陳剛?cè)A 晏 琴

中國正致力推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)?；鶎又卫硎菄抑卫淼幕?，基層治理現(xiàn)代化關(guān)系國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。發(fā)揮基層各類組織的協(xié)同作用，實(shí)現(xiàn)政府管理和基層治理的有機(jī)結(jié)合一直是社會(huì)治理的關(guān)注點(diǎn)。同時(shí)，十九大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)將社會(huì)治理重心落實(shí)到基層，發(fā)揮社會(huì)組織的作用，要實(shí)現(xiàn)政府治理、社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治間的良性互動(dòng)。(1)習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》，2017年10月18日，http://www.xinhuanet.com/politics/19cpcnc/2017-10/27/c_1121867529.htm，2017年10月27日。2018年的政府工作報(bào)告也提出完善基層群眾自治制度，加強(qiáng)社區(qū)治理。(2)《2018年政府工作報(bào)告》，2018年3月5日，http://www.gov.cn/guowuyuan/2018zfgzbg.htm，2018年3月5日。2020年國家再次強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，健全社區(qū)管理和服務(wù)機(jī)制。以上皆表明在基層治理中，政府主導(dǎo)下發(fā)揮各大治理主體的活力、自主性和自治性至關(guān)重要。

社區(qū)作為西方“舶來品”，自嵌入到社區(qū)管理體制中以來，二者在相互調(diào)適中逐漸融合。但是隨著市場(chǎng)化改革的深入和社會(huì)現(xiàn)代化發(fā)展的要求，社區(qū)內(nèi)存在的多元的治理主體、復(fù)雜的利益關(guān)系加劇了社區(qū)糾紛與矛盾的發(fā)生。并且，隨著住房制度改革的推進(jìn)，社區(qū)出現(xiàn)了物業(yè)管理，而物業(yè)公司日益變成社區(qū)建設(shè)與服務(wù)過程中不能缺少的主體。基于物權(quán)、由社區(qū)居民自發(fā)成立、旨在維護(hù)業(yè)主權(quán)益的業(yè)主委員會(huì)，它作為民間自治組織，與在基層政權(quán)指導(dǎo)下開展工作納入法律保護(hù)的群眾性自治組織居民委員會(huì)構(gòu)成社區(qū)兩大自治組織，共同參與到社區(qū)治理中。這逐漸催生了社區(qū)業(yè)主或居民的自治意識(shí)，成為引發(fā)社區(qū)公共糾葛的關(guān)鍵因素。業(yè)主或居民日益強(qiáng)烈的自治需求、對(duì)與自身利益密切相關(guān)公共事務(wù)的關(guān)注度日漸上升，這使得居民對(duì)居委會(huì)、業(yè)委會(huì)的要求也隨之提高?；谏鲜霰尘?，本文試圖從“業(yè)委會(huì)主任打業(yè)主”引發(fā)的社區(qū)業(yè)主維權(quán)事件中探究社區(qū)自治主體間的公共糾葛問題，嘗試性地提出通過協(xié)商與對(duì)話來解決社區(qū)自治過程中的“公”與“私”的邊界問題，即圍繞社區(qū)自治主體間的協(xié)商與對(duì)話來構(gòu)建新公共性。

一、公共糾葛與社區(qū)生活

2021年是“十四五”的開局之年，也是全面建成小康社會(huì)后的第一年，不斷增強(qiáng)人民的幸福感依然是國家和社會(huì)發(fā)展的重要課題。在此背景下，公民權(quán)利意識(shí)不斷提升，價(jià)值取向的多元化成為常態(tài)，不同意見的對(duì)立、多種利益的沖突鑲嵌在多層次、多角度的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，各類樣態(tài)的價(jià)值相互纏繞、不同層面利益相互糾葛的現(xiàn)象日益突出，面對(duì)基層生活中日益復(fù)雜的沖突現(xiàn)象，如何對(duì)“新公共性”進(jìn)行重構(gòu)成為社會(huì)治理的重要內(nèi)容。

(一)公共糾葛的定義

沖突作為普遍存在于生活中的一種社會(huì)現(xiàn)象，與我們的生活息息相關(guān)。小到家庭內(nèi)部的爭吵、鄰里之間的爭議，大到階級(jí)對(duì)立、民族對(duì)抗乃至國家間的戰(zhàn)爭，都是沖突的表現(xiàn)。關(guān)于沖突，學(xué)者們從多個(gè)角度進(jìn)行了定義。學(xué)者風(fēng)笑天指出，沖突是發(fā)生于人與人、群體與群體之間直接的公開的斗爭，互相處于敵對(duì)的立場(chǎng)、做出相異的行為。(3)風(fēng)笑天：《社會(huì)學(xué)導(dǎo)論》，武漢：華中理工大學(xué)出版社，1997年，第194頁。周曉紅的觀點(diǎn)與風(fēng)笑天的有相似之處，但其強(qiáng)調(diào)沖突是因某種目標(biāo)或價(jià)值觀念而產(chǎn)生，形成主體間彼此斗爭、壓制、破壞以至消滅對(duì)方的方式與過程。(4)周曉虹：《現(xiàn)代心理學(xué)》，上海：上海人民出版社，1997年，第317頁。一般而言，沖突可以概括為資源有限的前提下，由于個(gè)人或者群體之間的意見不同、價(jià)值差異、利益對(duì)立而出現(xiàn)的競爭、爭奪、對(duì)抗的不和狀態(tài)。

無論國內(nèi)與國外，關(guān)于沖突的研究都主要聚焦在社會(huì)沖突與公共沖突上。社會(huì)沖突是社會(huì)群體之間由于利益或價(jià)值的不同而產(chǎn)生的對(duì)抗。(5)劉易斯·科塞、布福德·雷亞、帕特里夏·斯蒂芬，等著：《社會(huì)學(xué)導(dǎo)論》，楊心恒、姚學(xué)吾、安美華，等譯，天津：南開大學(xué)出版社,1990年,第589頁。隨著社會(huì)發(fā)展的進(jìn)程而有所不同，西方學(xué)界形成了三種不同的理論視角，分別是現(xiàn)代化理論、社會(huì)抗?fàn)幚碚摵蜎_突管理理論。(6)陳剛?cè)A：《公共政策與行政學(xué)理論研究》，北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2018年，第24、34頁。公共沖突作為社會(huì)沖突的重要內(nèi)容，多是指公共管理、政策制定與執(zhí)行中產(chǎn)生的沖突，或者其他關(guān)涉公共事務(wù)、公共或集體資源的沖突。④換而言之，公共沖突可以解釋為在政府(中央政府或地方政府)確立和執(zhí)行對(duì)公民權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生影響的政策、法規(guī)、發(fā)展計(jì)劃等公共活動(dòng)的過程中出現(xiàn)的政府、公民、社會(huì)組織等利益相關(guān)者之間發(fā)生的各種類型的沖突。隨著社會(huì)的發(fā)展與人類文明的進(jìn)步，關(guān)于沖突研究的關(guān)注點(diǎn)逐漸從宏觀走向微觀，公共糾葛作為一種微觀層次的公共沖突，更多的是一種你中有我，我中有你的相互膠著、糾纏不清的復(fù)雜狀態(tài)④，成為越來越多學(xué)者的關(guān)注對(duì)象。

如何理解公共糾葛？糾葛一詞，《辭?！丰屃x為糾纏不清的事情、糾紛，可以引申為行為者之間多層次、網(wǎng)格化的相互關(guān)系中，既存在沖突、對(duì)立，又存在統(tǒng)一、交合；共生一體化的對(duì)立統(tǒng)一狀態(tài)。在公共沖突體系中，公共糾葛是指發(fā)生在微觀層次的，各種公共事務(wù)或問題中存在的，由于行為者不同利益追求、價(jià)值觀念、心智機(jī)制等因素造成的，某種既未達(dá)到破壞整體統(tǒng)一性，又對(duì)整體或局部生出一定影響作用的沖突現(xiàn)象、對(duì)抗性行為。在社區(qū)等基層生活單位中，沖突常常以居民或業(yè)主而展開。(7)李亞：《中國的公共沖突及其解決：現(xiàn)狀、問題與方向》，《中國行政管理》2012年第2期。在物權(quán)主義背景下，社區(qū)公共生活與私人生活的融合促使更多的人去關(guān)注社區(qū)內(nèi)的公共事務(wù)，因而以房產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)產(chǎn)生的利益沖突和矛盾屢見不鮮，特別是在物業(yè)管理上。與居民或業(yè)主生活密切相關(guān)的許多問題陸續(xù)被發(fā)現(xiàn)，這類微觀層面的社區(qū)沖突還包括了矛盾和糾葛兩個(gè)層面，其中矛盾的烈度強(qiáng)于糾葛，此矛盾表示一種兩難的境遇，而糾葛更多表示一種你中有我、我中有你的相互膠著的心理狀態(tài)。(8)陳剛?cè)A：《公共政策與行政學(xué)理論研究》，北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2018年，第35頁。社區(qū)治理現(xiàn)代化下，社區(qū)矛盾和糾葛都是治理中面臨的困境，而在社區(qū)公共事務(wù)的治理中，公共糾葛更微觀地表明了社區(qū)內(nèi)沖突主體之間的你中有我、我中有你的相互膠著的心理狀態(tài)。目前，社區(qū)居民生活中出現(xiàn)的沖突更多是這種多維度、網(wǎng)絡(luò)化、整體性一致中的局部不調(diào)和狀態(tài)，具備了公共糾葛的基本特征，而這些公共糾葛現(xiàn)象也日漸普遍的存在于社區(qū)居民的生活之中。

(二)社區(qū)生活中的公共糾葛

社區(qū)作為基本生活單元，是矛盾與沖突的聚集地。關(guān)涉到社區(qū)主體的公共利益的社區(qū)沖突屬于公共沖突的范疇。這一層面的沖突多鑲嵌于具有整體一致性的多維度網(wǎng)絡(luò)中，通常表現(xiàn)為該網(wǎng)絡(luò)中社會(huì)組成的各個(gè)具體單元要素之間的對(duì)立，具有生活化、日?；奶卣鳌！凹m葛現(xiàn)象”往往與人們的日常生活息息相關(guān)，如個(gè)體居民間的矛盾、家庭間的矛盾、鄰里之間的矛盾等。(9)姚亮：《解構(gòu)中的重構(gòu):轉(zhuǎn)型期社會(huì)矛盾研究的雙重?fù)?dān)當(dāng)——〈社會(huì)矛盾新論〉述評(píng)》，《濟(jì)南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2017年第3期。詹姆斯·科爾曼(James S.Coleman)首先提出社區(qū)沖突，他還提出了對(duì)社區(qū)沖突的判斷準(zhǔn)則，即社區(qū)沖突以社會(huì)成員某一生活方面為依托，對(duì)社會(huì)成員產(chǎn)生一定的影響，從而促使社會(huì)成員采取行動(dòng)去應(yīng)對(duì)它。(10)James S. Coleman, Community Conflict, Glencoe: The Free Press,1957. p.4.后來研究人員遵循科爾曼的上述的準(zhǔn)則，開展了許多關(guān)于社區(qū)沖突的研究。原珂結(jié)合社區(qū)沖突的不同屬性，將它劃分成五類：社區(qū)利益沖突、社區(qū)權(quán)力沖突、社區(qū)權(quán)利沖突、社區(qū)文化沖突和社區(qū)結(jié)構(gòu)沖突，并認(rèn)為社區(qū)沖突是重疊的和互構(gòu)的。(11)原珂：《中國城市社區(qū)沖突及化解路徑探析》，《中國行政管理》2015年第11期。孫捷的研究中新增了社區(qū)情感沖突，指出此沖突當(dāng)前具體表現(xiàn)為社區(qū)內(nèi)農(nóng)民工與城市居民的矛盾。(12)孫婕：《城市社區(qū)沖突協(xié)同治理研究》，蘭州：西北師范大學(xué)碩士學(xué)位論文，2016年，第18頁。還有學(xué)者則基于城市社區(qū)多中心治理格局，指出中國的社區(qū)沖突多集中在組織之間、居民之間以及組織和居民之間的沖突，并且居民逐漸從個(gè)人立場(chǎng)出發(fā)去面對(duì)社區(qū)沖突。(13)閔學(xué)勤：《社區(qū)沖突:公民性建構(gòu)的路徑依賴——以五大城市為例》，《社會(huì)科學(xué)》2010年第11期。而隨著社區(qū)治理的精細(xì)化、居民權(quán)利意識(shí)和參與意識(shí)的覺醒，社區(qū)內(nèi)的沖突日漸表現(xiàn)為居民參與社區(qū)治理、爭取自治等方面。楊淑琴認(rèn)為業(yè)委會(huì)的自治沖突是社區(qū)沖突中最基礎(chǔ)、最繁瑣的沖突類型，并將業(yè)委會(huì)的自治沖突分為兩大方面：一是業(yè)主與業(yè)主之間、業(yè)委會(huì)與業(yè)主之間的內(nèi)部沖突，二是業(yè)委會(huì)與開發(fā)商、物業(yè)公司、居委會(huì)和政府相關(guān)部門之間的外部沖突。(14)楊淑琴：《從業(yè)主委員會(huì)的自治沖突看社區(qū)沖突的成因與化解——對(duì)上海市某社區(qū)沖突事件的案例分析》，《學(xué)術(shù)交流》2010年第8期。秦瀚波則立足于新市民社區(qū)，認(rèn)為業(yè)委會(huì)進(jìn)行自治的過程中沖突也隨之而來，因?yàn)闃I(yè)委會(huì)作為代表和維護(hù)業(yè)主權(quán)益的社區(qū)自治組織，其進(jìn)行自治時(shí)必然會(huì)與物業(yè)、業(yè)主甚至政府有關(guān)部門產(chǎn)生利益對(duì)立，并且產(chǎn)生權(quán)力分配沖突。(15)秦瀚波：《論新市民社區(qū)沖突及化解路徑》，《中國管理信息化》2015年第16期。這些沖突往往是局部性的，業(yè)主與業(yè)主、業(yè)委會(huì)與業(yè)主、業(yè)委會(huì)與開發(fā)商、物業(yè)、居委會(huì)和政府基層部門間存在的矛盾并不能突破各種主體間相同的整體利益，即和諧與穩(wěn)定的社區(qū)建設(shè)、美好生活的創(chuàng)造、高效的社區(qū)管理等。同時(shí)，這些沖突也具備單一維度和具象化的特征，大多是針對(duì)某種具體問題產(chǎn)生的紛爭，這樣的問題不會(huì)破壞其他維度主體間利益的一致性。

綜上所述，社區(qū)公共沖突的主體和類型聯(lián)系緊密。無論社區(qū)主體間的沖突如何變化、屬于何種類型，社區(qū)公共沖突本質(zhì)上體現(xiàn)為社區(qū)多元治理主體間的糾葛，即一種你中有我、我中有你的相互膠著的復(fù)雜狀態(tài)。公共糾葛存在于社區(qū)生活的方方面面，關(guān)涉到多元化的主體和多層次的利益需求。而近年來，它更多表現(xiàn)在居民參與社區(qū)治理、爭取和維護(hù)自治權(quán)的方面。針對(duì)因社區(qū)公共事務(wù)處理不當(dāng)而引發(fā)的公共糾葛，協(xié)商和對(duì)話是化解它的首要選擇。依循上述關(guān)于公共糾葛的闡釋，本文接下來將對(duì)案例進(jìn)行梳理，解析社區(qū)中存在的公共糾葛，具體分析各主體間的糾葛狀態(tài)及產(chǎn)生糾葛的原因，嘗試性地提出治理公共糾葛的建議。

二、W市D社區(qū)治理中的困境與糾葛

(一)W市D社區(qū)的治理困境

2017年5月，H省電視臺(tái)某新聞報(bào)道了一則關(guān)于W市D小區(qū)因物業(yè)費(fèi)上漲而引發(fā)的“業(yè)委會(huì)主任毆打業(yè)主”的新聞，該事件成為本文案例的研究緣起。小區(qū)物業(yè)費(fèi)上漲，業(yè)委會(huì)未通過業(yè)主大會(huì)征求廣大業(yè)主的意見，卻將業(yè)主攔截于業(yè)委會(huì)的唱票環(huán)節(jié)外，業(yè)主失去了應(yīng)有的社區(qū)公共事務(wù)自治參與權(quán)。因此，該事件的矛盾焦點(diǎn)在于業(yè)委會(huì)執(zhí)行的非公開、非透明，廣大業(yè)主對(duì)此頗有怨言。之后，業(yè)主開始了長期的維權(quán)之路。起初，業(yè)主企圖通過媒體施壓來解決雙方矛盾，但是由于媒體信息不對(duì)稱未能成功。與此同時(shí)，業(yè)主創(chuàng)建了便于交流的線上微信“維權(quán)群”，自愿籌資建立了業(yè)主籌委會(huì)來開展維權(quán)行動(dòng)。直至意識(shí)到業(yè)委會(huì)的本質(zhì)問題，社區(qū)業(yè)主決定罷免第二屆業(yè)委會(huì)主任以及改選業(yè)委會(huì)，并通過書面異議書的形式將以上訴求提交到房產(chǎn)管理局和街道辦事處。但是，因?yàn)榻值擂k和房管局的行為表現(xiàn)消極被動(dòng)，改選業(yè)委會(huì)的相關(guān)事宜并未取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。另一方面，業(yè)主因?yàn)殚L期與街道辦、居委會(huì)以及業(yè)委會(huì)進(jìn)行博弈與抗?fàn)?，維權(quán)的精力減弱、熱情怠減。最終，業(yè)委會(huì)和業(yè)主妥協(xié)，決定于2019年換屆選舉新一屆業(yè)委會(huì)。業(yè)主改選業(yè)委會(huì)的行動(dòng)雖然暫時(shí)停止，但是對(duì)業(yè)委會(huì)的監(jiān)督未止，居民陸續(xù)在群內(nèi)指出社區(qū)公共事務(wù)管理中存在的問題。直到2019年6月底第三屆業(yè)委會(huì)選舉完成，業(yè)委會(huì)存在的舊問題仍然未能充分解決，新問題又層出不窮，這再次加劇了業(yè)主與業(yè)委會(huì)之間的矛盾。隨著事件發(fā)酵，因利益沖突引發(fā)的業(yè)主與業(yè)委會(huì)之間的糾葛上升為街道辦、居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、業(yè)主和物業(yè)公司等主體間的公共糾葛。

(二)社區(qū)治理中的多重糾葛

1.社區(qū)行政機(jī)制和自治機(jī)制糾葛

受社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的影響，城市基層治理結(jié)構(gòu)也發(fā)生著變化。政府不再管理居民一切事務(wù)，轉(zhuǎn)而變?yōu)檎贫嬲撸鐓^(qū)治理主體走向多元化。就宏觀層面而言，城市基層治理主體包括政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織。微觀層面的城市基層治理即城市社區(qū)治理，其治理主體包括基層政府及其派出機(jī)構(gòu)(街道辦)、社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)組織(物業(yè)管理公司、社區(qū)服務(wù)中心等)、新型自治組織(業(yè)委會(huì)、居民議事會(huì)等)以及居民。在自上而下的政府主導(dǎo)基層治理和自下而上的群眾參與治理下，治理主體因各自行動(dòng)邏輯的不同，常在公共事務(wù)的治理上發(fā)生糾葛。而在城市基層治理結(jié)構(gòu)中，政府是社區(qū)治理的主導(dǎo)者，作為派出機(jī)構(gòu)的街道辦，無獨(dú)立的行政權(quán)，僅履行基層公共服務(wù)和社會(huì)管理的職能。本案例中，業(yè)主依據(jù)合法程序首先向房管局、街道辦和居委會(huì)等管理部門提出了維護(hù)權(quán)益的訴求，要求改選業(yè)委會(huì)，但是由于相關(guān)部門決策緩慢且拖延時(shí)間，導(dǎo)致事情未有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。事實(shí)上，按照《物業(yè)管理?xiàng)l例》的相關(guān)規(guī)定，作為居委會(huì)、房產(chǎn)辦事處或街道辦，都有權(quán)對(duì)業(yè)委會(huì)進(jìn)行必要的指導(dǎo)和監(jiān)督，協(xié)調(diào)好小區(qū)業(yè)主關(guān)系，從而穩(wěn)定社區(qū)環(huán)境。街道辦和居委會(huì)都未能有效履行協(xié)調(diào)業(yè)委會(huì)和業(yè)主之間的矛盾的職能，反而進(jìn)一步加劇了它們之間相互糾葛的復(fù)雜矛盾。另一方面，在業(yè)主進(jìn)行維權(quán)的過程中，甚至收到過業(yè)委會(huì)的恐嚇和威脅。對(duì)此，街道辦和居委會(huì)都未能積極回應(yīng)和決策，這進(jìn)一步引發(fā)了街道辦、居委會(huì)與居民之間的公共糾葛，三者間的關(guān)系更加復(fù)雜化。面對(duì)上級(jí)管理部門的消極抗?fàn)帲用裰饾u喪失了對(duì)它的信任和認(rèn)可。并且隨著維權(quán)的推進(jìn)，業(yè)主意識(shí)到業(yè)委會(huì)自身組織的性質(zhì)和職能才是解決問題的關(guān)鍵，業(yè)主自治的真正實(shí)現(xiàn)需要一個(gè)合法有序的業(yè)委會(huì)。

2.社區(qū)自治組織間的自治邊界糾葛

現(xiàn)代社區(qū)制的運(yùn)作模式下，政府是社區(qū)治理的主導(dǎo)者，不直接對(duì)社區(qū)事務(wù)進(jìn)行管理，由它的派出機(jī)構(gòu)街道辦代管社區(qū)內(nèi)事務(wù)，而街道辦卻常將一些行政事務(wù)交由社區(qū)居委會(huì)處理。在社區(qū)治理中，居委會(huì)是基層自治的傳統(tǒng)組織，自上傳遞國家或政府的意志，自下代表居民向政府表達(dá)意愿。由于住房制度改革的推進(jìn)，社區(qū)居民的業(yè)主意識(shí)率先崛起，新型自治組織業(yè)委會(huì)順勢(shì)而生。與居委會(huì)職責(zé)不同，基于物權(quán)的業(yè)委會(huì)主要負(fù)責(zé)維護(hù)業(yè)主權(quán)益和監(jiān)督物業(yè)公司，是進(jìn)行社區(qū)自治的重要力量。(16)孫濤、劉鳳：《轉(zhuǎn)型期城市基層治理：機(jī)制、邏輯與策略》，《學(xué)海》2016年第5期。作為社區(qū)的兩大自治主體，居委會(huì)和業(yè)委會(huì)雖然組織職能和性質(zhì)相異，但是在社區(qū)公共事務(wù)治理中常常因管理邊界的模糊性而產(chǎn)生公共糾葛。

本社區(qū)治理案例中，業(yè)主在罷免業(yè)委會(huì)的過程中先向街道辦和房產(chǎn)局提出了訴求，整個(gè)過程幾乎都是業(yè)主與街道辦在進(jìn)行博弈，而業(yè)主也幾乎跨越了居委會(huì)這個(gè)社區(qū)群眾性自治組織，這一定程度表明居民其實(shí)并未清晰地認(rèn)識(shí)到居委會(huì)在社區(qū)治理過程中溝通、協(xié)調(diào)和化解糾葛的功能。另外，居委會(huì)日常承接的街道辦的行政職能也模糊了其作為社區(qū)自治組織的組織性質(zhì)。且因市場(chǎng)性服務(wù)的進(jìn)入，政府對(duì)于業(yè)主與物業(yè)的糾紛存在著不可逾越的管理界限。如此，社區(qū)居委會(huì)在社區(qū)治理中的職能和角色定位其實(shí)是模糊的，造成“行政與自治雙重角色沖突”(17)陳偉東、馬濤：《居委會(huì)角色與功能再造：社區(qū)治理能力的生成路徑與價(jià)值取向研究》，《吉首大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2017年第3期。。再者，物業(yè)公司的管理和業(yè)委會(huì)的工作一直飽受質(zhì)疑與詬病。新業(yè)委會(huì)雖然選舉成功，但是業(yè)委會(huì)和業(yè)主間的公共糾葛依然存在，比如居委會(huì)和業(yè)委會(huì)工作人員交叉、業(yè)委會(huì)無專門的辦公場(chǎng)所、公共維修基金的濫用等等，處于新舊問題交織的治理狀態(tài)。而且，根據(jù)住建部《業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)指導(dǎo)規(guī)則》第31條規(guī)定，業(yè)主委員會(huì)成員應(yīng)該是物業(yè)管理范圍內(nèi)的業(yè)主；根據(jù)2016年新修訂的《H省物業(yè)服務(wù)和管理?xiàng)l例》第31條規(guī)定，不再具備業(yè)主身份的，其業(yè)委會(huì)的委員職務(wù)終止。本案D社區(qū)業(yè)委會(huì)主任和居委會(huì)主任同為一人且非社區(qū)業(yè)主身份，這顯然違背了法律法規(guī)對(duì)于業(yè)委會(huì)和居委會(huì)組織管理上的合法性規(guī)定。以致針對(duì)公共糾葛的治理，居委會(huì)和業(yè)委會(huì)均產(chǎn)生管理邊界糾紛的問題，陷入該不該管、管多管少的自我糾結(jié)狀態(tài)，進(jìn)而形成惡性糾葛。因此，居委會(huì)與業(yè)委會(huì)內(nèi)在的糾葛狀態(tài)如果仍然無法得到改變，那么在社區(qū)公共事務(wù)治理中二者與居民或業(yè)主間的公共糾葛也將變得復(fù)雜。

3.業(yè)委會(huì)自治下的業(yè)主自治行為糾葛

業(yè)委會(huì)本是社區(qū)業(yè)主的維權(quán)代表和自治組織，卻成為社區(qū)內(nèi)公共糾葛治理的阻礙。因?yàn)闃I(yè)主自身時(shí)間和精力有限且非專業(yè)，在長期與業(yè)委會(huì)抗?fàn)庍^程中逐漸怠倦，起初因組織維權(quán)行動(dòng)而創(chuàng)建的線上“維權(quán)群”也日益轉(zhuǎn)化為日常“生活群”。雖然新一屆業(yè)委會(huì)換屆后，日常管理工作有所改進(jìn)，業(yè)委會(huì)相關(guān)工作人員也加入到維權(quán)群中與業(yè)主積極互動(dòng)，及時(shí)獲悉業(yè)主的訴求，但是反映的問題仍然解決不到位，比如一直受到質(zhì)疑的社區(qū)公共維修基金的使用情況，業(yè)委會(huì)一方還是未能達(dá)到將公共財(cái)務(wù)公開透明化處理的要求。業(yè)委會(huì)雖然承擔(dān)著與業(yè)主息息相關(guān)的“物權(quán)”等利益的管理與維護(hù)責(zé)任，但它當(dāng)前的自治能力無法滿足社區(qū)公民意識(shí)和自治意識(shí)日益增長的需求。面對(duì)業(yè)主的積極抗?fàn)幣c之對(duì)應(yīng)的卻是業(yè)委會(huì)的消極作為，這極大降低了業(yè)主依靠業(yè)委會(huì)進(jìn)行自治的期待值，使之陷入“該不該依靠業(yè)委會(huì)開展自治”的糾結(jié)狀態(tài)。本案中業(yè)主仍然很大程度上表現(xiàn)的是以往“非權(quán)利主體”觀念的認(rèn)知，即他們力圖尋求政府力量的干預(yù)、施壓而令業(yè)委會(huì)做出相應(yīng)的改變。可見，業(yè)主對(duì)于業(yè)委會(huì)表現(xiàn)出既依賴又質(zhì)疑的矛盾心理，從側(cè)面反映了業(yè)主自治的局限性，深層次地揭露出業(yè)主與業(yè)委會(huì)之間的相互糾葛。

三、公共糾葛的化解機(jī)制：從多元參與到協(xié)商對(duì)話

社區(qū)自治推動(dòng)著城市基層現(xiàn)代化的建設(shè)和發(fā)展。何艷玲認(rèn)為社區(qū)自治主體在爭取權(quán)益行動(dòng)的過程中，所產(chǎn)生的能動(dòng)性會(huì)在某種程度上調(diào)整甚至重構(gòu)結(jié)構(gòu)。(18)何艷玲：《都市街區(qū)中的國家與社會(huì)：樂街調(diào)查》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2007年，第19-20頁。在社區(qū)治理現(xiàn)代化的背景下，社區(qū)管理和社區(qū)自治相互協(xié)調(diào)。針對(duì)上述社區(qū)生活中的公共糾葛，本文將從社區(qū)自治組織的定位、公共性的重構(gòu)和合法有序的協(xié)商對(duì)話機(jī)制等方面來化解。

(一)完善政府為主導(dǎo)的社區(qū)自治組織

多元主體協(xié)同治理是城市社區(qū)治理的趨勢(shì)。黨和國家倡導(dǎo)社區(qū)治理重心的下移，此背景下勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)政黨、行政和自治組織的協(xié)作共治。這必然會(huì)產(chǎn)生各主體間的利益之爭，因此社區(qū)治理主體之間需要實(shí)現(xiàn)角色、職能和責(zé)任的結(jié)構(gòu)分化。受行政權(quán)威的影響，居民自治組織的定位和性質(zhì)飽受“準(zhǔn)行政組織”的詬病。從居民的角度出發(fā)，居委會(huì)應(yīng)定位為社區(qū)居民的群眾性自治性質(zhì)的組織，而不是政府基層行政單位。且在整個(gè)維權(quán)的過程中，居委會(huì)從法定而言與物業(yè)公司關(guān)系薄弱，管理和監(jiān)督上相對(duì)于無力。因此，基層政府首先應(yīng)去行政化，將居委會(huì)視為群眾性自治組織，而不是承擔(dān)了過多行政事務(wù)的基層準(zhǔn)政府組織。居委會(huì)需要在行政與自治之間尋求平衡。(19)陳鵬：《社區(qū)去行政化:主要模式及其運(yùn)作邏輯——基于全國的經(jīng)驗(yàn)觀察與分析》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2018年第2期。再者，社區(qū)居民“公民性”和“自治性”的意識(shí)日漸增強(qiáng)，對(duì)于業(yè)委會(huì)日常自治功能的要求也隨之提高，但業(yè)委會(huì)地位低于居委會(huì)，承擔(dān)的社區(qū)自治責(zé)任卻高于居委會(huì)，這一基層治理邏輯悖論勢(shì)必要求給業(yè)委會(huì)增權(quán)賦能。總之，無論基層社會(huì)治理體制如何變遷，政府在社區(qū)治理中的主導(dǎo)地位不變。但這并不表示政府全面管控基層事務(wù)，而只是在市場(chǎng)機(jī)制失效、社會(huì)組織又無法供應(yīng)有效的公共服務(wù)，也就是社會(huì)力量難以化解矛盾和利益沖突的時(shí)候，政府才有發(fā)揮行政管理的作用(20)孫濤、劉鳳：《轉(zhuǎn)型期城市基層治理：機(jī)制、邏輯與策略》，《學(xué)?！?016年第5期。，才能有效化解治理主體間的公共糾葛。

(二)重構(gòu)社區(qū)自治組織為核心的公共性

本社區(qū)治理案例中，從政府到居民都沒有認(rèn)清社區(qū)居委會(huì)和業(yè)委會(huì)的基本定位。業(yè)委會(huì)缺乏自我定位進(jìn)而造成自治性不足，居委會(huì)認(rèn)為應(yīng)該給予業(yè)委會(huì)更多自治權(quán)，導(dǎo)致二者都忽略業(yè)主的強(qiáng)烈治理訴求。對(duì)于業(yè)主和業(yè)委會(huì)、物業(yè)的矛盾，居委會(huì)雖然有權(quán)介入和監(jiān)督，但監(jiān)督和管理的“度”值得商榷。再者，業(yè)委會(huì)亦希望實(shí)現(xiàn)自我管理和自我監(jiān)督，居民維權(quán)的整個(gè)思路也反映出內(nèi)在的自治邏輯。因此，在社區(qū)服務(wù)市場(chǎng)化和現(xiàn)代化的沖擊下，社區(qū)公共事務(wù)的治理和居民私人生活的聯(lián)系緊密，公民意識(shí)崛起走向自治是必然結(jié)果，現(xiàn)有基層治理體制下自治組織的自治邊界的模糊性必然成為居民自治的阻礙。因而，界定二者之間的公共邊界是主體間糾葛化解、社區(qū)治理良性發(fā)展的關(guān)鍵點(diǎn)。本案中居委會(huì)和業(yè)委會(huì)的管理和自治邊界需要重新構(gòu)建，即新公共性的重構(gòu)。公共性具有不同層面的含義，就舊微觀層面的基層治理而言，社區(qū)公共性是基層社會(huì)內(nèi)在秩序與社區(qū)治理的基礎(chǔ)和保障。(21)李蔚：《何謂公共性，社區(qū)公共性何以可能?》，《河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2015年第4期。利益多元、結(jié)構(gòu)分化的社區(qū)催生出強(qiáng)調(diào)在良好互動(dòng)中產(chǎn)生的一種協(xié)調(diào)的多元參與的新的公共性，它的特征是以居民多樣的自發(fā)活動(dòng)為中心在地域社會(huì)與各種各樣的組織以對(duì)等的立場(chǎng)協(xié)動(dòng)(22)鄭南、丹邊宣彥：《日本社會(huì)建設(shè)新思維：地域社會(huì)的新公共性建設(shè)——以豐田市團(tuán)體活動(dòng)為例》，《東北亞論壇》2013年第5期。，以往以行政為中心的公共性逐漸走向以多元主體參與、協(xié)作互動(dòng)為特點(diǎn)的新公共性。社區(qū)是居民生活之處，存在多元復(fù)雜的利益關(guān)系。因此，重構(gòu)以社區(qū)自治組織為核心的公共性既要求居委會(huì)與業(yè)委會(huì)能夠平等參與至社區(qū)治理中、與其他治理主體協(xié)作互動(dòng)，又要求居委會(huì)和業(yè)委會(huì)要做到權(quán)責(zé)明確、組織的管理與自治邊界清晰，保障雙方利益的前提下維護(hù)社區(qū)居民的權(quán)益，進(jìn)而讓公共糾葛得到有效治理。

(三)建設(shè)合法有序的社區(qū)協(xié)商對(duì)話機(jī)制

社區(qū)業(yè)委會(huì)的合法性受內(nèi)外部因素的影響，法律、政治與行政合法性給予社區(qū)自治組織立足的地位，但其正當(dāng)性的建立更需要通過它承載的社會(huì)價(jià)值和發(fā)揮的社會(huì)功能來獲得社會(huì)相關(guān)方及內(nèi)部成員的認(rèn)可與支持。(23)肖林：《不對(duì)稱的合法性:居民委員會(huì)和業(yè)主委員會(huì)之比較》，《社會(huì)學(xué)評(píng)論》2014年第6期。業(yè)委會(huì)目前的成員構(gòu)成雖然違背了國家法律法規(guī)的規(guī)定，但是歸根結(jié)底，業(yè)主不滿業(yè)委會(huì)管理才是問題所在，法律合法性的違背加深了社會(huì)合法性的“不認(rèn)可”程度。本文認(rèn)為，社區(qū)居民對(duì)社區(qū)自治的要求不斷提高，為了減少自治的局限，需建構(gòu)社區(qū)自治主體的合法性。因此，業(yè)委會(huì)要獲得其自治合法性基礎(chǔ)，首先需要具體明確《物權(quán)法》《物業(yè)管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)對(duì)業(yè)委會(huì)法律地位的規(guī)定，更加清楚地界定社區(qū)內(nèi)公共事務(wù)的管理權(quán)限，明確自治的邊界。業(yè)委會(huì)要在組織合法性的基礎(chǔ)上，做好本職工作，處理好業(yè)主與物業(yè)的糾葛，監(jiān)督物業(yè)管理，維護(hù)社區(qū)業(yè)主的合法權(quán)益；并與社區(qū)內(nèi)業(yè)主、居委會(huì)及街道辦等主體共同治理社區(qū)，這樣才能獲得社區(qū)群眾對(duì)其工作的認(rèn)可和支持。換言之，社區(qū)治理主體需要在法律的基礎(chǔ)上行事，特別是社區(qū)自治組織要獲得內(nèi)外部的合法性，依法而治。組織合法化能使社區(qū)居民消除對(duì)社區(qū)自治組織的自治行為的質(zhì)疑，獲得社會(huì)合法性的認(rèn)可，也讓居民能夠通過理性的方式表達(dá)自己的訴求。這樣，代表了居民權(quán)益的社區(qū)自治組織也能夠依法自治，滿足居民自治中爭取平等協(xié)商與對(duì)話的強(qiáng)烈需求。因此，本文建議在運(yùn)用法律將自治組織的程序正當(dāng)化和合法化基礎(chǔ)上，再與社區(qū)居民進(jìn)行對(duì)話或協(xié)商。具體而言，社區(qū)內(nèi)相互糾葛的主體可以依靠政府，以社區(qū)自治組織為主要陣地，面對(duì)公共糾葛時(shí)能夠通過合理合法的渠道去參與、對(duì)話和協(xié)商，建設(shè)社區(qū)的協(xié)商對(duì)話機(jī)制。

四、結(jié)論

改革開放四十多年以來，我國的社區(qū)逐漸從“政府管制”走向“社區(qū)自治”。源于西方的社區(qū)制自嵌入于我國社區(qū)管理體制中以來，雖符合我國社會(huì)治理的總體趨勢(shì)，但也產(chǎn)生不少張力。一方面，社會(huì)市場(chǎng)化、民主化、法治化催生居民自治意識(shí)，社區(qū)居民參與公共事務(wù)的治理期待值日益提高。就我國社區(qū)管理制度而言，街道辦、居委會(huì)、業(yè)委會(huì)和居民(業(yè)主)等主體在自治過程中或多或少都面臨社區(qū)管理和自治的邊界問題。另一方面，社區(qū)居民的私人生活與公共生活密切融合，公共糾葛的治理關(guān)系居民生活和諧和社區(qū)穩(wěn)定。通過案例的深入剖析，本文發(fā)現(xiàn)多元主體治理下的社區(qū)存在多重糾葛，分別是社區(qū)行政機(jī)制與自治機(jī)制的糾葛、社區(qū)自治組織間的自治邊界糾葛、業(yè)委會(huì)自治下的業(yè)主自治行為糾葛。針對(duì)社區(qū)公共糾葛治理，對(duì)話與協(xié)商是居民的迫切需求，這也是化解社區(qū)公共糾葛的有效方式。

因此，本文的社區(qū)公共糾葛特別是社區(qū)自治組織之間的公共糾葛問題，其實(shí)是以公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域?yàn)榍腥朦c(diǎn)，分析了城市社區(qū)治理邏輯和社區(qū)生活邏輯的相互糾葛，歸根結(jié)底是要解決社區(qū)自治過程中“公”與“私”的邊界問題。最后，本文提出重構(gòu)新公共性，認(rèn)為可以從以下三個(gè)方面來化解公共糾葛：應(yīng)該在政府的主導(dǎo)下完善居委會(huì)和業(yè)委會(huì)等社區(qū)自治組織；權(quán)責(zé)明確，重構(gòu)社區(qū)管理和自治的公共邊界即新公共性；完善自治組織的合法性、保障公民的參與、增強(qiáng)社區(qū)內(nèi)各治理主體間的協(xié)商與溝通，建設(shè)社區(qū)治理現(xiàn)代化下以法治為前提的社區(qū)協(xié)商對(duì)話機(jī)制。