彭 澎

(湖南省委黨校，湖南 長沙 410006)

司法責任制改革是司法改革的“牛鼻子”，在我國司法改革中處于基礎性地位，是全面推進司法改革的關鍵環(huán)節(jié)。完善以司法責任制改革為核心的四項制度改革，是司法公正的重要保障，是權責利統(tǒng)一原則的必然要求，有利于保障依法獨立公正行使司法權，提高司法公信力。以司法責任制改革為核心的四項制度改革主要包括司法責任制改革、司法人員分類管理改革①、司法人員職業(yè)保障制度改革和省以下地方法院檢察院人財物統(tǒng)一管理改革等四項內容。自中央部署推進以司法責任制改革為核心的四項制度改革特別是2014年6月6日中央全面深化改革領導小組第三次會議審議通過《關于司法體制改革試點若干問題的框架意見》以來，湖南省委高度重視此項改革工作，堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，注重頂層設計，完善政策制度體系，加強組織領導，法檢兩院推進改革落實，推動機制完善，強化推進舉措和責任落實，促進了各項改革建設階段性任務如期完成，改革成效初步顯現，改革制度框架體系基本確立，司法隊伍職業(yè)化專業(yè)化模式基本形成，司法隊伍活力不斷增強，司法質量效率和公信力穩(wěn)定提升，人民群眾對公平正義的獲得感明顯增強。但改革推進中也存在頂層設計不夠科學、協調推進不夠有力、基層落實存在困難等問題，應在下一步改革中予以重點關注并加以解決。

一、湖南省司法體制四項改革的現狀與成效

(一)基本情況

1.改革如期啟動并順利推進

湖南省司法責任制改革緊跟中央改革步伐，如期啟動并有序開展。2014年6月16日，湖南省成立省委司法體制改革和社會體制改革專項小組，就湖南省司法體制改革2014年重點推進任務、舉措及專項小組職責做了整體部署，13個省政府組成部門為成員單位。2016年2月24日，省委辦公廳、省政府展開“以司法責任制改革為核心的四項改革”試點探索，印發(fā)《湖南省司法體制改革試點方案》。在此基礎上，省委司法體制改革和社會體制改革專項小組于2016年4月至6月間先后印發(fā)了《湖南省司法體制改革試點工作實施方案》《湖南省法院司法體制改革試點工作實施方案》《湖南省檢察機關司法體制改革試點工作實施方案》3份規(guī)范性文件，涵蓋法院、檢察院兩大領域涉及司法人員分類管理、完善司法責任制、健全符合法官檢察官及司法輔助人員職業(yè)特點的職業(yè)保障體系、建立省以下地方法院檢察院人員統(tǒng)一管理4個方面共計13項舉措，進一步明確了湖南省司法責任制改革有效推進的主要任務和具體措施。2016年9月至2017年7月間，在改革試點探索基礎上，圍繞司法體制改革進程中“司法體制改革試點若干問題的框架意見”，省委司法體制改革和社會體制改革專項小組以及各級相關牽頭或職能部門先后出臺各類規(guī)范性文件90余件，在法官檢察官遴選標準、遴選程序、考試方式、考試規(guī)則等方面出臺了專項規(guī)則，初步建立了法官檢察官人員分類管理制度、職業(yè)保障制度框架體系，以司法責任制改革為核心的四項改革得到持續(xù)、有效推進。

2.制度建設框架初步形成

“反對局限于純粹的經濟因素的研究，主張應聯系所有的非經濟因素(政治結構、制度和態(tài)度等)來對社會經濟問題進行研究和分析，尤其強調法律因素的特殊作用?！盵1]湖南省先后就司法責任制、司法人員分類管理、司法人員職業(yè)保障、省以下地方法院檢察院人財務統(tǒng)一管理4個方面改革具體舉措制定了77份規(guī)范性文件。其中涉及司法責任制改革的規(guī)范性文件16份，包含審判職責、新型審判團隊建設、嚴格落實院庭長檢察長辦案機制、建立新型審判監(jiān)督管理機制、健全辦案質效考核機制等5個方面內容；涉及司法人員分類管理的共制定規(guī)范性文件29份，包含員額制改革、未入額人員崗位確認、司法人員單獨職務序列管理等3方面內容；涉及省以下地方法院檢察院人財物統(tǒng)一管理的規(guī)范性文件6份，包含財務清查、項目建設、法院檢察院系統(tǒng)政府采購等3方面內容，2018年6月8日印發(fā)《省以下法院檢察院財務省級統(tǒng)一管理實施方案》，自2018年起將全省各級法院檢察院納入省級預算單位，在第三批試點省份中率先完成省以下法院檢察院財物統(tǒng)管工作；涉及司法人員職業(yè)保障的規(guī)范性文件16份，包含建立法官檢察官及審判輔助人員薪酬保障制度、完善法官檢察官及審判輔助人員等級晉升制度、健全法院檢察院工作人員依法履職保護機制等3方面內容。湖南省司法責任制改革的制度建設框架初步形成。

3.省、市、基層院三級聯動有序推進

近年來，湖南省司法責任制改革始終堅持法院、檢察院系統(tǒng)省、市、州、縣三級聯動，自上而下，同步、有序、有效開展。湖南省省以下法院共139個單位，其中基層法院125家，中級人民法院14家。省高級人民法院確立以“省級統(tǒng)籌、以案定額、兼顧其他”為基本分配原則，員額分配向基層和案多人少地區(qū)傾斜。截至目前，共完成兩批員額法官遴選，共有員額法官5667名，占專項政法編37.9%，其中2016年9月首批遴選入額法官5480名，2018年第二次遴選員額法官426名。湖南省省以下檢察院共148個單位，截至目前，全省檢察機關已配置員額2942個，員額比為34.67%，其中省院123個，占比4.18%；市州院542個，占比18.42%；基層院2277個，占比77.39%。省人民檢察院確立以“全省統(tǒng)籌、以案定額和以職能定額有機結合、員額檢察官必須在一線辦案、動態(tài)可調節(jié)”為改革基本原則，以“各單位、各業(yè)務的辦案質量”作為配置員額的主要依據，全省三級檢察院通過統(tǒng)一業(yè)務應用系統(tǒng)全部實現隨機分案，促進檢察官員額配置回歸司法辦案屬性。

(二)主要成效

1.司法人員專業(yè)化、職業(yè)化模式基本形成

近年來，湖南省共制定法官檢察官人員分類管理規(guī)范性文件19件，涉及科學劃分人員類別、完善三類人員職務序列、科學核定法官檢察官員額以及人員過渡四項內容共計53項舉措，嚴格按照法官檢察官39%、司法輔助人員46%、司法行政人員15%比例科學核定員額標準。為確保司法人員專業(yè)化、職業(yè)化，聚焦實際辦案能力及辦案責任，根據中央、國務院以及《湖南省法官、檢察官單獨職務序列改革實施方案》《湖南省法官助理、檢察官助理和書記員職務序列改革試點方案》等文件精神，湖南省已經完成對原有9413名法官、2976名檢察官的職務套改，完成了全省入額法官、檢察官單獨職務等級管理及首輪法官助理檢察官助理和書記員等級確認等相關工作。同期，省高級人民法院、省人民檢察院嚴格按照《關于加強法官檢察官正規(guī)化專業(yè)化職業(yè)化建設全面落實司法責任制意見》的規(guī)定，及時將因調離辦案崗位、退休或者離職的員額法官、檢察官調整退出員額。2018年省高級人民法院修訂《湖南省高級人民法院個人考核辦法》，責令績效考核不合格的員額法官退出員額，員額退出機制初步形成。

2.法官檢察官隊伍專業(yè)素養(yǎng)明顯提升

按照“以案定額、傾斜一線、考試考核、差額擇優(yōu)”的原則，湖南省嚴格選任標準，嚴把法官、檢察官入額門檻，穩(wěn)步推進法官、檢察官員額制改革，先后制定《關于首次遴選入額法官、檢察官的工作意見》《湖南省高級人民法院關于做好湖南省首批法官入額遴選考試工作的通知》《湖南省檢察機關員額檢察官首次遴選工作的規(guī)范》等文件，嚴設入額門檻、嚴肅入額考核、嚴格入額考試辦法。省高級人民法院先后完成兩批員額法官遴選，目前全省法院共計員額法官5667名，退出員額239人。2018年修訂《湖南省高級人民法院個人考核辦法》，明確考核不合格人員員額退出機制，確保了入額法官職業(yè)素質。省檢察院遴選入額嚴格規(guī)定6個方面基本條件，分別規(guī)定8個方面的禁止情形，在學歷、法律職務、司法辦案年限、執(zhí)法責任、紀律處分、回避等方面設置“門檻”，排除明顯不符合人員，確保遴選必要的競爭性，在檢察院系統(tǒng)兩次遴選中，共有241人考試成績不合格未入額，保障優(yōu)秀法律人才向審判一線集中。全省檢察院共計員額檢察官2976名，其中45歲以下1366人、46歲至55歲1451人、59歲以上159人，分別占比45.9%、48.75%、5.34%。檢察長142人、副檢察長422人、其他黨組成員49人、檢察委員會專職委員97人。律師問卷調查結果顯示，認為裁判文書質量“質量有所提升”“質量提升很高”的達50%以上。

3.審判主體職責權限明晰、法官檢察官主體辦案地位明顯增強

權責清晰是司法責任制改革的基礎性問題。省法院制定《司法人員職責和權限清單》《關于未入額人員一律不得辦案的緊急通知》《關于法官助理在裁判文書上署名有關問題的通知》等文件，明確規(guī)范各類審判主體的職責和權限，落實讓“審理者裁判，由裁判者負責”的改革設計；改革裁判文書簽署制度，實行“誰辦案、誰署名、誰負責”；明確要求未入額法官不得獨立辦案；明確要求法官助理的署名與職責問題，審判主體職責權限基本框架初步形成。省檢察院嚴格落實《領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究的規(guī)定》、制定《司法機關內部人員過問案件記錄和責任追究規(guī)定》等規(guī)范性文件，聚焦辦案責任、聚焦辦案質效，強化檢察官辦案主體地位，減少審判干擾因素，逐步形成員額檢察官為中心辦案團隊和獨任檢察官辦案模式，截至2018年3月，全省共組建檢察官辦案組2394個，其中“1+1+1”辦案組835個、“1+1”辦案組1569個。通過分層級分業(yè)務條線制定員額檢察官權力清單，將一般案件以非終局性辦案事項的處理決定權全部授予員額檢察官行使，并分別列明檢察長、分管副檢察長、檢察委員會、員額檢察官、檢察官助理責權范圍，壓縮管理層級，改變以往“三級層報審批”辦案方式，強化員額制檢察官主體地位。為實現“誰辦案誰負責、誰決定誰負責”提供制度支撐。律師調查問卷顯示，改革后法官檢察官辦案的主體地位增強，認為“法官檢察官辦案主體地位”達到“一般落實”及以上的占66.12%。

4.司法機關整體辦案質效穩(wěn)步提升

圍繞司法責任制改革的主要宗旨，湖南省法檢兩院系統(tǒng)充分發(fā)揮改革的主體作用，以落實司法責任制為核心，推動司法質效穩(wěn)步提升。省高院積極探索新型審判團隊建設，在全國率先研究出臺了《關于進一步落實院庭長審判監(jiān)督管理職責的辦法(試行)》《關于新形勢下進一步提高辦案質量的通知》，明確院庭長監(jiān)督職責，要求各級法院院庭長認真落實并加強審判監(jiān)督管理，確保辦案質量，對三年以上未結的26件案件移送監(jiān)察部門開展效能監(jiān)察。2018年1-10月，全省法院新收各類案件67.4萬件，結案69.93萬件，同比增長16.83%、13.89%，結案率為82.4%，全國排名第三，案件結收比103.3%，全國排名第一。省法院改革三年來與改革前相比，收案總數同比增長58.7%，結案總數同比增長65.5%，人均辦案數同比增長233件。服判息訴率下降了1.93個百分點，二審發(fā)改率同比略有增長，再審發(fā)改率持平，辦案周期同比延長了12.9天。審判質效呈穩(wěn)步提升、有效改善的良好態(tài)勢。省人民檢察院著重通過發(fā)揮案管部門職能、控告舉報倒逼、督察監(jiān)察、檢察長和上級院監(jiān)督等方式促進司法質效提升。截至2018年10月31日，流程監(jiān)控發(fā)出問題提示和見紅通知6481份，公開法律文書66241份，評查各類案件30630件；同期，全省三級院控告部門受理辦案違法線索58件，阻礙辯護人、訴訟代理人行使訴訟權利線索87件，分別辦理47件、83件；同期，全省三級共督察案件621件，發(fā)現問題603起，督促糾正523起；同時，明確檢察長對司法辦案的職務指令權、收起權、轉移權，強化上級院對下級院不當裁決的撤銷、變更及指定異地管轄。

5.社會評價整體肯定、趨于滿意

“每一個價值體系，特別是道德體系及其核心的正義觀念，是一個社會現象，是社會的產物?！盵2]湖南省領導干部學員調查結果顯示，對湖南省司法責任制改革總體感覺選擇“比較滿意”及“滿意”選項的占72.7%。對湖南省法官檢察官辦案主體地位增強、“誰辦案誰負責、誰決定誰負責”感覺選擇比較滿意及以上的占50%以上。司法系統(tǒng)問卷調查顯示，司法系統(tǒng)人員對司法責任制改革現狀的評價達到比較滿意及其以上的數量比例同樣超過了50%，也從一定程度上客觀反映了湖南省近年來改革方面所取得的成績。律師系統(tǒng)調查問卷顯示，律師行業(yè)對湖南省司法責任制改革現狀的評價達到比較滿意及以上的占58.87%，也一定程度上客觀反映了湖南省近年來司法責任制改革所取得的成績。

(三)突出亮點

1.湖南省法院系統(tǒng)創(chuàng)設“四類案件”識別監(jiān)管機制

2015年9月，最高人民法院制定《關于完善人民法院司法責任制的若干意見》明確強調對“四類案件”進行個案監(jiān)督。2015年以來，湖南省法院系統(tǒng)圍繞 “四類案件”個案監(jiān)督的落地實踐及政策優(yōu)化做出系列探索。2018年5月，在總結探索經驗基礎上，湖南省高級人民法院印發(fā)《關于進一步落實院庭長審判監(jiān)督管理職責的辦法(試行)》，進一步細化最高人民法院確定的院庭長有權事中監(jiān)督的“四類案件”的范圍，即涉及群體性糾紛的案件，疑難、復雜且在社會上有重大影響的案件，可能發(fā)生類案沖突的案件，可能發(fā)生違法審判的四類案件。湖南法院創(chuàng)設的“四類案件”識別監(jiān)管辦法獲得最高人民法院高度肯定并向全國推廣，其主要做法和經驗吸收進最高人民法院于2018年12月4日印發(fā)的《關于進一步全面落實司法責任制的實施意見》(法發(fā)〔2018〕23號)中第14條“進一步完善四類人員識別監(jiān)管制度”的內容之中，向全國推行。

2.長沙縣法院率先創(chuàng)新審判模式

自2013年起，長沙縣法院就將頂層設計和基層探索充分結合，以原有的財政預算、人員編制、硬件配置成功緩解案多人少矛盾，逐步形成案件“繁簡分流、事實分流、爭點分流”的“三分式”審理模式。2014年3月，中央、國務院發(fā)布《關于深化司法體制和社會體制改革的意見及其貫徹實施分工方案》，進一步為長沙縣法院審判程序改革和審判標準化建設方案的落實提供了契機，可以說，長沙縣的“三分式”改革是司法體制改革有序推進內生式改革的全國領先?！叭质健睂徟心Ｊ揭詢?yōu)化訴訟程序、建立庭前會議、推進“三分式”裁判文書為核心。通過優(yōu)化訴訟程序，近五年來，長沙縣法院在收案數上升127.45%的情況下，結案數上升168.76%，存案數連續(xù)三年降低。2018年結案率為90.17%，上訴率低于5%，發(fā)改率下降到1.73%，位居全國法院第一。通過庭前會議，當事人的調解率達50%。目前長沙縣法院是全國唯一一家在三大訴訟程序同時推廣庭前會議的法院。2018年全院當庭宣判率達80.24%，其中民二庭當庭宣判率達到92.47%，民事案件平均審理天數僅64.5天，簡易程序案件審限內結案率達100%。通過推出“三分式”裁判文書，裁判文書篇幅減少40%，說理部分比增加50%，文書制作率大幅提高，部分當事人庭審結束后30分鐘即可領取裁判文書，群眾對改革后文書滿意度達98%。

3.瀏陽市法院強化制度創(chuàng)新提升法律效果領先全國司法系統(tǒng)

瀏陽市人民法院推進制度創(chuàng)新，建立執(zhí)行攻堅黨支部和執(zhí)行網格員制度，獲最高人民法院周強院長認可。該院執(zhí)結的“介面光電公司員工勞動爭議執(zhí)行系列案”，作為社會效果和法律效果好的典型案例，于2018年3月成為全省法院唯一獲評全國法院十大執(zhí)行案件。瀏陽市人民法院建立執(zhí)行攻堅黨支部和執(zhí)行網格員制度圍繞“四個核心指標”，通過精準查控、公開曝光、開啟“020”執(zhí)行互助機制等創(chuàng)新舉措，促成一批執(zhí)行積案難案得到圓滿執(zhí)結。一方面，在全國率先啟用“村村響”廣播助力執(zhí)行，另一方面，在湖南首家借助“易執(zhí)行”平臺曝光失信被執(zhí)行人，三是推出執(zhí)行互助“020”模式，以微信為載體，構建便捷報告、橫向聯動、快速反應、及時反饋機制，實現“線上”積極舉報，“線下”高效處置，開啟執(zhí)行+互聯網的“020”模式。自2016年以來，瀏陽市人民法院共收案12657件，結案12028件，執(zhí)結率為95.03%，執(zhí)行標的額為13.78億元，信訪案件化解率為100%，基本完成了三個90%及一個80%的目標任務，目前已經取得階段性優(yōu)勢，正在向贏取執(zhí)行攻堅的整體勝勢全面推進。

4.婁底婁星區(qū)法院開創(chuàng)全省法官助理定向培養(yǎng)制度先河

2016年9月，婁星區(qū)人民法院與湖南人文科技學院法學院簽訂框架協議，在湖南人文科技學院法學院建立婁星區(qū)人民法院法官助理培訓培養(yǎng)基地，開創(chuàng)了全省法官助理定向培養(yǎng)制度先河。婁星區(qū)法院在大四課程中設置28個課時的法官助理專業(yè)課程，由婁星區(qū)法院院長牽頭，副院長、審判委員會委員、資深法官等人員組成教師團隊，在兩個半月的時間內完成課堂培訓。2016年12月中旬，首批法官助理培訓結束，24名學生與婁星區(qū)法院達成工作意向，其中外省的學生占了一半以上。與高校合作建立法院法官助理培訓培養(yǎng)基地，實現了招錄人才與法院工作的無縫對接。

5.湖南省人民檢察院精準嚴格推進員額制改革

員額制改革過程中，湖南省人民檢察院應用統(tǒng)計學原理計算員額配置數開創(chuàng)了員額精準配置的新模式，新模式通過精準定位、精細測算、精準配置三個方式實現動態(tài)管理，引領全國。為實現精準定位，省人民檢察院破除員額認識誤區(qū)，以各單位、各業(yè)務條線的辦案量作為配置員額的主要依據，使檢察官員額配置回歸司法辦案屬性；為實現精細測算，省人民檢察院按照員額比例限制，聘請統(tǒng)計專家，采用統(tǒng)計學原理、人力管理學原理，構建“多指標綜合綜合評價”數據模型，對員額需求進行緊密測算。全省檢察機關員額檢察官省院123個，占比4.18%；市州院542個，占比18.42%；基層院2277個，占比77.39%。

6.長沙市雨花區(qū)檢察院探索“捕訴合一”模式

長沙市雨花區(qū)人民檢察院大膽提出“捕訴合一”理念，將原來的13個內設機構精簡重組為6個機構，將審查逮捕部門與公訴部門兩者職能打通，合二為一，實行“捕訴合一”這種新的辦案機制，系統(tǒng)性化解案多人少的改革難題。2014年以來，該院將原來的13個內設機構精簡重組為刑檢一二三局、民行檢察局、檢務監(jiān)管局和檢務保障局等6個機構，并探索“捕訴合一”，將審查批捕、審查起訴以及對偵查活動、訴訟活動以及刑事執(zhí)行活動的監(jiān)督均交由同一個員額檢察官行使。辦理審查逮捕時間大幅縮短，審查起訴平均用時由原來的58天降為28.56天，提高了辦案效率，保證了辦案質量和司法效果。2018年5月，最高檢察院將該院具體做法全文轉發(fā)至全國各省、自治區(qū)、直轄市人民檢察院。

二、湖南省司法體制四項改革的困境與問題

湖南省司法體制四項改革存在一些問題，值得相關部門高度關注和重視。司法系統(tǒng)問卷調查結果顯示，認為“頂層設計中部分改革舉措地方實踐的可操作性不強”占68.4%，認為“地方實踐中各相關職能部門協同推進的銜接性不足”占67.5%，認為“改革舉措在基層落實的力度不夠”占52.6%。

(一)頂層設計中的困難和問題

1.員額制改革與實際結合不夠扎實充分，“案多人少”矛盾依然突出

一是員額比例確定沒有充分考慮不同地區(qū)司法管轄人口數、司法覆蓋面積數、案件審判難易度、一二審案件審理差異化等情形，動態(tài)化調整機制沒有完全形成，出現省市縣員額數不均衡、地區(qū)員額數不平衡、各地入額難易不一致等現象。二是員額法官檢察官數量嚴重不足，“案多人少”矛盾成為常態(tài)。三是法官檢察官辦案數量增加，壓力增大。長期辦案數量過重的情形對司法責任制度的實施造成一定影響，法官檢察官超負荷工作，在很大程度上很難保證辦案質量，影響改革的良性開展。以長沙縣人民法院為例，近年來辦理的案件持續(xù)上升，2017年員額法官人均辦案293件，位列全省第四，同比增加108件，法官個人結案數最多達529件，2018年至今，已有3名員額法官結案數超過600件。司法系統(tǒng)在回答“人均辦案量逐年增幅程度有多大？”時，認為“增幅很大”占到37.16%，認為“增幅較大”占到36.75%。

2.司法人員分類管理改革政策制度不夠完善配套，改革獲利感不夠強

一是法官檢察官職業(yè)保障和動態(tài)調配機制不完善，影響改革積極性。改革后法官檢察官工資收入有所提高，但在多種因素共同作用下，特別是個別地方一次性獎勵政策未落實，實際待遇提升幅度未達預期，而且與改革后辦案量增加、工作負荷增大、辦案責任增強不能完全相適應。同時，入額數越來越少、比例越來越小、難度越來越大、周期越來越長，部分優(yōu)秀年輕力量流動到辦案一線的難度加劇，斷層現象開始出現。二是司法輔助人員職業(yè)保障配套舉措沒有及時跟進，影響改革整體效果。目前司法輔助人員選任為法官檢察官的通道沒有完全打通，單獨職務序列尚未完全建立，職業(yè)發(fā)展前景不明，人員流動性較大，不利于司法隊伍的穩(wěn)定與業(yè)務素質改善，對辦案應有的輔助功能還不能充分發(fā)揮。三是司法行政人員職業(yè)保障體系沒有完全形成，心理落差較大。改革后司法行政人員數量減少，承擔著繁重的行政事務性工作，但缺少工作發(fā)展和前景預期的制度性保障，頂層設計對此重視不夠，有一定的改革失落感，骨干人才流失較多，影響到改革效果的體現。司法系統(tǒng)在回答“法官檢察官的實際收入有沒有明顯提升”時，認為“提升不多”占到55%，認為“沒有提升”占到15.56%。在回答“法官檢察官的職業(yè)尊崇感有沒有明顯提升”時，認為“提升不多”占到39.77%，認為“沒有提升”占到31.92%。

3.省以下地方法院檢察院人財物統(tǒng)一管理措施不夠健全周密，管理難度增加

一是人事統(tǒng)管出現脫節(jié)。法檢兩院人員編制統(tǒng)一歸屬省一級，實質性管理則由地方承擔，分為三個層次分別由省委、市縣委、市縣委組織部管理，關系梳理不夠順暢，出現人員管理上的層級脫節(jié)。二是財物統(tǒng)管存在困難。法檢兩院財政支出的突發(fā)性與統(tǒng)管后經費預算的精細性存在矛盾，法檢兩院專項經費審批渠道不通暢，法檢兩院行政性采購成本增加、效率降低。全省245家市縣法檢兩院都成為省財政一級預算單位，省財政廳一個處室五名工作人員對應此項工作，溝通成本增加、溝通效率降低、溝通難度加大、財物審批流程變慢。

4.司法責任制改革不夠具體細化，責任追究難以落實

司法責任制改革改變了過去辦案的層層審批機制，法官檢察官辦案享有一定的自主權和決定權，更需要對其司法權力進行較為細致的監(jiān)督和約束。湖南省高院、省檢察院制定了省、市州、基層員額法官檢察官司法辦案權限規(guī)定等文件，以規(guī)范員額法官檢察官的司法權力。但現有內容多為框架性意見，司法責任標準、司法責任范圍還不夠細化和具體，司法辦案中法官檢察官被追究司法責任的情形比較少見，還需要實質性實施方案和程序規(guī)定加以規(guī)定，關于司法責任范圍、司法責任追究主體、司法責任追究程序等內容需要進一步加以明確。

(二)協同推進中的困難和問題

1.領導組織體系需要進一步加強協同

一是省級層面需要加強協同。省委司法體制改革專項小組設在省委政法委，法檢兩院都是重要成員。省司法體制改革專項小組統(tǒng)一領導、省法檢兩院分頭推進，由于具體工作任務不同，存在相互之間協調不充分、合力形成不足等問題。二是“省—市—縣”需要加強協同。改革中對市、縣具體情況調研不夠，有些政策沒有照顧地方實際；市縣對省級文件要求有不同理解，具體落實中三級之間存在著一定的障礙和壁壘。如部分地方對待法檢兩院的地方性經費獎勵和補貼不一樣，導致地方之間的不一致。三是部門之間需要加強協同。司法責任制改革不只是法檢兩院系統(tǒng)內改革的事情，還涉及政法、組織、人力資源與社會保障、財政、編制等很多部門，各部門之間由于業(yè)務工作的特征與要求不一，在落實改革舉措中存在協同不夠等問題。如實施法官檢察官單獨職務序列后，省級法檢系統(tǒng)制定的文件，因與同級業(yè)務主管部門的協同不夠，法官檢察官與行政職級掛鉤的住房、醫(yī)療、差旅、車補等待遇保障在部分地方落實不到位問題仍存在。

2.改革推進舉措需要進一步加強協同

一是一些關聯度高、相互制約的改革舉措推進不同步，改革的系統(tǒng)性不夠強。如需要加強法檢系統(tǒng)協同配合，加強跨部門數據交換；各地法官單獨職務序列等級晉升工作開展不平衡，一些地方沒有嚴格落實文件要求，嚴重影響了改革紅利的及時釋放。二是人員分類管理和內設機構改革后，受職務職級核定等因素影響，綜合行政部門人員晉升空間受限，相關配套舉措有待跟進；省級財物統(tǒng)管改革后，一些地方經費保障不足，法檢兩院資產管理和歷史債務等問題有待配套解決。

3.督查評估機制需要進一步健全完善

領導組織和牽頭單位過去較多使用專項督察、自查和通報等形式來推進湖南省司法責任制改革，但是發(fā)揮的作用較為有限，包括建設任務調度推進會議、調研督導活動以及對建設情況開展統(tǒng)計分析、原因分析和對策研討等評估落實機制等還沒有完全建立起來，沒有完善司法責任制改革的考核辦法。

(三)基層落實中的困難和問題

1.基層司法輔助人員缺編情況嚴重，組建穩(wěn)定的辦案團隊難度較大

組建相對穩(wěn)定的1∶1∶1的辦案團隊是司法責任制改革的重要內容。在實地調研中發(fā)現，基層司法輔助人員數量嚴重不足、缺編情況嚴重、素質參差不齊、流動性較大的問題比較突出，同時，其招錄、培訓、待遇等相對滯后，導致司法輔助人員保障不足，力量難以得到充實，組建穩(wěn)定的辦案團隊難度較大，不利于司法隊伍素質的提升和司法質效的提高。

2.基層司法行政工作力量保障不足

司法人員分類管理將優(yōu)秀的人才向辦案一線流動，導致后勤保障、綜合管理等行政人員人數減少、力量減小、質量減弱，由于司法行政人員缺乏單獨的職業(yè)保障改革措施，交流途徑受限，其職業(yè)認同感和職業(yè)尊榮感嚴重不足，很多參與座談的負責人表示“過去政工部門是熱門，大家都爭著去，現在很多人都不愿去?！睋祿y(tǒng)計，湖南省檢察系統(tǒng)有72個基層院政法編制在50個以下，按照司法行政人員占比不超過15%的規(guī)定，50人的基層院只能有7名司法行政人員，出現留人難、進人難、運轉保障難的情況。法檢兩院客觀上都存在大量行政管理事項需要處理，法檢兩院的高效運轉也離不開行政團隊的支撐。司法人員分類管理后為司法行政人員提供相應的職業(yè)保障，提升基層司法行政崗位的吸引力是要引起關注的問題。

3.基層法官檢察官放權之后監(jiān)督管理仍需加強，辦案質量需進一步提升

提升司法辦案的質量和水平是司法責任制改革的目的和初衷，實地調研發(fā)現，改革后一審案件發(fā)改率在部分地方有所上升，同案不同判的現象在部分地方有所存在。原因在于改革后法官檢察官辦案自主權和決定權得到落實，原來由院庭長、審委會檢委會把握裁判標準統(tǒng)一的職能予以大量取消，但對案件質量進行監(jiān)督管理的機制沒有得到較好的轉化，雖然建立有法官聯席會議、檢察官聯系會議、專業(yè)法官會議等方式，但這些機制的制度化、常規(guī)化、具體化建設還有待完善，沒有能很好地實現對案件質量把關和案件標準統(tǒng)一的職能進行承接，業(yè)務指導平臺的功能尚未充分釋放。如何進一步規(guī)范基層司法機關辦案的自由裁量權，確保法律適用統(tǒng)一，提升辦案的質量和水平，還需要進一步引起重視。

4.基層歷史遺留問題帶來人事管理上的難題

湖南省基層法檢兩院由于歷史原因在人員管理上有過多種編制的情形：一是全省檢察機關現有57人使用政法專項編制但未進行公務員登記，不能參與檢察人員分類管理。二是有的地方工勤人員占用政法專項編制，全省檢察機關現有280名工勤人員占用政法專項編制。三是有的地方還有少數事業(yè)編制人員、工勤編制人員，其中有的事業(yè)編制人員過去參與過辦案，現在不納入司法人員管理，無辦案資格，無形中加大了這部分人的失落感。湖南省某地市縣兩級法院此類人員總數加起來有60多人。這類人員工資收入不由省財政統(tǒng)一保障，由各基層單位來支付，增加了基層法檢兩院的壓力。同時，這部分人員在改革中感覺被邊緣化，湖南省某地級市法院此類人員還發(fā)生過到長沙上訪的事件，在改革中需要引起重視。

(四)群眾反映強烈的熱點難點問題

1.群眾對司法責任制改革充滿期待，但受益感不夠強

提升司法公信力，是人民群眾反映比較集中和強烈的一個愿望。隨著改革陸續(xù)推進，由于一些改革措施沒有得到真正落實，與群眾的期盼還有一定的距離，受益感不強。群眾在回答“司法責任制改革積極效應”時，認為“辦案質量更高”占到70.8%，認為“辦理案件更公平”占到68.1%，認為“辦案效率更高”占到66%，認為“司法隊伍建設更專業(yè)化、職業(yè)化”占到76.2%。但在回答“司法責任制改革帶來的變化受益”時，認為“有明顯感受并受益”選項者占19.72%，認為“有一定感受并受益”占到40.43%，認為“無明顯感受和受益”占到34.89%。湖南省領導干部在回答“司法責任制改革帶來的變化受益”時，認為“有明顯感受并受益”選項者占7.4%，認為“有一定感受并受益”選項者占47.4%，認為“無明顯感受和受益”占38.5%。

2.律師對司法責任制改革效果的評價沒有達到預期

司法責任制改革效果首先是律師和當事人更能明確感知的。律師界對改革前后法官檢察官工作的積極性與主動性給予了肯定評價。但也存在律師權利保障不周全和律師與法官檢察官溝通不暢等問題。律師在回答“改革所帶來司法機關工作的改善程度”時，認為“改善不多”的占49.19%，認為“沒有改善”的占8.87%。在回答“律師執(zhí)業(yè)權利有效改善程度”時，認為“改善不多”的占50%，認為“沒有改善”的占8.87%。

3.宣傳傳導不夠充分

當前司法責任制改革的宣傳方法少、力度弱，立體式、多樣化和廣參與的宣傳傳導機制沒有完全形成，宣傳教育力度不夠，群眾對湖南省改革情況了解不夠。群眾在回答“對司法責任制改革是否了解”時，認為“非常了解”占12.48%，認為“略有了解”占66.52%，認為“完全不了解”占20.99%。湖南省領導干部在回答“司法責任制是否了解”時，認為“非常了解”的占1.45%，認為“基本了解”的占23.1%，認為“了解不多”的占64.5%，認為“完全不了解”的占10.1%。

4.社會參與不夠全面

“高水平的政治參與總是與更高水平的發(fā)展相伴隨，而且社會和經濟等發(fā)達的社會，也趨向于賦予政治參與更高的價值”。[3]湖南省司法體制改革的社會參與機制沒有完全形成，社會公眾參與改革政策制定、政策執(zhí)行和效果評價方面的積極性還沒有充分調動起來，對于推動改革發(fā)展的積極作用還沒有充分顯現。特別是律師作為法治建設的重要力量，參與司法責任制改革并發(fā)揮積極作用方面沒有得到很好地體現。律師在回答“參與司法責任制改革的程度”時，認為“參與程度不大”的占47.58%，認為“根本沒有參與”的占10.48%。

三、湖南省司法體制四項改革的對策建議

司法責任制改革是一項基礎工程，也是一項系統(tǒng)工程，事關全省法治建設的大局和每一個群眾的切身利益。“強調傳統(tǒng)力量與新的力量，具有同等的重要性是必要的”。[4]推進全省司法責任制改革，既要立說立行、真抓實干，又要緊抓不松、久久為功，持續(xù)性地把各項工作任務向縱深推進，加快全省改革步伐。

1.優(yōu)化頂層設計，確保改革方案科學可行

“任何法律制度的根本目標都不應當是為了建立一種權威化的思想，而是為了解決實際問題，調整社會關系，使人們比較協調，達到一種制度上的正義。”[5]進一步完善全省改革的頂層設計，關鍵是要認真領會中央關于改革的原則、目標和任務的要求，堅持正確方向，遵循建設規(guī)律，切合地方實際，突出基礎重點。要根據中央要求加大湖南省改革力度，確保四項制度改革均衡發(fā)展、協調推進。一是要更加注重調查研究，改革文件和方案一定要進行充分調查研究，并密切結合各地不同部門的實際，防止閉門造車或者生搬硬套。二是要始終堅持改革的正確方向，緊緊圍繞“讓審理者裁判、讓裁判者審理”和充分發(fā)揮司法人員積極性、主動性的要求，進一步放權到位，切實提高司法人員的職業(yè)保障待遇。三是要讓改革紅利惠及到各類司法人員，讓他們都能人盡其才，都能感受改革的活力，讓各類司法人員都能為建設公正高效權威的社會主義司法制度貢獻才智。四是要尊重和遵循司法規(guī)律，按照司法工作本身的特點和要求來設計改革方案，在切實保障司法機關能夠依法獨立公正行使審判權檢察權的同時，加強對司法權力運行的監(jiān)督管理，完善法官檢察官聯席會議、專業(yè)法官檢察官會議等形式，使司法責任制度更加健全。五是要突出重點，在問題更多、難度更大的重點改革領域要重點部署、重點安排、重點推進，特別要加快完善司法人員分類管理和職業(yè)保障改革，完善三類司法人員的職業(yè)保障和發(fā)展通道，要加快完善省以下地方法院檢察院人財物省級統(tǒng)一管理體制的改革，讓人財物能夠真正由省一級統(tǒng)管起來，優(yōu)化流程，完善制度，減少因人財物統(tǒng)管而給地方帶來的不便。

2.強化統(tǒng)籌協調，實現改革推進協同有力

當前改革面臨的矛盾錯綜復雜，許多問題牽一發(fā)而動全身，必須更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性和協同性。一是要加強組織領導，將司法責任制改革納入全省改革大局，服從省委統(tǒng)一部署安排，注重統(tǒng)籌協調推進。各主要牽頭部門要積極履職，主動作為，相互對接，加大對改革任務的組織協調力度，切實擔負起牽頭主抓的責任；各參與單位和實施單位要各負其責，切實完成好自己分管領域內的改革任務，并站在全局的高度與其他部門改革搞好配合。二是要抓好改革政策的全面配套，改革方案設計中要注重各項措施之間的前后呼應、左右聯系，強化改革政策之間的相互銜接和配合，推動各方面改革平衡發(fā)展。三是要強化改革的大局意識和全局觀念，各改革參與單位要牢牢把握改革方向，準確理解改革文件，防止可能出現的保護主義和部門主義，避免因為權力和利益的深度調整而出現的消極懈怠甚至抵觸情緒。

3.緊扣改革目標，強化改革措施落地落實

緊扣司法責任制改革的目標，即以實現“讓審理者裁判”構建符合司法規(guī)律又符合基層實際的司法權力運行新機制，全面落實司法責任制。“誰辦案誰負責”是此輪司法責任制改革的目標，圍繞這一目標，要按照審判權、檢察權的不同屬性，科學配置審判、審判管理、審判監(jiān)督職權，對辦案組織、職責邊界、責任追究形成一系列制度規(guī)范。一是要完善司法“權力清單”和“責任清單”，解決權力的科學配置問題，把司法權放到位，同時保障“放權而不放任”。二是構建既符合實際又遵循司法規(guī)律的辦案團隊，形成以辦案團隊為辦案主體的司法權力運行組織架構，解決權力的科學運行問題。結合案件數量、案件類型、一審二審審判特點，分門別類采取“1+N+N”或者“1+N”的辦案模式，避免一刀切。三是明晰責任追究制度，解決責任如何承擔的問題。對審判、管理、監(jiān)督、保障、考核、評價、追責進行一體安排，實現辦案機制、評價機制、監(jiān)督機制、問責機制、保障機制的有序銜接，區(qū)分專業(yè)素養(yǎng)差別、一般工作失誤、故意過失等不同情況，真正落實“讓審理者裁判”，真正做到“讓裁判者負責”。

4.突出重點環(huán)節(jié)，推進改革效果整體提升

司法責任制改革中有一些重點環(huán)節(jié)影響到改革的整體效果，需要重點關注和對待。一是大力推進司法輔助人員的職業(yè)保障和晉升發(fā)展制度改革，讓改革紅利更多惠及于參與司法改革的人員。建立類似于法官檢察官單獨職務保障序列的司法輔助人員單獨職務序列和薪酬保障體系，探索完善司法輔助人員特有的職務、考評、晉升等管理制度，增強司法輔助人員的尊重感，同時，打通司法輔助人員向法官檢察官流動的發(fā)展通道，減少人為障礙，科學設置門檻，讓司法輔助人員向法官檢察官隊伍能夠正常、有序、及時流動，讓更多優(yōu)秀人才和青年人才能夠向辦案一線流動。二是建立司法行政人員的發(fā)展機制，擴大司法行政人員晉升發(fā)展的空間，探索與其他行政部門公務員的交流互通機制，為他們的職業(yè)發(fā)展設置更多的路徑。三是深化人財物統(tǒng)管改革配套機制建設，加快建立適應統(tǒng)管形勢要求的保障管理體制。人財物由省統(tǒng)管后，市級院對基層院的行政管理職能被虛化和弱化。而市級院處于中樞位置，在人財物等方面可以承擔起更多的協調、復核、統(tǒng)籌職能，可以最大化地減少統(tǒng)管后帶來人財物管理關系上的問題。在條件具備的情況下，在市級兩院可以設立“司法政務協調中心”，發(fā)揮承上啟下的作用。

5.堅持問題導向，全面精準發(fā)力攻堅破冰

應當將改革中存在的最突出問題作為后續(xù)改革的主攻方向和發(fā)力點，不為改革而改革，不貪多求全，不一味求快，聚焦問題、精準發(fā)力，才能有效解決這些突出問題，提高改革的整體效果。一是推進多元化糾紛解決機制改革，深化繁簡分流，從制度上緩解“案多人少”問題?！鞍付嗳松佟泵芤呀洺蔀楦母镏胁豢苫乇艿膯栴}，也是省市縣三級司法機關所共同面臨的問題。在當前政法專項編制不足、員額比有限的情況下，可以通過完善機制來彌補這一缺口。加快推進多元化糾紛解決機制改革，完善法院委托、委派調解制度，加強訴調對接，完善與訴訟有機銜接、相互協調的多元化糾紛化解機制，引導當事人選擇適當的糾紛解決方式，將一批矛盾糾紛化解在訴前，從源頭上減輕司法機關的壓力。深化案件繁簡分流制度改革，推行“繁簡分流、簡案快辦”，通過優(yōu)化司法資源，用少部分的司法力量辦結大多數的簡單案件。二是推進勞動合同制司法輔助人員制度改革，加強校院合作，從根本上緩解“司法輔助人員嚴重不足”問題?！八痉ㄝo助人員嚴重不足”矛盾是司法責任制改革中比較突出的問題，省市縣三級司法機關都不同程度存在。在當前司法編制較緊、司法輔助人員薪酬待遇職業(yè)保障有限的情況下，可以通過招錄機制創(chuàng)新來解決。加大勞動合同制司法輔助人員的招錄力度，提升發(fā)展空間和薪酬待遇，特別是可以通過加強院校合作，從高等院校法學院系中招聘大學法學畢業(yè)生來從事法官助理，可以使司法機關辦案的輔助力量很快得以充實。三是推進人力資源與薪酬保障資源進一步向基層傾斜，從總體上解決基層工資待遇“提升不夠”的問題?；鶎釉禾幚斫^大多數案件，處于糾紛解決與案件辦理的第一線，程序性事項更為繁瑣，基層法檢兩院辦案壓力遠遠高于其他，客觀上需要更多的人力資源與薪酬保障投入。目前基層的薪酬保障體系并不足以滿足基層司法實踐的需求，在司法人員與司法輔助人員的配比、薪酬保障提升幅度方面進一步向基層傾斜，可以在職級和薪級晉升標準和人數線之上就基層法檢兩院進行特殊的設計，適當放寬標準和較高職級或薪級人數的限制；提升基層補貼的數額；提升加班補貼的標準。

6.擴大社會參與，提高人民群眾的獲得感

“普遍地重視人則是一個社會能夠正常運行和保持穩(wěn)定的關鍵之一?！盵6]下一步改革要緊緊圍繞突出重點、提高改革整體效能、擴大改革受益面做文章。一是要以人民群眾反映強烈的問題作為突破口擴大改革成效，加大對群眾意見集中的問題、律師權益保障問題、司法公正和司法效率的問題、基層司法力量不足等問題的改革力度，增進人民群眾對司法改革的信任度和獲得感。二是進一步加大改革的宣傳引導和信息發(fā)布，及時發(fā)送和傳播改革的相關信息，主動回應社會關切，讓人民群眾更多了解湖南省司法責任制改革的進展及其成效，不斷提高對改革的支持度和認同感。三是要完善改革推進的公眾參與機制，豐富公眾參與改革的形式，拓寬公眾參與改革的渠道，特別是擴大律師、訴訟當事人參與司法責任制改革的空間和機會，加大社會監(jiān)督的力度，充分發(fā)揮人民群眾推動改革發(fā)展的積極作用，強化改革的外部推動力。

【注 釋】

① 法院檢察院的司法警察不屬于“司法人員分類管理改革”的范圍，按照中央要求列入執(zhí)法勤務類人民警察單獨職務序列管理。根據中央關于全面深化公安改革的部署，湖南省公安機關執(zhí)法勤務警員職務序列和警務技術職務序列改革已于2016年啟動改革試點。