祝曉光，梅 曉

(河北省人大常委會，河北 石家莊 050000)

抗日戰(zhàn)爭時期，中國共產(chǎn)黨人把民族利益放在首位，高舉抗日和民主兩大旗幟，在邊區(qū)政權建設上實行參議會制度，在政權組織形式上實行“三三制”原則。1940年, 根據(jù)中共中央關于在敵后建立“三三制”抗日民主政權的指示，晉察冀、晉冀魯豫等根據(jù)地相繼召開了參議會，建立了邊區(qū)各級參議會制政權。根據(jù)地內民主選舉產(chǎn)生參議會代表，共同組成抗日民主政權的最高權力機關——參議會，由參議會選舉邊區(qū)政府，決定邊區(qū)重大事宜，制定邊區(qū)行政法規(guī)，聽取邊區(qū)政府工作報告。這種政權形式，保障了人民享有各種民主權利，初步具有了人大制度的一些特點，成為人民代表大會的基礎。一方面，晉察冀和晉冀魯豫兩大邊區(qū)參議會和邊區(qū)政府的成立，為中國共產(chǎn)黨領導的敵后民主政治建設作出了突出貢獻[1]，為后來華北臨時人民代表大會的召開奠定了重要基礎。另一方面，雖然兩個根據(jù)地地緣接近、時代背景一致，但是兩地執(zhí)行中央總路線、總政策中的原則性與靈活性卻不盡相同，實現(xiàn)的社會效果、政治效果也略有差異。因此，研究和總結兩邊區(qū)參議會的異同點，吸取這些經(jīng)驗和教訓，對今天社會主義民主政治建設、人大制度建設具有非常重要的現(xiàn)實意義。

一、兩大邊區(qū)參議會共同點

(一)大背景基本一致，戰(zhàn)爭環(huán)境略有不同

兩大邊區(qū)參議會同處于華北地區(qū)根據(jù)地，都處于新民主主義革命時期。成立初期同屬于抗日戰(zhàn)爭時期，歷經(jīng)了國內社會的主要矛盾由民族矛盾向階級矛盾轉化的過程。1941年7月7日至31日，晉冀魯豫邊區(qū)臨時參議會在山西省遼縣(今左權縣)召開，1946年晉冀魯豫邊區(qū)第二次參議會在河北邯鄲召開，并于1948年華北人民臨時代表大會召開前撤銷。1943年1月15日至21日，晉察冀邊區(qū)第一屆參議會在河北省阜平縣召開；第二屆參議會應于1945年舉行，但戰(zhàn)爭原因未能舉行，只召開了這一屆，也再未召開過全體會議。1945年11月，召開察哈爾省、熱河省人民代表大會，直到1948年華北人民臨時代表大會召開前晉察冀邊區(qū)撤銷。

(二)大會組織原則、機構形式、法定職權基本一致

一是兩大邊區(qū)大會都充分體現(xiàn)了“三三制”原則。兩次大會選舉產(chǎn)生的邊區(qū)政府等機構的領導成員都充分體現(xiàn)了“三三制”原則，即在領導人員中，共產(chǎn)黨員、非黨左派進步分子和中間派各占三分之一[2]。1941年7月7日，晉冀魯豫邊區(qū)臨時參議會召開，到會的133位參議員中，有共產(chǎn)黨員46人、國民黨員50人、其他各界人士37人。7月31 日，選舉邊區(qū)政府委員15人，其中共產(chǎn)黨員占6人。至此，晉冀魯豫邊區(qū)抗日民主政權建立起來了，充分體現(xiàn)出中國共產(chǎn)黨提出的“三三制” 的政權原則[3]。晉察冀邊區(qū)第一屆參議會是于晉察冀邊區(qū)政府成立五周年之時召開的。到會參議員288人，還有中外來賓和政府各界列席人員80余人。最后選舉結果,7個駐會代表中有共產(chǎn)黨員2人，9個政府委員中有共產(chǎn)黨員3人。這些充分體現(xiàn)出在邊區(qū)參議會政權中,各抗日革命階級和階層都占有一定地位，符合法律規(guī)定，健全了“三三制”的政權組織形式。

二是兩大邊區(qū)大會的選舉內容、機構形式、法定職權基本一致。兩大邊區(qū)大會都選舉產(chǎn)生了邊區(qū)參議會、行政委員會、高等法院等機構的領導成員，并設置了大會常設機構，還通過法律文件賦予了大會的立法權、選舉權、監(jiān)督權等，這些都體現(xiàn)了人民代表大會制度的基本特征。晉冀魯豫邊區(qū)臨時參議會組織機構包括參議會大會和駐會委員會，駐會委員會為常設機構，通過了《晉冀魯豫邊區(qū)政府施政綱領》，逐步實現(xiàn)了政權一元化；通過了《晉冀魯豫邊區(qū)臨時參議會組織條例》，賦予了立法權、選舉權、決策權和審查監(jiān)督權等職權。晉察冀邊區(qū)參議會組織機構包括參議會大會和駐會參議員辦事處兩種，駐會參議員辦事處為常設機構，將中共中央北方區(qū)提出的《雙十綱領》作為邊區(qū)施政綱領。通過《晉察冀邊區(qū)參議會組織條例》，賦予了選舉罷免權、創(chuàng)制復決權(立法權)、監(jiān)督權，批準計劃通過預算權、決定權等職權。

(三)前期、后期其性質一致

兩大邊區(qū)參議會的發(fā)展過程都歷經(jīng)了由參議會向人民代表會議過渡階段，前期政權組織性質為參議會制度，后期為人民代表會議制度。其名稱與形式是參議會，根本上都體現(xiàn)了人民當家作主的性質，體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨在政權建設上原則性和靈活性的高度統(tǒng)一，與國民黨統(tǒng)治區(qū)的參議會在本質上有著重大區(qū)別。抗日戰(zhàn)爭時期，根據(jù)國內形勢和抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的需要，中國共產(chǎn)黨在工農兵代表大會基礎上建立了參議會制度，這一政權既繼承了工農兵代表大會制度的基本原則，又依據(jù)新的形勢有所創(chuàng)新和發(fā)展。因此，兩大邊區(qū)參議會都在初期嚴格遵循“三三制”原則，進行了民主大選舉運動，建立了縣、區(qū)、村三級政權。隨著抗日戰(zhàn)爭的結束，解放區(qū)的政權組織形式開始由以“三三制”為原則的參議會制度向人民代表會議制度延伸過渡，并逐步實行人民代表會議的政權形式[4]。1945年，晉察冀邊區(qū)熱河行署在河北承德召開熱河省人民代表會議，在河北宣化召開察哈爾省人民代表會議。1946年，晉冀魯豫邊區(qū)參議會第二次會議討論通過了擁護中國政治協(xié)商會議決議以及鞏固和平、實現(xiàn)和平建國綱領等決議案。同年通過的《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》規(guī)定“邊區(qū)、縣、鄉(xiāng)人民代表會議(參議會)為人民管理政權機關”，首次以立法的形式確立了人民代表會議制度。這就說明了兩大邊區(qū)參議會后期具有了人民代表會議制度的性質。

(四)為華北臨時人民代表大會召開奠定了重要基礎

黨中央來到西柏坡后，值“八一”建軍節(jié)之際。黨中央一是向擁護“五一”勞動節(jié)口號者發(fā)出邀請，參加政治協(xié)商會議，討論召開人民代表大會，建立聯(lián)合政府事宜；二是將晉察冀和晉冀魯豫根據(jù)地合并，在“八一”召開華北臨時人民代表大會，為全國人民代表大會召開進行熱身。

1948年6月26日，兩邊區(qū)駐會參議員舉行聯(lián)席會議，聽取成立華北人民政府說明，并作出兩區(qū)合并決議。有參議員提出，華北仍處在戰(zhàn)爭狀態(tài)，建議大會增加“臨時”二字，以便留有余地，此建議獲得一致通過。8月7日，華北臨時人民代表大會在石家莊中山路人民禮堂開幕，出席會議的有河北、中原、察哈爾、熱河、山西省5個代表團，代表542人。人民代表大會分為例會和臨時會議、公開會議和秘密會議。大會舉行了預備會，選舉產(chǎn)生了主席團，成立了代表資格審查委員會、提案審查委員會，討論通過了大會議事規(guī)程。為保密和安全起見，大會對外宣稱“石家莊生產(chǎn)工作會議”，并都在晚上召開。華北聯(lián)合行政委員會主席董必武致開幕詞，時任中原軍區(qū)政委的鄧小平作為來賓代表出席大會并致賀詞。會議聽取審議了4個工作報告：聶榮臻作的華北軍區(qū)軍事報告，薄一波作的施政方針建議報告，楊秀峰和宋劭文分別作的兩個邊區(qū)政府工作報告。審議通過了4個法案，即華北人民政府組織大綱、村縣(市)人民代表大會組織條例、人民代表大會選舉條例、農業(yè)稅稅則法案；審查了軍事、政治、農業(yè)、工商等八方面1180件提案；選舉產(chǎn)生了由27人組成的華北人民政府委員會。9月20日，華北人民政府委員會在平山召開第一次會議，選舉董必武為政府主席，薄一波、藍公武、楊秀峰為副主席。9月26日，宣布華北人民政府正式成立，并一直工作到1949年10月，成為新中國成立后中央人民政府的前身[5]。

至此，僅僅6個月的時間，華北臨時人民代表大會從醞釀到籌備再到勝利閉幕，取得圓滿成功[6]，完成了我國政權建設史上的一大創(chuàng)舉，也標志著人民代表大會制度從探索階段向相對成熟階段的偉大轉變。在人民代表大會制度探索和建立的歷史進程中，河北作出了重大的歷史性貢獻，成為直接貢獻者、有力推動者和重要見證者[7]。

二、兩大邊區(qū)參議會的不同點

(一)同處于抗戰(zhàn)困難時期，但召集時機與任務略有區(qū)別

兩大邊區(qū)參議會所處的政治環(huán)境有所不同，一個為我黨堅決抗戰(zhàn)的艱苦時期，一個為準備迎接戰(zhàn)略反攻的重要階段，這就為兩次參議會召開提供了不同導火索，也勢必產(chǎn)生不同的社會影響。

晉冀魯豫邊區(qū)臨時參議會的召開，處在抗戰(zhàn)初期。當時，正值國民黨消極抗日、積極反共，我黨堅決抗戰(zhàn)的艱苦時期。1938年底，由于戰(zhàn)線的不斷拉長和長時間戰(zhàn)爭等各方面的消耗，日軍的物力、財力，特別是兵力供給不足，再發(fā)動大范圍的戰(zhàn)略進攻已基本不可能，加之日軍侵華戰(zhàn)略方式變化，主要兵力用于攻打敵后根據(jù)地。與此同時，親日派汪精衛(wèi)政府宣布投降，成立偽國民政府，協(xié)同日軍共同進攻抗日根據(jù)地；而國民黨內部，蔣介石派采取“消極抗日、積極反共”的政策。因此，來自國內外的壓力給我黨的抗戰(zhàn)帶來極大的壓力。為了維持和鞏固抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，黨中央明確指出“要鞏固和擴大各個抗日根據(jù)地，就要建設完全民選的沒有任何反共分子參加的抗日民主政權。這種政權，是幾個革命階級聯(lián)合起來實行的民主與專政，是一切贊成抗日民主的政權”。毛澤東同志明確指出，抗日民主政權，必須堅決地執(zhí)行“三三制”，“必須使占三分之一的共產(chǎn)黨員在質量上具有優(yōu)越的條件”。在做好一系列準備工作后，根據(jù)黨中央的指示，1941年4月5日，晉冀魯豫邊區(qū)參議會籌委會正式成立?！敖?jīng)過兩個多月的部署和工作，各區(qū)參議會于6月底均已被參議會籌委會選出，至此具備了召開參議會的基礎條件?！盵8]

晉察冀邊區(qū)參議會的召開，處在抗戰(zhàn)中末期。當時，雖然條件極其困難，但已是黎明前的黑暗，我黨已準備迎接戰(zhàn)略反攻。1942年，根據(jù)中共中央指示改變了戰(zhàn)略部署，有效打擊了日軍蠶食“三光”政策，扭轉了軍事上的被動局面。特別是1943年初世界反法西斯戰(zhàn)爭陣線進入反攻階段，為了抓住有利時機，中共中央邀請了邊區(qū)內各民主黨派、各界領袖和社會仁人志士，召開了晉察冀邊區(qū)第一屆參議會，討論邊區(qū)政治、經(jīng)濟、文化建設，為開展戰(zhàn)略反攻做了有效準備。

(二)同為民選代表，但民選方法、民主程度、社會影響不同

兩大邊區(qū)參議會大會召開前均成立了籌委會，并通過“普遍的、直接的、平等的、無記名的”選舉方式，選舉了參議會議員。然而，其選舉過程、民主程度、社會影響卻不盡相同。

晉冀魯豫邊區(qū)根據(jù)地是由若干根據(jù)地不斷合并組成的，選區(qū)不定，選民不定，直接導致其選舉工作從一開始不能大范圍地開展，民主程度有一定局限性。1937年底，晉冀魯豫轄區(qū)抗日民主政權開始創(chuàng)建，太北、太岳、冀南、冀魯豫抗日民主政權相繼建立。根據(jù)毛澤東、劉少奇關于冀魯豫地區(qū)急需建立統(tǒng)一領導的指示，1940年8月“冀太聯(lián)辦”在涉縣東遼城成立，轄冀南、太行、太岳三個行政區(qū)。1941年3月鄧小平提出《關于成立晉冀豫邊區(qū)臨時參議會的提議》，4月“晉冀豫臨參會籌委會”在遼縣桐峪鎮(zhèn)成立，確定了實行“三三制”的建政原則，并制定了《晉冀魯豫邊區(qū)臨時參議會參議員推選辦法》，選舉臨參會參議員。6月中共北方局和八路軍總部將魯西區(qū)并入冀魯豫，劃歸晉冀豫邊區(qū)政府，改為晉冀魯豫邊區(qū)政府。經(jīng)過1個月的部署和工作，各區(qū)參議會于6月底均已被參議會籌委會選出，7月召開了晉冀魯豫邊區(qū)臨時參議會第一次大會。

相較于晉冀魯豫邊區(qū)臨時參議會，晉察冀邊區(qū)參議會的選舉工作可謂轟轟烈烈、影響較大。1940年6 月, 晉察冀邊區(qū)先后頒布施行了《晉察冀邊區(qū)縣、區(qū)、村暫行組織條例》《晉察冀邊區(qū)參議會暫行組織條例》《晉察冀邊區(qū)暫行組織條例》等。隨后兩年中，在中國共產(chǎn)黨的領導下,晉察冀邊區(qū)開展了轟轟烈烈的縣、區(qū)、村三級政權大選運動?！叭啤闭咴谶厖^(qū)廣大人民群眾中深入人心，在各級參議會成員結構中, 共產(chǎn)黨員平均占33%, 黨外進步人士和中間人士占 67%, 達到了“三三制”的要求。選民們通過游動票箱選、豆選、棗選、香選、舉手、起立等多種方式，行使神圣的選舉權利。據(jù)統(tǒng)計，晉察冀邊區(qū)90多個縣1500萬人當中，參加鄉(xiāng)村選舉的選民達79.45%，參加縣選舉的選民達78.8%。廣大村民當選，極大調動了人民群眾的抗日積極性，進一步鞏固了邊區(qū)政權結構，產(chǎn)生了深刻的社會影響。

三、兩大邊區(qū)參議會對當代人大制度建設的啟示

兩大邊區(qū)參議會，是中國共產(chǎn)黨領導下的抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線政權在兩邊區(qū)的最高權力機關，為全國人民代表大會制度的形成奠定了政治、組織、思想、理論基礎。無論是晉冀魯豫邊區(qū)臨時參議會還是晉察冀邊區(qū)參議會，在人民政治權利實現(xiàn)、履行法定職權以及制度發(fā)展方面，都產(chǎn)生了積極影響，對當代人民代表大會制度的堅持和完善具有重要借鑒指導意義。

(一)必須毫不動搖地堅持中國共產(chǎn)黨領導

中國共產(chǎn)黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征。歷史證明，邊區(qū)參議會制度是在中國共產(chǎn)黨領導下建立的、符合中國國情的政權組織形式，推動了邊區(qū)政治、經(jīng)濟、文化教育各項建設事業(yè)，加速了邊區(qū)民主化的進程，使工人、農民的基本利益得到保障，地主、資本家的利益也得到照顧，促進了工農商學和文化教育事業(yè)的發(fā)展，是抗戰(zhàn)與民主結合起來保衛(wèi)中國的重要堡壘。

新時代堅持和完善人民代表大會制度，必須堅持黨的領導，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調各方的領導核心作用，增強“四個意識”，堅定“四個自信”，做到“兩個維護” 。堅持定期向黨委報告工作，重大事項及時向黨委請示報告，確保政令暢通，確保黨委決策部署全面貫徹落實，確保黨的主張通過法定程序變成人民的共同意志，確保人大工作始終與黨同向、與民同心。

(二)必須牢牢堅持走中國特色社會主義政治發(fā)展道路

邊區(qū)參議會和華北臨時人民代表大會堅持民主執(zhí)政的方針以及“三三制”原則，實行了一系列發(fā)展保障民生的政策措施，極大團結了邊區(qū)廣大群眾，推動戰(zhàn)爭勝利結束，建立了新中國。

歷史證明，無論何時，堅持正確的政治發(fā)展道路是關系根本和全局的重大問題。我們需要借鑒人類政治文明的有益成果，但絕不照搬西方政治制度模式，絕不放棄我國社會主義政治制度的根本。尤其是當今世界正面臨百年未有之大變局，必須牢牢堅持走中國特色社會主義政治發(fā)展道路，堅持中國特色社會主義制度不動搖。

(三)必須牢牢堅持人民當家作主

人民是黨的執(zhí)政之基、力量之源。堅持以人民為中心、為人民服務，是中國共產(chǎn)黨自創(chuàng)立以來的唯一宗旨，任何時期都要一以貫之。晉察冀邊區(qū)參議會成立后，邊區(qū)行政機關積極推行各類改善、服務民生的政策，涉及政治、經(jīng)濟、文化、社會各個方面，極大改善了邊區(qū)人民的生活，受到邊區(qū)人民的熱烈擁護，為抗戰(zhàn)勝利奠定了重要的群眾基礎、物質基礎。

新時代堅持和完善人民代表大會制度，發(fā)展社會主義民主政治就是要體現(xiàn)人民意志、保障人民權益、激發(fā)人民創(chuàng)造活力，用制度體系保證人民當家作主。必須堅持國家一切權力屬于人民，堅持人民主體地位，支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主，不斷解決好人民最關心最直接最現(xiàn)實的利益問題[9]。

(四)必須牢牢堅持實事求是的思想路線

黨的方針政策在具體實踐過程中，要立足實際，科學、靈活、合理地實施運用。這一點在兩邊區(qū)參議會制度建設中尤為明顯?！叭啤笔侵袊伯a(chǎn)黨關于抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線政權組織成分的基本政策，目的是在選舉過程中體現(xiàn)平等、普遍的原則。根據(jù)晉察冀邊區(qū)“雙十綱領”中關于政府各部門人員成分配備的要求，要“爭取并保證共產(chǎn)黨員占三分之一，其他抗日黨派及無黨派人士占三分之二”。這是黨中央對政權組成結構的基本要求，需要在實踐中貫徹。但從實際執(zhí)行的情況來看，因為受到教育認知、社會閱歷、政治素質等各方面因素的制約，實現(xiàn)絕對的“三三制”是很困難的。因此，按照普選精神選舉出來的領導干部，才能帶領人民走向勝利。

新時代堅持和完善人民代表大會制度，要堅持實事求是的思想路線，各級人大常委會面臨不同的實際情況，要根據(jù)國情民意，合理安排好立法、監(jiān)督、重大事項決定項目，推動各級人大制度轉化為地方治理體系和治理能力現(xiàn)代化效能。

(五)積極履職盡責，依法行使監(jiān)督權

兩邊區(qū)參議會選舉產(chǎn)生政府委員會和法院，選舉出來的政府委員會和法院分別作為參議會閉會期間的政權機構和司法機構。各級政府委員會和法院，雖然要執(zhí)行同級參議會的決議，但也要接受同級參議會的監(jiān)督。參議會具有監(jiān)督邊區(qū)各級政府及政務人員和司法人員、審議邊區(qū)行政機關提請事項的監(jiān)督審查權[10]，還有對民意機關的建立、邊區(qū)各項政策、公糧的征收和廢除、公債的發(fā)行等邊區(qū)各項興革事項的決策權，這就為各級政府和各級法院的協(xié)調分工、高效運轉及政權機關的廉政建設奠定了良好基礎，同時也為抗戰(zhàn)勝利打下了一定的組織基礎。

新時代堅持和完善人民代表大會制度，要充分行使監(jiān)督權。地方各級人大及其常委會要緊緊圍繞加快經(jīng)濟高質量發(fā)展這個中心任務，堅持人大監(jiān)督的政治定位、法律定位，依照法定職責，突出監(jiān)督重點，圍繞中心、服務大局、貼近民生。要找準人大工作的切入點、著力點和結合點，依法監(jiān)督，精準發(fā)力，主動承擔起推動地方經(jīng)濟社會發(fā)展和民主法治建設的政治責任，全面擔負起憲法法律賦予的各項職責。以高質量的工作，多謀長遠之計，多出務實之策，多抓推動落實，提供人大的智慧和力量。要把圍繞中心、服務大局貫穿于人大工作的始終，緊扣黨委工作重點和社會民生需求，廣泛集中人民的智慧，打好“聽取審議報告+專題詢問+滿意度測評”“代表意見督辦+專題視察+測評”等監(jiān)督“組合拳”，在監(jiān)督助推“一府一委兩院”工作中支持大局、服務大局，推進重點工作落實，通過持續(xù)推進、跟蹤問效，促進發(fā)展惠民，維護大局穩(wěn)定。