葛忠明，亓彩云

(1.山東大學(xué) 哲學(xué)與社會(huì)發(fā)展學(xué)院，濟(jì)南 250100；2.吉林大學(xué) 哲學(xué)社會(huì)學(xué)院，長(zhǎng)春 130012)

中國(guó)殘疾人口數(shù)量眾多，中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)數(shù)據(jù)顯示已超過8500萬人，有殘疾人的家庭超過7000萬戶，涉及2.6億家庭人口[1]。隨著老齡化速度的加快和平均壽命的延長(zhǎng)，老人的失能失智期也在延長(zhǎng)，殘疾人口數(shù)將會(huì)持續(xù)上升。殘疾是整個(gè)家庭的責(zé)任和負(fù)擔(dān)，但當(dāng)前家庭結(jié)構(gòu)和規(guī)模變化導(dǎo)致家庭功能弱化，殘疾人的非正式支持資源不斷減少，無法滿足殘疾人需求，日益加劇的殘疾人問題對(duì)于社會(huì)福利服務(wù)的供給提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。雖然隨著國(guó)家對(duì)殘疾人事業(yè)的重視和福利制度的逐步完善，針對(duì)殘疾人個(gè)體的社會(huì)支持政策逐步建立，但針對(duì)殘疾人家庭的支持政策的發(fā)展卻相對(duì)滯后。一方面，我國(guó)殘疾人社會(huì)政策賦予家庭以重要的“養(yǎng)老托殘”責(zé)任，家庭在社會(huì)保護(hù)體系中起著最為重要的作用；另一方面，由于缺乏系統(tǒng)的將家庭而非個(gè)體作為政策對(duì)象的支持政策，家庭成員的無力感非常明顯。有鑒于此，探索建立和完善殘疾人家庭的社會(huì)支持機(jī)制顯得異常必要。

社會(huì)支持機(jī)制是指社會(huì)支持的原理、構(gòu)成、功能及其相互關(guān)系。通常，機(jī)制指事物的內(nèi)在運(yùn)行過程，指構(gòu)成事物的諸因素在動(dòng)態(tài)過程中形成或呈現(xiàn)的相互關(guān)系。殘疾人家庭社會(huì)支持的機(jī)制，即指減緩殘疾人家庭負(fù)擔(dān)、滿足殘疾人家庭需求的社會(huì)支持如何成為現(xiàn)實(shí)的動(dòng)態(tài)過程，以及此過程中諸因素之間的相互關(guān)系。殘疾人家庭社會(huì)支持是殘疾人服務(wù)體系的重要內(nèi)容，許多發(fā)達(dá)國(guó)家家庭政策實(shí)施較早，殘疾人家庭支持體系發(fā)展較為成熟。我國(guó)對(duì)此也開展了諸多研究，特別是出現(xiàn)了大量國(guó)外家庭政策的介紹，但多以兒童、老年人為主，對(duì)于同是弱勢(shì)的殘疾人群體，尚沒有系統(tǒng)的比較分析。因此，本文從埃斯平·安德森(Esping-Andersen)“福利體制”(welfare regime)比較的視閾出發(fā)，全面考察了歐美和中國(guó)香港等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的殘疾人家庭政策，描述并分析構(gòu)成殘疾人家庭的社會(huì)支持的相關(guān)因素，以及在實(shí)現(xiàn)家庭社會(huì)支持的動(dòng)態(tài)過程中諸因素之間的相互關(guān)系，以啟示中國(guó)殘疾人家庭社會(huì)支持機(jī)制的構(gòu)建。

一、福利體制概述和殘疾人家庭社會(huì)支持的特點(diǎn)

丹麥學(xué)者埃斯平·安德森提出了福利體制理論(Welfare Regime Theory)，即通過國(guó)家對(duì)社會(huì)福利再分配的水平和由此產(chǎn)生的社會(huì)分層的指數(shù)化后果，將福利國(guó)家進(jìn)行聚類，重點(diǎn)突出在國(guó)家、市場(chǎng)與家庭三者中社會(huì)福利的資源分配和滿足渠道對(duì)社會(huì)階級(jí)關(guān)系所造成的影響。根據(jù)這種分類方法，資本主義主要福利體制歸類為自由福利體制、法團(tuán)主義福利體制和社會(huì)民主主義福利體制，其中福利服務(wù)和津貼項(xiàng)目的全民主義原則和社會(huì)權(quán)的去商品化(De-commodification)指數(shù)是判定福利體制歸屬的主要參考依據(jù)[2][3]。基于此，自由主義(美國(guó)、中國(guó)香港)、法團(tuán)主義(德國(guó)、法國(guó))、社會(huì)民主主義(瑞典、挪威)國(guó)家和地區(qū)的殘疾人家庭社會(huì)支持的運(yùn)作模式表現(xiàn)出較大的差異。

1.市場(chǎng)導(dǎo)向的殘疾人家庭社會(huì)支持

自由主義福利體制中居支配地位的是基于經(jīng)濟(jì)調(diào)查和家計(jì)調(diào)查的社會(huì)救助，輔以少量的普惠性轉(zhuǎn)移支付和社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃，這種體制的非商品化效應(yīng)最低。在美國(guó)，個(gè)人自由、福利自助是其社會(huì)福利政策的思想基石，它強(qiáng)調(diào)“限權(quán)政府”和保守的“家庭價(jià)值觀”。社會(huì)政策的目的在于幫助個(gè)人及家庭恢復(fù)其獨(dú)立承擔(dān)的能力，并防止其對(duì)公共福利的依賴[4]。中國(guó)香港地區(qū)在自由主義意識(shí)形態(tài)與傳統(tǒng)的中華文化觀念的碰撞下，明顯表現(xiàn)出全社會(huì)對(duì)自由、公平、開放、公民權(quán)利的普遍認(rèn)同，以及對(duì)家庭倫理、社會(huì)道德、和諧互助的重視[5]。

在這種思想的指導(dǎo)下，自由主義國(guó)家和地區(qū)普遍認(rèn)為個(gè)人應(yīng)當(dāng)對(duì)自身的成長(zhǎng)與發(fā)展負(fù)主要責(zé)任，政府對(duì)個(gè)人和家庭的干預(yù)應(yīng)該是有限的或扶持性的，而非過度的和大包大攬的。其支持目標(biāo)更多關(guān)注賦能，即將社會(huì)福利開支看作一種投資，用以發(fā)展與強(qiáng)化個(gè)人、家庭和社會(huì)的能力。相比于單純的福利救濟(jì)，自由主義國(guó)家更強(qiáng)調(diào)對(duì)工作福利的提倡，而這種社會(huì)保障政策實(shí)際上是對(duì)非工作者特別是失去勞動(dòng)能力的殘疾人福利的相對(duì)剝削。特別是針對(duì)全體殘疾人的福利供給項(xiàng)目雖然種類繁多，但都要經(jīng)過嚴(yán)格的資格評(píng)估準(zhǔn)入體系。發(fā)達(dá)的自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與較高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平使得較高的社會(huì)服務(wù)水平成為可能，但需要注意的是，基于自由市場(chǎng)主義的定位和“小政府、大市場(chǎng)”的理念，美國(guó)和中國(guó)香港都大力推行公共服務(wù)市場(chǎng)化，認(rèn)為凡市場(chǎng)能提供的最好通過市場(chǎng)購(gòu)買，國(guó)家更多的是政策制定者和協(xié)調(diào)者的角色。在混合式的社會(huì)保障模式下，非政府組織、市場(chǎng)、家庭及個(gè)人等非國(guó)家因素積極參與、分擔(dān)政府對(duì)社會(huì)公眾的福利責(zé)任。

2.“家庭友好型”的殘疾人家庭社會(huì)支持

“保守主義”福利制度的特點(diǎn)是社會(huì)權(quán)利的資格以工作業(yè)績(jī)?yōu)榛A(chǔ)，以參與勞動(dòng)市場(chǎng)和社保繳費(fèi)記錄為前提。在這些國(guó)家里，中央統(tǒng)制的“合作主義”遺產(chǎn)根深葉茂并得以發(fā)揚(yáng)光大，同時(shí)傳統(tǒng)的家庭關(guān)系也占有重要地位，因此保守主義國(guó)家福利制度又稱為“家庭主義”或“家庭友好”福利制度。德國(guó)和法國(guó)是保守主義體制中的典型國(guó)家，在社會(huì)保障領(lǐng)域具有舉足輕重的地位。1889年，德國(guó)頒布了世界第一部殘障保險(xiǎn)法——《殘障和老年人保險(xiǎn)》，并于1953年設(shè)立家庭事務(wù)部(現(xiàn)“聯(lián)邦家庭部”)，處理家庭、兒童、婦女和老年人的社會(huì)問題。保守主義國(guó)家福利政策的實(shí)行與歐洲大陸文化中的位序文化、行會(huì)文化和保守主義文化等息息相關(guān)。由于經(jīng)歷了較長(zhǎng)的封建時(shí)期，其文化中對(duì)于階層與父權(quán)存在著崇拜，這種崇拜以家庭、職業(yè)和團(tuán)體為紐帶得以維系[6]，對(duì)殘疾人的支持就是基于位序?qū)哟沃械囊环N由上層施以下層的保護(hù)。這種模式下，社會(huì)地位、等級(jí)差別比自由經(jīng)濟(jì)和社會(huì)平等顯得更為重要，福利水平的高低直接取決于所處的職業(yè)階層[7]，因此福利供給并不能很好地提高去商品化水平。在殘疾人家庭社會(huì)支持行動(dòng)及政策上，保守主義國(guó)家呈現(xiàn)出普惠性的保障輔以個(gè)人自治的原則，社會(huì)保障制度以社會(huì)保險(xiǎn)為主體，主要內(nèi)容包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)照顧、社會(huì)救濟(jì)、家庭與教育補(bǔ)貼、住房與財(cái)產(chǎn)形成補(bǔ)貼等，強(qiáng)調(diào)家庭的參與和對(duì)家庭福利服務(wù)供給者的支持。

保守主義福利模式在經(jīng)濟(jì)上又表現(xiàn)為社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式，這一模式既強(qiáng)調(diào)通過市場(chǎng)機(jī)制來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展, 同時(shí)又重視社會(huì)公平和社會(huì)責(zé)任的承擔(dān)[8]。這樣的社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式，在促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，又兼顧了為殘疾人提供必要的福利與保障的責(zé)任，不會(huì)像自由主義國(guó)家那樣犧牲殘疾人群體利益。如德國(guó)政府一方面通過政府出資提供殘疾人及家庭的各類福利保障，另一方面也鼓勵(lì)殘疾人通過自身勞動(dòng)，實(shí)現(xiàn)家庭財(cái)產(chǎn)儲(chǔ)蓄積累。法國(guó)也長(zhǎng)期出臺(tái)鼓勵(lì)殘疾人就業(yè)的措施，同時(shí)出臺(tái)了就業(yè)團(tuán)結(jié)收入計(jì)劃(Revenu de solidarité active, RSA)和針對(duì)單身父母的最低收入保障項(xiàng)目(Allocation de parent isole, API),其中在API的領(lǐng)取人士中，殘障人士是第二大群體[9]。

3.政府主導(dǎo)的殘疾人家庭社會(huì)支持

“社會(huì)民主主義”制度堅(jiān)持普適主義原則，享有社會(huì)權(quán)利的資格的確認(rèn)，主要取決于公民身份或長(zhǎng)期居住者身份。這一類型尋求較高的國(guó)民收入再分配，實(shí)現(xiàn)全民性的社會(huì)福利分配與高水準(zhǔn)的福利供給。殘疾家庭社會(huì)支持也充分體現(xiàn)公平與高福利的特征，實(shí)現(xiàn)了“一般保障”與“特殊保障”的結(jié)合，被譽(yù)為“福利國(guó)家的櫥窗”“殘疾人的天堂”[10]。這種國(guó)家化的福利模式深深植根于文化傳統(tǒng)和社會(huì)民主主義的價(jià)值觀中。北歐國(guó)家為代表的社會(huì)民主主義國(guó)家都是典型的基督教信仰的國(guó)家，大部分又信奉路德教派，在路德教的教義中，“上帝面前人人平等”的觀念對(duì)殘疾人的家庭社會(huì)支持意識(shí)形態(tài)與行動(dòng)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響[11]。這種平等的理念使得國(guó)家在制定社會(huì)福利政策時(shí)會(huì)尤其關(guān)注殘疾人等弱勢(shì)群體的利益，通過國(guó)家的福利政策，殘疾人等獲得與其他國(guó)民平等地融入社會(huì)的權(quán)利。同時(shí)，社會(huì)民主主義的基本價(jià)值觀是自由、公正和團(tuán)結(jié)，強(qiáng)調(diào)平等生活機(jī)會(huì)下的人的自由發(fā)展、國(guó)家權(quán)利保障下的公正平等和互助團(tuán)結(jié)精神[12]。這種自由、公正和團(tuán)結(jié)的價(jià)值觀在立法方面體現(xiàn)尤為突出，瑞典通過的《殘疾人巡視官法》《社會(huì)服務(wù)法》《特定功能障礙人士援助服務(wù)法》《殘疾補(bǔ)貼和護(hù)理補(bǔ)貼法》《殘疾人促進(jìn)就業(yè)法》《從病人到公民計(jì)劃》等法律，挪威出臺(tái)的《社會(huì)服務(wù)法》《醫(yī)療保健法》《反歧視和無障礙法》等法律，均對(duì)殘疾人基本生活保障、參加工作、融入社會(huì)、文化和政治生活都作了特別規(guī)定[10]。

“人民之家”理念是影響政黨對(duì)殘疾人及其家庭支持政策偏好最重要的因素。瑞典社會(huì)民主黨和挪威的社民黨都堅(jiān)持“人民之家”的政治主張，在社會(huì)福利方面尤其注重平等和民主化，給予殘疾人普通社會(huì)福利的同時(shí)，還給予一些特殊的福利，為殘疾人及家庭減輕負(fù)擔(dān)[11]。這種高度發(fā)達(dá)的社會(huì)福利建立在其稅收模式、就業(yè)模式和財(cái)政模式的多重機(jī)制之上，政府通過有效的組織管理和財(cái)政籌資，以大規(guī)模轉(zhuǎn)移支付和積極的勞動(dòng)力市場(chǎng)政策來確保社會(huì)民主主義國(guó)家福利體系的高效運(yùn)轉(zhuǎn)，因此政府在社會(huì)政策的制定、實(shí)施、監(jiān)督以及財(cái)政支持等方面負(fù)有全方位的責(zé)任。

20世紀(jì)70年代福利危機(jī)后，兩國(guó)開始大力削減社會(huì)福利開支，但殘疾人家庭社會(huì)支持政策并沒有受到經(jīng)濟(jì)危機(jī)的負(fù)面影響，反而更加注重對(duì)殘疾人權(quán)益的保護(hù)，并相繼頒布了多部法律。不容忽視的是，這一體制也在不斷調(diào)整以適應(yīng)全球化風(fēng)險(xiǎn)，特別是服務(wù)供給中市場(chǎng)化趨勢(shì)明顯，社會(huì)福利規(guī)劃的重點(diǎn)由公共部門逐漸向私營(yíng)部門過渡，以提高質(zhì)量和效率。

二、殘疾人家庭社會(huì)支持的構(gòu)成要素與動(dòng)態(tài)過程分析

殘疾人家庭支持的動(dòng)態(tài)過程指的是各構(gòu)成因素間的相互關(guān)系，即社會(huì)支持的政策或行動(dòng)主體、提供社會(huì)支持的服務(wù)機(jī)構(gòu)、接受社會(huì)支持的殘疾人家庭三者之間所呈現(xiàn)的互動(dòng)關(guān)系。Neil Gilbert分別從政策對(duì)象、給付內(nèi)容、輸送機(jī)制和資金選擇四個(gè)方面建構(gòu)了社會(huì)福利政策的分析框架[13]，關(guān)信平則將社會(huì)政策的基本要素分為主體、對(duì)象、資源和運(yùn)行方式[14]，謝立黎等在比較發(fā)達(dá)國(guó)家老年照護(hù)體系時(shí)劃分資源系統(tǒng)、傳遞系統(tǒng)、目標(biāo)系統(tǒng)和運(yùn)作系統(tǒng)[15]，等等?；诂F(xiàn)有研究和理論基礎(chǔ)，本文將殘疾人家庭社會(huì)支持的構(gòu)成要素劃分為四個(gè)大的系統(tǒng)，分別為主體系統(tǒng)、資源系統(tǒng)、目標(biāo)系統(tǒng)和傳遞系統(tǒng)，每個(gè)系統(tǒng)在合法、合理的運(yùn)行和監(jiān)管規(guī)則下，協(xié)調(diào)一致地提供各項(xiàng)正式或非正式的支持。主體系統(tǒng)是指家庭社會(huì)支持政策的行動(dòng)者，包括政府、市場(chǎng)、非政府組織、志愿者群體等主體；資源系統(tǒng)是殘疾人家庭社會(huì)支持所需的物質(zhì)要素和社會(huì)條件；目標(biāo)系統(tǒng)是指殘疾人家庭社會(huì)支持的目標(biāo)群體，社會(huì)政策的目標(biāo)群體具有普惠型和選擇型的區(qū)別，并通過不同的評(píng)估體系得以實(shí)現(xiàn)；傳遞系統(tǒng)是社會(huì)支持從資源變?yōu)榉?wù)的整個(gè)運(yùn)作系統(tǒng)，以保障支持體系高質(zhì)量、高效率地運(yùn)作。行動(dòng)主體、服務(wù)機(jī)構(gòu)、殘疾人家庭三者之間通過上述四大系統(tǒng)要素的協(xié)調(diào)運(yùn)作呈現(xiàn)出緊密相連的互動(dòng)關(guān)系。不同的福利體制類型下，又具體呈現(xiàn)出不同的特色。

殘疾人家庭社會(huì)支持構(gòu)成要素

1.主體系統(tǒng)

主體系統(tǒng)是指殘疾人家庭社會(huì)支持活動(dòng)的組織者、提供者，最主要的三個(gè)主體是政府、市場(chǎng)與社會(huì)組織。其中，政府承擔(dān)著主要責(zé)任者、組織者和資源鏈接者的角色，市場(chǎng)中的服務(wù)商和社會(huì)組織負(fù)責(zé)殘疾人家庭社會(huì)服務(wù)的直接供給，同時(shí)還積極籌措資金、倡導(dǎo)政策變革、反饋殘疾人需求，起到資源籌集與上傳下達(dá)的作用。不同國(guó)家和地區(qū)，主體作用的具體發(fā)揮并不完全一致。

市場(chǎng)取向、以低福利支出為特點(diǎn)的自由主義福利國(guó)家和地區(qū)，政府主要負(fù)責(zé)制定資源分配的年度或短期計(jì)劃，直接成立或選擇服務(wù)機(jī)構(gòu)、雇傭?qū)I(yè)服務(wù)人員為殘疾人及家庭提供支援服務(wù)，并負(fù)責(zé)對(duì)這些機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)估。美國(guó)殘疾人的保障理念并非提倡殘疾人的特殊化，而是爭(zhēng)取為殘疾人提供一定的補(bǔ)償性支持，使其能夠與普通人一起參與社會(huì)生活。在這種福利理念的指導(dǎo)下，自力更生、轉(zhuǎn)向自由主義市場(chǎng)尋求服務(wù)就成為很多殘疾人及家庭的選擇。如大部分的個(gè)人援助服務(wù)(Planning Assistance to States, PAS)雖然在醫(yī)療補(bǔ)助計(jì)劃下提供，但對(duì)于飲食、如廁和衛(wèi)生方面的個(gè)人協(xié)助服務(wù)，美國(guó)不認(rèn)為是政府責(zé)任，而是需要通過雇主或家庭來解決[16]。另一方面，由于“小政府”定位，政府提供的項(xiàng)目一般會(huì)有嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，很多殘疾人家庭更加傾向于信任非政府組織和私營(yíng)部門，導(dǎo)致私營(yíng)部門在服務(wù)供給方面發(fā)展迅速，能夠提供幾乎一切所需的直接服務(wù)。

保守主義國(guó)家社會(huì)支持主體的側(cè)重略有不同，但總體來說仍呈現(xiàn)出政府、社會(huì)組織、市場(chǎng)、家庭的良性互動(dòng)模式。由不同的服務(wù)機(jī)構(gòu)提供直接服務(wù)，費(fèi)用等資源則由社會(huì)保障基金或殘疾人福利待遇來承擔(dān)，政府則是最后的也是無可超越的組織者、協(xié)調(diào)者以及政策引導(dǎo)者。保守主義國(guó)家注重代際團(tuán)結(jié)和輔助原則，喜歡代際護(hù)理而不是國(guó)家干預(yù)，如德國(guó)老年殘疾人通過護(hù)理保險(xiǎn)獲得照護(hù)服務(wù)時(shí)，護(hù)理工作鼓勵(lì)由家庭成員特別是女性成員承擔(dān)，規(guī)定如果護(hù)理工作時(shí)長(zhǎng)達(dá)到每周14小時(shí)，且沒有其他工作或其他工作低于30小時(shí)，可以成為法定養(yǎng)老保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)的義務(wù)參保人，同時(shí)也可申請(qǐng)照顧費(fèi)用補(bǔ)償；對(duì)于有其他職業(yè)的護(hù)理人員，推行家庭護(hù)理假期，以保障其就業(yè)權(quán)和工資收入[17]。

社會(huì)民主主義國(guó)家，政府在殘疾人家庭社會(huì)支持中占有主導(dǎo)地位，形成了殘疾人服務(wù)的三級(jí)政府管理體系：中央政府負(fù)責(zé)立法、總計(jì)劃和推廣，地方當(dāng)局(市、縣政府)負(fù)責(zé)社會(huì)服務(wù)，地區(qū)政府負(fù)責(zé)具體保障等。在瑞典，大多數(shù)服務(wù)都是公共所有和經(jīng)營(yíng)的，由市政當(dāng)局負(fù)責(zé)，中央政府通過實(shí)施國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)來扮演監(jiān)管者的角色?！稙樘囟üδ苷系K人士提供支持與服務(wù)法》就規(guī)定，地方政府為65歲以上的老年殘疾人提供生活服務(wù)員，給予生活照料和陪伴服務(wù)。同時(shí)設(shè)置照料津貼，雇傭?qū)ｉT的私人護(hù)理或使用家庭成員提供服務(wù)；還要求為殘疾人家庭成員提供減負(fù)服務(wù)、喘息服務(wù)等，為減輕家庭負(fù)擔(dān)，每個(gè)殘疾人每年可選擇到一個(gè)地方短期居住，費(fèi)用完全由政府報(bào)銷；而且鼓勵(lì)殘疾人境內(nèi)旅游，票價(jià)部分由政府負(fù)擔(dān)[10]。除此之外，各類殘疾人社會(huì)組織也起了重要作用。殘疾人組織主要承擔(dān)組織者、利益的代表者、社會(huì)運(yùn)動(dòng)的發(fā)動(dòng)者以及政策制定的參與者和倡導(dǎo)者的角色，比較典型的代表是瑞典殘疾人聯(lián)合會(huì)(Handikappf?rbundens samarbetsorgan, HSO)和挪威殘疾人組織聯(lián)合會(huì)(The Norwegian Federation of Organisations of Disabled People, FFO)。眾多的社會(huì)團(tuán)體也是社會(huì)服務(wù)的直接提供者，如“家庭中心”是挪威最大的一個(gè)家庭治療機(jī)構(gòu)，針對(duì)全國(guó)各地有問題的“家庭”提供咨詢和治療服務(wù)，費(fèi)用全部由政府承擔(dān)。在北歐，私營(yíng)機(jī)構(gòu)的作用逐漸增強(qiáng)，一類是殘疾人自己經(jīng)營(yíng)的合作社，另一類是私人企業(yè)[18]，通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)提供服務(wù)的趨勢(shì)近年來越來越凸顯，有數(shù)據(jù)顯示私營(yíng)的家庭護(hù)理公司數(shù)量已成倍于公營(yíng)護(hù)理公司。盡管存在這一趨勢(shì)，瑞典仍然比其他國(guó)家提供更慷慨的服務(wù)[19]。

2.資源系統(tǒng)

從籌資機(jī)制來看，一般性稅收與專項(xiàng)稅收是社會(huì)福利和服務(wù)的主要資金來源，同時(shí)非政府組織也通過政府財(cái)政支持、稅收減免、用戶付費(fèi)、個(gè)人捐助及基金會(huì)捐助等多渠道獲取資源，成熟的志愿服務(wù)文化和慈善基金組織也通過服務(wù)與資金供給的方式成為社會(huì)支持的重要力量，形成國(guó)家(地區(qū))、市場(chǎng)、志愿機(jī)構(gòu)互動(dòng)互補(bǔ)的格局。在具體的給付內(nèi)容上，各國(guó)和地區(qū)表現(xiàn)也基本一致，強(qiáng)調(diào)多元的供給；具體的服務(wù)內(nèi)容包括殘疾人護(hù)理、教育、就業(yè)、康復(fù)、社會(huì)保險(xiǎn)、殘疾津貼等，都直接或間接地對(duì)家庭產(chǎn)生了影響。

殘疾人社會(huì)福利資源的籌集主要包括稅收、市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的基金、社會(huì)捐贈(zèng)資金、志愿者服務(wù)等，主要資源調(diào)配方式分為政府資源、市場(chǎng)資源、專業(yè)服務(wù)資源及民間互助資源四種。在美國(guó)，政府利用一般性稅收籌集資金，通過直接提供、資助非政府組織等方式，承擔(dān)了部分的殘疾人家庭福利援助成本，同時(shí)利用《工作機(jī)會(huì)稅收減免法案》《福利工作稅收減免法案》，調(diào)動(dòng)民間集資、市場(chǎng)供給、非政府組織等多個(gè)渠道進(jìn)行資源動(dòng)員。社會(huì)各界也通過設(shè)立基金、慈善捐款、政府購(gòu)買等方式參與殘疾人家庭的福利支持。在中國(guó)香港，一是經(jīng)由政府資助為殘疾人提供服務(wù)，如香港目前19家由社會(huì)福利署資助的家長(zhǎng)/親屬資源中心，為殘疾人及精神病康復(fù)者的家屬照顧者提供服務(wù)[20]；二是設(shè)立基金，如由香港賽馬會(huì)慈善信托基金贊助成立的“視障人士資訊科技計(jì)劃”可以資助家庭經(jīng)濟(jì)困難的視障人士購(gòu)買電腦輔助設(shè)備[21]；三是慈善捐款，如向特別行政區(qū)政府設(shè)立的攜手扶弱基金、關(guān)愛基金等基金項(xiàng)目捐贈(zèng)，社會(huì)組織也可向特別行政區(qū)政府申請(qǐng)?jiān)S可證在公共場(chǎng)所募捐籌款[22]?？梢钥闯?，非政府福利機(jī)構(gòu)是自由主義國(guó)家和地區(qū)提供殘疾人服務(wù)的重要社會(huì)支持力量。

在歐洲大陸，為殘疾人及家庭提供的社會(huì)支持資源主要來源于社會(huì)成員的繳費(fèi)。多數(shù)服務(wù)項(xiàng)目都是與收入掛鉤的，根據(jù)投保者的收入按比例繳納保險(xiǎn)，不足的則由政府提供補(bǔ)貼，對(duì)于缺乏勞動(dòng)能力或低收入的個(gè)人或家庭，可不繳費(fèi)。在法國(guó)，個(gè)人和企業(yè)往往承擔(dān)將近3/4的責(zé)任。在德國(guó)，成年的殘疾人分兩種情況：一是具備勞動(dòng)能力的殘疾人，資源主要來自就業(yè)后所獲得的社會(huì)保險(xiǎn)，長(zhǎng)期殘疾者是必須參加養(yǎng)老、護(hù)理保險(xiǎn)的對(duì)象；二是不具備勞動(dòng)能力且需要長(zhǎng)期照護(hù)的殘疾成年人，家庭所需要的社會(huì)支持更多地來源于政府，如法定事故保險(xiǎn)年金、勞動(dòng)能力降低年金、殘疾人養(yǎng)老年金與社會(huì)賠償年金等[23]。

北歐國(guó)家采用高稅收和高就業(yè)率相結(jié)合的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，其高稅收政策為社會(huì)福利作重要支撐。如瑞典的個(gè)人所得稅采用累進(jìn)制，地方稅率一般在29%～35%之間，若超過一定界限則有20%或25%的中央附加稅，理論上最高稅率達(dá)到60%，這種高稅收模式使瑞典政府有強(qiáng)大的財(cái)政收入為殘疾人家庭提供津貼，并且在殘疾人社會(huì)服務(wù)方面給予足夠的費(fèi)用支持。除政府的資金支持外，政府所有的社會(huì)組織也提供一定資源，如莎姆豪(Samhall)集團(tuán)公司為殘疾人提供的就業(yè)服務(wù)[24]。

3.目標(biāo)系統(tǒng)

目標(biāo)系統(tǒng)主要考察了福利服務(wù)的覆蓋率及供給水平，三種體制之間存在明顯差別。從評(píng)估的角度來看，自由主義國(guó)家為殘疾人和家庭提供的服務(wù)范圍相當(dāng)廣泛，然而這種全面性受限于嚴(yán)格的資格標(biāo)準(zhǔn)；保守主義國(guó)家的項(xiàng)目提供雖然并不全面，但比自由主義更慷慨；社會(huì)民主主義國(guó)家提供了無障礙的、全面的服務(wù)，涵蓋了從配套服務(wù)到技術(shù)援助的各個(gè)層面，確保了他們平等參與社會(huì)生活的權(quán)利。

從社會(huì)支持的目標(biāo)對(duì)象來看，自由主義國(guó)家和地區(qū)的福利服務(wù)具有極強(qiáng)的選擇性，這種選擇性將可獲得社會(huì)支持的殘疾人分為兩種情況，第一種是付出勞動(dòng)、參加了政府社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目的殘疾人，這部分人被認(rèn)為是值得幫助的、有福利投資效益的；第二種是最低收入者，即必須依靠政府救助才能活下去的受保護(hù)者，這部分人被默認(rèn)為是“不值得”的、不能自立自強(qiáng)的、只能增加福利成本而無法創(chuàng)造福利效益的。與這種觀念相對(duì)應(yīng)，采取的家庭社會(huì)支持方式是經(jīng)濟(jì)調(diào)查式的，即只有接受帶有屈辱色彩的、非常嚴(yán)格的家計(jì)審查，并且符合各項(xiàng)要求，才有可能獲得生活補(bǔ)助金、醫(yī)療補(bǔ)助、護(hù)理服務(wù)、照護(hù)津貼等，這種制度導(dǎo)致很多殘疾人家庭主動(dòng)或被動(dòng)地放棄了社會(huì)救助。從支持目標(biāo)來看，福利供給的目標(biāo)在于幫助殘疾人個(gè)體和家庭盡可能通過康復(fù)和再就業(yè)實(shí)現(xiàn)自食其力，而非可以依賴福利獲得較好的生活水平，這也就決定了政府對(duì)殘疾人家庭的公共福利支出是控制在一定水平之內(nèi)的。美國(guó)沒有一個(gè)以普遍需求為基礎(chǔ)的一級(jí)現(xiàn)金轉(zhuǎn)移計(jì)劃，補(bǔ)充保障收入計(jì)劃(Supplemental Security Income, SSI)是唯一的基于長(zhǎng)期需要的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移計(jì)劃，該計(jì)劃僅限于老年人、殘疾成人和殘疾兒童的父母；僅有的基于分類需求的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移項(xiàng)目是貧困家庭臨時(shí)救助(Temporary Assistance For Needy Families, TANF)，該項(xiàng)目針對(duì)的是單身母親，保障收入水平更低，保障期限為5年；而領(lǐng)取殘障保險(xiǎn)(Disability Insurance, DI)的資格要求申請(qǐng)人符合由各州的行政評(píng)估人員和裁決人員制定的聯(lián)邦殘疾標(biāo)準(zhǔn)，這些標(biāo)準(zhǔn)在原則上相當(dāng)嚴(yán)格：工人至少一年內(nèi)不能在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的任何工作中從事任何實(shí)質(zhì)性的有償活動(dòng)。而且，部分殘疾者沒有福利，殘疾津貼只給付給那些永久性和完全殘疾者[25]。

保守主義國(guó)家重視家庭的作用發(fā)揮和家庭的福利支出，通過住房補(bǔ)貼、醫(yī)療康復(fù)、家庭照料等不同方面提供資助，基本將所有的殘疾人家庭通過各種門類囊括進(jìn)保障及服務(wù)體系。但總體來說，殘疾人社會(huì)福利重點(diǎn)在于殘疾人及家庭成員的現(xiàn)金福利津貼，其他福利與服務(wù)的供給水平相對(duì)較低。在德國(guó)，服務(wù)提供明顯地集中在預(yù)防和康復(fù)上，即盡可能避免、預(yù)防和補(bǔ)償殘疾，這一政策目標(biāo)明確表明了德國(guó)對(duì)待殘疾的醫(yī)學(xué)化視角和方法。而個(gè)人助理服務(wù)的援助不是立法的重點(diǎn)，只有在必要時(shí)才根據(jù)德國(guó)的附屬原則提供援助[26]。

斯堪的納維亞模式下，殘疾人家庭社會(huì)支持的首要目標(biāo)是確保殘疾人對(duì)自己的日常生活有支配權(quán)和影響力[10]。相應(yīng)地，殘疾人家庭社會(huì)支持政策的覆蓋面非常廣泛，政府從教育、就業(yè)、康復(fù)、護(hù)理、社會(huì)保險(xiǎn)、津貼等多方面給予殘疾人及其家庭全方位的支持。如瑞典《為特定功能障礙人士提供支持與服務(wù)法》中對(duì)殘疾人及其家庭的特惠服務(wù)項(xiàng)目達(dá)到十項(xiàng)[27]，旨在通過全方位的服務(wù)，確保殘疾人及家庭平等參與社會(huì)生活的權(quán)利得到實(shí)現(xiàn)。

圖1 部分國(guó)家的家庭收益公共支出情況

通過經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(Organization for Economic Co-operation and Development, OECD)數(shù)據(jù)庫(kù)中的數(shù)據(jù)，對(duì)三種體制的供給水平可以有一個(gè)更直觀的了解(缺少中國(guó)香港的數(shù)據(jù)，因此圖表中只對(duì)法國(guó)、德國(guó)、挪威、瑞典、美國(guó)等進(jìn)行對(duì)比)。圖1家庭收益公共支出(Family benefits public spending)是指用于家庭福利的公共支出，包括專門面向家庭和兒童的財(cái)政支持，包括向有兒童的家庭提供現(xiàn)金轉(zhuǎn)移，面對(duì)家庭的公共服務(wù)支出，和通過稅務(wù)系統(tǒng)為家庭提供財(cái)政支援等[28]。圖中可以看出，對(duì)于家庭公共服務(wù)的支出(包括現(xiàn)金支出和服務(wù)支出)，社會(huì)民主主義國(guó)家的支出水平高于保守主義國(guó)家，遠(yuǎn)高于以美國(guó)為代表的自由主義國(guó)家和地區(qū)。

家庭社會(huì)收益(Social benefits to households)分為兩個(gè)不同的類別：社會(huì)實(shí)物轉(zhuǎn)移以外的社會(huì)福利以及社會(huì)實(shí)物轉(zhuǎn)移。前者通常是現(xiàn)金，因此允許家庭無差別地使用；后者則是一些確定商品或服務(wù)的提供，家庭沒有自由裁量權(quán)[29]。從圖2現(xiàn)金福利來看，三種體制并沒有明顯的區(qū)別，保守主義甚至超過了社會(huì)民主主義，這與保守主義國(guó)家支持私人家庭護(hù)理的安排有關(guān)。但是從圖3的實(shí)物轉(zhuǎn)移中可以看到，仍然呈現(xiàn)著圖1的特點(diǎn)，而且除美國(guó)外其余四國(guó)都在增加這一部分的支出比例。

圖2 部分國(guó)家的家庭社會(huì)收益情況(現(xiàn)金轉(zhuǎn)移)

圖3 部分國(guó)家的家庭社會(huì)收益情況(社會(huì)實(shí)物轉(zhuǎn)移)

無行為能力公共支出(Public spending on incapacity)是指因疾病、殘疾和職業(yè)傷害而支出的公共支出。它包括殘疾現(xiàn)金津貼，即由于殘疾完全或部分不能參加勞動(dòng)市場(chǎng)而支付的現(xiàn)金；職業(yè)傷害和疾病方面的開支，如帶薪病假、特別津貼、養(yǎng)恤金、因病暫時(shí)不能工作而喪失收入有關(guān)的疾病現(xiàn)金津貼等；實(shí)物福利和社會(huì)服務(wù)，如日托、康復(fù)服務(wù)、家政服務(wù)等[30]?？梢悦黠@看出，在對(duì)殘疾人的公共服務(wù)支出上，挪威、瑞典為代表的北歐“斯堪的納維亞模式”的支出水平居于OECD國(guó)家的前列，而美國(guó)、加拿大等自由主義政體的支出則較弱。雖然沒有直接針對(duì)殘疾人家庭社會(huì)支出的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，但通過上述4個(gè)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，還是可以清楚地看到，社會(huì)民主主義國(guó)家和保守主義國(guó)家在殘疾人家庭社會(huì)支出的慷慨，以及自由主義福利體制的相對(duì)吝嗇。

圖4 部分國(guó)家無行為能力公共支出情況

4.傳遞系統(tǒng)

發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)都建成了層次多樣、操作性強(qiáng)、服務(wù)專業(yè)、資金來源多樣的殘疾人家庭社會(huì)支持體系。從社會(huì)支持的傳遞過程來看，都呈現(xiàn)出一定的需求導(dǎo)向的特點(diǎn)。而且，市場(chǎng)與社會(huì)組織作為殘疾人家庭社會(huì)支持的直接服務(wù)提供者，成為反饋服務(wù)需求、推動(dòng)傳遞系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)的重點(diǎn)力量。

1989年香港政府在《公營(yíng)部門改革》報(bào)告中指出，“公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)以市場(chǎng)為導(dǎo)向、以服務(wù)對(duì)象為中心，私有化和公共服務(wù)外包是改善公共服務(wù)質(zhì)量的可行途徑”，這一政策奠定了其殘疾人家庭社會(huì)支持資金供應(yīng)和傳遞機(jī)制的基調(diào)，也是自由主義國(guó)家和地區(qū)殘疾人家庭社會(huì)支持的主要特點(diǎn)。政府采取的服務(wù)提供方式有：直接提供資金補(bǔ)助、建立基金提供津貼、建立基金資助非政府服務(wù)機(jī)構(gòu)、直接購(gòu)買非政府服務(wù)機(jī)構(gòu)服務(wù)、直接建立機(jī)構(gòu)提供服務(wù)等。其中，政府主要通過購(gòu)買非政府組織提供的殘疾人服務(wù)來保證殘疾人服務(wù)供給的多樣化與專業(yè)化。多樣化通過支持各類非政府機(jī)構(gòu)參與到殘疾人服務(wù)中來實(shí)現(xiàn)，而專業(yè)化則體現(xiàn)為加強(qiáng)服務(wù)評(píng)估監(jiān)督、加強(qiáng)服務(wù)隊(duì)伍專業(yè)技能培訓(xùn)以及建立專業(yè)的殘疾人服務(wù)隊(duì)伍等。2000年起，香港社會(huì)福利署開始用競(jìng)爭(zhēng)性投標(biāo)的方式選擇公共服務(wù)提供商，中標(biāo)者可獲得政府購(gòu)買服務(wù)的津貼、租金及免稅優(yōu)惠，同時(shí)將公共服務(wù)績(jī)效和撥款分配的份額掛鉤，以服務(wù)表現(xiàn)監(jiān)察制度來保證服務(wù)質(zhì)量。服務(wù)的提供者則主要是私人機(jī)構(gòu)及非政府組織，包括一些私人療養(yǎng)院、私人生活輔助護(hù)理、居家護(hù)理、由醫(yī)療救助部分資助的日托服務(wù)等。

保守主義國(guó)家在資源供應(yīng)機(jī)制方面，主要采取需求導(dǎo)向的供應(yīng)機(jī)制，往往進(jìn)行事前評(píng)估或根據(jù)殘疾人的要求提供必要的資金與服務(wù)保障。這樣的需求導(dǎo)向機(jī)制，無疑增強(qiáng)了殘疾人在享有福利、服務(wù)方面的主動(dòng)性。為了解殘疾人的服務(wù)需求與供給情況，德國(guó)在不同的地區(qū)都成立了殘疾人聯(lián)絡(luò)服務(wù)中心，便于不同部門之間相互合作，為殘疾人提供更加便利的服務(wù)。殘疾人可通過聯(lián)絡(luò)服務(wù)中心，知道他們能夠得到何種的服務(wù)、待遇水平及如何獲得這些服務(wù)等。在進(jìn)行服務(wù)傳遞的過程中，它們主要是以政府補(bǔ)貼的方式將服務(wù)下放到殘疾人家庭中，既有將補(bǔ)貼直接交給殘疾人家庭供其自主進(jìn)行管理的方式，又有通過政府補(bǔ)貼服務(wù)提供方的方式刺激市場(chǎng)活力。比如德國(guó)“個(gè)人預(yù)算”制度的實(shí)施，不同等級(jí)、類別、生活自理能力的殘疾人享有多樣的現(xiàn)金津貼、實(shí)物和服務(wù)支持，政府會(huì)對(duì)以上的福利服務(wù)進(jìn)行現(xiàn)金折算，根據(jù)殘疾人的需求和預(yù)算，定期或一次性的以津貼方式支付給殘疾人，個(gè)人根據(jù)自己的需求和預(yù)算購(gòu)買服務(wù)或?qū)嵨?，該?xiàng)政策給殘疾人充分的自主決策權(quán)[31]，也解決了政府提供不能滿足實(shí)際需求的困境。在社會(huì)支持的傳遞方面，傳遞方式較為多樣，主要的服務(wù)傳遞方式是政府直接購(gòu)買服務(wù)以及為供應(yīng)方提供必要的補(bǔ)貼。作為服務(wù)的傳遞方，中央和地方政府各司其職，大大提高了為殘疾人提供服務(wù)的效率，也能為殘疾人及其家庭提供更有效的社會(huì)支持。

在社會(huì)民主主義國(guó)家，殘疾人家庭社會(huì)支持的生產(chǎn)和傳遞以中央政府立法為基礎(chǔ)，多級(jí)政府負(fù)責(zé)實(shí)施，政府動(dòng)員其主管機(jī)構(gòu)、殘疾人組織以及社區(qū)等。瑞典在照料服務(wù)運(yùn)行過程中，為了減少單個(gè)的決定者在做決策時(shí)面臨的困難，建立了服務(wù)計(jì)劃小組，主要由地區(qū)護(hù)理員、居家服務(wù)管理員、社會(huì)工作者、職業(yè)治療師等專業(yè)人員組成。小組的主要工作是居家服務(wù)管理人員為殘疾人決定居家服務(wù)的具體形式，以及評(píng)估和監(jiān)管等任務(wù)。確定需求后，多級(jí)政府各司其職，組織服務(wù)的供給和傳遞[32]。同時(shí)，在服務(wù)輸送環(huán)節(jié)也逐漸通過市場(chǎng)配置資源，由合同招標(biāo)的形式和殘疾人家庭自主選擇社會(huì)服務(wù)商的形式確定服務(wù)供給商，在注重社會(huì)效益的基礎(chǔ)上追求政策運(yùn)行效率。

三、發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)殘疾人家庭社會(huì)支持的啟示

從一些國(guó)家和地區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)看，由于殘疾人觀、福利體制等存在較大差異，殘疾人家庭社會(huì)支持體系也存在較為明顯的不同，這些不同包括法律法規(guī)、參與主體、項(xiàng)目?jī)?nèi)容、籌資方式、運(yùn)行過程等。從2008年開始，我國(guó)開始構(gòu)建殘疾人社會(huì)保障體系和服務(wù)體系，雖然主要以殘疾人個(gè)體為主要保障對(duì)象，但許多項(xiàng)目也涉及家庭成員，至今形成了包括生活困難殘疾人生活補(bǔ)貼、重度殘疾人護(hù)理津貼、殘疾兒童搶救性康復(fù)、殘疾人托養(yǎng)、殘疾人義務(wù)教育、長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)等在內(nèi)的社會(huì)支持體系。但是從總體上看，我國(guó)還未形成一個(gè)較為系統(tǒng)和全面的殘疾人家庭社會(huì)支持體系。特別是傳統(tǒng)的家庭觀念下，應(yīng)發(fā)展一種基于家庭整體性的福利服務(wù)體系，通過支持家庭功能發(fā)揮實(shí)現(xiàn)為殘疾人提供福利和保障的目標(biāo)。因此，結(jié)合發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建一個(gè)結(jié)合中國(guó)國(guó)情、全面而且較為完善的殘疾人家庭社會(huì)支持體系應(yīng)是當(dāng)務(wù)之急?；诖?，本文提出四點(diǎn)建議：

1.培育發(fā)展型的殘疾人家庭政策理念

中國(guó)的殘疾人觀、家庭觀與國(guó)外存在顯著差異，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與福利國(guó)家和地區(qū)還存在較大差距，福利制度還有待完善，再加上我國(guó)殘疾人數(shù)多，在構(gòu)建殘疾人家庭社會(huì)支持體系時(shí)要平衡“家庭主義”和“去家庭化”。當(dāng)前，我國(guó)殘疾人家庭政策處于起步階段，大多數(shù)領(lǐng)域要么政策空白，要么政策目標(biāo)不清，缺乏具體可操作的措施，多以直接的資源供給為主要形式，以維生為主要目標(biāo)，無法實(shí)現(xiàn)平等共享，因此培育發(fā)展型家庭政策理念迫在眉睫。發(fā)展型家庭政策理念強(qiáng)調(diào)的，不是由國(guó)家完全替代家庭，也不是簡(jiǎn)單地向殘疾個(gè)體提供一些福利補(bǔ)助，而是通過政策、資金等的支持，來促進(jìn)家庭能力的提升和家庭的可持續(xù)發(fā)展。

參考德國(guó)的“個(gè)人預(yù)算制”，可以給殘疾家庭建立家庭發(fā)展賬戶，政府提供的各項(xiàng)福利服務(wù)均可以存儲(chǔ)入賬戶，并且可進(jìn)行現(xiàn)金折算，殘疾家庭依據(jù)自身的實(shí)際情況和家庭狀況自主決定購(gòu)買哪項(xiàng)服務(wù)或輔助器具。同時(shí)，政府給予激勵(lì)措施，鼓勵(lì)殘疾家庭依靠自己的力量不斷積累基金，完成可持續(xù)的生存和發(fā)展。這種方法，改變了以往救助方式的被動(dòng)性，將主動(dòng)權(quán)交給殘疾個(gè)人和家庭，用計(jì)劃存款的經(jīng)濟(jì)手段鼓勵(lì)家庭成員做到自立、自強(qiáng)。

2.實(shí)現(xiàn)資源整合的綜合性支持

正如所考察的國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)所表明的那樣，殘疾政策與失業(yè)、養(yǎng)老、兒童福利和一般社會(huì)福利計(jì)劃相互聯(lián)系[25]。因此，不能將殘疾資源分裂開來，而是要整合資源實(shí)現(xiàn)綜合性的支持和長(zhǎng)期連續(xù)性的照護(hù)。

上述發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)以滿足殘疾家庭需求為發(fā)展目標(biāo)，積極整合家庭、社區(qū)和機(jī)構(gòu)等不同類型的服務(wù)，在保障服務(wù)供給的連續(xù)性、完整性、有效性上，做出了許多有益嘗試，如家庭照顧者最主要的需求有時(shí)間、金錢和服務(wù)等。與此相對(duì)應(yīng)的，發(fā)達(dá)國(guó)家的家庭政策中有給家庭照顧成員發(fā)放護(hù)理津貼或工資、實(shí)施家庭照顧帶薪假期、提供喘息服務(wù)、心理疏導(dǎo)等；特別是德國(guó)將家務(wù)勞動(dòng)有償化，實(shí)現(xiàn)家庭支持與社會(huì)就業(yè)的掛鉤，在一定程度上解決女性就業(yè)問題。我國(guó)雖然有部分地區(qū)開展類似的“試點(diǎn)工程”，但其本土化效果還需要進(jìn)一步檢驗(yàn)。中國(guó)在構(gòu)建殘疾人家庭社會(huì)支持體系時(shí)可借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，充分利用社會(huì)資源，鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量參與服務(wù)，豐富服務(wù)內(nèi)容、提高服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。

3.建立政府為主導(dǎo)的多方籌資機(jī)制和服務(wù)遞送機(jī)制

從福利多元主義理論來看，福利的提供者不僅有國(guó)家，社會(huì)和市場(chǎng)也應(yīng)發(fā)揮作用。各個(gè)國(guó)家福利體制存在較大差別，國(guó)家、市場(chǎng)和社會(huì)在其中發(fā)揮的作用也不盡相同，如瑞典和挪威實(shí)施全民免費(fèi)醫(yī)療，德國(guó)主要由強(qiáng)制性的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)承擔(dān)，而美國(guó)主要由醫(yī)療照顧和商業(yè)性護(hù)理保險(xiǎn)負(fù)責(zé)。然而在中國(guó)，殘疾人福利服務(wù)政策強(qiáng)調(diào)“去國(guó)家化”(de-state)和“家庭主義”(familism)，即國(guó)家在福利與服務(wù)供給中地位的主動(dòng)下降，強(qiáng)調(diào)家庭責(zé)任的重要性,并用中國(guó)傳統(tǒng)文化中重視家庭的文化元素，對(duì)家庭取向的社會(huì)福利與服務(wù)體系進(jìn)行合理化說明[33]。

發(fā)展型家庭支持政策要求建立政府為主導(dǎo)的多方籌資機(jī)制和服務(wù)遞送機(jī)制。首先應(yīng)該依靠政府的主導(dǎo)作用和公共部門的積極干預(yù)。建設(shè)國(guó)家主導(dǎo)型社會(huì)福利體系，政府要承擔(dān)社會(huì)福利與社會(huì)保障建設(shè)的主要責(zé)任，不僅是制定相關(guān)立法，發(fā)揮監(jiān)管作用，而且在殘疾家庭社會(huì)福利服務(wù)中也要加大財(cái)政支出，在推進(jìn)社會(huì)公平與和諧社會(huì)建設(shè)中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。雖然國(guó)家對(duì)重大社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)問題的解決負(fù)有責(zé)任，但落實(shí)這種責(zé)任的方式不是包攬一切，而應(yīng)是發(fā)揮政府以及政府之外的各種社會(huì)力量，充分發(fā)揮個(gè)人、家庭和民間社會(huì)組織的作用，確立國(guó)家與企業(yè)、家庭、社區(qū)及志愿機(jī)構(gòu)在社會(huì)福利中的合作關(guān)系。單一的政府參與會(huì)產(chǎn)生效率低下的問題，因此需要社會(huì)力量的介入，通過多元化的福利和服務(wù)供給機(jī)制提供更優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

其中，“外包制”的政府購(gòu)買服務(wù)是一條可供選擇的路徑，即國(guó)家從公共服務(wù)的具體傳遞中退出，通過招標(biāo)的辦法，將其外包給專業(yè)社會(huì)服務(wù)組織或機(jī)構(gòu)?！巴獍啤蹦茉诠采鐣?huì)服務(wù)中適當(dāng)引入市場(chǎng)機(jī)制，在從事專業(yè)服務(wù)的社會(huì)組織之間形成良好的競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)，通過增值服務(wù)滿足殘疾人的真正需求，從而使政府所提供的公共資源發(fā)揮出最大化的服務(wù)效果，克服現(xiàn)有公共服務(wù)的弊端[34]。這一模式能夠較好地發(fā)揮政府主導(dǎo)下的市場(chǎng)、專業(yè)服務(wù)類社會(huì)組織，以及信任和合作的市民社會(huì)等多方主體的共同作用。

4.建立科學(xué)的評(píng)估體系

在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下，殘疾人家庭社會(huì)支持體系也要實(shí)現(xiàn)從“供給側(cè)”到“需求側(cè)”的轉(zhuǎn)向。通過一系列瞄準(zhǔn)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)更精準(zhǔn)的服務(wù)。首先要建立科學(xué)的評(píng)估體系，這不是要求像美國(guó)那樣嚴(yán)格的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，而是依據(jù)殘疾等級(jí)、殘疾類型，了解殘疾人和家庭的個(gè)性化需求，在此基礎(chǔ)上提供專業(yè)的服務(wù)。在中國(guó)，殘疾家庭普遍對(duì)于生活津貼、醫(yī)療護(hù)理、生活照顧擁有最迫切需求，除此之外，家庭因殘疾程度、殘疾類型、年齡、地理位置等的不同，會(huì)存在多樣化的特殊需求，需要基層工作人員通過家計(jì)調(diào)查、上門走訪等方式，掌握家庭的基本狀況和特殊的服務(wù)需求，制定更靈活的政策措施，實(shí)現(xiàn)個(gè)性化、多維度的服務(wù)供給，使政策能夠真正服務(wù)于人、造福家庭。