陳 磊，陳 德，李獻忠（浙江華東工程咨詢有限公司，浙江 杭州311122）

1 本土化援外項目設(shè)計問題概述

《對外成套和技術(shù)援助項目實施企業(yè)工作指導(dǎo)手冊（第一版）》對本土化模式作了如下定義：受援方在中國政府資金和技術(shù)支持下，負責(zé)成套項目的勘察、設(shè)計和建設(shè)的全過程或其中的主要階段任務(wù)，并承擔(dān)建成后的運營、維護責(zé)任，中國政府對受援方自建項目實施外部監(jiān)管的管理模式。

按本土化模式要求，我國與受援方主管機構(gòu)就受援方提出的援助需求進行立項確認，隨后由受援方按受援國工程建設(shè)法規(guī)組織勘察設(shè)計，經(jīng)我國商務(wù)部委派的項目管理公司對設(shè)計文件的立項意圖符合性進行審查，再由受援方招標選定施工單位進行施工。由于以本土化模式實施的援外項目（以下簡稱“本土化援外項目”）尚未有較為成熟的設(shè)計質(zhì)量管理模式、我國與受援國工程管理理念不同、受援方設(shè)計水平參差不齊等，本土化援外項目在實施過程中出現(xiàn)較多與設(shè)計有關(guān)的問題。概述如下。

（1）限額設(shè)計。本土化援外項目一般會先確定援助金額，受援方在有限資金下進行勘察設(shè)計。在這種情況下，受援方會在限額資金內(nèi)盡可能多地設(shè)計工程內(nèi)容，甚至將應(yīng)預(yù)留的不可預(yù)見費也用于實物設(shè)計。此種設(shè)計方法既會拉低工程單價，又會造成施工階段的諸多變更。

（2）設(shè)計質(zhì)量問題。接受援助的一般為經(jīng)濟發(fā)展水平較低的國家和地區(qū)。我國與受援國政府立項同意以本土化模式實施援助項目，表明該國家具有一定的工程勘察、設(shè)計和管理能力，但這種能力與當前國際工程管理的要求相距甚遠。受援方設(shè)計人才不足、勘察設(shè)計手段和設(shè)備落后、工程建設(shè)法規(guī)執(zhí)行能力差，是造成設(shè)計質(zhì)量問題的主要原因；而工程量計算錯誤、缺漏項、測量數(shù)據(jù)錯誤、圖紙錯誤或深度不足、設(shè)計方案與現(xiàn)場實際不符，則是設(shè)計質(zhì)量問題的主要表現(xiàn)。

（3）設(shè)計變更多、隨意性大。工程項目在施工過程中，因現(xiàn)場條件變化等不可預(yù)見的原因而造成設(shè)計變更是正常現(xiàn)象。在實施此類本土化援外項目過程中，受援方可能會因當?shù)匦枨?、資金不足、個人意見和計算錯誤等原因而提出設(shè)計變更。

（4）設(shè)計變更處理周期長。按我國政府與受援方簽署的實施紀要，勘察設(shè)計工作由受援方負責(zé)；在施工階段受援方提出的設(shè)計變更，須經(jīng)項目管理公司批準后方可實施。受援方提出的設(shè)計變更往往存在變更理由不充分、“拆東墻補西墻”、任意縮小規(guī)模和降低標準等問題，且要經(jīng)過受援方、中方等多個部門的處理，導(dǎo)致設(shè)計變更審批周期較長。

本文將結(jié)合本土化援外項目存在的上述設(shè)計問題，統(tǒng)計分析設(shè)計變更的原因，并提出相應(yīng)的解決程序。

2 本土化援外項目設(shè)計變更原因

筆者作為項目管理人員，參與了我國在中亞某國以本土化模式實施的6個援助項目。這些援助項目的設(shè)計工作分別由該國4家設(shè)計單位承擔(dān)，設(shè)計水平具有一定的代表性。在這6個項目中，已完工項目1個、在建項目2個、正在招標項目3個。項目管理團隊對在建和已完工項目發(fā)生的40項設(shè)計變更進行了統(tǒng)計分析，并且與受援方主管機構(gòu)進行了多次討論，大家認為，本土化援外項目實施過程中出現(xiàn)設(shè)計變更的原因主要有以下七類（如圖1所示）。

圖1 設(shè)計變更原因統(tǒng)計表

2.1 設(shè)計方案未經(jīng)充分論證且存在缺陷

該因素與受援國工程建設(shè)領(lǐng)域管理制度頂層設(shè)計和建設(shè)管理環(huán)境有關(guān)。雖然按照該國建設(shè)法規(guī)要求，建設(shè)項目的實施須經(jīng)立項、可行性研究、勘察、設(shè)計等階段，但管理機構(gòu)對設(shè)計文件“收而不審”，使各項法規(guī)要求沒有實質(zhì)意義。例如，某項目使用單位要求某支渠從蓄水池取水，而在設(shè)計單位的設(shè)計方案中該支渠從干渠取水，并已獲得建設(shè)單位、規(guī)劃審查部門等的通過。進入施工階段后，使用單位對施工方案予以拒絕，致使設(shè)計變更。在該國實施的另一本土化援助市政道路項目，也存在類似的問題。按設(shè)計方案，該工程在施工過程中需要對一棟民宅進行征遷，但該處民宅所有人拒絕拆遷，致使道路不得不進行改線施工。由此類問題導(dǎo)致的設(shè)計變更，占比雖然不是很大，但一旦出現(xiàn)，多數(shù)會造成重大變更。

在目前已發(fā)生的40項設(shè)計變更中，因設(shè)計方案存在缺陷而導(dǎo)致的設(shè)計變更共有4項，占比10%。

2.2 測量數(shù)據(jù)錯誤

筆者曾參與管理多個水利項目，發(fā)現(xiàn)測量數(shù)據(jù)錯誤是極為常見的。例如：A 項目出現(xiàn)設(shè)計平面坐標與實際平面坐標不閉合現(xiàn)象；B 項目在施工中發(fā)現(xiàn)，按設(shè)計提供的高程控制施工，造成田間灌溉明渠埋入地下的現(xiàn)象；C 項目設(shè)計地面高程數(shù)據(jù)與實際高程偏差0.5 m，造成部分渠段設(shè)計工程量與施工工程量偏差大、挖方作業(yè)變填方作業(yè)等問題。

在已發(fā)生的40個設(shè)計變更中，因測量問題而導(dǎo)致的變更共有5項，占比13%。該類設(shè)計變更一般為系統(tǒng)性的，帶來的影響主要體現(xiàn)為工程量的增減。

2.3 工程量計算錯誤

在單價合同模式下，單純的工程量計算錯誤并不會導(dǎo)致設(shè)計變更，但援外項目有其特殊性，即合同總額固定。為彌補因計算錯誤而導(dǎo)致的實際工程量增加的費用，受援方一般會采用取消部分非關(guān)鍵施工項目或縮小項目規(guī)模、降低建設(shè)標準等方式進行處理，如對水利項目取消部分巡河路的路面施工、減小渠道截面尺寸等。

在本土化援外項目中，之所以此類現(xiàn)象較為常見，除了因筆誤造成的工程量計算錯誤以外，還有結(jié)構(gòu)物工程量計算錯誤的原因，如鋼筋用量計算錯誤、伸縮縫工程量計算錯誤等。

在筆者參與處理的40個設(shè)計變更中，此類變更出現(xiàn)4次，占比10%。

2.4 勘察設(shè)計深度不足

在筆者參與管理的幾個本土化援外項目和了解到的其他本土化援外項目中，受援方提供的設(shè)計文件的勘察設(shè)計深度普遍不足。即便相對較好的設(shè)計文件，其設(shè)計文件深度也只介于我國初步設(shè)計與施工圖設(shè)計之間的水平；而一般設(shè)計單位出具的設(shè)計文件深度基本在我國初步設(shè)計水平。基于此，我國援外施工企業(yè)基本能適應(yīng)其設(shè)計習(xí)慣，施工前先充分理解受援方提供的設(shè)計圖紙，必要時進行二次加工。如果設(shè)計文件與現(xiàn)場設(shè)計存在較大差異，或因設(shè)計文件深度不足而無法施工，就必須要求設(shè)計單位進行深化設(shè)計，甚至進行設(shè)計變更。例如，某蓄水池的防滲補漏項目進入施工階段，設(shè)計單位在無法提供詳細施工圖的情況下，要求施工單位尋找滲漏點并進行補漏處理，但由于資金有限，施工單位難以做到全面排查，致使蓄水池在蓄水后出現(xiàn)滲漏。

在筆者參與處理的40項設(shè)計變更中，該類設(shè)計變更出現(xiàn)6項，占比15%。

2.5 受援方在施工階段提出新的需求

前期工作準備不足，在施工階段提出新的需求，甚至拋棄原招標設(shè)計方案，在施工階段邊設(shè)計邊施工是本土化模式實施的援助項目的通病。此類設(shè)計變更也是本土化援外項目實施過程中出現(xiàn)頻率最高、數(shù)量最多的變更。

在筆者參與處理的40項設(shè)計變更中，此類變更達到13 項，占設(shè)計變更總量的32%。此類設(shè)計變更一般由受援方根據(jù)當?shù)鼐用裥枨筇岢?，例如居民要求增加過渠橋梁以方便出行、增加渠道放水口以方便田間灌溉等。

2.6 施工方為保證施工質(zhì)量要求進行的變更

在施工過程中，一些在受援國當?shù)噩F(xiàn)有人、材、機水平條件下難以保證施工質(zhì)量的項目，承包商一般會向業(yè)主單位建議進行工藝、材料等方面的設(shè)計變更。在管理某水利項目時，受援方設(shè)計單位設(shè)計的灌溉支渠采用“U”型預(yù)制槽結(jié)構(gòu)。承包商發(fā)現(xiàn)當?shù)仡A(yù)制廠生產(chǎn)的該型預(yù)制槽易產(chǎn)生裂縫，無法保證渠道運行穩(wěn)定和安全，于是建議業(yè)主將“U”型預(yù)制槽結(jié)構(gòu)支渠變更為現(xiàn)澆梯形混凝土結(jié)構(gòu)支渠；業(yè)主方予以同意。在實施過程中，承包商也會考慮施工方便的因素，建議業(yè)主方進行此類變更。此時需綜合分析技術(shù)、經(jīng)濟、安全等因素予以處理。

此類變更在筆者處理的40個變更中出現(xiàn)3項，占比8%。

2.7 其他原因?qū)е碌淖兏?/h3>

除了上述因素之外，還有如現(xiàn)場條件、地質(zhì)、水文其他因素等引起的設(shè)計變更。此類變更項目共有5項，占比12%。

3 本土化援外項目設(shè)計變更處理的原則和程序

在與受援方就設(shè)計變更問題進行交流溝通時，受援方向我方表露“設(shè)計變更是工程建設(shè)過程中必然會出現(xiàn)的一種現(xiàn)象，通過設(shè)計變更，我們可以在建設(shè)工程中取得更大效益”。筆者所在項目管理團隊則向受援方明確，設(shè)計變更是工程建設(shè)過程中的正?，F(xiàn)象，但設(shè)計變更不應(yīng)成為彌補設(shè)計質(zhì)量問題的工具。鑒于本土化援外項目中受援方設(shè)計、管理的特殊性，筆者所在項目管理團隊同意受援方提出的部分設(shè)計變更，但必須符合一定的原則，并且按照兩國政府共同簽訂的相關(guān)援助協(xié)議履行變更手續(xù)。

3.1 設(shè)計變更處理的原則

（1）設(shè)計變更不超過投資總額原則。我國政府與受援方政府簽署的關(guān)于本土化援外項目實施的有關(guān)協(xié)議規(guī)定：“因設(shè)計變更導(dǎo)致項目投資超過合同總額的，調(diào)增的部分由受援方承擔(dān)?！痹趯嶋H實施過程中，受援方一般無力承擔(dān)合同超支的費用。因此，為了避免項目因合同超支而無法實施，設(shè)計變更必須在合同金額內(nèi)進行。

（2）設(shè)計變更不突破立項意圖原則。立項意圖是援助項目確定的基本事項。例如：建一座體育館，或修一座水利樞紐，在進行設(shè)計變更時，體育館不能變更為體育場，水利樞紐不能變更為建房，即不得改變擬建項目的用途。

3.2 設(shè)計變更處理的程序

根據(jù)我國商務(wù)部國際經(jīng)濟合作事務(wù)局（以下簡稱“經(jīng)合局”）關(guān)于設(shè)計變更管理要求和本土化援外項目的實施特點，筆者研究發(fā)現(xiàn)，按以下程序處理設(shè)計變更，可在滿足合規(guī)性要求的前提下，提高變更審批的效率（見圖2）。

圖2 設(shè)計變更處理流程圖

（1）提出變更需求。設(shè)計變更提出方分析現(xiàn)場存在的問題，提出設(shè)計變更的需求。變更提出方一般為受援方業(yè)主，也可以是施工承包企業(yè)。

（2）洽談變更方案和資金計劃。提出設(shè)計變更需求后，由受援方業(yè)主部門召集設(shè)計單位、施工承包商、變更需求提出方和中方項目管理公司召開變更和資金計劃洽談會，達成初步意向，形成變更洽談記錄。

（3）受援方業(yè)主編制變更申請并報中方管理公司審批。受援方業(yè)主根據(jù)變更洽談會的精神，編制設(shè)計變更申請并報中方項目管理公司審查。設(shè)計變更申請內(nèi)容至少應(yīng)包括變更原因、變更方案及設(shè)計單位意見（技術(shù)可行性）、資金變化情況及承包商意見（經(jīng)濟合理性）、變更圖紙和受援方業(yè)主單位意見等。

（4）中方項目管理公司對設(shè)計變更進行審查并報經(jīng)合局審批/備案。中方項目管理公司收到受援方業(yè)主提交的設(shè)計變更申請文件后，對變更申請進行審查。審查內(nèi)容應(yīng)包括變更申請資料的完整性、變更方案的技術(shù)可行性和經(jīng)濟合理性、變更方案與立項意圖的符合性和變更程序的合規(guī)性等。審查完成后，編制設(shè)計變更審查報告，報經(jīng)合局批準或備案。

（5）經(jīng)合局收到中方項目管理公司報送的設(shè)計變更審查報告后，按照經(jīng)合局內(nèi)部管理的工作要求，審查設(shè)計變更與立項要求的符合性和變更程序的合規(guī)性，并進行批復(fù)或出具備案意見下發(fā)中方項目管理公司。

（6）中方項目管理公司收到經(jīng)合局批文（或備案意見）后，向受援方業(yè)主出具“同意（或否決）設(shè)計變更”的批復(fù)。

施工承包企業(yè)在收到受援方業(yè)主發(fā)放的設(shè)計變更批復(fù)及變更圖紙后，方可據(jù)此施工并計量結(jié)算；需要簽訂合同補充協(xié)議的，由受援方業(yè)主與施工承包企業(yè)簽訂補充協(xié)議并報中方項目管理公司備案。

4 結(jié) 語

在以本土化模式實施的援外項目中，設(shè)計問題特別是設(shè)計變更問題給援外項目的實施帶來了一定的困難。項目管理人員應(yīng)客觀地看待此類問題，不能借設(shè)計文件質(zhì)量差、設(shè)計變更多、設(shè)計變更難以處理等理由去規(guī)避設(shè)計變更或違規(guī)操作，而是要本著實事求是的態(tài)度，依據(jù)我國與受援方簽署的相關(guān)協(xié)議，并且按照協(xié)議中規(guī)定的程序和原則，處理施工過程中發(fā)生的設(shè)計變更，解決設(shè)計問題。為從源頭上解決設(shè)計質(zhì)量問題和設(shè)計變更問題，建議我國援外主管部門和項目管理企業(yè)，加強援外項目立項階段和設(shè)計審查階段的管理，以保證前期工作質(zhì)量，從而最大限度地減少設(shè)計方面的問題。