陳武略

（東南大學(xué)，江蘇 南京 211189）

2021 年1 月22 日，十三屆全國人大常委會第二十五次會議通過了《中華人民共和國行政處罰法》修訂草案。其中，第四十八條第一款修改了前稿的規(guī)定，新增了公開的行政處罰決定應(yīng)當“具有一定社會影響”前提要求，修改了“依據(jù)政府信息公開有關(guān)規(guī)定”的表述而改為較為寬泛的“依法”規(guī)定；第二款保留了前稿對于因存在瑕疵而對已公開行政處罰決定變更、撤銷、確認違法或確認無效情形的撤回情形。總體來看，本次修改立法層面從無到有地確認了行政處罰決定公開的必要性，配合了政府信息公開的相關(guān)規(guī)定，規(guī)定了較為及時的錯誤補救措施，推動了陽光、透明服務(wù)型政府的建設(shè)進程，具有十分重要的意義。

然而，結(jié)合已有的實踐經(jīng)驗，行政處罰決定公開依然存在著諸多問題需要進行思考。

一、行政處罰決定公開的立法背景

（一）社會背景：風(fēng)險社會與信息化社會帶來的挑戰(zhàn)

風(fēng)險社會的概念由德國社會學(xué)家烏爾里?！へ惪颂岢?，其主要特征表現(xiàn)為：人類面臨著威脅其生存的由社會制造的風(fēng)險。[1]同時，英國社會學(xué)家安東尼·吉登斯認為當今社會不僅“外在風(fēng)險”未消除，還產(chǎn)生了“人為風(fēng)險”[2]。結(jié)合我國社會各方面快速發(fā)展的背景來看，社會的膨脹性建設(shè)導(dǎo)致了社會風(fēng)險來源的復(fù)雜性和形式多樣性。人們在社會中努力立足的同時，又要謹慎對待社會與他人帶來的不安定風(fēng)險。對現(xiàn)代社會中的人們來說，生活需要時刻面對挑戰(zhàn)。

風(fēng)險社會發(fā)展至當今階段，信息化又成為了其新的社會階段特點。信息的獲取和傳遞借助新型技術(shù)手段開始在社會發(fā)展中扮演舉足輕重的角色，社會中的各類主體得以從多種渠道獲取自身需要的信息以滿足自身需要。信息化社會建設(shè)的“跑步前進”，使人們逐漸認識到信息對于個人和社會發(fā)展的重要性，更是將信息作為一種新的財富、將行使信息權(quán)利作為一種新的需求。大量高速流轉(zhuǎn)信息在為人們帶來諸多新機遇與新便利的同時，也帶來了新的焦慮與矛盾。

采用不同的規(guī)制工具防止風(fēng)險發(fā)生是行政機關(guān)的基本職責(zé)。風(fēng)險社會理念一直貫穿于行政處罰的實踐當中。結(jié)合兩種當下的社會特點來看，“風(fēng)險的隱蔽性導(dǎo)致了風(fēng)險的‘知識依賴性’”[3]；社會主體之間獲取社會信息能力的差異性導(dǎo)致了個人與政府之間的信息不平衡性。在這樣的情形下，政府提供風(fēng)險信息成為“一個有益的并且成本效率高的策略”[4]，處于知識高點的各級政府機關(guān)更有責(zé)任和義務(wù)將掌握的各項社會信息公布、傳達于相對處于弱勢的個人，以提高個人應(yīng)對社會風(fēng)險的能力、降低個人應(yīng)對未知社會風(fēng)險的恐慌。因此，信息化下的風(fēng)險社會更加要求行政機關(guān)運用公權(quán)力為公眾合理消減社會風(fēng)險、減輕風(fēng)險負擔。作為一種行政規(guī)制手段，行政處罰決定相關(guān)信息所包含的各項內(nèi)容即是這樣一種個人難以掌握的“風(fēng)險信息”。這就為行政機關(guān)公布行政處罰決定相關(guān)信息提供了充分的社會背景支持。

（二）行政背景：從監(jiān)督角度看行政處罰決定公開的必要性

我國行政法學(xué)界對于行政法學(xué)理論基礎(chǔ)的討論一直是觀點林立。從最初的“管理論”“控權(quán)論”再到“平衡論”“公共利益本位論”等不斷發(fā)展。由于各學(xué)說的研究層面與角度不同，尚不能有統(tǒng)一的通說認識。但是，學(xué)者們就一些基本理念已經(jīng)有了一定的深入理解，例如政府的管理職能、行政法的控權(quán)作用、行政法對于公共利益與個人利益的權(quán)衡等等。政府的角色也在不斷進行改變：政府不再是威嚴的家主形象，而是逐步發(fā)展為致力于滿足個人社會生活需求的服務(wù)者形象；政府與個人的關(guān)系不再是單純的管理與被管理關(guān)系。但與此同時產(chǎn)生的新問題也日益明顯，集中表現(xiàn)為行政任務(wù)繁重、行政負擔過大、行政資源嚴重不足等。這樣的突出矛盾必然要求行政機關(guān)簡化行政過程、降低行政成本，從而高效、便捷地進行各項行政工作。行政處罰作為一種強有力的行政規(guī)制類型，將處罰決定予以公開已由實踐證明是一種行之有效的行政手段。因此，有學(xué)者認為個人違法信息的公開是解決行政任務(wù)多樣性、復(fù)雜性和行政資源手段有限性之間的矛盾以及確保公民義務(wù)履行的新型行政權(quán)力方式[5]。在行政處罰決定公開實踐過程中，最突出的問題是行政機關(guān)易受功利主義思維影響，背離了維護社會公共利益、保障個人基本權(quán)益的原則，為了實現(xiàn)行政目標而盲目追求效率與效果。這不僅存在于行政機關(guān)的規(guī)則制定方面[6]，也存在于行政機關(guān)的現(xiàn)實執(zhí)法過程中。這樣的情形呼吁建立穩(wěn)定長效的監(jiān)督機制以保證行政機關(guān)依法依規(guī)履行自身職責(zé)。

2014 年《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020 年）的通知》中初步提出了對行政許可和行政處罰信息進行公示的要求，以回應(yīng)“依法執(zhí)政”“失信懲戒”等制度建設(shè)需要、補充全方位社會信用體系建設(shè)的行政板塊。2019 年修訂的《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《政府信息公開條例》），從行政機關(guān)自覺接受社會監(jiān)督、保障公民法人及其他組織的合法權(quán)益的角度出發(fā)，在第五條明確了行政機關(guān)對行政管理中獲取的信息“以公開為原則，以不公開為例外”，為行政處罰決定的公開提供了法律依據(jù)。與此相呼應(yīng)，本次《行政處罰法》修改的第四十八條也增訂了“具有一定社會影響的行政處罰決定應(yīng)當依法公開”的條文。然而，行政處罰的特殊性在于，其內(nèi)容公開起到的是一種“雙重”的監(jiān)督效果，即存在對行政機關(guān)是否依法依規(guī)進行執(zhí)法的監(jiān)督，也存在對受到行政處罰的行政相對人進行的社會監(jiān)督。從我國目前的立法趨勢可以看出，堅持依法行政、建設(shè)透明政府、保障公民的知情權(quán)是當前的價值選擇。因此對行政關(guān)系另一端——行政相對人權(quán)益的保障、有節(jié)制的實行處罰事實的信息公開從而實現(xiàn)法律效果與社會效果的統(tǒng)一就成為了當前行政處罰決定公開制度和實踐中首先注意和思考的問題。

（三）實踐背景：行政處罰決定公開的實踐失序

在本次《行政處罰法》修訂之前，我國尚未在法律層面對行政處罰相關(guān)信息的公開進行明確的規(guī)定，但在部門立法、地方立法或?qū)嵺`方面，針對這一問題均有有益探索。立法方面，如上海市早在 2008 年《上海市政府信息公開工作要點》將行政處罰信息公開納入重要內(nèi)容之一。緊接著在2009 年《上海市食品藥品監(jiān)督管理局監(jiān)管信息公告管理辦法》中規(guī)定，行政機關(guān)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，可以根據(jù)社會的需要將涉及食品藥品的行政處罰的部分信息予以公布。實踐方面，在中央執(zhí)法機關(guān)中，如中國保險監(jiān)督管理委員會、中華人民共和國新聞出版總署等或直接公布處罰決定書，或?qū)π姓幜P案件信息定期公告；在地方上，結(jié)合網(wǎng)絡(luò)政務(wù)手段，浙江人民政府、江蘇省公安廳、廣東省公安廳等都建立起了專門的行政處罰信息公開平臺。這些探索產(chǎn)生了積極效果，如“三鹿三聚氰胺奶粉事件”處罰曝光后，國務(wù)院及時制定并公布了《乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理條例》，并在其后直接催生《中華人民共和國食品安全法》的出臺；2018 年 10 月16 日，“長生公司假疫苗事件”中吉林省食藥監(jiān)局在其官方網(wǎng)站上公布了對長生公司吊銷藥品生產(chǎn)許可證、沒收違法所得，處違法生產(chǎn)、銷售貨值金額三倍罰款等行政處罰，掀起了席卷全國的醫(yī)療衛(wèi)生用品安全性檢查，各地出臺相關(guān)規(guī)范進一步加強醫(yī)療用品的監(jiān)管。

然而在近年來行政處罰決定公開逐步普遍化、擴大化的背景下，也出現(xiàn)了許多造成嚴重不良后果的偏離實踐。如2009 年11 月“農(nóng)夫山泉砒霜門”事件中，海南省?？谑泄ど叹职l(fā)布的消費警示與農(nóng)夫山泉后續(xù)向公眾公布的140 余份合格質(zhì)檢報告之間形成的鮮明對比，不但造成了農(nóng)夫山泉超過十億元的損失，更是讓?？谑泄ど叹值墓帕拇舜蟠蛘劭邸?020年11 月，湖南省長沙市岳麓區(qū)某社區(qū)張貼公告表示“將對賣淫嫖娼人員除法律處罰外一律將其違法事實通報單位、戶籍所在地社區(qū)（村委會）和家庭成員”引起軒然大波。這一做法究竟是違法還是堅守職權(quán)多方爭論不休。濟南市公安局公開曝光醉駕者違法信息后，社會上質(zhì)疑此做法有侵犯個人隱私之嫌，對此交警支隊負責(zé)人表示“曝光酒駕違法人員名單在一定程度上也是增加執(zhí)法的威懾力，曝光行為還會繼續(xù)”[7]。

上述舉例可以看出，在沒有法律進行明確規(guī)定的情形下，對行政處罰決定公開的各類實踐亂象實質(zhì)上造成了社會公眾對不實信息的恐慌、對任意公開行為的反對和對行政機關(guān)的不信任，嚴重影響了行政機關(guān)公信力與社會安定。因此，本次《行政處罰法》修訂將“行政處罰決定公開”以明確的條款確定下來，對于行政處罰決定公布的合法性討論定下了最終結(jié)論，在一定程度上解決了行政處罰決定公開無明確法律依據(jù)的問題。但是，僅僅靠這一增訂的單薄條款加之指引的“依法公開”依然無法解決現(xiàn)實中出現(xiàn)的其他一系列問題。

二、行政處罰決定公開現(xiàn)存問題

（一）行政處罰決定公開即時性問題

《政府信息公開條例》第六條對行政機關(guān)公開信息的及時性和準確性進行了要求。在已有的行政處罰決定公開實踐中，為追求公開的及時性，新興的信息傳播工具特別是互聯(lián)網(wǎng)逐漸取代了舊有的紙質(zhì)通告、報刊等成為了多數(shù)行政機關(guān)的選擇。在這種載體的助力下，行政處罰信息以極快的速度進行廣泛傳播，極大地降低了行政成本、提高了行政效率。但與此同時，信息傳播的及時性也帶來了一些負面影響。例如 2010 年 7 月湖北省武漢警方在當?shù)亟诸^貼出公告公布查獲的賣淫漂娼人員姓名、年齡等信息后，部分照片被上傳至網(wǎng)絡(luò)后引起熱議，相關(guān)新聞和評論數(shù)量過百萬。類似內(nèi)容的處罰信息在日常生活中由于更能吸引公眾目光，常被新聞媒體幫助傳播，一些媒體也會對公布內(nèi)容進行一定添油加醋后再進行傳播，以致處罰信息被歪曲、夸大后迅速擴散。

在這種傳播速度和廣度下，最新修訂的《行政處罰法》第四十八條第二款行政處罰撤回規(guī)則就顯得有些無力。一方面，如著名的“黃海波嫖娼案”所展現(xiàn)，社會關(guān)注度較為集中的行政處罰事件在極短的時間內(nèi)就得以迅速發(fā)酵，以致行政相對人在短時間內(nèi)承受超出受行政處罰行為本身的損害。而且從行政處罰決定公開至其被依法變更、撤銷、確認違法或者確認無效，這一過程同樣需要時間。另一方面，個體在社會認知過程中往往會憑借最初獲得的信息( 即第一印象) 對對象作出判斷，而對之后的信息不太重視。這一現(xiàn)象在心理學(xué)上被稱為首因效應(yīng)。如若行政機關(guān)撤回公開的行政處罰決定相關(guān)信息并說明理由，公眾受首因效應(yīng)產(chǎn)生的影響依然更愿意相信行政機關(guān)之前發(fā)布的處罰信息的正確性，不但已產(chǎn)生的負面社會效果無法及時有效消除、無法彌補已經(jīng)造成的損失，行政機關(guān)的公眾信任度也會因此大打折扣。這兩方面問題現(xiàn)有法律規(guī)范并不能有效避免。

（二）行政處罰決定公開威懾效果過度問題

服務(wù)社會公眾、維護社會秩序、維持社會發(fā)展是行政機關(guān)依法執(zhí)法的核心目的導(dǎo)向。行政處罰作為一種強有力的社會規(guī)制手段，應(yīng)當以報應(yīng)論為其主要目的，預(yù)防論可以在限縮的適當范圍內(nèi)作為次要目的加以補充[8]。單純地懲治違法行政相對人，得以提高違法者的違法成本、實現(xiàn)應(yīng)有報應(yīng)效果，但在預(yù)防效果方面有所欠缺。公開行政處罰決定的相關(guān)信息能夠有效彌補這一缺陷。然而，不能以行政處罰為目的對我國的行政處罰信息公開制度進行評價，也要同時分析行政處罰信息公開制度自身的目的。

依據(jù)馬克斯·韋伯的分析，在權(quán)威型治理模式下，政府從根本上應(yīng)當是堅持神秘主義而排斥公開的。將這一觀點與我國的實際情況相結(jié)合可以看出，我國的行政處罰決定公開一方面是為了加強公眾對行政機關(guān)的監(jiān)督力度，另一方面也是為了以公開為手段對社會公眾產(chǎn)生威懾效果。在這樣的目的驅(qū)使下，行政機關(guān)追求實現(xiàn)執(zhí)法社會效果、降低行政成本，特別是在當前由法律確認行政處罰信息公開后，行政機關(guān)更可依法借助公眾監(jiān)督力量，對違法者施以重壓，迫使其履行自己應(yīng)當承擔的義務(wù)；反過來，也可以公開處罰信息為契機，樹立嚴格執(zhí)法形象，使公眾意識到違法成本，起到警示效果。在這樣的理念指引下，行政處罰容易超越違法者本身違法行為對應(yīng)的危害性而加重對其處罰以實現(xiàn)“殺一儆百”。這種做法顯然違背了行政比例原則，也違背了行政處罰報應(yīng)論的主要目的，不利于行政相對人合法權(quán)益的保護，實質(zhì)上更容易使公眾在信息公開的壓力下陷入不安情緒，人人自危，造成行政的社會效果不佳。

（三）知情權(quán)與隱私權(quán)保障的平衡問題

知情權(quán)一詞源于英文的“right to know”。在日文中被譯為“知る權(quán)利″。我國臺灣地區(qū)譯為知的權(quán)利和資訊權(quán)。內(nèi)地通常將其表述為知情權(quán)或了解權(quán)[9]。在我國知情權(quán)一般被歸類于公民參與國家政治的權(quán)利；結(jié)合《民法典》的規(guī)定，公民的隱私權(quán)是指自然人享有的私人生活安寧和不愿為他人知曉的私密空間、私密活動、私密信息等不被他人知曉的權(quán)利。二者對比看來，公眾的“知曉”權(quán)利和個人的“不愿被知曉”權(quán)利天生就存在部分的沖突。這就引發(fā)了針對行政處罰決定的相關(guān)信息公開中關(guān)于知情權(quán)和隱私權(quán)的兩方面思考。

首先，在行政處罰這一范疇內(nèi)的公民知情權(quán)是否需要通過對行政處罰信息的公開進行保障？行政處罰最主要的目的在于對違法行政相對人行為的報應(yīng)，繼而使其顧慮違法成本而不再犯。這一過程對于公眾的影響實質(zhì)上并不明顯。“公開”與“知情權(quán)”的聯(lián)系更多的還是集中于對行政機關(guān)行政行為的監(jiān)督層面上。換言之，在行政處罰這一層面上公眾的知情權(quán)內(nèi)容是對行政機關(guān)所作行政處罰的全過程進行知曉、監(jiān)督，而非對于受處罰人個人信息及違法情況的知情。行政處罰信息的公開對于公民知情權(quán)的保障并非必要。其后，面對公民的知情權(quán)和自然人的隱私權(quán)存在的權(quán)利沖突，已有的行政信息公開實踐進行了怎樣的處理和化解？2010 年7 月，東莞市清溪鎮(zhèn)三中派出所抓獲涉嫌賣淫女子并將其照片公布，后又公布其被行政拘留的處罰結(jié)果[10]。目前浙江省對于網(wǎng)絡(luò)平臺對行政處罰信息進行公開時，會載明行政處罰決定書文號、被處罰人姓名和被處罰時間等內(nèi)容。舉此兩例可以看出，行政機關(guān)在近年來對行政處罰信息公開的探索中，依然是遵循《政府信息公開條例》“以公開為原則，不公開為例外”的基本規(guī)定的。同時，《政府信息公開條例》第十四條第四款“行政機關(guān)認為不公開可能對公共利益造成重大影響的涉及商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息，可以予以公開”的規(guī)定也體現(xiàn)出，維護公共利益、保障公眾的知情權(quán)被放在更為重要的位置。

有研究指出，作為公民參政權(quán)的知情權(quán)，應(yīng)當服從作為公民基本權(quán)利的個人隱私權(quán)[11]。本文認為這兩權(quán)利之間的關(guān)系并不能單純地用“服從”加以定論。權(quán)利的背后總是隱含著利益，權(quán)利的博弈實質(zhì)上就是利益的衡量。知情權(quán)的保障使社會公眾提高了風(fēng)險預(yù)期、減少了風(fēng)險負擔，使公共利益得到了充分的滿足；隱私權(quán)的保護則是意在維護個體的獨立性和神秘感，實現(xiàn)個人的生活安寧。以服務(wù)社會公眾、維護社會穩(wěn)定的職責(zé)要求信息公開主體——行政機關(guān)更加重視公共利益；而作為個體的行政處罰相對人則當然性地會首要考慮本人權(quán)益。在此之間，對此更具有主導(dǎo)性的行政機關(guān)需要進行一定的利益衡量，以維持公共利益與個人利益的平衡，也即在堅持行政處罰信息公開的同時，對個人隱私權(quán)的保護作出應(yīng)有的考量。正如日本法學(xué)家鹽野宏所言：“關(guān)于個人信息的處理如果欠缺適切性的話，就會發(fā)生不當?shù)那趾€人的權(quán)利利益的事情?！盵12]這也是本次《行政處罰法》在對公開條文多次修改后，最終選擇了在需要公開的行政處罰決定前加之“具有一定社會影響力”前提限制的立法考量。

（四）對“一事不二罰”原則的沖擊嫌疑問題

行政處罰決定公開，其必然先有完整的處罰過程及結(jié)果，才有后續(xù)的公開行為。這就存在兩個遞進的問題：第一，“公開”屬于一種怎樣的行為；第二，如果“公開”行為也屬于一種處罰行為，那么行政處罰決定公開是否有違反行政處罰中“一事不二罰”原則之嫌？

討論第一個問題不妨從行政機關(guān)進行信息公開的目的入手。判斷一種行為是否構(gòu)成“罰”，較為直接的辦法是看其是否對施行對象造成了新的否定評價和不利負擔。結(jié)合上文所述，我國行政機關(guān)對于行政處罰相關(guān)信息的公開存在兩方面目的：一是為了加強社會公眾的監(jiān)督，保障社會公眾的知情權(quán)；二是向公眾表示行政處罰的內(nèi)容及結(jié)果，產(chǎn)生警示和預(yù)防效果，減少社會風(fēng)險的產(chǎn)生。這樣的公開在社會管控層面上實質(zhì)產(chǎn)生了一種壓力效果，使受行政處罰的行政相對人的聲譽交由公眾進行任意評判。與行政許可等其他行政行為不同，行政處罰存在自身特殊的制裁性，因此將其信息進行公布并接受公眾評判也存在特殊的評判效果。依現(xiàn)實情況看來，這樣的評判多為恥辱性評價，況且這樣公眾評判屬于開放性的評價機制，無法進行合理控制，也無法預(yù)料輿論發(fā)展的力度和方向。綜上所述，完整的行政處罰決定相關(guān)信息公開行為同樣是一種“處罰”行為，可歸納于聲譽罰這一種類。這種觀點也得到了一些學(xué)者的支持[13]。

在討論行政處罰決定公開之前，我國的眾多學(xué)者已經(jīng)開始結(jié)合實踐對行政違法事實公開有關(guān)問題進行了合理分析。其中，學(xué)者們對于“公開”這一行為是否在原有的處罰層面上對行政相對人進行了再次“處罰”提出了眾多自身意見。如莫于川教授認為，“應(yīng)警惕過分擴大主動公開的范圍，因為行政機關(guān)對行政執(zhí)法結(jié)果給予公開可能會導(dǎo)致對相對人變相的‘二次處罰’?！盵14]在前文對“公開”這一行為進行分析并合理界定之后，可以得出結(jié)論：行政處罰決定相關(guān)信息公開是在原有對違法相對人否定性評價的基礎(chǔ)上，再將這一否定評價交由公眾進行恥辱性公示，以此遞進認定行政處罰決定相關(guān)信息的公開確已涉嫌對行政處罰“一事不二罰”原則產(chǎn)生沖擊，需要在原有基礎(chǔ)上通過細化制度規(guī)定或者建立額外的規(guī)范制度進行規(guī)制以避免違背基本原則。

（五）行政機關(guān)針對處罰公開的裁量空間問題

現(xiàn)公布的《行政處罰法》第四十八條增添了“具有一定社會影響”的前提性規(guī)定和“應(yīng)當依法公開”的指引性內(nèi)容。結(jié)合之前的修訂草案和實踐中應(yīng)用的普遍做法，于2019 年修改的《政府信息公開條例》將作為行政處罰決定信息公開最主要的制度實行依據(jù)。這一指引性條款使得正式公布的新《行政處罰法》相比之前的《行政處罰法（修正草案）》提高了對行政處罰決定相關(guān)信息公開制度的完整性、可操作性，也加強了政府信息公開制度的內(nèi)部各部分之間的聯(lián)系。關(guān)于政府信息公開的范圍、例外、程序和方式等問題，《政府信息公開條例》已有相關(guān)的明確規(guī)定，但是依行政處罰獨立性來看，部分制度使行政機關(guān)擁有的信息公開裁量空間較大，在一些情況下并不能充分保障行政相對人和公眾應(yīng)有的權(quán)益。這種過大的裁量空間主要體現(xiàn)在：

一方面，對“具有一定社會影響”的判斷標準不明確。結(jié)合已有實踐來看，這一界限模糊導(dǎo)致了一些行政機關(guān)索性不加區(qū)別，對這一規(guī)定也并無適用上的區(qū)分考慮。某一地行政機關(guān)可能對所有的行政處罰決定相關(guān)信息不加區(qū)別地進行完全細節(jié)公開；不同地方行政機關(guān)對于同一案由的行政處罰也會進行不同程度的信息公開。例如，同樣是無證駕駛案由，山東省公安廳對于被處罰行政相對人公開其姓名、身份證號、車牌、處罰地址等信息[15]；而廣東省則是對被處罰行政相對人進行完全去識別化的處理，僅僅公布行政處罰決定文書編號[16]。無證駕駛行為是否屬于“具有一定社會影響”？這種社會影響的核心判斷因素是受處罰相對人的個人要素（如知名度）還是事件本身社會影響的廣度與深度？目前的法律規(guī)范并沒有給出合理的解釋。這些亂象也表明需要對“一定社會影響”進行具體的標準化、類型化規(guī)范，使行政機關(guān)能夠進行適當范圍內(nèi)的考慮和裁量。

另一方面，《政府信息公開條例》第十四條第四款：“行政機關(guān)不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息。但是，經(jīng)權(quán)利人同意公開或者行政機關(guān)認為不公開可能對公共利益造成重大影響的涉及商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息，可以予以公開?！北究钸m用于行政處罰決定相關(guān)信息公開時，存在以下兩個問題。

第一，在《民法典》中，個人隱私偏向于對“私密性”的要求而個人信息偏向于對“識別性”的要求。這二者的偏重并不相同。與此相對應(yīng)的是行政機關(guān)在實際操作中對個人隱私與個人信息的甄別標準并不是十分明確，只能根據(jù)主觀意見判斷該信息的性質(zhì)。這就給行政機關(guān)提出了裁量要求。然而，已有實踐中決定涉及個人隱私的行政處罰決定相關(guān)信息公開與否時，首先考量的不一定是對行政相對人隱私權(quán)的保護，而是公開以后影響的行政機關(guān)利益、造成的社會影響、對被處罰的行政相對人的制裁效果等因素，并未對此問題進行著重關(guān)注，從而背離了這一規(guī)定本身的立法目的。

第二，根據(jù)個人信息的民法定義，行政處罰決定相關(guān)信息中如若包含個人信息的內(nèi)容，則必然能夠?qū)π姓鄬θ松矸莸靡宰R別。由于行政處罰自身的特殊性質(zhì)，受處罰的行政相對人往往為其違法行為感到羞愧，不愿其處罰相關(guān)信息被予以公開。這種“不愿”又與個人隱私“不愿讓他人知曉”之私密性存在一定的契合。將以上兩方面進行分析可知，按照現(xiàn)有個人隱私的定義，在行政處罰決定相關(guān)信息公開過程中，涉及個人的信息均應(yīng)當屬于“個人隱私”的范疇，需要遵循“以不公開為例外”的原則。這顯然不能滿足行政處罰決定相關(guān)信息公開的制度價值取向和制度目的。這也意味著需要行政機關(guān)在此情況下依公權(quán)力考慮多種因素進行一定的裁量。

三、行政處罰決定公開的完善路徑

經(jīng)過上述的分析和討論可以得知，行政處罰決定相關(guān)信息公開具有充分的法理基礎(chǔ)、堅實的實體法支持和急切的實踐需求。但是，無論是從法律規(guī)范的完備性上看，還是從已有的行政機關(guān)公開實踐上看，行政處罰決定信息公開均需要進行進一步的規(guī)范。以下的諸多方面可以為規(guī)制提供一定的思路。

（一）遵守行政程序規(guī)定以做好事先防范

行政處罰作為一種制裁性的行政行為，其對違法行政相對人造成的人身、財產(chǎn)和名譽上的負面影響是嚴厲的。這就要求行政機關(guān)在行使公權(quán)力、作出行政處罰決定及將其相關(guān)信息公開的過程中不能過分追求效果與效率，而應(yīng)盡量審慎，否則即使實施法律規(guī)定的補救措施也不能完全挽回已造成的損失。實際上，遵守已有的行政程序規(guī)定就已經(jīng)可以進行較為充分的事先防范。

首先，行政機關(guān)在為實現(xiàn)公共利益而不得已損害到個人權(quán)益時，必須將其目的、合法依據(jù)及實施方案等信息告知受侵害的相對人，同時應(yīng)當聽取相對人的意見，給予其申辯的途徑。[17]這一觀點在《行政處罰法》中體現(xiàn)為對行政處罰當事人各種權(quán)利的保障規(guī)定。如《行政處罰法》第三十一條、第三十二條規(guī)定了行政處罰當事人應(yīng)當被告知權(quán)利，并享有陳述和申辯的權(quán)利，行政機關(guān)必須充分聽取其意見；第四十一條規(guī)定了行政處罰需送達當事人；第四十二條規(guī)定了一些情形下當事人有要求聽證的權(quán)利等。這些規(guī)定從立法上顯示出在行政處罰領(lǐng)域?qū)Ξ斒氯藱?quán)利的妥善保障和行使處罰權(quán)的審慎要求，避免瑕疵的、錯誤的、無效的行政處罰產(chǎn)生；其次是在作出行政處罰決定時的要求。這一方面集中體現(xiàn)在《行政處罰法》第五十七條對情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予較重行政處罰時負責(zé)人的集體討論制及行政處罰最終決定審核制。此兩項制度進一步增強了行政處罰決定的科學(xué)性和嚴謹性；最后是關(guān)于行政處罰決定相關(guān)信息的公開方式及公開內(nèi)容的規(guī)定。這些規(guī)定集中體現(xiàn)在《政府信息公開條例》第十四條、第十五條以及第十六條。無論是公開方式的嚴格規(guī)定還是公開內(nèi)容的多方審查，都顯示出立法層面上對于行政機關(guān)公開行為的重視。

由此看來，目前我國對于行政處罰決定信息公開已經(jīng)存在完整的法定程序規(guī)制，已經(jīng)在各個環(huán)節(jié)體現(xiàn)著審慎行使行政處罰權(quán)、審慎作出行政處罰決定進而公開的精神。而在已有實踐中，個別事件正是由于行政機關(guān)忽視了這一系統(tǒng)的程序要求導(dǎo)致了行政機關(guān)公信力和行政處罰當事人人身、財產(chǎn)的雙料損失。例如，2004 年湖北省黃石市“豫花有毒面粉事件”，黃石市疾病預(yù)防控制中心未與當事人進行核對，也未按照要求向上級機關(guān)通報結(jié)果，而是僅僅在抽檢樣品后，就擅自發(fā)布豫花面粉中增白劑超標的消息，導(dǎo)致相關(guān)企業(yè)造成了巨大損失，也使當?shù)禺a(chǎn)生了一段時間的恐慌。因此行政機關(guān)應(yīng)當嚴格遵守已有的相關(guān)法律規(guī)范，秉持謹慎執(zhí)法、切實保障行政處罰當事人權(quán)益的基本觀念，遵循法定的行政程序履行職責(zé)，做好行政處罰決定相關(guān)信息公開的事先防范，從根源處減少或避免可能造成的多方損害。

（二）踐行信息公開中的區(qū)分處理原則

在我國政府信息以公開為原則的背景下，需要尋找途徑緩和公共利益與個人利益的矛盾與沖突；在我國行政機關(guān)對個人隱私內(nèi)容尚未制定裁量基準的現(xiàn)實中，需要充分滿足信息公開過程中對知情權(quán)與隱私權(quán)的保護。有學(xué)者指出，“本應(yīng)并行發(fā)展的信息公開與信息保護在我國呈現(xiàn)明顯的‘跛足’態(tài)勢?！盵18]這樣的公開困境對目前理論研究和實踐探索提出了新的要求。按照已有的成果來看，對政府信息進行區(qū)分處理是“較為常用和實用的一種處理方法，也被眾多的國家在信息公開的立法或是司法實踐中普遍采納”[19]。

所謂區(qū)分處理，是指行政機關(guān)在公開涉及個人隱私的政府信息時， 首先對所有信息進行整合分類，進而分辨出有關(guān)個人隱私的所有信息，將這部分信息不予公開而其他部分依法公開的行為。這種處理方法十分妥善地區(qū)別了可公開信息和不可公開信息，既保障了建設(shè)透明政府的信息公開要求，滿足了公眾的知情權(quán)，又充分保護了行政處罰當事人的個人隱私權(quán)利，平衡了多方利益，是一種可以進行探索的制度方向。在立法方面，我國的相關(guān)立法已經(jīng)對區(qū)分處理進行了一些規(guī)定，如《政府信息公開條例》第二十二條規(guī)定：“申請公開的政府信息中含有不應(yīng)當公開的內(nèi)容，但是能夠作區(qū)分處理的，行政機關(guān)應(yīng)當向申請人提供可以公開的信息內(nèi)容。”這一規(guī)定是針對應(yīng)申請進行政府信息公開的情況的，但也有一定的指導(dǎo)意義，即行政機關(guān)對于主動公開的政府信息也可以根據(jù)這一思路進行區(qū)別處理操作，進而對公開行為進行完善。在我國行政機關(guān)的實際操作中，一些地方行政機關(guān)也對區(qū)分處理行為進行了進一步變通。如上文中提到的廣東省公安廳對于行政處罰決定相關(guān)信息公開時，將行政處罰當事人的相關(guān)個人信息進行去識別化后，再予以公開。此時的公開內(nèi)容實際上不涉及能夠辨別出具體行為人的信息，只包含受到行政處罰的行為、處罰過程、處罰單位以及行政處罰文書號等等。這種方式也能夠符合區(qū)分處理的基本思路，不失為一種有益探索。

另外，一些域外立法經(jīng)驗也證明，區(qū)分處理的方法能夠在執(zhí)法中起到實效。如美國著名的沃恩索引制度正是基于可以對政府信息進行區(qū)分處理這一前提才得以存在并被廣泛應(yīng)用[20]；2015 年日本新修訂的《個人信息保護法》也對去識別化的過程做出了規(guī)定等。我國目前針對行政機關(guān)主動公開的政府信息尚未從立法上對區(qū)分處理制度進行明確的規(guī)定，需要對此進行進一步的完善。

（三）建立事后同位公開糾錯機制

參考上述分析和結(jié)論，進一步考慮到在執(zhí)法實踐中行政處罰案情的復(fù)雜性和多樣性，有些情況下行政機關(guān)僅僅依靠嚴格遵守行政程序規(guī)定可能也難以避免出現(xiàn)執(zhí)法上的疏漏，作出存在各種問題的決定。新修改的《行政處罰法》第四十八條第二款規(guī)定了當公開的行政處罰決定被依法變更、撤銷、確認違法或者確認無效時，行政機關(guān)的撤回和說明理由義務(wù)。這一規(guī)定為行政處罰行為存在錯誤和瑕疵的情況提供了消減影響的方法。然而，在當下信息化社會中各類信息飛速傳播的背景下，意圖挽回已造成的損失、消除已產(chǎn)生的不良影響，并非易事。特別是對于承受錯誤處罰的組織和個人已經(jīng)承擔了現(xiàn)實的名譽及財產(chǎn)損失，且后續(xù)的措施并不能較好地消除公眾的首因效應(yīng)。

為解決這一問題，需要及時展開對公開糾錯機制的探索。這種機制首先要求在法定的時限之內(nèi)，一旦發(fā)現(xiàn)行政處罰決定存在問題，需要及時、準確、迅速采取相應(yīng)糾正措施，減少因時間延長而造成的更多損害。其次，這一機制要求糾錯信息應(yīng)當與原有行政處罰決定公開的相關(guān)信息具有同位性、同步性、同時性。其中，同位性體現(xiàn)在兩類信息的性質(zhì)同位，即糾錯信息應(yīng)當與原公開信息承載于相同法律地位的載體，保證糾錯信息的嚴謹性，使糾錯信息于原有信息產(chǎn)生完全抵消效果。如兩信息公布在相同政府網(wǎng)站、公布在相同機關(guān)簽署的政府公報等等；同步性則更偏向于要求兩種信息的一體性，不得再任意進行分離，保證原信息和糾錯信息能夠被之前已獲取錯誤信息者依據(jù)原有習(xí)慣知曉，也能使后續(xù)公眾對出錯和糾錯信息同時了解，避免只了解其一；同時性的提出較為牽強，這是因為糾錯信息畢竟與原錯誤信息之間存在邏輯上的先后關(guān)系，因此必然存在時間上的滯后。但此處依然需要強調(diào)的是糾錯信息至少在產(chǎn)生后要與原有錯誤信息在公示時間上保持相同，滿足兩種信息在公開時間上保持一致，共同公示、共同撤下。這也是在公布時間方面能夠追求的補救措施。

（四）配套立法以實現(xiàn)制度細化

上文對行政處罰決定相關(guān)信息公開的事前、事中、事后各項完善路徑進行了討論，更偏向于對于公開內(nèi)容的分析和探索。實際上公開過程中還存在一些其他的制度空缺或缺陷，同樣需要注意。在此對其中兩個問題進行討論。

其一，行政處罰相關(guān)信息的公開主體是否需要被嚴格限定？這一問題并非討論行政處罰決定相關(guān)信息“由誰公開”的問題，而是將重點放在對“其他的組織或個人”傳播這些信息進行的制約。有學(xué)者對此提出：“行政機關(guān)公布當事人違法事實必須通過公眾可知曉的途徑進行，包括門戶網(wǎng)站、違法所在地的適當區(qū)域、特定的報紙等，而不宜通過一些非正式、非官方的途徑加以宣示?！盵21]《政府信息公開條例》雖然在第十五條、第十六條對行政機關(guān)的公開途徑作出了規(guī)定，但在他人對此信息進一步傳播的問題上并沒有進行相應(yīng)的規(guī)定。現(xiàn)實中除行政機關(guān)之外的組織或個人對行政處罰決定相關(guān)信息，時而會進行夸張、歪曲或錯誤的傳播。例如，上文中分析的“豫花面粉有毒事件”中，當?shù)孛襟w錯誤地將檢測結(jié)果中“超標0.4 倍”報道為“超標14 倍”，對造成的社會損害也需承擔部分責(zé)任。這就表明，行政處罰決定公開相關(guān)信息的二次傳播問題同樣需要引起注意。針對這種情況，可以考慮進行兩方面的規(guī)制：一是在傳播的準確性上，要求其他個人、新聞媒體等在進行進一步傳播時需與行政機關(guān)公布的信息保持嚴格一致，不得有隱瞞、誤導(dǎo)、夸大、歪曲事實內(nèi)容的行為，否則需結(jié)合相關(guān)行政法規(guī)則依擾亂公共秩序、造謠等規(guī)定進行處理；二是在傳播的內(nèi)容上，其他個人或組織應(yīng)把握好行政機關(guān)對于行政處罰決定相關(guān)信息進行去識別化的意義，在更為自由的公眾傳播過程中同樣以相對保守的做法為準，也能妥善保護行政處罰當事人的合法權(quán)益，避免造成極端的公眾羞辱。這種羞辱并不利于受處罰的當事人重新回歸社會生活。正如著名法學(xué)家貝卡利亞所言：“恥辱這種刑罰不應(yīng)該過于經(jīng)常地使用。因為，如果過于頻繁地借助輿論的實際效果，就削弱了它本身的力量?！盵22]

其二，行政處罰決定相關(guān)信息公開是否有時間上的限制？換言之，行政處罰決定相關(guān)信息公開是終有撤下時間，還是無時間限制的長久性公開？這一問題目前并未有相關(guān)的法律規(guī)范進行明確。針對這一問題也可從行政處罰的目的與相關(guān)信息公開的目的入手，對其必要性進行分析。從行政處罰的目的上看，行政處罰當事人因違法行為負擔的報應(yīng)與預(yù)防在進行處罰的同時已經(jīng)完成。行政處罰作為制裁效果相對弱于刑罰的規(guī)制手段，并不追求以嚴苛的方式懲治當事人，而是為了更好地維護社會穩(wěn)定、維持行政秩序；從相關(guān)信息公開的目的看，無論是為加強對行政機關(guān)的公眾監(jiān)督，還是為產(chǎn)生社會威懾效果，與行政處罰信息的長久性公開都無關(guān)聯(lián)必要性。相反，這種長久性的公開反而會無限制地提醒受處罰當事人曾經(jīng)受過的制裁，將其永遠“釘在恥辱柱”上，不利于其個人重新作為社會成員進行活動。再從各方權(quán)益保護的角度看，雖然目前我國法治建設(shè)思想尚屬以公共利益為本位的優(yōu)先保護傾向，但維護公共安全、進行行政治理也存在時效性。在完成一定階段的行政任務(wù)、實現(xiàn)追求的社會效果后，個人權(quán)益的保護應(yīng)當被重新重視。因此，行政處罰決定相關(guān)信息的公開需要有明確的時間限制。在公開一定時間后，相關(guān)信息需要行政機關(guān)進行封存。對此可借鑒私法上的“被遺忘權(quán)”的相關(guān)規(guī)定。所謂“被遺忘權(quán)”是指“信息主體對已被發(fā)布在網(wǎng)絡(luò)上有關(guān)自身不恰當、過時的、繼續(xù)保留會導(dǎo)致其社會評價降低的信息，要求信息控制者予以刪除的權(quán)利?！盵23]這種權(quán)利用在公法領(lǐng)域，可以規(guī)定行政處罰當事人可以要求行政機關(guān)在對其行政處罰決定相關(guān)信息進行一定時間的公開后，使該信息重新歸于秘密狀態(tài)不再繼續(xù)公開，以達到實現(xiàn)當時行政目的與保障當事人權(quán)益的雙贏效果。

結(jié)語

行政處罰作為行政機關(guān)的一種重要行政手段，其信息需要進行合理的公開?！缎姓幜P法》第四十八條明確的行政處罰決定信息公開制度，是對我國建設(shè)透明政府、加強社會對行政機關(guān)的監(jiān)督、實現(xiàn)依法行政要求的重要呼應(yīng)，也是對社會上保障公眾知情權(quán)、保護個人隱私權(quán)、平衡公眾利益與個人利益的呼聲的有力回應(yīng)，更是對行政處罰相關(guān)信息公開已有實踐亂象的及時規(guī)整。但是，立法上、執(zhí)法中依然存在諸多相關(guān)問題需要進一步解決?；趯ΜF(xiàn)實的思考，結(jié)合對事物本質(zhì)的分析，本文提出了一些初步的解決路徑。但針對行政處罰決定相關(guān)信息公開中出現(xiàn)的問題，需要我們進行更多的發(fā)現(xiàn)和思考。