劉學(xué)敏，李 強(qiáng)，竇睿音，孫 巖，趙 瑞

(1.北京師范大學(xué) 地理科學(xué)學(xué)部，北京 100875；2.北京師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與資源管理研究院，北京 100875)

引 言

國務(wù)院《“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》(2016)明確指出：“至2020年，要確保現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下建檔立卡貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障(“兩不愁、三保障”)，全國貧困縣全部摘帽?！苯刂?020年3月，全國832個(gè)貧困縣中已有780個(gè)順利實(shí)現(xiàn)了脫貧摘帽，基本解決區(qū)域性整體貧困問題。

根據(jù)中共中央、國務(wù)院《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于建立貧困退出機(jī)制的意見》及國務(wù)院扶貧辦《貧困縣退出專項(xiàng)評(píng)估檢查實(shí)施辦法(試行)》，黑龍江省委辦公廳、政府辦公廳制定了《關(guān)于建立貧困退出機(jī)制的實(shí)施意見》。為確保脫貧攻堅(jiān)成果經(jīng)得起歷史和實(shí)踐的檢驗(yàn)，貧困縣退出嚴(yán)格遵循既定程序。在經(jīng)過縣級(jí)自查自評(píng)、市級(jí)核查、省級(jí)專項(xiàng)評(píng)估檢查之后，黑龍江省扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組按照國家規(guī)定的貧困縣退出標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)各級(jí)核查和檢查結(jié)果進(jìn)行審定，并將貧困縣退出結(jié)果在省政府門戶網(wǎng)站發(fā)布，公開征求社會(huì)意見。

黑龍江省共有20個(gè)國家級(jí)貧困縣，其中，富?？h、甘南縣、撫遠(yuǎn)市、饒河縣、望奎縣等5縣市于2017年退出；龍江縣、克東縣、泰來縣、湯原縣、樺川縣、樺南縣、同江市、綏濱縣、明水縣、蘭西縣等10縣市于2018年退出；延壽縣、拜泉縣、林甸縣、海倫市、青岡縣等5縣市于2019年退出。受國務(wù)院扶貧辦和黑龍江省扶貧辦委托，北京師范大學(xué)負(fù)責(zé)組織并參與了全部20個(gè)貧困縣市的第三方專項(xiàng)評(píng)估檢查。按照國務(wù)院規(guī)定的貧困縣退出“三率一度”標(biāo)準(zhǔn)，即綜合貧困發(fā)生率低于2%(西部地區(qū)低于3%)、脫貧人口錯(cuò)退率低于2%、貧困人口漏評(píng)率低于2%、群眾認(rèn)可度大于90%，北京師范大學(xué)帶領(lǐng)的第三方專項(xiàng)評(píng)估團(tuán)隊(duì)在20個(gè)貧困縣市共走訪了23711個(gè)農(nóng)戶，涵蓋了234個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、649個(gè)行政村的1968個(gè)村組，對(duì)縣鄉(xiāng)村各級(jí)干部及人大代表、政協(xié)委員1500余人進(jìn)行問卷調(diào)查和訪談，對(duì)貧困縣退出是否達(dá)標(biāo)予以獨(dú)立、客觀、公正的評(píng)估。同時(shí)，評(píng)估團(tuán)隊(duì)系統(tǒng)查閱了各縣市脫貧攻堅(jiān)的相關(guān)資料，實(shí)地走訪了各縣市扶貧及帶貧效果顯著的典型企業(yè)和合作經(jīng)濟(jì)組織，對(duì)黑龍江省的脫貧攻堅(jiān)工作有了較為全面的了解，形成了對(duì)其脫貧攻堅(jiān)經(jīng)驗(yàn)和模式的一些基本認(rèn)識(shí)。

一、貧困縣的基本狀況與貧困特征

1.建檔立卡時(shí)的貧困狀況

在黑龍江省20個(gè)國家級(jí)貧困縣中，有11個(gè)縣市屬于大興安嶺南麓貧困片區(qū)，分別是龍江縣、泰來縣、甘南縣、富?？h、克東縣、拜泉縣、林甸縣、明水縣、青岡縣、望奎縣、蘭西縣。此外，還有位于小興安嶺西麓的海倫市和東麓的湯原縣、張廣才嶺隆起帶西部的延壽縣、長白山余脈完達(dá)山麓的樺南縣以及位于三江平原地區(qū)和中俄邊界東段黑龍江烏蘇里江沿江的樺川縣、綏濱縣、同江市、撫遠(yuǎn)市、饒河縣(見圖1)。

圖1 國家級(jí)貧困縣分布及基本情況

2014年建檔立卡時(shí)，20個(gè)貧困縣市的農(nóng)業(yè)總?cè)丝跒?20.56萬人，大興安嶺南麓貧困片區(qū)的11個(gè)縣市占比為67.5%，海倫市的農(nóng)業(yè)人口最多，達(dá)到62.8萬人，撫遠(yuǎn)市最少，為3.26萬人。20個(gè)貧困縣市的建檔立卡貧困戶為24.4萬戶,貧困人口為54.11萬人，其中的甘南縣、綏濱縣、蘭西縣、拜泉縣等四個(gè)縣的貧困人口均在5萬人以上，大興安嶺南麓貧困片區(qū)11縣市的貧困人口占比達(dá)到62.2%。20個(gè)縣市的平均貧困發(fā)生率為10.4%，貧困發(fā)生率在10%以上的有7個(gè)縣市，最高的綏濱縣為69.16%。

2.貧困的基本特征

黑龍江省地域遼闊，水土資源豐富，具有發(fā)展農(nóng)業(yè)的良好條件，是我國重要的糧食生產(chǎn)基地。但受內(nèi)部自然環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地域差異影響，局部貧困的特點(diǎn)十分明顯。

(1)貧困縣發(fā)展受自然條件制約較大。黑龍江省屬于寒溫帶與溫帶大陸性季風(fēng)氣候，呈現(xiàn)春季低溫干旱、夏季溫?zé)岫嘤?、秋季易澇早霜、冬季寒冷漫長的總體特點(diǎn)?；诓煌膮^(qū)位，制約貧困縣市發(fā)展的自然條件也各不相同。如泰來縣地處科爾沁沙地的延伸部分，境內(nèi)沙漠化地表形態(tài)占總面積的63%，降水較少，風(fēng)沙天氣較多，是黑龍江省荒漠化最為嚴(yán)重的地區(qū)；望奎縣、明水縣、蘭西縣、青岡縣、克東縣、拜泉縣受地形與氣候等因素影響，水土流失較為嚴(yán)重，土質(zhì)貧瘠，鹽堿地分布廣泛；湯原縣、樺川縣、綏濱縣、同江市和撫遠(yuǎn)市在春夏兩季雨水較為密集、雨量大，且地勢(shì)平坦，排水較為困難，易形成洪澇災(zāi)害。

(2)貧困縣生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施較為落后。與非貧困縣相比，貧困縣受限于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)普遍滯后。缺乏健全、配套的農(nóng)田水利設(shè)施直接影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益；缺乏快捷、通達(dá)的公路鐵路交通體系影響貧困縣與周邊縣市乃至更廣泛區(qū)域的溝通交流，不僅使其難以吸引資金、技術(shù)、人才等生產(chǎn)要素的聚集，而且因運(yùn)輸成本高，各縣市的優(yōu)特鮮農(nóng)產(chǎn)品也難以獲得更高的收益；此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村屯的醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施、文化教育設(shè)施、水電路網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施以及居住環(huán)境也不能保障農(nóng)村居民日常生活的基本需求，成為困擾農(nóng)村發(fā)展和解決貧困人口“三保障”問題的主要障礙。

(3)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，農(nóng)民增收途徑有限。幾乎所有的貧困縣都是種植業(yè)大縣，主要種植玉米、大豆、水稻等大宗農(nóng)作物，而經(jīng)濟(jì)效益高的特色品種則較少。同時(shí)，貧困縣的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式仍以靠天吃飯為主，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展不充分，農(nóng)產(chǎn)品加工轉(zhuǎn)化能力不足。養(yǎng)殖業(yè)以養(yǎng)牛、養(yǎng)豬、養(yǎng)鵝等為主，主要向市場提供初級(jí)產(chǎn)品，缺乏相應(yīng)的深加工企業(yè)，容易受市場價(jià)格波動(dòng)、自然災(zāi)害、動(dòng)物疫病等因素的影響。另外，由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條短，科技含量低，致使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效益不高，農(nóng)民收入波動(dòng)較大，容易陷入貧困境地。

(4)因病、因殘、因?yàn)?zāi)是農(nóng)戶個(gè)體的主要致貧原因。根據(jù)第三方評(píng)估檢查的結(jié)果，就農(nóng)戶個(gè)體而言，盡管致貧原因呈現(xiàn)疊加性、多樣化的特征，但因病、因殘仍是主要原因。絕大多數(shù)貧困縣市因病、因殘致貧比例超過60%，有的縣市甚至超過90%(如蘭西縣為92.53%、饒河縣為92.2%、樺川縣為91.16%)。因病致貧的農(nóng)戶主要是家庭成員患有風(fēng)濕類疾病和慢支、肺氣腫等呼吸道類疾病，以及更為多見的心腦血管疾病(高血壓、高血脂、腦梗等)，后者往往容易致殘。此外，因?yàn)?zāi)致貧也在一些貧困縣市占有一定比例，如富?？h占28%、林甸縣占8%、海倫市占7.54%。

二、貧困縣扶貧政策落實(shí)情況和脫貧成果

1.扶貧政策落實(shí)情況

為實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧目標(biāo)，國家制定了“五個(gè)一批”政策(1)黑龍江省的貧困縣無易地扶貧搬遷農(nóng)戶。(即：發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、易地搬遷脫貧一批、生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會(huì)保障兜底一批)，對(duì)建檔立卡農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)全覆蓋，根據(jù)不同致貧原因進(jìn)行精準(zhǔn)施策，切實(shí)解決貧困人口的“兩不愁、三保障”問題。黑龍江省的所有貧困縣市按照國家的統(tǒng)一部署，大力實(shí)施產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)、轉(zhuǎn)移就業(yè)、危房改造、教育扶貧、醫(yī)療救助、保障兜底、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)等脫貧攻堅(jiān)舉措，把扶貧政策落到實(shí)處，取得了良好的效果。

(1)發(fā)展扶貧產(chǎn)業(yè)，夯實(shí)脫貧根基。產(chǎn)業(yè)扶貧是幫助貧困群眾甩“窮帽”、去“窮根”的根本路徑，也是從“輸血式扶貧”轉(zhuǎn)向“造血式扶貧”的重要體現(xiàn)。各縣針對(duì)貧困群眾收入來源不穩(wěn)定、持續(xù)增收能力弱等突出問題，加快了主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，構(gòu)筑“縣級(jí)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)頂天立地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)鋪天蓋地”的扶貧產(chǎn)業(yè)格局，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)脫貧、扶貧壯大產(chǎn)業(yè)的雙贏共進(jìn)。堅(jiān)持點(diǎn)面結(jié)合，通過“點(diǎn)”上精準(zhǔn)到戶、“面”上整村帶動(dòng)，確保每個(gè)貧困戶都能參與到持續(xù)穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)增收項(xiàng)目中。具體而言，通過創(chuàng)新推廣“菜單式”精準(zhǔn)扶貧模式，使貧困戶能夠戶均參與兩個(gè)以上產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目。針對(duì)患病、殘疾、無勞動(dòng)能力的貧困戶，推廣資產(chǎn)收益類的產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)增收(如光伏產(chǎn)業(yè)等)；針對(duì)有勞動(dòng)能力和外出勞動(dòng)意愿的貧困戶，以鼓勵(lì)扶持生產(chǎn)經(jīng)營的方式帶動(dòng)；針對(duì)留守在村里且有養(yǎng)殖意愿的貧困戶，通過政策激勵(lì)的方式帶動(dòng)。

(2)推進(jìn)轉(zhuǎn)移就業(yè)，保證脫貧的穩(wěn)定性。貧困戶只有依托穩(wěn)定的工作、靠自己的雙手奮斗才能從根本上擺脫貧困。各縣以“授人以魚不如授人以漁”為指導(dǎo)思想，始終將轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力就業(yè)作為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的一項(xiàng)重要戰(zhàn)略，制定了系統(tǒng)的就業(yè)創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)與扶持政策，為貧困戶提供精準(zhǔn)幫扶和精細(xì)服務(wù)。主要舉措包括：根據(jù)貧困家庭勞動(dòng)者的意愿和企業(yè)的用工需求，有針對(duì)性地開展定向式、訂單式技能培訓(xùn)，切實(shí)提高貧困人員的就業(yè)技能；通過建立勞務(wù)輸出協(xié)作對(duì)接機(jī)制，推動(dòng)省內(nèi)外經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與貧困縣的勞務(wù)合作，提高勞務(wù)輸出脫貧的組織化程度；通過成立專業(yè)合作社、建設(shè)扶貧車間等方式，吸納貧困勞動(dòng)力就業(yè)；組織支持家政服務(wù)、服裝加工、手工編織、旅游產(chǎn)品等創(chuàng)業(yè)企業(yè)入鄉(xiāng)進(jìn)村，以“企業(yè)+農(nóng)戶”的形式，通過分散加工、家庭作坊等帶動(dòng)貧困勞動(dòng)力就業(yè)。

(3)實(shí)施危房改造，保障農(nóng)戶居住安全。住房安全是貧困家庭對(duì)幸福生活最樸實(shí)的要求之一，也是精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)中的重點(diǎn)和“硬骨頭”。各縣在對(duì)貧困戶住房情況進(jìn)行地毯式排查的基礎(chǔ)上，明確任務(wù)，因地制宜，創(chuàng)新危房改造模式。主要做法有：針對(duì)有一定能力的貧困戶，采取互幫互助的方式自行改造；針對(duì)無法獨(dú)立完成改造的貧困戶，由政府安排施工隊(duì)伍，采取先施工后結(jié)賬的方式，按照統(tǒng)一建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)改造；對(duì)于早期危房改造中遺留的質(zhì)量問題，做到及時(shí)核查、全面整改、徹底消除。

(4)落實(shí)教育幫扶，阻斷貧困代際傳遞。教育是阻斷貧困代際傳遞的治本之策。各縣圍繞義務(wù)教育階段“控輟保學(xué)”的核心，致力于完善農(nóng)村辦學(xué)條件，提高農(nóng)村教學(xué)質(zhì)量。同時(shí)，針對(duì)不同就學(xué)階段建檔立卡的貧困學(xué)生，全面落實(shí)“兩免一補(bǔ)”(免教科書費(fèi)、免雜費(fèi)、補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi))、“雨露計(jì)劃”“普通高中發(fā)展促進(jìn)計(jì)劃”“貧困大學(xué)生助學(xué)金計(jì)劃”等扶貧政策，借助多方資助來降低貧困家庭的教育成本，保障貧困家庭的子女不因貧輟學(xué)。此外，最大程度吸納貧困學(xué)生接受優(yōu)質(zhì)中等職業(yè)教育，提高貧困家庭勞動(dòng)力職業(yè)技能和受教育年限，增強(qiáng)其就業(yè)和創(chuàng)業(yè)能力。

(5)強(qiáng)化醫(yī)療保障，避免因病致貧。因病因殘是貧困戶首要的致貧原因，這是所有貧困縣的共性問題，因此強(qiáng)化醫(yī)療保障至關(guān)重要。各縣建立了城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、大病保險(xiǎn)、與醫(yī)療救助相銜接的醫(yī)療保障制度，對(duì)貧困戶參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)進(jìn)行資助補(bǔ)貼；加大貧困戶住院和門診費(fèi)用的報(bào)銷比例，提高大病保險(xiǎn)水平；將因病致貧的貧困人口納入醫(yī)療救助范圍，實(shí)現(xiàn)貧困人口的醫(yī)療保險(xiǎn)全覆蓋，其他的醫(yī)療保障措施還有：“先診療、后付費(fèi)”的即時(shí)結(jié)算機(jī)制；在基本醫(yī)保范圍內(nèi)增加貧困殘疾人員醫(yī)療康復(fù)項(xiàng)目；對(duì)患重大疾病、老年病、慢性病且需常年用藥的貧困戶，設(shè)立個(gè)人醫(yī)療保險(xiǎn)賬戶，配備簽約醫(yī)生，解決日常的疾病預(yù)防與治療之需。

(6)助力金融扶貧，實(shí)施資產(chǎn)收益分紅。為使金融扶貧政策惠及更多的貧困戶，各縣堅(jiān)持精準(zhǔn)支持與整體帶動(dòng)相結(jié)合、創(chuàng)新發(fā)展與風(fēng)險(xiǎn)防控相統(tǒng)籌，建立健全了金融支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展與帶動(dòng)貧困戶持續(xù)增收的掛鉤機(jī)制，探索了多種產(chǎn)業(yè)扶貧信貸產(chǎn)品和模式。一方面，對(duì)有貸款意愿、有就業(yè)創(chuàng)業(yè)潛質(zhì)、符合貸款條件的貧困戶，通過評(píng)級(jí)授信，給予“免抵押、免擔(dān)保”信用貸款，助其發(fā)展產(chǎn)業(yè)，增加收入；另一方面，強(qiáng)化對(duì)扶貧貸款的事前事后管理，進(jìn)行全面的信用等級(jí)評(píng)定，為扶貧小額貸款確定額度提供佐證，確保有據(jù)可查、有據(jù)可依。

(7)創(chuàng)新生態(tài)扶貧機(jī)制，實(shí)現(xiàn)生態(tài)與脫貧雙贏。以生態(tài)惠民、生態(tài)利民、生態(tài)為民為出發(fā)點(diǎn)，各縣創(chuàng)新生態(tài)扶貧機(jī)制，通過創(chuàng)新造林模式，將造林綠化與精準(zhǔn)扶貧緊密結(jié)合，帶動(dòng)貧困戶增收脫貧，實(shí)現(xiàn)生態(tài)改善和脫貧的雙贏。主要做法是：選聘建檔立卡貧困戶為生態(tài)護(hù)林員，參與防護(hù)林建設(shè)和儲(chǔ)備林營造，并管護(hù)森林資源，防范森林火災(zāi)，依法制止亂征濫占林地的破壞行為。此外，根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村環(huán)境治理的實(shí)際需要，設(shè)立生態(tài)宜居保潔員、秸稈禁燒監(jiān)管員、草地管理員等公益崗位，吸納更多貧困戶參與生態(tài)環(huán)境建設(shè)。

(8)加強(qiáng)社會(huì)保障，實(shí)現(xiàn)兜底脫貧一批。對(duì)于體弱多病、喪失勞動(dòng)能力、患重大疾病和重度殘疾等弱勢(shì)群體，實(shí)行政策兜底是必然之舉。為筑牢兜底保障網(wǎng)，各縣加強(qiáng)農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧政策的有效銜接，確保應(yīng)扶盡扶、應(yīng)保盡保。并積極探索農(nóng)村低保制度與扶貧政策的有效過渡，嚴(yán)格遵守脫貧攻堅(jiān)期內(nèi)“脫貧不脫政策”的相關(guān)規(guī)定，對(duì)于收入水平超過脫貧標(biāo)準(zhǔn)但仍低于農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的貧困戶，做到“脫貧不脫?！?；對(duì)于收入水平超過農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)但仍屬于低收入的邊緣脫貧戶，繼續(xù)給予過渡性低保直至穩(wěn)定脫貧。

2.脫貧任務(wù)完成情況

2014年以來，所有貧困縣經(jīng)過艱苦努力，取得脫貧攻堅(jiān)的巨大成績。貧困戶的“兩不愁、三保障”總體實(shí)現(xiàn)，貧困村的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)明顯改善，鄉(xiāng)村面貌發(fā)生較大變化，區(qū)域性絕對(duì)貧困問題得到基本解決，達(dá)到了國家的貧困縣脫貧摘帽標(biāo)準(zhǔn)，全部縣市的貧困發(fā)生率均在2%以下，圓滿完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)。在“兩不愁”方面，所有農(nóng)戶都能夠吃得飽，且吃得起肉類、蛋類、奶制品、豆制品等蛋白質(zhì)食品。所有農(nóng)戶的飲水安全都能得到保障，水源以自來水和井水為主，少數(shù)農(nóng)戶飲用山泉水或窖水，水質(zhì)均不存在問題。所有農(nóng)戶都有日常換洗衣服和應(yīng)季衣服，能夠保障全年有得穿、有得換。

在“三保障”方面，各縣針對(duì)建檔立卡貧困戶、低保戶、分散供養(yǎng)五保戶、貧困殘疾人家庭等重點(diǎn)關(guān)注對(duì)象，采取新建、修繕、購買、租賃、移住幸福大院等方式，保障住房安全。各縣對(duì)于建檔立卡貧困戶實(shí)現(xiàn)了基本醫(yī)療保險(xiǎn)、大病保險(xiǎn)、醫(yī)療救助的全覆蓋，農(nóng)戶的慢性病和常見病在縣鄉(xiāng)村三級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)能夠得到及時(shí)救治，建檔立卡貧困戶不會(huì)因患大病重病而影響基本生活，基本醫(yī)療有保障。各縣所有的義務(wù)教育階段適齡兒童(只要不是身體原因)都可以接受教育， “兩免一補(bǔ)”等教育扶貧政策得到有效落實(shí)。

各縣剩余的未脫貧人口主要是因病、因殘、因?yàn)?zāi)致貧的貧困戶。為確保扶貧路上“不丟一戶，不落一人”，各縣均制定了切實(shí)可行的后續(xù)保障措施。針對(duì)因病致貧的貧困戶，將持續(xù)筑牢基本醫(yī)療保險(xiǎn)、大病保險(xiǎn)、醫(yī)療救助“三重保障線”，落實(shí)“先診療，后付費(fèi)”“一站式”結(jié)算、“一減五免”等政策，加大醫(yī)療救助和其他保障政策的幫扶力度，減輕貧困戶就醫(yī)負(fù)擔(dān)，確?；即蟛≈夭〉呢毨罕娀旧钣斜Ｕ?。針對(duì)因殘致貧的貧困戶，將健全完善社會(huì)救助體系，統(tǒng)籌用好各項(xiàng)社會(huì)兜底保障政策，落實(shí)低保重度殘疾人生活補(bǔ)貼和重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼，優(yōu)先實(shí)施貧困殘疾人康復(fù)救助項(xiàng)目，確保貧困殘疾人基本生活有保障。針對(duì)因?yàn)?zāi)致貧的貧困戶，將在健全自然災(zāi)害和突發(fā)事件的發(fā)現(xiàn)報(bào)告、應(yīng)急處置、幫扶干預(yù)機(jī)制的基礎(chǔ)上，落實(shí)對(duì)因?yàn)?zāi)貧困戶的急難救助政策，幫助其渡過難關(guān)。

3.脫貧戶人均純收入情況

(1)脫貧戶人均純收入。經(jīng)過幾年的脫貧攻堅(jiān)，各縣建檔立卡貧困戶的收入有了明顯增加，超過了國家或黑龍江省確定的貧困線標(biāo)準(zhǔn)。2017年，國家確定的貧困線為年人均純收入2952元；2018年和2019年，黑龍江省確定的貧困線分別為3550元和3780元。為反映脫貧戶的收入特點(diǎn)，根據(jù)各年度的貧困線標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步將收入劃分為三個(gè)檔次(2017年和2018年以4000元為分界線，2019年以5000元為分界線)，分別對(duì)應(yīng)低于貧困線的脫貧戶、高于貧困線但低于分界線的邊緣脫貧戶、高于分界線的脫貧戶。

根據(jù)第三方評(píng)估檢查的統(tǒng)計(jì)結(jié)果，可以看出各縣都有少量建檔立卡人均純收入低于貧困線標(biāo)準(zhǔn)，占比小于2%的貧困戶，其中2017年的退出縣比較突出(見下頁圖2)。究其原因，可能存在農(nóng)戶在調(diào)研訪談中“隱瞞”收入的情況。綜合對(duì)農(nóng)戶家庭的實(shí)地勘察以及多方佐證核實(shí)，確定這些農(nóng)戶都能夠滿足“兩不愁、三保障”，達(dá)到脫貧標(biāo)準(zhǔn)。另外，各縣還有一定比例的邊緣脫貧戶，同樣是2017年的退出縣比較突出，而2018年和2019年退出縣的比例則在4%以下。雖然這些農(nóng)戶已經(jīng)脫貧，但承受災(zāi)病等突發(fā)事件的能力還較弱，存在較大的返貧風(fēng)險(xiǎn)。因此，各縣需要在鞏固脫貧攻堅(jiān)成果階段對(duì)這些邊緣脫貧戶予以高度關(guān)注，進(jìn)一步增強(qiáng)其發(fā)展能力。

(2)脫貧戶收入結(jié)構(gòu)。依據(jù)第三方評(píng)估檢查中對(duì)收入結(jié)構(gòu)的劃分，農(nóng)戶的收入由經(jīng)營性收入、工資性收入、財(cái)產(chǎn)性收入、轉(zhuǎn)移性收入四個(gè)部分構(gòu)成。對(duì)比分析不同年度退出縣的脫貧戶和一般農(nóng)戶的收入結(jié)構(gòu)(見下頁圖3)可以看出，無論是哪個(gè)年度的退出縣，其脫貧戶的轉(zhuǎn)移性收入占比都超過30%。在實(shí)地調(diào)研中也獲得同樣的信息，幾乎所有建檔立卡的貧困戶，特別是因病、因殘和因?yàn)?zāi)致貧的貧困戶，都獲得了轉(zhuǎn)移性收入。這一結(jié)果反映出各項(xiàng)幫扶政策得到了有效落實(shí)，對(duì)農(nóng)戶脫貧產(chǎn)生重要作用。此外，在一般農(nóng)戶的收入中，經(jīng)營性收入和工資性收入占比很高，各年度退出縣的經(jīng)營性收入比例分別為42.78%、50.97%和51.76%，工資性收入比例分別為25.8%、31.19%和38.15%，兩者之和達(dá)到70%～80%，說明一般農(nóng)戶相對(duì)于貧困戶具有更強(qiáng)的自我發(fā)展能力。

圖2 國家級(jí)貧困縣的不同收入檔次脫貧戶比例

圖3 國家級(jí)貧困縣的脫貧戶和一般戶的收入來源結(jié)構(gòu)

三、精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧的經(jīng)驗(yàn)與模式

1.基本經(jīng)驗(yàn)

打響脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)以來，黑龍江全省干部群眾上下一心、苦干實(shí)干，實(shí)現(xiàn)了20個(gè)國家級(jí)貧困縣全部脫貧摘帽清零，其間取得的巨大成就和積累的寶貴經(jīng)驗(yàn)值得全面梳理和系統(tǒng)總結(jié)。

(1)推進(jìn)責(zé)任落實(shí)，形成壓力有效傳導(dǎo)。黨的十八大以來，黑龍江省堅(jiān)決落實(shí)黨中央部署，把脫貧攻堅(jiān)作為一項(xiàng)政治任務(wù)和第一民生工程，實(shí)行黨政“一把手”負(fù)責(zé)制。各貧困縣更是將脫貧攻堅(jiān)作為首要政治任務(wù)，嚴(yán)格落實(shí)縣鄉(xiāng)村三級(jí)責(zé)任，逐級(jí)簽狀背書，傳導(dǎo)壓力，形成合力?？h(市)委書記和縣(市)長共同擔(dān)負(fù)全面責(zé)任，其他縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)負(fù)各自分管領(lǐng)域的具體責(zé)任，責(zé)任到人，各自明確任務(wù)目標(biāo)和工作時(shí)序。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長承上啟下，與包鄉(xiāng)縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)共同研究脫貧規(guī)劃，具體承擔(dān)脫貧攻堅(jiān)的精準(zhǔn)識(shí)別、扶貧政策落實(shí)等各項(xiàng)工作。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)下，村“兩委”、駐村工作隊(duì)和幫扶責(zé)任人共同承擔(dān)推進(jìn)本村各項(xiàng)脫貧攻堅(jiān)工作的責(zé)任。同時(shí)，省級(jí)層面建立了多渠道、全方位的監(jiān)督體系和嚴(yán)格的考核評(píng)估體系，確保真扶貧、真脫貧及脫貧成色，使脫貧結(jié)果經(jīng)得起歷史和實(shí)踐的檢驗(yàn)。

(2)產(chǎn)業(yè)發(fā)展先行，有力支撐脫貧攻堅(jiān)。產(chǎn)業(yè)發(fā)展是貧困縣脫貧摘帽、貧困戶穩(wěn)定增收的根本之策，各縣均依托產(chǎn)業(yè)扶貧政策，把具有勞動(dòng)力的貧困戶納入扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系中。黑龍江省產(chǎn)業(yè)扶貧的最大亮點(diǎn)之一，就是不少貧困縣通過引入現(xiàn)代化大企業(yè)帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，如青岡縣的京糧龍江生物工程有限公司和林甸縣的宏?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)小鎮(zhèn)等。現(xiàn)代化大企業(yè)擁有雄厚的資本實(shí)力、先進(jìn)的技術(shù)設(shè)備、強(qiáng)大的市場競爭力，其進(jìn)入不僅使傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)搭上了先進(jìn)工業(yè)資本的快車，實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展，而且使農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)在起步之初就處于較高平臺(tái)，具有支撐貧困縣脫貧摘帽和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的強(qiáng)勁潛力。盡管農(nóng)業(yè)和工業(yè)分屬不同的產(chǎn)業(yè)類型，具有不同的工藝規(guī)程和生產(chǎn)特點(diǎn)，但在產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化和市場經(jīng)濟(jì)的條件下，農(nóng)業(yè)與工業(yè)互動(dòng)的趨勢(shì)越來越明顯。大資本的進(jìn)入促使現(xiàn)代工業(yè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)相融合，以發(fā)展工業(yè)的思維發(fā)展農(nóng)業(yè)，以工業(yè)化的理念推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，以發(fā)展工業(yè)園區(qū)的模式建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)，使工廠化農(nóng)業(yè)成為農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要內(nèi)容，從而真正實(shí)現(xiàn)以工業(yè)帶動(dòng)農(nóng)業(yè)的目的。

(3)集成多種途徑，推動(dòng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。脫貧攻堅(jiān)以來，各縣都以推動(dòng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為重要抓手。不少貧困縣的村屯集體經(jīng)濟(jì)已經(jīng)由過去的“破零”向當(dāng)前的“壯大”轉(zhuǎn)化，集體經(jīng)濟(jì)的收入來源也逐步由“輸血”向“造血”轉(zhuǎn)變。助推集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要途徑：一是發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)。各貧困縣利用光伏扶貧政策，統(tǒng)籌謀劃光伏發(fā)電項(xiàng)目，通過建立村級(jí)光伏電站、集中式地面電站、聯(lián)村電站等方式輻射所有貧困村，使貧困村通過光伏產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)“破零”。二是發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)。一些貧困縣由鄉(xiāng)鎮(zhèn)牽頭，組織村集體和有意愿發(fā)展農(nóng)機(jī)服務(wù)的組織或個(gè)人，共同出資組成經(jīng)營主體，組建專業(yè)化農(nóng)機(jī)服務(wù)隊(duì)伍，開展微利有償服務(wù)創(chuàng)收。三是盤活存量集體資產(chǎn)。通過承包、租賃、參股、聯(lián)營、合資、合作等方式，對(duì)村屯集體所有的機(jī)動(dòng)土地、關(guān)閉企業(yè)、老村部、學(xué)校等公共設(shè)施和場地加以開發(fā)利用，獲取收益。四是開發(fā)當(dāng)?shù)氐纳健⑺?、林等資源和民俗文化。由村集體主導(dǎo)，采取合股開發(fā)、引資開發(fā)等方式，帶領(lǐng)農(nóng)戶發(fā)展休閑旅游業(yè)和生態(tài)觀光農(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)旅游與農(nóng)業(yè)、文化的有效對(duì)接，促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

(4)依托“四個(gè)結(jié)合”，奠定鄉(xiāng)村發(fā)展之路。脫貧攻堅(jiān)的根本任務(wù)是消除貧困，而消除貧困與鄉(xiāng)村發(fā)展密切相關(guān)。因此，各縣在完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的同時(shí)，做到了“四個(gè)結(jié)合”。一是與促進(jìn)縣域發(fā)展相結(jié)合，堅(jiān)持一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，延長產(chǎn)業(yè)鏈，拓寬產(chǎn)業(yè)幅，提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展層級(jí)；鼓勵(lì)科技成果轉(zhuǎn)化，促進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)；不斷擴(kuò)展新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)，培育新經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。二是與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相結(jié)合，走城鄉(xiāng)融合、質(zhì)量興農(nóng)、綠色發(fā)展、文化興盛、鄉(xiāng)村善治、共同富裕之路。三是與增進(jìn)民生福祉相結(jié)合，推進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，統(tǒng)籌發(fā)展教育、衛(wèi)生、文化等公共事業(yè)，健全完善社會(huì)保障體系。四是與夯實(shí)基層組織建設(shè)相結(jié)合，全面加強(qiáng)基層黨組織和帶頭人隊(duì)伍建設(shè)，鼓勵(lì)扶持貧困村黨員帶頭領(lǐng)辦、創(chuàng)辦新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，通過發(fā)展“支部+產(chǎn)業(yè)”，使黨的組織優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為扶貧優(yōu)勢(shì)、黨建活力轉(zhuǎn)化為攻堅(jiān)動(dòng)力。

(5)統(tǒng)籌社會(huì)力量，形成大扶貧格局。脫貧攻堅(jiān)需要全社會(huì)的廣泛參與，各縣形成了縣委統(tǒng)籌、政府主抓、全員上陣、各界參與的大扶貧格局，加大社會(huì)力量參與幫扶，切實(shí)解決困難群眾的生產(chǎn)生活難題。一是動(dòng)員和鼓勵(lì)民營企業(yè)積極承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，開展產(chǎn)業(yè)扶貧、就業(yè)扶貧和公益扶貧，組織民營企業(yè)與貧困村結(jié)成幫扶對(duì)子，實(shí)現(xiàn)一對(duì)一、點(diǎn)對(duì)點(diǎn)幫扶；二是引導(dǎo)各民主黨派、無黨派人士和社會(huì)組織及個(gè)人參與扶貧開發(fā)和鞏固提升工作，建立社會(huì)組織幫扶項(xiàng)目與貧困地區(qū)需求信息對(duì)接機(jī)制，確保貧困戶的發(fā)展需求與社會(huì)幫扶有效對(duì)接；三是鼓勵(lì)社會(huì)各界使用貧困地區(qū)的產(chǎn)品和服務(wù)，推動(dòng)貧困地區(qū)和貧困戶融入大市場；四是統(tǒng)籌各類保障措施，建立以社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利為主，以社會(huì)幫扶、社工助力為輔的綜合保障體系。

(6)著力改革創(chuàng)新，激發(fā)“三農(nóng)”活力。為在脫貧攻堅(jiān)中激發(fā)“三農(nóng)”活力，各縣著力從以下方面推動(dòng)改革創(chuàng)新。一是新型經(jīng)營主體改革，堅(jiān)持以適度規(guī)?；?jīng)營為方向，以長期化按揭貸款為支撐，以社會(huì)化綜合服務(wù)為依托，以品牌化龍頭企業(yè)為牽引，探索可復(fù)制、易推廣、受歡迎的家庭農(nóng)場模式；二是“強(qiáng)鄉(xiāng)擴(kuò)權(quán)”改革，從群眾最關(guān)心的事情做起，推進(jìn)縣直屬部門減政放權(quán)，將更多行政權(quán)力和公共服務(wù)賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施，提升基層治理能力；三是農(nóng)村宅基地盤活再利用試點(diǎn)改革，結(jié)合農(nóng)村危房改造，順應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展和宅基地“三權(quán)分置”的改革趨勢(shì)，圍繞小城鎮(zhèn)和中心村，實(shí)施增減掛鉤與占補(bǔ)平衡，盤活土地要素；四是集體產(chǎn)權(quán)制度改革，堅(jiān)持以創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理體制和運(yùn)行機(jī)制為重點(diǎn)，因地制宜，分類指導(dǎo)，不搞一刀切；五是通過市場化運(yùn)作方式,深入開展農(nóng)村“三變”(資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東)改革，將農(nóng)村集體和農(nóng)民擁有的“死資源”變?yōu)椤盎钯Y產(chǎn)”，讓村集體和農(nóng)民享受到入股分紅的收益，增加農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入。

2.扶貧開發(fā)模式

模式是主體行為的一般方式，是對(duì)復(fù)雜關(guān)系的一種抽象，具有一般性、可重復(fù)性、可操作性的特征。黑龍江省在脫貧攻堅(jiān)中積累經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，也探索了多種扶貧開發(fā)模式。

(1)龍頭企業(yè)帶動(dòng)模式。這種模式雖有多種表現(xiàn)形式，但根本特征是龍頭企業(yè)在整個(gè)鏈條中起著核心作用，它與貧困戶形成利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，一榮俱榮、一損俱損。一是“龍頭企業(yè)+基地+農(nóng)戶”扶貧模式，龍頭企業(yè)與農(nóng)戶以訂單形式建立利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，農(nóng)戶按照企業(yè)的生產(chǎn)規(guī)范來組織農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)；二是“龍頭企業(yè)+致富帶頭人+金融機(jī)構(gòu)+農(nóng)戶”扶貧模式，以企業(yè)為主體，致富帶頭人牽頭，貧困戶參與，金融機(jī)構(gòu)提供貸款保障；三是“政府+龍頭企業(yè)+農(nóng)戶”扶貧模式，以政府為主導(dǎo)，龍頭企業(yè)帶動(dòng)，貧困戶參與；四是“龍頭企業(yè)+合作社+政府+金融”扶貧模式，由龍頭企業(yè)帶動(dòng)，農(nóng)戶結(jié)成專業(yè)合作社，依托政府支持和金融機(jī)構(gòu)扶持；五是“龍頭企業(yè)+合作社+農(nóng)戶”扶貧模式，通過龍頭企業(yè)帶動(dòng)合作社進(jìn)而帶動(dòng)農(nóng)戶。無論具體采用哪種模式，龍頭企業(yè)的帶動(dòng)為貧困縣的脫貧攻堅(jiān)注入了強(qiáng)勁動(dòng)能，增添了無窮生機(jī)與活力。

(2)村級(jí)組織主導(dǎo)模式。這種模式的核心是充分發(fā)揮基層組織戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用，組織帶領(lǐng)貧困群眾發(fā)展產(chǎn)業(yè)，達(dá)到增收的目的。一是資產(chǎn)量化模式，通過村干部帶頭，量化集體資源，貧困戶參與，實(shí)現(xiàn)集體和貧困戶“雙贏”；二是干部引領(lǐng)帶動(dòng)模式，通過鎮(zhèn)、村、組干部帶頭領(lǐng)辦示范點(diǎn)，帶動(dòng)引導(dǎo)貧困群眾發(fā)展產(chǎn)業(yè)，拓寬增收渠道；三是支部引領(lǐng)帶動(dòng)模式，采取“黨支部(黨員)+合作社+基地+貧困戶”方式，引領(lǐng)帶動(dòng)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，助力貧困戶增收致富，增強(qiáng)造血功能；四是“能人+合作社+貧困戶”模式，通過能人把握合作社的經(jīng)營走向，使貧困戶與合作社之間形成利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，發(fā)揮合作社的帶貧、助貧作用，為持續(xù)穩(wěn)定脫貧奠定基礎(chǔ)。

(3)發(fā)展訂單農(nóng)業(yè)模式?；诤邶埥〉淖匀粭l件優(yōu)勢(shì)，探索大農(nóng)業(yè)、特色化的發(fā)展路徑，大力推廣訂單農(nóng)業(yè)。一是通過引進(jìn)多家農(nóng)畜產(chǎn)品加工收購企業(yè)，鼓勵(lì)貧困群眾結(jié)合自身生產(chǎn)特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，與不同類型的企業(yè)簽定收購合同，在強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)支撐的前提下拓寬增收渠道，降低經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)；二是建立“訂單式高效經(jīng)濟(jì)作物種植+貧困戶、訂單式家禽養(yǎng)殖+貧困戶、產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目+貧困戶”等利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，規(guī)定生產(chǎn)加工企業(yè)與貧困戶的訂單年限一般不低于一定時(shí)間段(如3年)，使享受產(chǎn)業(yè)扶貧政策的企業(yè)、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、致富帶頭人能夠持續(xù)帶動(dòng)貧困戶增收；三是實(shí)行農(nóng)畜產(chǎn)品價(jià)格保護(hù)措施，在市場價(jià)格低于協(xié)議收購價(jià)時(shí)，企業(yè)按協(xié)議價(jià)收購；在市場價(jià)格高于協(xié)議收購價(jià)時(shí)，按實(shí)際市場價(jià)格收購，從而有效化解農(nóng)戶可能面臨的市場風(fēng)險(xiǎn)。

(4)農(nóng)戶與公司一體化經(jīng)營模式。針對(duì)農(nóng)民“種糧貴、儲(chǔ)糧難、變現(xiàn)難、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)難”等問題，一些貧困縣市探索了“貧困戶當(dāng)股東”，使農(nóng)戶與公司一體化經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)扶貧新模式。在種植環(huán)節(jié)，通過“以銷定產(chǎn)”，引導(dǎo)農(nóng)民從追求“產(chǎn)量”向注重“質(zhì)量”轉(zhuǎn)變；在加工環(huán)節(jié)，引進(jìn)中糧集團(tuán)先進(jìn)的生產(chǎn)技術(shù)和高規(guī)格的工藝水準(zhǔn)，提升糧食加工品質(zhì)；在銷售環(huán)節(jié)，打造品牌產(chǎn)品，全面提升糧食種植的產(chǎn)銷結(jié)合度和市場銷售溢價(jià)。還有一些貧困縣市按照“運(yùn)距合理，利益最大化”“租賃為主，并購和建設(shè)為輔”等原則，推行“糧食銀行+”模式。農(nóng)戶可以隨時(shí)進(jìn)行結(jié)算，既減少了糧食擔(dān)保、搬倒、霉變的費(fèi)用和風(fēng)險(xiǎn)，又分享了市場價(jià)格波動(dòng)的機(jī)會(huì)，使農(nóng)戶的糧食銷售有可能達(dá)到理論最高價(jià)格。此外，儲(chǔ)糧和售糧保障有利于農(nóng)民擴(kuò)大種植規(guī)模，促進(jìn)新型經(jīng)營主體的發(fā)展，構(gòu)建產(chǎn)、加、銷結(jié)合的糧食經(jīng)營體系，促進(jìn)貧困群眾持續(xù)增收，從而推動(dòng)當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、規(guī)?；M(jìn)程。

(5)小院經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。依托土地資源優(yōu)勢(shì)，充分利用農(nóng)戶房前屋后的空地，按照“集體經(jīng)濟(jì)+企業(yè)+合作社+農(nóng)戶”模式，發(fā)展多樣化的小院經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)農(nóng)戶自我“造血”能力。農(nóng)戶經(jīng)由合作社與大型企業(yè)等市場主體合作，企業(yè)不僅提供種源、技術(shù)等服務(wù)，而且按照訂單收購農(nóng)產(chǎn)品，保證了產(chǎn)品銷售有市場、收益有預(yù)期，從而降低農(nóng)戶的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。政府提供的種子和肥料補(bǔ)貼以及“經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)補(bǔ)”政策有助于提高農(nóng)戶的種植養(yǎng)殖積極性；政府派遣農(nóng)業(yè)技術(shù)人員包鄉(xiāng)鎮(zhèn)、包村屯、包小院，通過點(diǎn)對(duì)點(diǎn)、手把手的指導(dǎo)和實(shí)訓(xùn)，解決農(nóng)戶不愿種、不會(huì)種、種不好的難題。在此基礎(chǔ)上還衍生出“小院經(jīng)濟(jì)+電商”的扶貧模式，通過“產(chǎn)地直供直發(fā)”途徑，不僅可以降低銷售成本、增加銷售收入，而且有利于塑造區(qū)域品牌形象，提高農(nóng)產(chǎn)品的知名度。

(6)邊貿(mào)扶貧模式。地處邊境地區(qū)的幾個(gè)貧困縣市因地制宜，“靠邊吃邊”，探索了富有特色且非常有效的邊貿(mào)扶貧新模式。該模式的核心是利用區(qū)位優(yōu)勢(shì)，將精準(zhǔn)扶貧與發(fā)展邊民互市貿(mào)易相結(jié)合，利用國家的興邊富民政策，組織貧困戶為客商代購貨物以獲得勞務(wù)收入。一是通過引進(jìn)企業(yè)發(fā)展加工業(yè)，建設(shè)各類大型專業(yè)市場，創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位；二是大力發(fā)展當(dāng)?shù)貎?yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，采取“合作社+農(nóng)戶+邊貿(mào)扶貧+企業(yè)+金融”模式，以合作社帶動(dòng)邊民，以邊貿(mào)帶動(dòng)扶貧，幫助貧困群眾脫貧致富；三是積極拓展俄羅斯市場，通過邊貿(mào)運(yùn)輸、貨物裝卸、進(jìn)出口代理等多種方式和渠道，形成有特色的邊貿(mào)產(chǎn)業(yè)集群。

(7)醫(yī)療共同體建設(shè)模式。為加強(qiáng)基層醫(yī)療服務(wù)能力建設(shè)，同時(shí)讓貧困患者就近享受優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源，一些貧困縣市探索“上下聯(lián)動(dòng)”的醫(yī)療共同體模式。第一個(gè)層次是縣級(jí)醫(yī)院與鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的醫(yī)療共同體，主要包括：縣級(jí)醫(yī)院派駐業(yè)務(wù)骨干到鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院開展業(yè)務(wù)大查房和會(huì)診活動(dòng)；患者到縣級(jí)醫(yī)院做輔助檢查時(shí)，可簡化就診手續(xù)，檢查報(bào)告及影像資料直接回傳到鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院。第二個(gè)層次是縣級(jí)醫(yī)院與哈爾濱或者北京的大型醫(yī)院實(shí)現(xiàn)醫(yī)聯(lián)共建遠(yuǎn)程診療，當(dāng)?shù)蒯t(yī)護(hù)人員和外地專家根據(jù)電子化病歷共同進(jìn)行遠(yuǎn)程診療，患者也可和專家遠(yuǎn)程“面對(duì)面”。這種依托先進(jìn)的信息技術(shù)和高水平專家傳幫帶的模式，不僅有利于提升基層醫(yī)護(hù)人員診療重病和疑難雜癥的水平，而且還有助于真正實(shí)現(xiàn)“小病不出村，大病不出縣”，讓貧困戶既減輕病痛折磨又減少經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

(8)防貧困“攔水壩”模式。針對(duì)前述的邊緣脫貧戶，盡管他們的“兩不愁、三保障”已經(jīng)解決，但收入不很穩(wěn)定，容易因?yàn)?zāi)病再次陷于貧困。一些縣市按照“近貧預(yù)警、驟貧處置、脫貧保穩(wěn)”的思路，探索了從源頭上筑起防貧困“攔水壩”模式，確保農(nóng)村人口脫貧不返貧、非貧不致貧。一是實(shí)施防貧保險(xiǎn)，通過籌集保險(xiǎn)基金設(shè)立防貧保障“基金池”，進(jìn)一步劃定防貧監(jiān)測線，設(shè)定因病、因?yàn)?zāi)救助的起付線，為對(duì)象群體“量身定制”綜合性的保障救助措施。二是實(shí)施持續(xù)幫扶，鞏固救助成效。針對(duì)家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力因病、因?yàn)?zāi)全部或部分喪失勞動(dòng)能力，進(jìn)而造成家庭收入明顯減少的農(nóng)戶，建立幫扶聯(lián)系人制度，通過扶貧車間、公益崗位、土地流轉(zhuǎn)等幫扶措施，開展綜合救助。三是強(qiáng)化政策落實(shí)的組織領(lǐng)導(dǎo)。建立由扶貧辦、財(cái)政局等部門組成的聯(lián)席會(huì)議制度，定期通報(bào)監(jiān)測情況，研究解決重大問題，通過精準(zhǔn)落實(shí)責(zé)任分工、抓好宣傳引導(dǎo)等舉措，確?；鸢踩驼呗鋵?shí)到位。

四、脫貧攻堅(jiān)成果鞏固階段面臨的問題與建議

1.需要關(guān)注的幾個(gè)問題

雖然黑龍江省20個(gè)國家級(jí)貧困縣已順利脫貧摘帽，但因自然條件和歷史因素制約，還存在一些問題，需要在鞏固脫貧攻堅(jiān)成果、進(jìn)一步謀劃鄉(xiāng)村振興的后續(xù)工作中予以高度關(guān)注。

(1)扶貧產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)性問題。盡管產(chǎn)業(yè)幫扶和產(chǎn)業(yè)發(fā)展是黑龍江省脫貧攻堅(jiān)的一個(gè)亮點(diǎn)，但產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展仍然面臨多方面制約。一是目前仍然沿襲傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式，特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后。一方面，各貧困縣市都依托土地資源優(yōu)勢(shì)發(fā)展傳統(tǒng)種植業(yè)，但同質(zhì)化現(xiàn)象嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條短，單位土地面積的效益低，多元化、市場化、品牌化的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)格局尚未完全形成。另一方面，雖然各縣市已經(jīng)開始培育特色產(chǎn)業(yè)，但大都處于起步階段，帶動(dòng)農(nóng)戶脫貧的作用有限。二是各縣的產(chǎn)業(yè)幫扶方式多以利益聯(lián)結(jié)為主，由政府主導(dǎo)建立貧困戶與合作社、龍頭企業(yè)之間的利益關(guān)系，以確保農(nóng)戶每年享受利益分紅。但合作社普遍規(guī)模較小，大多以銷售初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品為主，農(nóng)戶仍位于產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)品價(jià)值鏈的最低端，雖然利益聯(lián)結(jié)機(jī)制可以在短時(shí)期內(nèi)保障農(nóng)戶穩(wěn)定增收、可以兼顧對(duì)缺乏勞動(dòng)力貧困戶的兜底保障，但從長遠(yuǎn)來看則面臨著能否可持續(xù)的挑戰(zhàn)。

(2)貧困村與非貧困村之間的不平衡問題。在實(shí)施精準(zhǔn)扶貧政策之初，貧困村是根據(jù)《全國扶貧開發(fā)建檔立卡工作方案》的標(biāo)準(zhǔn)識(shí)別的，即：“一高”(貧困發(fā)生率高于全省的1倍)、“一低”(村級(jí)農(nóng)民人均純收入低于全省農(nóng)民人均收入的60%)、“一無”(行政村無集體經(jīng)濟(jì)收入)。經(jīng)過近幾年的脫貧攻堅(jiān)，由于政策扶持和資源傾斜，貧困村的鄉(xiāng)村道路、農(nóng)用電、通訊網(wǎng)絡(luò)、衛(wèi)生所、文化場所等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)明顯上了一個(gè)臺(tái)階，鄉(xiāng)村面貌有了明顯改善。相較而言，非貧困村因投入有限，基礎(chǔ)設(shè)施方面變化甚微，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于貧困村。貧困村與非貧困村之間的“倒掛”現(xiàn)象不僅加大了兩者之間的矛盾，而且使非貧困村成為制約未來鄉(xiāng)村振興的瓶頸。

(3)應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的能力提升問題。自然條件差是導(dǎo)致貧困的根本原因，大多數(shù)貧困縣受所處地域地形地貌和氣候條件的影響，洪澇、干旱、低溫冷害等自然災(zāi)害頻發(fā)，而且災(zāi)害波及范圍廣、強(qiáng)度大、危害嚴(yán)重。如西部易旱，一些地方(泰來縣)受沙漠化的侵害，東部(撫遠(yuǎn)市、綏濱縣等)易澇，中部(蘭西縣、明水縣等)易發(fā)冰雹災(zāi)害；山坡易旱，沿江易澇。由于貧困縣大多以種植業(yè)為主，單一的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不具有強(qiáng)大的抗災(zāi)能力，一旦遭遇自然災(zāi)害，不僅農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身甚至整個(gè)縣域經(jīng)濟(jì)都會(huì)受到嚴(yán)重影響。因此，脆弱的自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)能力會(huì)使災(zāi)害損失更為嚴(yán)重，極易導(dǎo)致農(nóng)戶返貧或陷入新的貧困。

(4)農(nóng)村的空心化和老齡化問題。伴隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，大量勞動(dòng)力外出務(wù)工使得農(nóng)村呈現(xiàn)“空心村”現(xiàn)象，這一現(xiàn)象在全國的貧困地區(qū)比較普遍。黑龍江省貧困縣的空心化問題更為突出，在全部有勞動(dòng)力的家庭中，外出務(wù)工的比例達(dá)到50%～80%。而且，留守在農(nóng)村的人口也呈現(xiàn)嚴(yán)重的老齡化。由空心化和老齡化派生出很多阻礙鞏固脫貧成果、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的問題，比如：產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的勞動(dòng)力嚴(yán)重不足、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣和職業(yè)農(nóng)民培育難以實(shí)施、依靠政府兜底保障的壓力加大、村級(jí)組織渙散不能適應(yīng)農(nóng)村發(fā)展需要，等等。更為重要的是，黑龍江省的不少貧困縣市，如撫遠(yuǎn)市、饒河縣、綏濱縣、同江市等位于邊境的地區(qū)，在這些縣市維持一定規(guī)模的人口既是建設(shè)和繁榮邊境地區(qū)的必要條件，也是保障邊境穩(wěn)定和國土安全的根本要求。

2.相關(guān)政策建議

(1)以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展思路，高起點(diǎn)推進(jìn)扶貧產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。一是按照現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展思路，從頂層設(shè)計(jì)和基礎(chǔ)保障兩個(gè)方面助力農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效。要完善農(nóng)業(yè)科技支撐體系，加大對(duì)新品種、新技術(shù)、機(jī)械化農(nóng)具的推廣應(yīng)用；要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)指導(dǎo)和培訓(xùn)，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)向規(guī)?；蜆?biāo)準(zhǔn)化發(fā)展。二是加大對(duì)龍頭企業(yè)和鄉(xiāng)村能人的扶持力度，給予持續(xù)穩(wěn)定的政策和資金傾斜，鼓勵(lì)其以市場為導(dǎo)向，以三產(chǎn)融合發(fā)展為目標(biāo)，打造區(qū)域農(nóng)副產(chǎn)品品牌，引領(lǐng)和帶動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)走向可持續(xù)發(fā)展。三是在有條件的縣市，借鑒青岡縣和林甸縣引入現(xiàn)代化大型企業(yè)的經(jīng)驗(yàn)，因地制宜，探索有利于各縣市提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平的途徑。如前所述，青岡縣通過引入京糧龍江生物工程有限公司，不僅消化了本縣及周邊縣市的玉米產(chǎn)量，而且形成了從玉米淀粉生產(chǎn)到麥芽糖、麥芽糊精、玉米油、液體葡萄糖、葡萄糖酸鈉、飼料加工的全產(chǎn)業(yè)發(fā)展鏈條。林甸縣引入北京宏福農(nóng)業(yè)股份有限公司投資建設(shè)的宏?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)小鎮(zhèn)，采用世界最先進(jìn)的現(xiàn)代智能溫室建造技術(shù)及智能化生產(chǎn)設(shè)備，確保農(nóng)產(chǎn)品的高品質(zhì)、安全性及可追溯性。引入現(xiàn)代化企業(yè)的作用，除了支撐貧困縣脫貧摘帽和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展外，還能使農(nóng)民通過角色轉(zhuǎn)變形成產(chǎn)業(yè)工人的思維模式和行為規(guī)范，從而提高從事現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)者素質(zhì)。

(2)以統(tǒng)籌兼顧為出發(fā)點(diǎn)，全面改善脫貧村與非貧困村的人居環(huán)境。一是要進(jìn)一步整合資源和資金，加大對(duì)困難較大的非貧困村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，加快補(bǔ)齊交通、水利、電網(wǎng)、文化衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施短板，有序推進(jìn)脫貧村與非貧困村的協(xié)調(diào)發(fā)展。尤其要重點(diǎn)加大對(duì)非貧困村受損路面的修復(fù)及相關(guān)配套設(shè)施的完善，打通到村“最后一公里”和到戶“最后一里路”，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民生活的“產(chǎn)業(yè)路”“資源路”和“致富路”。二是要遵循以人為本的原則，統(tǒng)籌規(guī)劃，加快實(shí)施，全面提升農(nóng)村人居環(huán)境質(zhì)量，無論是脫貧村還是非貧困村，營造山清水秀、干凈整潔、舒適便捷的村屯面貌對(duì)于鞏固脫貧成果、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興至關(guān)重要。

(3)加強(qiáng)應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的軟硬件建設(shè)，提升防災(zāi)抗災(zāi)和減災(zāi)能力。從貧困縣受自然災(zāi)害威脅的實(shí)際情況出發(fā)，有的放矢，加強(qiáng)應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的能力建設(shè)，最大程度地避免農(nóng)戶返貧或致貧。一是建議高度重視因?yàn)?zāi)返貧、因?yàn)?zāi)致貧的潛在風(fēng)險(xiǎn)，全面提高區(qū)域?yàn)?zāi)害防范意識(shí)，建立完善的災(zāi)害預(yù)警機(jī)制。二是加強(qiáng)防御自然災(zāi)害的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，旱災(zāi)易發(fā)區(qū)要修建土壤蓄水工程，推廣節(jié)水灌溉技術(shù)；洪澇易發(fā)區(qū)要建設(shè)完善水利基礎(chǔ)設(shè)施體系；低溫冷害易發(fā)區(qū)要大力推廣耐低溫作物的育種和栽培技術(shù)，發(fā)展特色低溫農(nóng)業(yè)；沙化嚴(yán)重地區(qū)要做好防風(fēng)固沙工程建設(shè)。三是加快構(gòu)建市場化的農(nóng)業(yè)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)保障體系，建立全面可靠的農(nóng)業(yè)災(zāi)害保險(xiǎn)制度，擴(kuò)大災(zāi)害保險(xiǎn)的覆蓋范圍，利用保險(xiǎn)來抵御風(fēng)險(xiǎn)，為穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和保障農(nóng)民收入保駕護(hù)航。

(4)立足現(xiàn)實(shí)，以非常舉措和多元政策解決農(nóng)村空心化和老齡化問題。人口向城鎮(zhèn)聚居既是生產(chǎn)發(fā)展的結(jié)果，也是生產(chǎn)進(jìn)一步發(fā)展的條件。貧困縣市要解決農(nóng)村空心化和老齡化的問題絕非易事，各縣市需要從各自的實(shí)際情況出發(fā)，打破傳統(tǒng)觀念，遵循創(chuàng)新思路，采取非常舉措，通過各種政策組合吸引人口回流和產(chǎn)業(yè)入駐，為從根本上鞏固脫貧攻堅(jiān)成果、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興夯實(shí)基礎(chǔ)。對(duì)于邊境地區(qū)的貧困縣市，應(yīng)樹立“一個(gè)農(nóng)戶就是一個(gè)哨所，一個(gè)邊民就是一名流動(dòng)哨兵”的大局意識(shí)，從更高層面謀劃維持一定規(guī)模人口的對(duì)策。可以比照國家公務(wù)員隊(duì)伍設(shè)置“邊防員”公益崗位，給廣大邊民創(chuàng)造更多留在本地從事生產(chǎn)，進(jìn)而獲得穩(wěn)定收入的機(jī)會(huì)，使其能夠在本地安居樂業(yè)，以此打造一支永不撤離的邊防隊(duì)伍。同時(shí)，加大邊境地區(qū)貧困縣市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為邊境地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和繁榮創(chuàng)造條件，使這里成為吸引人才創(chuàng)業(yè)就業(yè)的理想之地。

結(jié) 語

通過組織和參與20個(gè)國家級(jí)貧困縣退出的第三方評(píng)估檢查，較為全面地見證了黑龍江省脫貧攻堅(jiān)的過程和結(jié)果，筆者認(rèn)為，黑龍江省的脫貧攻堅(jiān)成效顯著，經(jīng)得起歷史和實(shí)踐的檢驗(yàn)，其間積累的經(jīng)驗(yàn)、探索的模式彌足珍貴。脫貧攻堅(jiān)的成績來之不易，能夠?qū)崿F(xiàn)貧困縣摘帽清零、徹底消除絕對(duì)貧困人口得益于干部的無私奉獻(xiàn)、任勞任怨；得益于群眾的積極進(jìn)取、自立奮斗，所有這一切都將會(huì)在黑龍江省的發(fā)展史上留下濃墨重彩的一頁。

打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)是中國歷史性的重大事件，黑龍江省干部群眾共同譜寫的中國黑土地脫貧攻堅(jiān)的輝煌篇章應(yīng)是其中的精彩部分。當(dāng)然，脫貧摘帽不是終點(diǎn)，鞏固已取得的脫貧攻堅(jiān)成果、進(jìn)一步推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、讓廣大農(nóng)村人口過上更加富裕的生活依然任重而道遠(yuǎn)。