王占可

（黃淮學(xué)院，河南 駐馬店 463000）

我國的協(xié)商民主理論研究雖然起步較晚，但是其實(shí)踐卻是由來已久，而且一直在持續(xù)開展并不斷創(chuàng)新其形式和內(nèi)容。我國有豐富多樣、層次不同的協(xié)商民主實(shí)踐形式，從地位來看，既有具有基本政治制度地位的政治協(xié)商制度，也有具有自治性質(zhì)的村務(wù)公開討論活動；從載體來看，既有座談會、問卷調(diào)查等征求意見的傳統(tǒng)載體協(xié)商民主，也有電視問政、網(wǎng)絡(luò)問政等新興載體協(xié)商民主；從內(nèi)容上來看，既有政治主題的協(xié)商民主，也有民生主題的協(xié)商民主等等。豐富多元的協(xié)商民主理論與實(shí)踐體現(xiàn)了我國進(jìn)一步形成了自信開放的社會風(fēng)貌和生動活潑的政治局面。聽證制度正是我國協(xié)商民主形式多樣化的具體表現(xiàn)，聽證活動的開展也大大推動了我國行政、司法、立法的民主化進(jìn)程，有效的拓展了公民參與的范圍和深度。聽證制度的創(chuàng)新發(fā)展，將會有力的促進(jìn)我國協(xié)商民主體系的完善及其廣泛多層制度化開展。

一、聽證制度是我國協(xié)商民主的重要實(shí)現(xiàn)形式

（一）聽證制度在我國的產(chǎn)生

聽證制度雖然源自于西方，但很早就對中國產(chǎn)生了影響，各地也進(jìn)行了一些有益的嘗試。據(jù)現(xiàn)有的資料來看，聽證制度最早在深圳市產(chǎn)生，并在當(dāng)?shù)氐玫搅顺醪降膶?shí)踐和確立，這就是1990年的“價格咨詢委員會”[1]，這個委員會成為我國價格聽證的最初實(shí)踐形式，也帶有明顯的協(xié)商色彩。

1996年實(shí)施的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)價格管理?xiàng)l例》第四章第二十條和第二十四條分別規(guī)定了價格咨詢委員會的聽證功能，并明確規(guī)定了“重要的政府控制價的制定和調(diào)整還應(yīng)當(dāng)征求市價格咨詢委員會、行業(yè)協(xié)會以及社會公眾的意見”[2]。這一條例的頒布實(shí)施，標(biāo)志著聽證制度在深圳市開始制度化和規(guī)范化，并進(jìn)入了法規(guī)的范圍之內(nèi)。隨后，以征求意見為目的的座談會、聽證會、說明會、咨詢會等類似聽證的活動在中國各地開始落地生根、開花結(jié)果。

（二）聽證制度在我國的確立

1996年實(shí)施的《行政處罰法》第五章第三節(jié)的標(biāo)題即為“聽證程序”，該法不但將聽證制度從地方實(shí)踐上升到全國層面，而且也將聽證的范圍拓展到了行政領(lǐng)域，開啟了行政執(zhí)法聽證的新起點(diǎn)。

1998年施行的《價格法》則正式把政府價格決策納入法制軌道，之后價格決策聽證會成為中國最常見的聽證實(shí)踐活動，并取得了積極成效。由于當(dāng)時的聽證制度剛剛納入法治的軌道，還屬于新型的公民參與形式，因此也存在一些諸如“聽證是否必要”、“如何聽證”等爭議。后續(xù)政府又出臺了《政府制定價格聽證辦法》等一些具體的規(guī)定，對此進(jìn)行了補(bǔ)充。

2000年施行的《立法法》第三十四條和第五十八條分別規(guī)定了人大常委會法律案和行政法規(guī)起草都應(yīng)當(dāng)“采取座談會、論證會、聽證會等多種形式”[3]聽取意見。2015年修訂的《立法法》則拓展了立法聽證的范圍和對象，進(jìn)一步強(qiáng)化了立法聽證。立法領(lǐng)域聽證的確立和配套規(guī)定的出臺，標(biāo)志著我國聽證制度體系基本確立。

（三）聽證制度成為我國協(xié)商民主的重要實(shí)現(xiàn)形式

2003年施行的《環(huán)境影響評價法》把聽證制度拓展到了環(huán)境領(lǐng)域，比較典型的實(shí)踐是圓明園整治工程聽證會[4]。

2004年施行的《行政許可法》則再次擴(kuò)大了聽證制度的適用范圍，該法第四章第四節(jié)的標(biāo)題即為“聽證”，十分明確的規(guī)定了聽證的基本程序和基本要求。該法對于聽證制度還有更加重要的意義，即它第一次明確了聽證制度的法律地位和法律權(quán)威。該法第七章第七十二條明確規(guī)定了“依法應(yīng)當(dāng)舉行聽證而不舉行聽證的”[5]要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。隨后，行政許可領(lǐng)域的聽證制度也逐漸確立起來。

隨著聽證制度的確立和逐步完善，各種內(nèi)容、各種形式和各種類別的聽證會遍地開花，公眾協(xié)商參與的形式更加多元化，聽證制度已經(jīng)成為我國民主政治特別是協(xié)商民主的重要組成部分和重要實(shí)現(xiàn)形式。

聽證過程通過收集各個方面的意見和信息，使政府決策和政府行為的準(zhǔn)確性、合法性和合理性得到了全方位的提升，同時也通過國家與社會公眾的溝通與協(xié)商，暢通了民意，構(gòu)建了政府和民眾之間的有效合作和互動支持機(jī)制。而且更重要的是，聽證制度拓寬了公眾參與國家治理的途徑，體現(xiàn)了協(xié)商民主的價值和意義，促進(jìn)了我國民主制度的發(fā)展和完善。即使是最初的司法聽證和行政處罰聽證，雖然只是聽取利害關(guān)系各方的陳述和意見，但也反映了民眾參與和多元治理的基本理念，同樣是體現(xiàn)了協(xié)商民主的價值和宗旨。

當(dāng)然，聽證制度在我國是不斷發(fā)展和完善的，在實(shí)踐中也存在著一定的問題和困境，需要進(jìn)行梳理和反思，以期給我國協(xié)商民主建設(shè)以一定的啟示。

二、聽證制度存在的困境

（一）組織主體的獨(dú)立性與聽證的公正度

從目前我國舉行的聽證會的總體情況來看，其組織者大部分都是聽證內(nèi)容的直接利益方或相關(guān)權(quán)力部門以及他們的直接委托機(jī)構(gòu)。而且聽證會的主持人也基本上由這些部門的員工或其指定的人員擔(dān)任，其獨(dú)立性、公正性和客觀性很難保證。如《價格法》第三章第二十三條就指出“由政府價格主管部門主持”[6]聽證會，立法聽證在實(shí)踐操作中也是由立法機(jī)構(gòu)來主持。雖然聽證由行政機(jī)關(guān)等國家權(quán)力部門主導(dǎo)是基于聽證本身的決策屬性和客觀需要而自然產(chǎn)生的，但這種模式還是不可避免的帶來聽證活動的其他參與者對聽證活動公正度的本能質(zhì)疑，也容易使聽證會給人以通報會的印象。

（二）成員遴選的客觀性與聽證的可信度

目前，聽證參加人的遴選制度還不夠完善，除了主持人和利害關(guān)系人外，其他聽證參與人員的遴選在法律上大都沒有十分具體和強(qiáng)制的要求。不過《政府制定價格聽證辦法》對此有一個基本的要求，分為“自愿報名、隨機(jī)選取、推薦、聘請”[7]等途徑，這也是大多數(shù)公共聽證活動參考或使用的方式。從這里我們可以看到，雖然有自愿報名、隨機(jī)抽取等要求，但在實(shí)際執(zhí)行過程中相關(guān)部門推薦和聘請的比重較大，再加上民眾參與意識和專業(yè)素質(zhì)等原因，導(dǎo)致聽證參加人的代表性不夠廣泛和客觀。這就容易造成在實(shí)際的聽證過程中，同意或傾向于組織者意見的參加人就成為壓倒性多數(shù)，從而給人以“走過場”或“自導(dǎo)自演”的印象。比如，北京市公共交通價格調(diào)整聽證會的25名參加人全部是通過推薦產(chǎn)生的[8]，難免給人以不客觀的印象；北京的調(diào)整世界文化遺產(chǎn)門票價格聽證會，所有參會代表一致同意漲價，給人以“北京人聽證，外地人買單”的印象[9]；廣州市舉行的中心城區(qū)污水處理費(fèi)調(diào)價聽證會，“23名聽證會參加人全部同意調(diào)價”[10]等等。在這種模式下，不管聽證會的實(shí)際情況和效果如何，這種聽證結(jié)果的出現(xiàn)還是令人難以全面接受的。

（三）聽證信息的公開性與聽證的公信力

目前的聽證制度正在不斷的完善當(dāng)中，但是仍然大量存在聽證過程不透明，參加人信息不對等等問題。一方面，有些聽證活動公開性不夠，信息透明度有限，甚至?xí)霈F(xiàn)“快閃”式聽證會和“保密”式聽證會[11]。另一方面，參加人對聽證主題信息的掌握不對稱，很多聽證代表不能及時和準(zhǔn)確的拿到聽證涉及的材料或是材料太專業(yè)影響聽證參加人對內(nèi)容的準(zhǔn)確判斷和聽證效果。比如，2015年8月在蘭州市舉行的“建立居民生活用氣階梯價格制度聽證會”，用時太短，被稱為“史上最短”聽證會。最短的發(fā)言只有一句話，加客套話用時17秒[12]，而且到會消費(fèi)者代表僅占1/3的比例，物價部門認(rèn)為造成公眾質(zhì)疑的原因就是方案太專業(yè)[13]。在信息資源極不對稱的情況下舉行的聽證會，其效果和公信力就會大打折扣。

（四）意見采納率與聽證的號召力

當(dāng)前我國的聽證會非常普遍，可謂此起彼伏，熱鬧非凡。但聽證會后的決策過程卻鮮有人知，聽證會代表的意見特別是修改和反對的意見對最終決策的影響也難有保障。意見多或爭議比較大的聽證往往就會不了了之，而符合主辦者意愿的聽證結(jié)論就會迅速生效。實(shí)際上，大多數(shù)聽證會的最終結(jié)果也往往給人以“不聽則已，一聽驚人”的“聽漲會”的印象，導(dǎo)致人們產(chǎn)生不信任聽證或抵觸聽證的情緒?！靶蜗笮恪薄白哌^場”的聽證會最終會讓群眾對聽證會逐漸喪失熱情。因此，對反對意見的忽視往往會削弱聽證活動的公信力和合法性，而過分強(qiáng)調(diào)相關(guān)組織者的利益或主張往往會影響到聽證的客觀性和號召力。近年來的許多聽證會，就出現(xiàn)了自愿報名較少、推薦不愿參加、聽證會缺席、到場不發(fā)言等尷尬的情況，聽證活動的號召力在某些領(lǐng)域正在不斷的下降。

（五）人財物成本的復(fù)雜性與聽證的可行性

聽證活動的組織與開展是一個復(fù)雜的過程，因此聽證制度會增加聽證組織者和參與者的各種成本。這些成本包括人、財、物、時、情等多個方面，都會影響到聽證活動的參與度和可行性。對于聽證組織者來說，大多是行政機(jī)構(gòu)，召開聽證必然會增加行政成本。對于一般的聽證來說，其成本行政機(jī)構(gòu)都是可以承擔(dān)的。而成本較高的聽證或超出預(yù)算的聽證則需要進(jìn)行全面研究和評估。對聽證可行性影響比較大的還有聽證參加人的成本問題，這也是出現(xiàn)公眾不愿意或消極參加聽證會的主要原因。聽證參加人不但需要付出人力、物力、財力參加當(dāng)日的聽證，還要耗費(fèi)大量的時間和精力去做好聽證的準(zhǔn)備環(huán)節(jié)，包括收集資料和信息、調(diào)查研究聽證內(nèi)容、論證提出意見建議等等，甚至包括可能產(chǎn)生的工作、生活、家庭受影響的成本等等。因此，如何衡量和協(xié)調(diào)好成本問題，也是目前聽證制度面臨的困境之一。

三、聽證制度困境對協(xié)商民主的啟示

（一）協(xié)商民主需要平等和諧的參與地位

平等是理解協(xié)商民主的基本要素之一[14]。參加人的遴選是否客觀公正，代表的地位是否對等，成員的能力是否相當(dāng)是影響聽證會效果的重要因素。對于聽證等協(xié)商民主的有效開展來講，協(xié)商成員之間不僅要有對等的地位和權(quán)利，也要有對等的機(jī)會和方式來展示自己的觀點(diǎn)或立場，同時也要盡量保證各個參與成員直接掌握資源、獲取有效信息以及說服能力的對等。如果參與者的知識素養(yǎng)、信息資源等差距較大，再加上表達(dá)和說服能力的差異，就很容易造成協(xié)商民主成為精英政治的替身而失去其實(shí)質(zhì)意義?！安还軆?nèi)容如何，平等這個規(guī)范必須在民主協(xié)商和決策中發(fā)揮有效作用?！盵15]在保證協(xié)商成員平等的基礎(chǔ)上，達(dá)到一個和諧共識的公共理性是必須的。在協(xié)商過程中，如何在充分保障每個個體所代表主張的基礎(chǔ)上找到一個利益均衡化的共識是較為困難的。這就要求協(xié)商參與者不能只考慮個體或局部的需要，而是要確立為他人利益、整體利益和社會利益負(fù)責(zé)的公共理性，并全面思考和領(lǐng)會其他參與者的意見和理由。

（二）協(xié)商民主需要公正中立的組織者

協(xié)商民主雖然要求參與人員擁有盡可能平等的地位，但是由于聽證等協(xié)商民主活動的特殊性，組織者的必然參與肯定會造成協(xié)商過程中實(shí)際的或相對的不平等。這就要求協(xié)商民主的組織者必須保持客觀中立，堅持公正透明的組織協(xié)商活動的開展，公平合理的收集協(xié)商產(chǎn)生的合意或分歧?！皡f(xié)商的核心是非強(qiáng)制性的提出和接受合理的觀點(diǎn)”[16]214，協(xié)商民主活動的組織者不能用權(quán)力、金錢、利誘等外在的力量去控制和干涉協(xié)商活動的過程，也不能帶有任何的偏見和傾向，要以局外人的姿態(tài)和意識去保證協(xié)商參與者充分的訴求表達(dá)。另外，協(xié)商活動的主持人也要堅持獨(dú)立性原則才能保證協(xié)商過程的“非強(qiáng)制性”。可以借鑒“守夜人”的概念，嘗試委托或建立一個第三方協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，以獨(dú)立于協(xié)商成員和協(xié)商議題的模式組織協(xié)商活動，以此來保障協(xié)商民主客觀公正的開展。

（三）協(xié)商民主需要公開透明的主題內(nèi)容

沒有秘密的聽證或民主，只有秘密的交易。協(xié)商民主的基本要求之一就是其公開透明性。其主題是公示的，內(nèi)容是明確的，程序是規(guī)范的，空間是開放的，對話與交鋒是相互的，贊成和反對的理由也是公開的，當(dāng)然最終決定的形成也應(yīng)該是透明的。為了保證公共協(xié)商活動的公開透明、廣泛參與以及其公共理性，“協(xié)商的副本和信息手冊應(yīng)該作為公開文本”[17]，協(xié)商的各個環(huán)節(jié)都要實(shí)現(xiàn)透明，只有這樣才能避免自私的交易，并實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主最大限度的指向公共利益或公共價值。不公開、不透明的協(xié)商明顯不符合現(xiàn)代民主政治的要求，而且容易造成協(xié)商參與者的不配合或由于信息資源掌握的不同而造成的實(shí)質(zhì)不對等。協(xié)商參與者只有掌握了全部的信息和資源，才能更加全面和客觀的把握協(xié)商議題，參與者才能更容易堅持公共理性和和諧對話，實(shí)現(xiàn)協(xié)商真正的價值。

（四）協(xié)商民主需要客觀充分的合意采納

協(xié)商民主的價值在于通過公共理性的普遍接受和有效客觀的接納批判建議或建設(shè)性意見，在保障少數(shù)人權(quán)益的基礎(chǔ)上，最終實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。一旦協(xié)商過程達(dá)成共識或合意，就應(yīng)該進(jìn)行客觀充分的意見采納，而不是悄無聲息的沒有后話或者就是“任性”的做出決策。即使沒有達(dá)成共識，甚至是分歧很大的情況下，協(xié)商參與者提出的訴求和主張也是應(yīng)該得到重視和認(rèn)可的。

另外一種情況是，即使達(dá)成共識，也很難做到絕對和完全的合意?！昂侠淼恼握x觀念不會總是導(dǎo)致相同的結(jié)論，持相同觀念的公民也不會總在特殊問題上達(dá)成一致?！盵16]102我們在充分采納共識和合意的基礎(chǔ)上，也應(yīng)當(dāng)保障和維護(hù)好少數(shù)人的利益訴求，至少要做好解釋和協(xié)調(diào)工作，而不能采用簡單的票決制或強(qiáng)硬的多數(shù)立場。尊重少數(shù)意見本身也是協(xié)商民主的基本精神。反言之，協(xié)商參與者基于協(xié)商的理念，也應(yīng)該自覺的接受協(xié)商達(dá)成的合意，客觀領(lǐng)會和理解協(xié)商過程中的多數(shù)主張和不同意見。

（五）協(xié)商民主需要科學(xué)公正的規(guī)范程序

“協(xié)商民主尊重程序”[18]。聽證制度給我們的啟示之一，就是一定要保證和充分尊重程序的科學(xué)和公正。協(xié)商過程不能是隨意的，也不能是殘缺的，更不能是不計成本和后果的。協(xié)商應(yīng)該有基本的程序，比如議題提出、成本核算、意見征集、可行性分析、議題確立、尋找組織者、遴選參加人、明確協(xié)商流程及規(guī)則、合意達(dá)成或意見歸納整理、提交結(jié)論、過程管理、決策等等，甚至也應(yīng)該包括后續(xù)的監(jiān)督問政和反饋機(jī)制?！懊裰骶哂袕?qiáng)烈的實(shí)質(zhì)性同樣具有程序性”[19]。只有科學(xué)公正的規(guī)范程序，才能有效保障協(xié)商民主的順利開展和及其價值實(shí)現(xiàn)。另外，特別需要注意的就是協(xié)商民主的運(yùn)行必須包括成本核算和監(jiān)督反饋等程序。成本核算是說要有評價和衡量協(xié)商民主可行性這一環(huán)節(jié)。這個成本既包括有協(xié)商本身的成本，也有協(xié)商參加人自身的成本；既包括物質(zhì)成本，也包括精神等其他成本。監(jiān)督反饋就是要“建立一個行之有效的監(jiān)督體系，可以將協(xié)商的全過程透明地展現(xiàn)在公眾面前”[20]，以防止協(xié)商引起爭議或暗箱操作，并能保證決策后的繼續(xù)協(xié)商。因此，包括成本核算在內(nèi)的可行性分析以及協(xié)商過程透明化的監(jiān)督反饋機(jī)制，是協(xié)商民主的內(nèi)在訴求，也是協(xié)商民主的程序正義之一。

四、結(jié)語

聽證制度的理論與實(shí)踐有力的推動了協(xié)商民主的廣泛多層制度化。不管是成功的聽證還是不完美的聽證，都是協(xié)商民主的發(fā)展動力和營養(yǎng)來源。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，聽證制度也有了進(jìn)一步的實(shí)踐創(chuàng)新，社區(qū)聽證[21]、網(wǎng)絡(luò)聽證[22]、模擬聽證[23]、“聽證監(jiān)督團(tuán)”[24]等不同類型、不同載體的聽證活動在化解社會矛盾，保障人民權(quán)益，培育公民社會，拓展人民民主的同時，也給了協(xié)商民主的發(fā)展以新的經(jīng)驗(yàn)和啟示。新時代，以聽證制度為代表的協(xié)商活動會隨著其不斷的探索和創(chuàng)新而得到不斷的發(fā)展，并推動我國社會主義協(xié)商民主體系的不斷完善。