趙 靜

(中國(guó)政法大學(xué) 國(guó)際法學(xué)院，北京 100088)

隨著專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架制度的確立，海洋劃界爭(zhēng)議頻頻發(fā)生，全世界大致存在376～400條的潛在邊界，到目前為止，已經(jīng)全部或部分確定的約占三分之一[1]。由于《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》(以下簡(jiǎn)稱“《公約》”)沒(méi)有規(guī)定專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架劃界的具體方法[2]，且各國(guó)都盡最大努力爭(zhēng)奪海洋權(quán)益，導(dǎo)致短時(shí)間內(nèi)無(wú)法達(dá)成劃界協(xié)議。為了在海洋劃界前公平而有效地利用海洋資源并有利于爭(zhēng)端的和平解決，《公約》第74、83條第3款分別規(guī)定了在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架劃界前，有關(guān)國(guó)家應(yīng)基于諒解和合作精神，盡一切努力作出實(shí)際性的臨時(shí)安排(以下簡(jiǎn)稱“作出臨時(shí)安排”)。但《公約》對(duì)于“作出臨時(shí)安排”的性質(zhì)、如何“作出臨時(shí)安排”、臨時(shí)安排的概念和形式等問(wèn)題未作出規(guī)定，在理論和實(shí)踐中也存在著較大爭(zhēng)議，故有進(jìn)一步研究的必要。

一、 《公約》中“作出臨時(shí)安排”的性質(zhì)

(一)“作出臨時(shí)安排”是一項(xiàng)國(guó)際法義務(wù)

在文義上，《公約》第74、83條采用了“有關(guān)各國(guó)應(yīng)”“盡一切努力”的表述?！坝嘘P(guān)各國(guó)應(yīng)”是典型的《公約》規(guī)定各締約國(guó)義務(wù)的表述，但隨后“盡一切努力”的表述似乎緩和了義務(wù)的強(qiáng)制約束力，使得“作出臨時(shí)安排”的性質(zhì)存在較大的爭(zhēng)議。有的學(xué)者認(rèn)為這是一項(xiàng)國(guó)際法義務(wù)，但未說(shuō)明具體理由[3]99，[4]54；有的學(xué)者提出了具體的理由，如拉戈尼[5]354(Lagoni)認(rèn)為這一規(guī)定的措辭表明這一要求不是一項(xiàng)不具約束力的建議或鼓勵(lì)，而是一項(xiàng)強(qiáng)制性規(guī)則，違反該規(guī)則將意味著違反國(guó)際法。而有的學(xué)者持相反觀點(diǎn)，認(rèn)為“作出臨時(shí)安排”不屬于國(guó)際法義務(wù)，“盡一切努力”的措辭不是法律術(shù)語(yǔ)，僅是一條宣誓性的規(guī)定，并不對(duì)有關(guān)國(guó)家施以實(shí)際性的國(guó)家義務(wù)[6]。由此，學(xué)者們對(duì)《公約》第74、83條第3款的文義有不同的理解，關(guān)于“作出臨時(shí)安排”是否是一項(xiàng)國(guó)際法義務(wù)的問(wèn)題有不一致的觀點(diǎn)。

在目的及宗旨上，《公約》的目的是促進(jìn)海洋的和平用途，海洋資源的公平有效的利用(1)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》序言規(guī)定：“認(rèn)識(shí)到有需要通過(guò)本公約，在妥為顧及所有國(guó)家主權(quán)的情形下，為海洋建立一種法律秩序，以便利國(guó)際交通和促進(jìn)海洋的和平用途，海洋資源的公平而有效的利用，海洋生物資源的養(yǎng)護(hù)以及研究、保護(hù)和保全海洋環(huán)境?！薄Ｔ趯俳?jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架劃界前，爭(zhēng)議區(qū)域的自然資源無(wú)法得到公平而有效的利用，若認(rèn)為“作出臨時(shí)安排”是一項(xiàng)國(guó)際法義務(wù)將符合《公約》促進(jìn)海洋資源公平而有效利用的宗旨。同樣，拉戈尼[5]354認(rèn)為因?yàn)榕R時(shí)安排能夠在最后界限協(xié)議協(xié)商之前達(dá)成，第3款的目的是在劃界前進(jìn)一步臨時(shí)利用爭(zhēng)議區(qū)域。當(dāng)然，當(dāng)事國(guó)可以用臨時(shí)安排限制在爭(zhēng)議區(qū)域內(nèi)的特定活動(dòng)，也可以為最后的劃界協(xié)商移除障礙。在圭亞那和蘇里南仲裁案中，仲裁庭也認(rèn)為這一義務(wù)構(gòu)成了避免爭(zhēng)議區(qū)域經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)停止的重要性的隱含承認(rèn)，只要這些活動(dòng)不影響最后界限的劃定[7]460。這一安排促進(jìn)了公平而有效利用海洋資源的《公約》目標(biāo)實(shí)現(xiàn)[8]。由此，將“作出臨時(shí)安排”作為一項(xiàng)國(guó)際法義務(wù)符合《公約》的目的，能夠促進(jìn)海洋資源的公平而有效的利用，避免劃界期間海洋資源開(kāi)發(fā)利用的停止，也可以避免因當(dāng)事國(guó)的單方開(kāi)發(fā)行為而帶來(lái)的海洋資源利用的不公平性，從而有利于劃界爭(zhēng)端的和平解決。

在締約歷史上，關(guān)于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的劃界問(wèn)題引起激烈討論，“公平原則”集團(tuán)(2)“公平原則”集團(tuán)的基本觀點(diǎn)是：“在協(xié)議未達(dá)成或問(wèn)題未解決之前，有關(guān)國(guó)家應(yīng)在顧及到第1款有關(guān)劃界原則規(guī)定的情況下，作出臨時(shí)安排?！焙汀爸虚g線”集團(tuán)(3)“中間線”集團(tuán)的基本觀點(diǎn)是：“在協(xié)議未達(dá)成之前，任何國(guó)家均無(wú)權(quán)將專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或大陸架擴(kuò)展到中間線或等距離線以外?！眻?jiān)持不同的劃界原則，兩大集團(tuán)相互對(duì)立的觀點(diǎn)也深刻影響了“作出臨時(shí)安排”的設(shè)計(jì)。“作出臨時(shí)安排”的產(chǎn)生可以分為概念醞釀、對(duì)立僵局和相互妥協(xié)三個(gè)階段。第一，“作出臨時(shí)安排”的概念醞釀階段。第3期海洋法會(huì)議上，《非正式單一協(xié)商案文》[9]首次提及了臨時(shí)措施(4)此時(shí)用語(yǔ)為臨時(shí)措施，后用語(yǔ)改為臨時(shí)安排。。第4期海洋法會(huì)議上形成的《訂立的單一協(xié)商案文》[10]出現(xiàn)了臨時(shí)安排的概念，并與第1款的劃界原則相聯(lián)系?！肮皆瓌t”集團(tuán)(5)“公平原則”集團(tuán)支持《訂立的單一協(xié)商案文》中的觀點(diǎn)。和“中間線”集團(tuán)(6)“中間線”集團(tuán)支持《非正式單一協(xié)商案文》中的觀點(diǎn)。均認(rèn)識(shí)到了臨時(shí)安排會(huì)對(duì)劃界產(chǎn)生影響。第二，兩大陣營(yíng)觀點(diǎn)陷入僵局階段。從第7期會(huì)議開(kāi)始對(duì)此問(wèn)題的討論持續(xù)深入，到第7期會(huì)議的續(xù)會(huì)以及第8期會(huì)議的前期會(huì)議探討的內(nèi)容涉及是否必須達(dá)成臨時(shí)安排、臨時(shí)安排的規(guī)則等等，但最后沒(méi)有達(dá)成一致意見(jiàn)[4]56。第三，相互妥協(xié)階段。第8期會(huì)議期間，印度、伊拉克和摩洛哥代表提出一個(gè)不涉及劃界原則的建議，建議相關(guān)國(guó)家之間應(yīng)達(dá)成合作態(tài)度(7)該案文規(guī)定：“在達(dá)成協(xié)議或處理方案以前，有關(guān)各國(guó)應(yīng)基于合作的精神，自由作出臨時(shí)安排。因此，在此過(guò)渡期間內(nèi)，他們應(yīng)避免其行為或措施惡化或危害國(guó)家利益。這類安排無(wú)論是相互約束或是相互適應(yīng)，都不應(yīng)妨礙最后界限的劃定?！盵11]871，這為后續(xù)的協(xié)商奠定基礎(chǔ)。主席又召集了一個(gè)私人團(tuán)體來(lái)分析臨時(shí)措施(8)此時(shí)用語(yǔ)為臨時(shí)措施，因當(dāng)時(shí)臨時(shí)安排和臨時(shí)措施用語(yǔ)都有提及，文字表述不夠清楚。的相關(guān)問(wèn)題，該團(tuán)體增加了一項(xiàng)折中的規(guī)定(9)該團(tuán)體增加的折中規(guī)定為：“在達(dá)成第一款規(guī)定的協(xié)議以前，有關(guān)各國(guó)基于諒解和合作精神，盡一些努力作出臨時(shí)安排。因此，在此過(guò)渡期間內(nèi)，他們應(yīng)避免其行為或措施危害或阻礙最后協(xié)議的達(dá)成。這種安排不妨害最后界限的劃定。”[11]873。第9期會(huì)議上，案文內(nèi)容獲得普遍接受[11]875。由此，“作出臨時(shí)安排”的規(guī)定是兩大集團(tuán)觀點(diǎn)相互妥協(xié)的結(jié)果，締約過(guò)程中未涉及其是否是一項(xiàng)國(guó)際法義務(wù)的討論。但締約過(guò)程中明確“作出臨時(shí)安排”的表述不涉及劃界原則，同時(shí)體現(xiàn)著相關(guān)國(guó)家在爭(zhēng)議區(qū)域的合作態(tài)度和利用自然資源的訴求。若將“作出臨時(shí)安排”認(rèn)為是一項(xiàng)國(guó)際法義務(wù)將符合《公約》起草者的目的，并促進(jìn)相關(guān)國(guó)家在爭(zhēng)議區(qū)域合作開(kāi)發(fā)利用自然資源。

在司法判例中，既有判例均認(rèn)為“作出臨時(shí)安排”是一項(xiàng)國(guó)際法義務(wù)。在圭亞那和蘇里南仲裁案中，蘇里南認(rèn)為在達(dá)成最后協(xié)定之前，盡一切努力作出實(shí)際性臨時(shí)安排的義務(wù)是能夠強(qiáng)制執(zhí)行的[12]。最后，仲裁庭認(rèn)為《公約》第74條和第83條第3款規(guī)定了兩項(xiàng)義務(wù)，第一項(xiàng)義務(wù)就是在達(dá)成最后協(xié)定之前，要求當(dāng)事國(guó)盡一切努力作出實(shí)際性的臨時(shí)安排[7]459。同樣，在加納和科特迪瓦案件中，特別分庭也認(rèn)為《公約》第83條第3款對(duì)有關(guān)國(guó)家規(guī)定了兩項(xiàng)相互關(guān)聯(lián)的義務(wù)，其中一項(xiàng)義務(wù)就是“盡一切努力作出實(shí)際性的臨時(shí)安排”[13]626。由此，根據(jù)《公約》第287條附件7仲裁組成的仲裁庭和國(guó)際海洋法法庭均認(rèn)為“作出臨時(shí)安排”是一項(xiàng)國(guó)際法義務(wù)。

綜上，在《公約》規(guī)定的“作出臨時(shí)安排”文義含糊不清的基礎(chǔ)上，將“作出臨時(shí)安排”認(rèn)為是一項(xiàng)國(guó)際法義務(wù)更符合《公約》的目的和《公約》起草者的意圖，且現(xiàn)有的司法判例均認(rèn)為其是一項(xiàng)國(guó)際法義務(wù)。

(二)“作出臨時(shí)安排”是一項(xiàng)積極的行為義務(wù)

“作出臨時(shí)安排”是一項(xiàng)積極義務(wù)?！氨M一切努力”的措辭表明《公約》要求當(dāng)事國(guó)積極作為，嘗試一切能夠作出臨時(shí)安排的方法。當(dāng)事國(guó)尋求作出臨時(shí)安排的過(guò)程是積極的，臨時(shí)安排也是當(dāng)事國(guó)經(jīng)積極行為作出的，若一方處于消極不作為將違反這一義務(wù)。如在圭亞那和蘇里南仲裁案中，圭亞那是積極作為的態(tài)度，蘇里南是消極不作為的態(tài)度，蘇里南的消極不作為違反了這一義務(wù)。圭亞那和蘇里南作出臨時(shí)安排的努力在1989年就已經(jīng)開(kāi)始，1991年兩國(guó)達(dá)成不涉及臨時(shí)安排的《諒解備忘錄》，《諒解備忘錄》規(guī)定兩國(guó)政府代表將在30天內(nèi)舉行會(huì)議，以結(jié)束關(guān)于共同利用有爭(zhēng)議區(qū)域的討論，但蘇里南并沒(méi)有按《諒解備忘錄》要求派出代表[7]473。1994年，圭亞那重新提出一份《圭亞那和蘇里南重疊近海海域的處理方式》草案，但是蘇里南仍沒(méi)有回應(yīng)。在接下來(lái)的幾年中，盡管圭亞那做出了某些努力，但蘇里南都沒(méi)有參與有關(guān)該主體的進(jìn)一步討論[14]。就在2000年6月2日，CGX事件發(fā)生前的幾個(gè)小時(shí)，圭亞那還邀請(qǐng)?zhí)K里南在24小時(shí)內(nèi)派遣一個(gè)高級(jí)代表團(tuán)到喬治敦就海洋邊界問(wèn)題開(kāi)展談判[7]475。但蘇里南仍未理睬，反而選擇了自助的方式解決問(wèn)題，這違反了“作出臨時(shí)安排”義務(wù)。

“作出臨時(shí)安排”是一項(xiàng)行為義務(wù)，而非結(jié)果義務(wù)。在文義上，《公約》規(guī)定“盡一切努力”，并未規(guī)定應(yīng)該或者一定要達(dá)成臨時(shí)安排這一結(jié)果[15]29。加納和科特迪瓦案件是首次認(rèn)為“作出臨時(shí)安排”是一項(xiàng)行為義務(wù)的司法判例，特別分庭指出通過(guò)“盡一切努力”的措辭可以看出，公約規(guī)定的是一種行為義務(wù)，它不等于就臨時(shí)安排達(dá)成協(xié)議的義務(wù)。但是，措辭表明了雙方的義務(wù)是有責(zé)任進(jìn)行善意行事[13]627。由此，“盡一切努力”的措辭表現(xiàn)了在達(dá)成劃界協(xié)議較為困難的情況下，當(dāng)事國(guó)應(yīng)進(jìn)行善意行事，以充分利用海洋資源。但是否利用海洋資源是當(dāng)事國(guó)之間的事務(wù)，當(dāng)事國(guó)可以對(duì)是否利用海洋資源做出選擇，也可以對(duì)是否作出臨時(shí)安排做出選擇。但無(wú)論當(dāng)事國(guó)是否有意愿作出臨時(shí)安排，當(dāng)事國(guó)均應(yīng)履行“盡一切努力”的行為義務(wù)，積極努力進(jìn)行善意行事。

二、 履行“作出臨時(shí)安排”義務(wù)的要求

(一)指導(dǎo)精神

《公約》第74條第3款和第83條第3款規(guī)定了作出臨時(shí)安排的精神指引，即諒解和合作精神。在《布萊克法律詞典》[16]4741中，關(guān)于“諒解”(understanding)的解釋為：(1)理解的過(guò)程；一個(gè)理解某事的人的行為；(2)對(duì)于事件或發(fā)生的事的個(gè)人解釋；(3)一個(gè)具有隱含或默示特征的協(xié)議。關(guān)于“合作”(cooperation)的解釋為：(1)個(gè)人為了共同利益而加入的組織；(2)為共同的目的或結(jié)果采取行動(dòng)的統(tǒng)一，而不僅僅是聯(lián)合行動(dòng)或同時(shí)行動(dòng)；(3)國(guó)際法。兩個(gè)或多個(gè)國(guó)家在法律制度下為特定目標(biāo)而采取的自愿協(xié)調(diào)行動(dòng)[16]1015。由此，諒解和合作是基于共同的目標(biāo)的相互理解。當(dāng)事國(guó)在自愿的前提下，基于共同的目標(biāo)，考慮雙方的情況彼此理解，協(xié)調(diào)當(dāng)事國(guó)之間的國(guó)家意志[17]，進(jìn)而尋求協(xié)調(diào)一致的行動(dòng)。

如果考慮諒解和合作精神法律內(nèi)涵，則反映了善意的傳統(tǒng)法律概念[5]355?！吧埔狻笔菄?guó)際法的一項(xiàng)基本原則，而國(guó)際法基本原則作為對(duì)國(guó)際條約和國(guó)際習(xí)慣的補(bǔ)充，對(duì)于國(guó)際法的各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)方面都具有重要意義[18]。善意原則被認(rèn)為是“對(duì)于國(guó)家行為的規(guī)范性原則”[19]220，諒解和合作精神意味是善意原則的具體化，而善意原則一直以來(lái)就是一個(gè)發(fā)展中的概念，至今沒(méi)有形成統(tǒng)一確切的概念，但可以清晰地證明“誠(chéng)信”“公正”“合理”是善意的基本含義和特征[20]，故諒解和合作精神也應(yīng)具備善意原則“誠(chéng)信”“公正”“合理”的特征。

諒解和合作精神指導(dǎo)著“作出臨時(shí)安排”義務(wù)的履行，在義務(wù)履行過(guò)程中意味著和解的方式協(xié)商。在圭亞那和蘇里南仲裁案中，仲裁庭認(rèn)為包括“本著諒解和合作的精神”一語(yǔ)表明起草者打算要求當(dāng)事各方采取和解的方式進(jìn)行談判，據(jù)此，他們將準(zhǔn)備在尋求臨時(shí)安排時(shí)作出妥協(xié)[7]461。諒解和合作精神為是否“盡一切努力”提供了參考標(biāo)準(zhǔn)，有利于判斷當(dāng)事國(guó)在談判中的態(tài)度，進(jìn)而判斷當(dāng)事國(guó)履行義務(wù)的意愿。但是諒解和合作精神本身就是一種原則指引，缺乏確定性的適用依據(jù)，在實(shí)踐中無(wú)法直接適用，履行“作出臨時(shí)安排”義務(wù)還需要具體的判斷標(biāo)準(zhǔn)。

(二)盡一切努力：善意協(xié)商

因《公約》沒(méi)有規(guī)定“盡一切努力作出臨時(shí)安排”的具體方法，實(shí)踐中，當(dāng)事國(guó)履行盡一切努力作出臨時(shí)安排義務(wù)表現(xiàn)為善意協(xié)商?！氨M一切努力”可能為相關(guān)國(guó)家或爭(zhēng)端處理機(jī)構(gòu)進(jìn)行解釋留有余地[11]737，對(duì)這一概念沒(méi)有權(quán)威的解釋。在圭亞那和蘇里南仲裁案中，仲裁庭認(rèn)為盡管“盡一切努力”為相關(guān)國(guó)家或爭(zhēng)端處理機(jī)構(gòu)進(jìn)行解釋留有余地，但該義務(wù)的用語(yǔ)規(guī)定了當(dāng)事各方有善意協(xié)商的義務(wù)?！豆s》起草者要求在諒解和合作精神的指導(dǎo)下，當(dāng)事各方采取和解的方式談判并準(zhǔn)備為最后臨時(shí)安排的達(dá)成作出妥協(xié)[7]461。這表明“盡一切努力”要求當(dāng)事國(guó)進(jìn)行善意協(xié)商，根據(jù)國(guó)際實(shí)踐當(dāng)事國(guó)實(shí)際上承擔(dān)的是一種“善意協(xié)商”的義務(wù)[3]100。北海大陸架案確立的劃界過(guò)程中善意協(xié)商的參考標(biāo)準(zhǔn)是：應(yīng)有達(dá)成協(xié)議的意志，而不僅僅是形式過(guò)程；他們也應(yīng)使協(xié)商有意義，不能一味地堅(jiān)持自己的觀點(diǎn)不考慮任何的讓步[21]。在實(shí)踐中“作出臨時(shí)安排”表現(xiàn)為一項(xiàng)善意協(xié)商義務(wù)，可以借鑒劃界過(guò)程善意協(xié)商的履行標(biāo)準(zhǔn)，即當(dāng)事國(guó)應(yīng)對(duì)雙方的觀點(diǎn)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的善意協(xié)商，并準(zhǔn)備作出必要的妥協(xié)和讓步。

善意協(xié)商需要當(dāng)事國(guó)采用正式的外交文件將作出臨時(shí)安排的意愿通知到另一方。一方面，若一方有協(xié)商解決問(wèn)題的意愿卻沒(méi)有通知另一方，則另一方?jīng)]有違反作出臨時(shí)安排的義務(wù)。在加納和科特迪瓦案件中，科特迪瓦沒(méi)有要求加納作出臨時(shí)安排，只要求加納不要繼續(xù)其碳?xì)浠衔锘顒?dòng)。特別分庭認(rèn)為，科特迪瓦沒(méi)有要求加納就實(shí)際性臨時(shí)安排進(jìn)行談判，因此科特迪瓦不能聲稱加納違反了就此類安排進(jìn)行談判的義務(wù)[13]628。另一方面，通知要采取正式的外交文件，并確保通知到另一方。在圭亞那和蘇里南仲裁案中，在2000年6月2日，圭亞那在新聞上通過(guò)CGX公司的公開(kāi)公告發(fā)出邀請(qǐng)?zhí)K里南討論鉆井作業(yè)方式的通知，但這一通知本身不足以使圭亞那履行《公約》第74、83條第3款規(guī)定的義務(wù)[7]477。由于這一公開(kāi)公告并不能確保蘇里南知悉，并且不適合在國(guó)際交往的正式邀請(qǐng)場(chǎng)合使用，通知應(yīng)采用正式的外交文件。

善意協(xié)商需要采取恰當(dāng)?shù)牟襟E。在圭亞那和蘇里南仲裁案中，蘇里南雖然積極作為，但仲裁庭仍認(rèn)為其沒(méi)有履行“作出臨時(shí)安排”義務(wù)，其原因在于圭亞那沒(méi)有恰當(dāng)?shù)剡M(jìn)行善意協(xié)商。蘇里南沒(méi)有回應(yīng)的行為阻礙了與圭亞那之間的協(xié)商，阻斷了雙方的溝通渠道，雙方?jīng)]有就爭(zhēng)議問(wèn)題進(jìn)行實(shí)質(zhì)性磋商。但仲裁庭認(rèn)為，在蘇里南不回應(yīng)的情況下，圭亞那的行為仍是不恰當(dāng)?shù)?。圭亞那?yīng)該基于合作精神直接通知蘇里南它的計(jì)劃，應(yīng)在更早的階段就與蘇里南討論鉆井問(wèn)題。圭亞那可以采取努力作出臨時(shí)安排的步驟為：(1)向蘇里南正式和詳細(xì)通知計(jì)劃中的活動(dòng)；(2)在開(kāi)展活動(dòng)時(shí)尋求蘇里南的合作；(3)提供分享勘探結(jié)果的機(jī)會(huì)，使蘇里南有機(jī)會(huì)觀察這些活動(dòng)；(4)愿意分享從探索活動(dòng)中獲得的所有經(jīng)濟(jì)利益[7]477。據(jù)此，善意協(xié)商是一個(gè)長(zhǎng)期的工作，需要恰當(dāng)?shù)牟襟E，仲裁庭的這一建議可作為當(dāng)事國(guó)如何進(jìn)行善意協(xié)商的參考。

(三)作出的臨時(shí)安排符合構(gòu)成要件

1.形式要件

臨時(shí)安排的文書(shū)沒(méi)有固定的形式，會(huì)影響臨時(shí)安排的效力?！鞍才拧币辉~表明其文書(shū)可以包括非正式文件如普通照會(huì)、換文、商定記錄、諒解備忘錄，也包括正式文件，如條約[22]3。第一種情況以非正式的文書(shū)訂立臨時(shí)安排，這些安排是否具有約束力并不取決于文檔的標(biāo)題或形式，而是解釋的問(wèn)題。即使是表面上非正式的文件也可能包含有約束力的承諾[15]18。也就是說(shuō)這些文書(shū)是否有拘束力取決于這些文書(shū)本身的規(guī)定，并不能當(dāng)然判斷，需要結(jié)合文書(shū)的內(nèi)容和拘束力條款進(jìn)行解釋。第二，以條約的形式訂立的臨時(shí)安排。1969年《維也納條約法公約》第2條第1款將條約定義為：“國(guó)家間所締約而以國(guó)際法為準(zhǔn)之國(guó)際書(shū)面協(xié)定，不論其載于一項(xiàng)單獨(dú)文書(shū)或兩項(xiàng)以上相互有關(guān)之文書(shū)內(nèi)，亦不論其特定名稱為何”[23]。因此，公約、協(xié)定、議定書(shū)和換文都可構(gòu)成條約。按照“約定必須遵守”原則，條約是有直接拘束力的，是締約國(guó)所不能違反的[19]68。以條約形式訂立的臨時(shí)安排當(dāng)然具有法律拘束力，不需要進(jìn)行個(gè)別判斷。

2.實(shí)質(zhì)要件

臨時(shí)安排的“實(shí)際性”是臨時(shí)安排構(gòu)成的實(shí)質(zhì)，“實(shí)際性”沒(méi)有明確的含義，決于每個(gè)案例的具體情況[11]883。有的將《公約》解釋成，為了緩和海洋劃界前各方單方行為行使管轄權(quán)沖突，臨時(shí)安排應(yīng)是有效的，這不僅要求其能維持，得到各方的認(rèn)同，同時(shí)也要求它對(duì)于資源開(kāi)發(fā)和保護(hù)等起到實(shí)際的調(diào)整作用[24]137。有的學(xué)者認(rèn)為，臨時(shí)安排應(yīng)該是實(shí)際性的，意思是提供關(guān)于爭(zhēng)議區(qū)域的利用所涉及問(wèn)題的實(shí)際性解決方案[5]358。也有觀點(diǎn)認(rèn)為，“實(shí)際性”意味著臨時(shí)安排是可以付諸實(shí)施的[4]60，“實(shí)際性”表明可操作性而非立法特征[15]14，一項(xiàng)“實(shí)際性”臨時(shí)安排應(yīng)保障締約方在爭(zhēng)議海域所開(kāi)展的各項(xiàng)活動(dòng)有章可循[3]103。圭亞那和蘇里南仲裁案中，法庭指出臨時(shí)安排的實(shí)際性被認(rèn)為是實(shí)現(xiàn)公約目的的工具[7]464。以上觀點(diǎn)的共性在于，其一“實(shí)際性”是可以對(duì)海洋資源利用和保護(hù)起到實(shí)際作用，其二是可付諸實(shí)施。由此，臨時(shí)安排的“實(shí)際性”應(yīng)是指能夠有效地調(diào)整爭(zhēng)議區(qū)域海洋資源利用和保護(hù)的具有可付諸實(shí)施的安排。

“實(shí)際性”是判斷臨時(shí)安排的實(shí)質(zhì)要件，若雙方協(xié)議僅具備形式要件，不具有實(shí)際性內(nèi)容，也不是臨時(shí)安排。正如在圭亞那和蘇里南仲裁案中，圭亞那和蘇里南在1991年達(dá)成了《諒解備忘錄》，但是談判《諒解備忘錄》的國(guó)家代表說(shuō)，他們無(wú)權(quán)就爭(zhēng)議區(qū)域?qū)嶋H利用資源達(dá)成協(xié)議。因此，《諒解備忘錄》的范圍有限：它僅適用于一個(gè)圭亞那石油特許權(quán)，即1988年對(duì)拉斯莫/必和必拓的特許權(quán)，并規(guī)定如果特許權(quán)持有人有任何發(fā)現(xiàn)，就必須進(jìn)行進(jìn)一步的討論[7]472。由此可知，“實(shí)際性”是判斷臨時(shí)安排的實(shí)質(zhì)性要件，不是臨時(shí)安排，雙方還需要對(duì)臨時(shí)安排繼續(xù)協(xié)商。

(四)臨時(shí)安排不妨礙最后界限的劃定

臨時(shí)安排不妨礙最后界限的劃定?！豆s》特別規(guī)定一方面回應(yīng)了“公平原則”集團(tuán)和“中間線”集團(tuán)的爭(zhēng)議，另一方面有利于促進(jìn)臨時(shí)安排的達(dá)成。爭(zhēng)端各方可能為達(dá)成一定的妥協(xié)，暫時(shí)放棄或部分放棄自己的主張，這種暫時(shí)的放棄并不能構(gòu)成否定各方劃界中主張的依據(jù)，同時(shí)各方也不能以臨時(shí)安排存在為由而阻礙劃界協(xié)議的最終達(dá)成[24]137。臨時(shí)安排不觸及劃界問(wèn)題本身或潛在的領(lǐng)土問(wèn)題，這樣兩大集團(tuán)不必在達(dá)成臨時(shí)安排時(shí)爭(zhēng)執(zhí)不休，也不用想方設(shè)法占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位，促進(jìn)臨時(shí)安排的達(dá)成，也有利于爭(zhēng)議區(qū)域資源的公平、有效利用。

臨時(shí)安排是當(dāng)事國(guó)在爭(zhēng)議區(qū)域活動(dòng)的重要依據(jù)，臨時(shí)安排中未涉及的內(nèi)容不能約束當(dāng)事國(guó)，當(dāng)事國(guó)可以按照不危害或不阻礙最后界限劃定的原則自主行為。如果有關(guān)各方同意，它可以成為最后劃界協(xié)議的一部分[24]120?？溌≡V尼日利亞案件中，法院認(rèn)為，石油特許權(quán)和油井一般來(lái)說(shuō)本身不能視為調(diào)整等距離線的一個(gè)相關(guān)因素，只有當(dāng)它們是基于當(dāng)事國(guó)之間的明示或默示協(xié)議時(shí)，才可以被考慮[25]。

三、 我國(guó)在南海問(wèn)題上履行“作出臨時(shí)安排”義務(wù)的思路

(一)南海問(wèn)題目前現(xiàn)狀

南海問(wèn)題涉及六國(guó)，各國(guó)主張的海域范圍不盡相同，爭(zhēng)議海域出現(xiàn)多國(guó)權(quán)利重疊的情況，當(dāng)事國(guó)數(shù)量多，協(xié)調(diào)各國(guó)利益的難度大。同時(shí)涉及到各國(guó)之間的國(guó)際關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，如2014年印度尼西亞與菲律賓海洋邊界談判的完成為雙方共同應(yīng)對(duì)南海議題提供了極大空間[26]，再加上美國(guó)和日本等南海區(qū)域外國(guó)家的介入，南海問(wèn)題更加復(fù)雜。其次，關(guān)于南海的爭(zhēng)議問(wèn)題錯(cuò)綜復(fù)雜，如涉及到島礁定性、歷史性權(quán)利的解釋等問(wèn)題。最后，“作出臨時(shí)安排”義務(wù)雖然是一項(xiàng)國(guó)際法義務(wù)，但是一項(xiàng)行為義務(wù)，且缺乏強(qiáng)制執(zhí)行力[22]5，這為解決南海問(wèn)題提供了一種思路，但在實(shí)踐中是否有效主要取決于當(dāng)事國(guó)的合作意愿和努力程度。

目前，我國(guó)已經(jīng)與南海其他部分當(dāng)事國(guó)就部分領(lǐng)域達(dá)成共識(shí)，訂立了一些雙邊、多邊臨時(shí)安排。但第一，這些臨時(shí)安排的法律拘束力不強(qiáng)，很多臨時(shí)安排是以聲明、宣言、諒解備忘錄等非正式文件的形式存在的，不當(dāng)然具有法律約束力。從內(nèi)容來(lái)看很多文件都僅是一種政治承諾，還有的協(xié)議僅為跨國(guó)石油公司的協(xié)議，不能代表國(guó)家的合作意愿。第二，這些臨時(shí)安排不具有可付諸實(shí)施的特征，且缺乏實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容，更多的是表達(dá)了一種愿景，且措辭十分模糊[27]。這些臨時(shí)安排缺乏可操作性的規(guī)定，不具有直接實(shí)施的能力，無(wú)法在實(shí)踐中開(kāi)展合作。第三，這些臨時(shí)安排涉及的領(lǐng)域主要為海上海事合作和漁業(yè)合作，很少涉及油氣開(kāi)發(fā)合作，而目前對(duì)于油氣資源的開(kāi)發(fā)已經(jīng)形成了“我國(guó)擱置開(kāi)發(fā)，他方競(jìng)相開(kāi)發(fā)”的被動(dòng)局面[28]。

(二)分區(qū)塊履行談判協(xié)商義務(wù)

善意協(xié)商是雙方意見(jiàn)互換和相互妥協(xié)讓步的過(guò)程，通過(guò)此過(guò)程可以增進(jìn)當(dāng)事國(guó)對(duì)彼此態(tài)度、開(kāi)發(fā)意愿的了解。若當(dāng)事國(guó)均具有開(kāi)發(fā)意愿且能進(jìn)行善意協(xié)商，那么解決南海問(wèn)題也就變得相對(duì)順利。我國(guó)一直主張“擱置爭(zhēng)議，共同開(kāi)發(fā)”，可見(jiàn)我國(guó)有與其他國(guó)家達(dá)成臨時(shí)安排，共同合作開(kāi)發(fā)的意愿，我國(guó)應(yīng)根據(jù)具體情形建議其他當(dāng)事國(guó)達(dá)成某種實(shí)際性的臨時(shí)安排[29]。無(wú)論他國(guó)是否愿意積極協(xié)商，我國(guó)都應(yīng)積極履行國(guó)際法義務(wù)，在國(guó)際社會(huì)上建立他國(guó)不履行善意協(xié)商、違反國(guó)際法義務(wù)的形象。而其他當(dāng)事國(guó)也應(yīng)積極履行善意協(xié)商義務(wù)，暫時(shí)停止單邊開(kāi)發(fā)行為，用最大的誠(chéng)意解決南海問(wèn)題。

由于涉及當(dāng)事國(guó)較多，難以同時(shí)達(dá)成臨時(shí)安排，我國(guó)可以借鑒《帝汶海條約》將一個(gè)爭(zhēng)議區(qū)域劃分成三塊模式開(kāi)發(fā)的思路[30]，根據(jù)實(shí)際情況和合作需要將南海劃分成多個(gè)區(qū)塊，再根據(jù)不同的區(qū)塊同相關(guān)當(dāng)事國(guó)協(xié)商。協(xié)商也應(yīng)逐步進(jìn)行，可以先在有合作意愿的關(guān)系友好國(guó)家之間展開(kāi)，形成良好的示范效果，再逐步擴(kuò)展到其他國(guó)家。協(xié)商過(guò)程中，我國(guó)應(yīng)在主權(quán)平等互利的基礎(chǔ)上做出一定程度的妥協(xié)和退讓，以促進(jìn)臨時(shí)安排的達(dá)成，并維護(hù)良好的國(guó)際關(guān)系。

(三)由易到難開(kāi)展多領(lǐng)域?qū)嶋H性臨時(shí)安排

目前我國(guó)與其他當(dāng)事國(guó)訂立的臨時(shí)安排存在不足，我國(guó)應(yīng)向訂立可付諸實(shí)施的具有法律拘束力的臨時(shí)安排轉(zhuǎn)變。可付諸實(shí)施保證了臨時(shí)安排功能的實(shí)現(xiàn)，具有法律拘束力增強(qiáng)了違反臨時(shí)安排的效力，二者相輔相成，共同促進(jìn)臨時(shí)安排的實(shí)現(xiàn)。作出實(shí)際性的臨時(shí)安排是踐行《公約》目標(biāo)，發(fā)揮履行“作出臨時(shí)安排”義務(wù)的價(jià)值所在。

南海局勢(shì)復(fù)雜，合作層次需要由易到難逐漸推進(jìn)，先在簡(jiǎn)單領(lǐng)域合作，增強(qiáng)締約方的政治互信和磨合締約方共同協(xié)作的配合度，在締約方之間有充分的了解后，再開(kāi)展深層次的技術(shù)要求高的合作。具體而言可以先進(jìn)行低敏感領(lǐng)域的合作，如海洋環(huán)境保護(hù)、海洋科研、海上搜救、減災(zāi)防災(zāi)以及水下文化遺產(chǎn)保護(hù)等領(lǐng)域[31]。其中，可以以相對(duì)利益較低的漁業(yè)合作和海洋環(huán)境保護(hù)合作為先導(dǎo)，制定合作階段，分階段推進(jìn)合作進(jìn)程。然后，在海上安全領(lǐng)域進(jìn)行合作，共同打擊外來(lái)勢(shì)力的干擾，形成一致對(duì)外的態(tài)度，增進(jìn)彼此的凝聚力，以減少外來(lái)國(guó)家的干擾。最后，抓住油氣開(kāi)發(fā)等經(jīng)濟(jì)利益進(jìn)行合作，可以在合作前期適當(dāng)讓與本方利益來(lái)樹(shù)立大國(guó)形象，吸引其他國(guó)家與我國(guó)達(dá)成臨時(shí)安排。這樣，由淺入深，在充分了解締約方的前提下進(jìn)行合作，能夠?yàn)殡p方帶來(lái)最大的利益，實(shí)現(xiàn)合作共贏。

結(jié) 語(yǔ)

受海洋劃界原則爭(zhēng)議的影響，“作出臨時(shí)安排”的產(chǎn)生是“公平原則”集團(tuán)和“中間線”集團(tuán)相互妥協(xié)的結(jié)果，《公約》對(duì)此的規(guī)定也較為籠統(tǒng)。在《公約》規(guī)定的“作出臨時(shí)安排”文義含糊不清的基礎(chǔ)上，將“作出臨時(shí)安排”認(rèn)為是一項(xiàng)國(guó)際法義務(wù)更符合《公約》的目的和《公約》起草者的意圖，且現(xiàn)有的司法判例均認(rèn)為其是一項(xiàng)國(guó)際法義務(wù)。這一義務(wù)雖不具有強(qiáng)制執(zhí)行力，但也是一項(xiàng)國(guó)際法義務(wù)，且綜合《公約》的文義和國(guó)際法判例得出這一義務(wù)是行為義務(wù)。履行“作出臨時(shí)安排”義務(wù)要求當(dāng)事國(guó)本著諒解和合作精神，進(jìn)行善意談判，作出符合構(gòu)成要件的臨時(shí)安排。這一臨時(shí)安排可以采取多種文書(shū)，不同的文書(shū)決定了臨時(shí)安排的法律拘束力，其中條約當(dāng)然具有法律拘束力，其他文書(shū)需要結(jié)合文書(shū)的內(nèi)容進(jìn)行解釋。這一臨時(shí)安排應(yīng)具備“實(shí)際性”，即可付諸實(shí)施，這是臨時(shí)安排的實(shí)質(zhì)。臨時(shí)安排不妨礙最后界限的劃定，若當(dāng)事方同意并達(dá)成明示或默示的協(xié)議才可以被考慮成為劃界協(xié)議的一部分。在我國(guó)南海問(wèn)題上，應(yīng)先確定爭(zhēng)議區(qū)域，明確爭(zhēng)議方意愿，再分區(qū)塊履行善意協(xié)商義務(wù)，最后由易到難，開(kāi)展多領(lǐng)域?qū)嶋H性的臨時(shí)安排。“作出臨時(shí)安排”義務(wù)的確立有利于公平、有效利用海洋資源，有利于各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。各國(guó)應(yīng)充分利用這一制度，實(shí)現(xiàn)合作共贏，經(jīng)濟(jì)利益最大化。