前國(guó)務(wù)卿希拉里就與孟山都公司關(guān)系密切，并極力鼓吹轉(zhuǎn)基因，她被稱為“轉(zhuǎn)基因食品的新娘”。隨著越來(lái)越多的轉(zhuǎn)基因食品滲透到人們的生活，2016年全球百萬(wàn)民眾進(jìn)行了反對(duì)轉(zhuǎn)基因的健康運(yùn)動(dòng)，明確反對(duì)轉(zhuǎn)基因、反對(duì)孟山都公司，很多國(guó)家的民眾都通過(guò)抗議游行示威等方式提出訴求，當(dāng)然這也涉及到其他食品行業(yè)。如果食品企業(yè)與政府之間的“合作”嚴(yán)重危害大眾的權(quán)益，那么很難排除引發(fā)社會(huì)運(yùn)動(dòng)的可能性。

四、對(duì)美國(guó)食品業(yè)公共政策的評(píng)價(jià)

美國(guó)在制定公共政策時(shí)，會(huì)聽(tīng)取社會(huì)各界的建議和意見(jiàn)，這是協(xié)商民主的重要體現(xiàn)，社會(huì)各界也會(huì)樂(lè)于運(yùn)用民主的方式向政府表達(dá)利益訴求，這是美國(guó)對(duì)民主的實(shí)踐。但是在實(shí)際運(yùn)作中，民主制度在某些方面已經(jīng)被別有用心的人侵蝕，利益集團(tuán)主導(dǎo)公共政策的弊端也日益顯現(xiàn)。

(一)民主有時(shí)傾向于維護(hù)少數(shù)強(qiáng)勢(shì)群體的利益

在民主的外衣下，很多食品企業(yè)的巨頭都在與政府建立不正常的聯(lián)系。既然民主制度會(huì)保障社會(huì)中各個(gè)利益群體和個(gè)人充分發(fā)表意見(jiàn)的權(quán)利，那么食品企業(yè)自然也在這一范圍內(nèi)。諸多食品企業(yè)就是在這一制度的掩護(hù)下，以各種正當(dāng)?shù)幕虿徽?dāng)?shù)姆绞剑蛘磉_(dá)了自己的利益訴求。因?yàn)檫@些食品企業(yè)巨頭在表達(dá)自己的利益訴求時(shí)，給政府附加了更多的好處，這也就影響了政府的判斷及其決策的公平性、合理性。由此，一些與消費(fèi)者切身利益和健康相關(guān)的重要食品政策最終保護(hù)的卻是食品企業(yè)，民主制度在這一環(huán)節(jié)被褻瀆。

在整個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行中，與消費(fèi)者相比，食品企業(yè)巨頭只能算是少數(shù)群體，但是這一少數(shù)群體卻掌握了大量的社會(huì)資源，致使普通的民眾在經(jīng)濟(jì)、政治生活中根本無(wú)法與之抗衡。當(dāng)食品企業(yè)巨頭與政府官員建立了特殊關(guān)系后，公共政策更多會(huì)偏向于這些食品企業(yè)巨頭，民眾的權(quán)益就在一定程度上被忽視。但是在表面上，政府仍然宣稱這些政策是在尊重民主的基礎(chǔ)上作出的，是大眾共同的決定，從而為其公共政策贏得了合法性，這便是冠民主之名，行獨(dú)斷之實(shí)。

(二)某些利益集團(tuán)的活動(dòng)會(huì)損害公共利益

利益集團(tuán)代表著特定群體的共同利益，并且試圖影響公共政策制定過(guò)程，為自己所代表的群體爭(zhēng)取更多的利益，成為民眾與政府之間的橋梁。但實(shí)際上，很多利益集團(tuán)所代表的只是一小部分具有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的人的利益，大多數(shù)人可能只是被利益集團(tuán)精英誤導(dǎo)利用，成為某些利益訴求的“跟風(fēng)者”和“促成者”。例如，食品企業(yè)在游說(shuō)政府的過(guò)程中就可能會(huì)利用民眾的力量，相比于直接對(duì)聯(lián)邦議員進(jìn)行游說(shuō)，游說(shuō)公眾是間接但卻十分有效的方式。因?yàn)楫?dāng)公眾對(duì)某類食品政策提出自己的建議或者向政府部門明確自己的需求時(shí)，對(duì)政府來(lái)說(shuō)這已經(jīng)形成了一種難以忽視的力量和呼聲。為了使公眾的利益訴求與本企業(yè)一致，這些食品企業(yè)通常會(huì)將自己的價(jià)值觀以公眾接受的方式大肆傳播，久而久之，公眾逐漸接受并認(rèn)為某一問(wèn)題是需要向某一特定方向發(fā)展的，進(jìn)而對(duì)政府施加壓力。這實(shí)際上就是食品企業(yè)利用多數(shù)民眾的力量來(lái)為自己的利益提出訴求，是對(duì)民主的扭曲。正如達(dá)爾所提出的，多元主義并不能反映公眾的意向，相反它扭曲了公眾意向。有組織的利益集團(tuán)特別強(qiáng)調(diào)自身的特殊利益的增長(zhǎng)，而會(huì)導(dǎo)致公共事務(wù)支離破碎。達(dá)爾認(rèn)為，多元主義理論所期望的利益集團(tuán)是能夠因其介入政治而進(jìn)一步提高政治有效性的，可以協(xié)調(diào)個(gè)人利益與社會(huì)利益。但是在實(shí)踐中，利益集團(tuán)卻并非真正維護(hù)了公共利益，一些占據(jù)主導(dǎo)地位的利益集團(tuán)認(rèn)同于他們自己的政治利益，最終造成利益的各自獨(dú)立和四分五裂。

麥迪遜認(rèn)為，“受共同利益的驅(qū)使而聯(lián)合起來(lái)的公民，不管他們占多數(shù)或少數(shù)，都會(huì)對(duì)其他公民或社會(huì)的利益造成永久的損害?！崩婕瘓F(tuán)建立的初衷就是為了滿足一部分人的利益訴求，而他們?yōu)榱俗非蟊炯瘓F(tuán)利益最大化必然會(huì)對(duì)公共利益造成損害。美國(guó)眾多食品企業(yè)采取各種方式對(duì)公共政策施加影響，最終目的就是使相關(guān)的政策有益于自己，當(dāng)食品企業(yè)憑借他們雄厚的實(shí)力成功地支配食品政策后，廣大消費(fèi)者便已經(jīng)被置于食品企業(yè)的對(duì)立面。雖然政策滿足了這些大型食品企業(yè)的要求，但是占社會(huì)絕大多數(shù)的消費(fèi)者卻受到了傷害，造成不同程度的公共利益損失。

(三)不同的利益不能被平等地代表

即便同為利益集團(tuán)，其勢(shì)力和地位也是完全不同的。利益集團(tuán)之間不同經(jīng)濟(jì)實(shí)力的差別，導(dǎo)致一些利益集團(tuán)在政治參與的過(guò)程中就處于劣勢(shì)，而一些實(shí)力雄厚的利益集團(tuán)自然在政治參與中游刃有余。成功主導(dǎo)食品政策的食品企業(yè)大多具有強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，它們?yōu)榇丝梢愿冻龈嗟恼尉杩?，獲得更多的信息和資源來(lái)支撐它們?cè)谡螀⑴c過(guò)程中的優(yōu)勢(shì)地位；而相對(duì)弱小的食品企業(yè)，既沒(méi)有雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，又沒(méi)有強(qiáng)大的團(tuán)隊(duì)支持，在進(jìn)行利益表達(dá)時(shí)，總是處于相對(duì)劣勢(shì)的地位。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家曼瑟爾·奧爾森認(rèn)為，利益集團(tuán)體系有一種天然的偏向，只對(duì)那些代表少數(shù)有勢(shì)力的且能很好控制其成員的組織有利，所以，政治體系的代表性并不廣泛，在不同食品企業(yè)進(jìn)行利益訴求時(shí)，那些強(qiáng)勢(shì)的食品企業(yè)更容易得到食品政策的青睞。根據(jù)奧爾森的“搭便車”理論，既然一個(gè)群體中有一個(gè)人從公共政策中受益，其他人也會(huì)同樣受益，那么很多實(shí)力不足的人便會(huì)選擇搭便車?；诖?，那些實(shí)力雄厚且有很強(qiáng)組織力的食品企業(yè)努力向政府表達(dá)利益訴求，采取各種行動(dòng)試圖影響食品政策，而那些實(shí)力較弱的食品企業(yè)較多選擇搭便車的方式獲得利益。但是，食品企業(yè)巨頭所代表的利益并不會(huì)完全符合其他食品企業(yè)的利益訴求，這樣，就產(chǎn)生了不同的利益不能被平等地代表的現(xiàn)象。

除了利益集團(tuán)之間存在地位差距之外，普通民眾與利益集團(tuán)之間在被代表利益方面也存在差別。相比于普通民眾，利益集團(tuán)更具有組織性和經(jīng)濟(jì)實(shí)力，所以它們?cè)谶M(jìn)行利益表達(dá)時(shí)更具有優(yōu)勢(shì)。相反，普通民眾只是松散的個(gè)體，基于共同的利益訴求而組織成強(qiáng)有力的團(tuán)體進(jìn)行政治參與是很難的，所以，在制定食品政策的過(guò)程中，民眾可能因?yàn)槠淅娌荒鼙挥行П磉_(dá)而被食品企業(yè)壓制。

注釋:

①參見(jiàn)高銳琪：《美國(guó)總統(tǒng)選舉中的金錢政治問(wèn)題》(《中共濟(jì)南市委黨校學(xué)報(bào)》，2017年第3期)。

②這個(gè)名稱是因?yàn)槊绹?guó)稅法第527條規(guī)定此類組織不用交稅，這一漏洞正適用于國(guó)會(huì)議員為自己的競(jìng)選委員會(huì)獲取不受限制的“硬錢”。因?yàn)椋鶕?jù)聯(lián)邦選舉法，國(guó)會(huì)議員為自己的競(jìng)選委員會(huì)或支持其他候選人的政治行動(dòng)委員會(huì)募集的是有限的“硬錢”，在每次選舉中“527組織”成立的根本目標(biāo)是資助某一政黨或候選人，但是為了規(guī)避相關(guān)法律限制，通常對(duì)自己加以偽裝。例如“聯(lián)合公民”就是一個(gè)“527組織”，它的真實(shí)身份是從事公民教育的組織。“527組織”被稱為昨天的“超級(jí)政治行動(dòng)委員會(huì)”，現(xiàn)在已經(jīng)基本被后者取代。

③數(shù)據(jù)來(lái)源：Federal Election Commission (UNITED STATES of AMERICA), https://www.fec.gov/data/receipts/individual-contributions/?two_year_transaction_period=2016&min_date=01%2F01%2F2015&max_date=12%2F31%2F2016&contributor_employer,最后訪問(wèn)時(shí)間2020年9月17日。數(shù)據(jù)所涵蓋時(shí)間跨度為2015年1月1日至2020年9月17日，并未包含完整的2020年數(shù)據(jù)，僅供參考。

④同③

⑤美國(guó)政治行動(dòng)委員會(huì)通常由公司、工會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)或其他的組織或個(gè)人組成，并且將他們籌集到的資金用于選舉辦公室的候選人，主要是美國(guó)參議院和眾議院的候選人。美國(guó)首個(gè)政治行動(dòng)委員會(huì)創(chuàng)立于1994年，此后數(shù)量不斷增加，發(fā)展到2010年，美國(guó)政治行動(dòng)委員會(huì)的數(shù)量已經(jīng)達(dá)到了4000多個(gè)。

⑥參見(jiàn)瑪麗恩·內(nèi)斯特爾：《食品政治——影響我們健康的食品行業(yè)》(社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2004年版,第73頁(yè))。

⑦參見(jiàn)譚融：《美國(guó)利益集團(tuán)政治研究》(中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2002年版，第138頁(yè))。

⑧數(shù)據(jù)來(lái)源：https://www.opensecrets.org/lobby/top.php?showYear=2019&indexType=i,最后訪問(wèn)時(shí)間2020年9月17日。

⑨同⑥，第67頁(yè)。

⑩數(shù)據(jù)來(lái)源：https://www.opensecrets.org/lobby/indusclient.php?id=A09&year=2019和https://www.opensecrets.org/lobby/indusclient_lobs.php?id=A09&year=2019，最后訪問(wèn)時(shí)間為2020年9月15日，表格中所列為搜索“Food Processing & Sale”行業(yè)時(shí)所呈現(xiàn)的部分企業(yè)。因?yàn)榇司W(wǎng)站將奶業(yè)等行業(yè)與食品生產(chǎn)銷售行業(yè)并列，所以，用此表格代表整個(gè)食品企業(yè)的數(shù)據(jù)的權(quán)威性仍需進(jìn)一步完善，但其數(shù)據(jù)具有說(shuō)服力。