（國家石油天然氣管網(wǎng)集團(tuán)有限公司）

2019年12月9日國家石油天然氣管網(wǎng)集團(tuán)有限公司（簡稱國家管網(wǎng)集團(tuán)）掛牌成立，2020年10月1日正式并網(wǎng)運(yùn)行，標(biāo)志著我國油氣管網(wǎng)運(yùn)營機(jī)制改革最新實(shí)踐成果落地，石油天然氣行業(yè)改革邁出新步伐。我國油氣行業(yè)總體上仍處于快速發(fā)展階段，行業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)較好，與國外油氣管網(wǎng)相對成熟的國家相比，油氣管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施還有較大發(fā)展空間。面對日益復(fù)雜的國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境、行業(yè)發(fā)展面臨的諸多問題，需要統(tǒng)籌謀劃“十四五”發(fā)展規(guī)劃，努力建設(shè)好、發(fā)展好我國油氣管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施，開創(chuàng)油氣行業(yè)發(fā)展新篇章。

1 國外天然氣管網(wǎng)改革歷程

1.1 美國

自1925年起，美國長輸天然氣管道開始逐步發(fā)展，20世紀(jì)40年代中期和70年代是美國管網(wǎng)建設(shè)發(fā)展最快的時期，到1966年48個州全部接通管道氣，20世紀(jì)70年代之后管網(wǎng)建設(shè)進(jìn)入平穩(wěn)發(fā)展期[1]。截至2014年底，美國天然氣干線管道總長度為55×104km，其中，州際管道占70%，州內(nèi)管道占30%，管網(wǎng)與417座地下儲氣庫、9座LNG接收站、56座LNG工廠及46座衛(wèi)星站聯(lián)通。

美國天然氣管網(wǎng)的管理體制改革主要?dú)v經(jīng)4個階段：

第一個階段是管制期（1985年前）。最初，上游天然氣生產(chǎn)商自行建設(shè)管道并在油氣田周邊就近銷售，美國政府對跨州管道建設(shè)沒有管制。1938年，美國國會出臺《天然氣法案》，從此跨州管道受到監(jiān)管，提供天然氣銷售和管道運(yùn)輸捆綁式服務(wù)的獨(dú)立管道公司開始出現(xiàn)。由于油氣田井口價受到管制，這些管道公司通過收取管輸費(fèi)獲得收益。1984年，美國出臺的《380法案》開始探索管道公司天然氣輸送和銷售業(yè)務(wù)分離。

第二個階段是過渡期（1985—1992年）。1985年，美國聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會出臺436號令，鼓勵管道公司公平無歧視地提供公開準(zhǔn)入運(yùn)輸服務(wù)，允許下游用戶向上游生產(chǎn)商直接購買天然氣，同時捆綁式銷售服務(wù)仍然普遍存在。1987年，500號令出臺，允許管道公司將支付給上游生產(chǎn)商的“照付不議”成本的75%轉(zhuǎn)移給上游生產(chǎn)者和下游用戶。1989年，美國國會頒布了《天然氣井口價廢除監(jiān)管法》，解除對所有井口價的監(jiān)管，有效提高了上游生產(chǎn)商的積極性，推動了成本競爭。

第三個階段是逐步成熟期（1992—2000年）。1992年，美國頒布636號令，要求管道公司將運(yùn)輸和儲氣服務(wù)與銷售服務(wù)分離，并以開放的方式提供管道和儲存能力。自此，所有管道公司從傳統(tǒng)的中間商變?yōu)閱渭兊妮斔凸荆谡O(jiān)管下收取管輸服務(wù)費(fèi)。

第四個階段是完善期（2000年以后）。美國政府逐步推出短期管輸服務(wù)二級交易，統(tǒng)一天然氣供應(yīng)和管輸合同，不斷激發(fā)市場活力，城市配氣領(lǐng)域逐步探索推進(jìn)第三方準(zhǔn)入。

1.2 歐盟

歐洲天然氣管道建設(shè)始于20世紀(jì)60年代荷蘭格羅寧根氣田、法國拉克氣田的開發(fā)。20世紀(jì)70年代初期，歐洲開始鋪設(shè)跨國輸氣干線，截至2014年底，歐洲天然氣管道長度已達(dá)到191×104km，其中干線管道總長度為26×104km，聯(lián)通北非、中亞和俄羅斯，建成投運(yùn)145座儲氣庫，28個LNG接收終端，天然氣進(jìn)口點(diǎn)和國家間聯(lián)絡(luò)點(diǎn)多達(dá)103個，其中管道氣進(jìn)口比例約占75%。

歐洲天然氣管網(wǎng)的管理體制改革主要?dú)v經(jīng)3個階段：

第一個階段是起步階段（20世紀(jì)90年代）。歐盟委員會分別于1994年和1998年頒布了兩項(xiàng)指令（1994/22/EC指令和1998/30/EC指令），合稱為第一套案。第一套案要求所有歐盟成員國建立無歧視第三方準(zhǔn)入制度，成員國可選擇協(xié)商準(zhǔn)入或監(jiān)管準(zhǔn)入，設(shè)定了開放天然氣市場的最低標(biāo)準(zhǔn)和天然氣市場開放程度的相應(yīng)目標(biāo)，如到2000年20%的天然氣供應(yīng)由其他供氣商供應(yīng)等。

第二個階段是調(diào)整階段（2003—2009年）。歐盟委員會頒布實(shí)施第二燃?xì)庵噶睿?003/55/EC指令和1775/2005指令），又稱第二套案。第二套案要求各成員國按照天然氣內(nèi)部統(tǒng)一市場的規(guī)定調(diào)整各自相關(guān)法令，并進(jìn)一步要求提高公開準(zhǔn)入要求，包括：輸氣管網(wǎng)與其他燃?xì)饣顒营?dú)立，2004年7月開始輸氣公司必須成為獨(dú)立法人，2007年7月開始配氣公司必須成為獨(dú)立法人，2004年非居民用戶市場必須完全開放，2007年7月所有用戶市場必須全面開放。

第三個階段是深化階段（2009年至今）。歐盟發(fā)現(xiàn)部分天然氣管道公司并未完全獨(dú)立，新的市場參與者很難進(jìn)入大型能源公司掌控的傳統(tǒng)市場，因此，歐盟于2009年頒布了最新的燃?xì)庵噶睿?009/72/EC）和管網(wǎng)準(zhǔn)入法令[Regulation (EC)715/2009]，又稱第三套案。第三套案將第三方準(zhǔn)入制度從制度層面上升到法律層面，設(shè)立能源監(jiān)管委員會、長輸管道運(yùn)營商聯(lián)合體，全面推行第三方準(zhǔn)入制度在歐盟范圍內(nèi)的實(shí)施。

1.3 俄羅斯

俄羅斯天然氣長輸管道由俄羅斯天然氣工業(yè)股份公司（Gazprom）獨(dú)家經(jīng)營。隨著俄羅斯對天然氣上游勘探開發(fā)的管制逐步放開，目前除Gazprom之外有十幾家獨(dú)立生產(chǎn)商。為了保障獨(dú)立生產(chǎn)商進(jìn)入統(tǒng)一供氣管網(wǎng)，1995年，俄政府成立了管道利用跨部門委員會，每季度對管道使用權(quán)進(jìn)行分配，之后出臺一系列法令，確保獨(dú)立天然氣生產(chǎn)商非歧視性進(jìn)入天然氣運(yùn)輸系統(tǒng)、地方天然氣配氣管網(wǎng)。2006年，俄羅斯通過《俄羅斯聯(lián)邦天然氣出口法案》，明確授予Gazprom及其獨(dú)資子公司出口天然氣的專營權(quán)。

總的來看，美國、歐盟和俄羅斯的油氣管網(wǎng)建設(shè)發(fā)展相對成熟，三者運(yùn)行管理體制因各國國情和政策的不同各有特色。美國天然氣產(chǎn)業(yè)上、中、下游獨(dú)立分開，管輸行業(yè)參與者眾多，管網(wǎng)公開準(zhǔn)入，管道建設(shè)和運(yùn)營受政府嚴(yán)格監(jiān)管，主要特點(diǎn)是市場參與主體多元開放、管道獨(dú)立運(yùn)營、法律體系完善、政府監(jiān)管有效。歐盟由于國家眾多，各國的條件和基礎(chǔ)不同，管道運(yùn)營方式不統(tǒng)一，主要特點(diǎn)是產(chǎn)權(quán)多國所有，跨國運(yùn)輸量大，監(jiān)管因地制宜，多種體制模式并存。俄羅斯政府對天然氣管網(wǎng)實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)的高度統(tǒng)一管理體制，天然氣長輸管道由Gazprom獨(dú)家經(jīng)營，通過立法保障公開準(zhǔn)入，主要特點(diǎn)是管道國家控股，強(qiáng)化政府管制，統(tǒng)一全國管網(wǎng)，獨(dú)家開發(fā)經(jīng)營。

2 我國油氣管網(wǎng)改革歷程

2.1 前期改革回顧

我國天然氣行業(yè)生產(chǎn)、運(yùn)輸、銷售長期實(shí)行一體化經(jīng)營。黨的十八大以來，我國按照“管住中間、放開兩頭”的思路，堅(jiān)持改革與監(jiān)管并重，在加快推進(jìn)天然氣價格市場化改革、提高氣源和銷售等競爭性環(huán)節(jié)價格市場化程度的同時，加強(qiáng)自然壟斷環(huán)節(jié)的輸配價格監(jiān)管，著力構(gòu)建起天然氣產(chǎn)業(yè)鏈從跨省長輸管道到省內(nèi)短途運(yùn)輸管道、再到城鎮(zhèn)配氣管網(wǎng)等各個環(huán)節(jié)較為完善的價格監(jiān)管制度框架。2014年，國家能源局印發(fā)了《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法（試行）》。2019年，國家發(fā)展改革委、國家能源局、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、市場監(jiān)管總局聯(lián)合印發(fā)了《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法》。兩份文件出臺的背景是我國油氣行業(yè)保持快速增長態(tài)勢，上游市場和下游市場日益呈現(xiàn)出主體多元化的發(fā)展趨勢，受互聯(lián)互通不充分等因素影響，油氣管網(wǎng)設(shè)施的利用效率不高，公平性和開放性不足。

2011年底，我國在廣東、廣西開展天然氣價格形成機(jī)制改革試點(diǎn)，將天然氣價格管理由出廠環(huán)節(jié)調(diào)整為門站環(huán)節(jié)，實(shí)行最高上限價格管理，并將定價方法由“成本加成”定價改為“市場凈回值”定價，建立起天然氣與燃料油、液化石油氣等可替代能源價格掛鉤的動態(tài)調(diào)整機(jī)制。2013年，在全國范圍內(nèi)推廣天然氣價格形成新機(jī)制，區(qū)分為存量氣和增量氣，增量氣價格一步調(diào)整到與可替代能源價格保持合理比價的水平，存量氣價格分步調(diào)整，放開頁巖氣、煤層氣、煤制氣等非常規(guī)天然氣價格。2014年，我國放開液化天然氣氣源價格。此后，通過“小步快走”的漸進(jìn)式改革，到2015年存量氣和增量氣門站價格并軌，全面理順非居民用氣價格。

2.2 油氣管網(wǎng)運(yùn)營機(jī)制改革的政策要求

2014年6月，習(xí)近平總書記在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會議上，明確提出了“四個革命、一個合作”能源安全新戰(zhàn)略，立足全局對我國能源消費(fèi)、供應(yīng)、技術(shù)、體制和安全五大領(lǐng)域進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，即推動能源消費(fèi)革命，抑制不合理能源消費(fèi)；推動能源供給革命，建立多元供給體系；推動能源技術(shù)革命，帶動產(chǎn)業(yè)升級；推動能源體制革命，打通能源發(fā)展快車道；全方位加強(qiáng)國際合作，實(shí)現(xiàn)開放條件下能源安全。

2017年5月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》，明確了深化石油天然氣體制改革的指導(dǎo)思想、基本原則、總體思路和8個方面的重點(diǎn)改革任務(wù)。總體思路是針對石油天然氣體制存在的深層次矛盾和問題，深化油氣勘查開采、進(jìn)出口管理、管網(wǎng)運(yùn)營、生產(chǎn)加工、產(chǎn)品定價體制改革和國有油氣企業(yè)改革，釋放競爭性環(huán)節(jié)市場活力和骨干油氣企業(yè)活力，提升資源接續(xù)保障能力、國際國內(nèi)資源利用能力和市場風(fēng)險防范能力、集約輸送和公平服務(wù)能力、優(yōu)質(zhì)油氣產(chǎn)品生產(chǎn)供應(yīng)能力、油氣戰(zhàn)略安全保障供應(yīng)能力、全產(chǎn)業(yè)鏈安全清潔運(yùn)營能力。通過改革促進(jìn)油氣行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，大幅增加探明資源儲量，不斷提高資源配置效率，實(shí)現(xiàn)安全、高效、創(chuàng)新、綠色，保障安全、保證供應(yīng)、保護(hù)資源、保持市場穩(wěn)定。該意見要求推進(jìn)油氣管網(wǎng)運(yùn)營機(jī)制改革，提升集約輸送和公平服務(wù)能力，分步推進(jìn)國有大型油氣企業(yè)干線管道獨(dú)立，實(shí)現(xiàn)管輸和銷售分開，完善油氣管網(wǎng)公平接入機(jī)制，油氣干線管道、省內(nèi)和省際管網(wǎng)均向第三方市場主體公平開放。

2019年3月，中央全面深化改革委員會第七次會議審議通過《石油天然氣管網(wǎng)運(yùn)營機(jī)制改革實(shí)施意見》，強(qiáng)調(diào)推動石油天然氣管網(wǎng)運(yùn)營機(jī)制改革，堅(jiān)持深化市場化改革、擴(kuò)大高水平開放，組建國有資本控股、投資主體多元化的石油天然氣管網(wǎng)公司，推動形成上游油氣資源多主體多渠道供應(yīng)、中間統(tǒng)一管網(wǎng)高效集輸、下游銷售市場充分競爭的油氣市場體系，提高油氣資源配置效率，保障油氣安全穩(wěn)定供應(yīng)。

2.3 國家管網(wǎng)集團(tuán)組建運(yùn)營

按照《石油天然氣管網(wǎng)運(yùn)營機(jī)制改革實(shí)施意見》精神，2019年12月9日，國家管網(wǎng)集團(tuán)在北京正式掛牌成立，標(biāo)志著深化石油天然氣體制改革邁出關(guān)鍵一步。此后，國家管網(wǎng)集團(tuán)與中國石油天然氣集團(tuán)有限公司（簡稱中國石油）、中國石油化工集團(tuán)有限公司（簡稱中國石化）、中國海洋石油集團(tuán)有限公司（簡稱中國海油）就資產(chǎn)界面劃分、股權(quán)收購、生產(chǎn)運(yùn)營等資產(chǎn)交易相關(guān)議案進(jìn)行持續(xù)磋商，2020年7月，國家管網(wǎng)集團(tuán)與中國石油、中國石化、中國海油簽署了資產(chǎn)交易等有關(guān)協(xié)議。

2020年9月30日，國家管網(wǎng)集團(tuán)舉行油氣管網(wǎng)資產(chǎn)交割暨運(yùn)營交接簽字儀式，此前與中國石油、中國石化、中國海油、中國誠通控股集團(tuán)有限公司（簡稱中國誠通）、中國國新控股有限責(zé)任公司（簡稱中國國新）、全國社會保障基金理事會（簡稱社保基金會）、中保投資有限責(zé)任公司（中保投基金）、中投國際有限責(zé)任公司（中投國際）、絲路基金有限責(zé)任公司（絲路基金）共同簽署的資產(chǎn)交易協(xié)議和增資擴(kuò)股協(xié)議于10月1日零時正式生效，標(biāo)志著國家管網(wǎng)集團(tuán)組建圓滿完成。自2020年10月1日起，國家管網(wǎng)集團(tuán)正式轉(zhuǎn)入實(shí)質(zhì)性全面運(yùn)營階段，全面接管原分屬于三大石油公司的相關(guān)油氣管道基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)（業(yè)務(wù)）及人員，標(biāo)志著我國油氣管網(wǎng)運(yùn)營機(jī)制改革取得重大成果。

國家管網(wǎng)集團(tuán)從掛牌成立到完成資產(chǎn)交易歷時僅9個月時間，創(chuàng)造了管網(wǎng)速度，是我國迄今為止最大的股權(quán)融資項(xiàng)目，涉及多個資本市場及13個交易主體，為央企資產(chǎn)重組改革積累了經(jīng)驗(yàn)。

3 我國油氣管道行業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)、面臨形勢與存在問題

3.1 行業(yè)發(fā)展歷程

3.1.1 天然氣管道

早在兩千多年前，我國就開始通過竹管道輸送并使用天然氣，是世界上最早使用天然氣的國家之一。受社會發(fā)展階段條件限制，天然氣工業(yè)在20世紀(jì)并未像其他國家一樣迅速發(fā)展起來[2]。我國早期天然氣基礎(chǔ)設(shè)施不足，直到1963年建成了第一條天然氣管道——巴渝輸氣管道，1986年建成了第一條跨區(qū)輸氣管道——中滄線，1989年形成首個區(qū)域性環(huán)形供氣管網(wǎng)——川渝管網(wǎng)。20世紀(jì)90年代開始，我國天然氣工業(yè)發(fā)展進(jìn)入起步期，隨著國內(nèi)油氣田快速上產(chǎn)，1997年陜京一線建成投產(chǎn)，拉開了我國長輸天然氣管道建設(shè)序幕，2004年西氣東輸一線建成投產(chǎn)。2005年開始，我國天然氣工業(yè)進(jìn)入快速發(fā)展階段，2009年中亞天然氣管道建成投產(chǎn)，2012年西氣東輸二線東段建成投產(chǎn)。截至2020年底，我國已建成西氣東輸系統(tǒng)（一線、二線、三線西段、三線東段）、陜京線系統(tǒng)（一線、二線、三線、四線）、澀寧蘭系統(tǒng)（一線、復(fù)線）、川氣東送、中緬管道、中貴線、永唐秦等多條長輸干線管道，干線管道總里程約為7.8×104km，全國一張網(wǎng)的骨干架構(gòu)基本形成。

3.1.2 原油管道

1958年，我國建成了第一條長距離原油輸送管道，即克拉瑪依油田—獨(dú)山子石化原油管道[3]。為適應(yīng)大慶油田原油增產(chǎn)外輸需要，1970年我國啟動“八三工程”，并于1971年建成大慶—撫順原油管道，此后拉開了原油管道大規(guī)模建設(shè)序幕。截至2020年底，我國已建成東北原油管網(wǎng)、漠大線、漠大復(fù)線、中哈原油管道、中緬原油管道等多條長輸干線管道，干線總里程約為1.9×104km，陸上原油運(yùn)輸基本實(shí)現(xiàn)管道化。

3.1.3 成品油管道

我國成品油運(yùn)輸包括公路、鐵路、水運(yùn)和管道運(yùn)輸4種方式。受歷史原因影響，成品油管道建設(shè)總體偏慢。第一條成品油長輸管道是1977年建成的格爾木—拉薩成品油管道[4]。截至2020年底，我國已建成西部成品油管道、蘭成渝、蘭鄭長、撫錦線、茂昆線等多條長輸干線管道，干線總里程約為3.1×104km，與其他運(yùn)輸方式共同保障國內(nèi)成品油輸送。

總的來說，我國油氣管道隨著油氣行業(yè)發(fā)展不斷壯大，已成為重要的油氣資源運(yùn)輸方式。

3.2 國家管網(wǎng)集團(tuán)發(fā)展基礎(chǔ)

國家管網(wǎng)集團(tuán)擁有種類齊全的油氣管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施，規(guī)模居國內(nèi)主導(dǎo)地位。截至2020年底，在役管道里程超過9×104km、地下儲氣庫8座（含參股項(xiàng)目）、LNG接收站7座及13家省級管網(wǎng)公司股權(quán)。國家管網(wǎng)集團(tuán)注冊資本5000億元，中國石油、中國石化、中國海油合計(jì)持股比例46.80%，國務(wù)院國資委持股比例4.46%，中國誠通、中國國新、社?；饡?家國有投資機(jī)構(gòu)持股比例48.74%。截至2020年底，國家管網(wǎng)集團(tuán)資產(chǎn)總額超過7000億元。

天然氣管網(wǎng)已形成西北、西南、東北、海上進(jìn)口天然氣“四大戰(zhàn)略通道”和“三縱三橫”骨干管網(wǎng)，基本聯(lián)通國內(nèi)主要?dú)馓铩NG接收站和地下儲氣庫，以及中亞、中緬、中俄等進(jìn)口天然氣管道，成為聯(lián)通資源和市場的重要紐帶，已覆蓋全國30個省市區(qū)及香港特別行政區(qū)。地下儲氣庫、LNG接收站主要位于環(huán)渤海、長三角和珠三角等調(diào)峰市場負(fù)荷中心，為冬季保供發(fā)揮著重要作用。

原油管網(wǎng)已形成西北、西南、東北和海上四大戰(zhàn)略通道及西部、東部和東北三大區(qū)域管網(wǎng)，連接了國內(nèi)主要油田、大型煉廠和沿海進(jìn)口原油碼頭，以及哈薩克斯坦、緬甸、俄羅斯等進(jìn)口原油管道，原油陸上運(yùn)輸基本實(shí)現(xiàn)管道化，基本滿足了國內(nèi)主要油田原油外輸和內(nèi)陸煉廠用油輸送需要。

成品油管網(wǎng)已建成“兩縱兩橫”骨干管網(wǎng)及華北、華東、華中、華南、西南五大區(qū)域管網(wǎng)，連接了國內(nèi)主要大型煉廠，有效保障了國內(nèi)成品油資源順利疏散，已覆蓋全國27個省市區(qū)，成為成品油資源疏散和市場供應(yīng)的重要物流方式之一。

總體來看，國家管網(wǎng)集團(tuán)承接了三大石油公司數(shù)十年來油氣管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得的豐碩成果，擁有的油氣管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施覆蓋全國大部分省市區(qū)，儲氣庫扼守陸上管道天然氣進(jìn)口通道并支撐調(diào)峰負(fù)荷中心，LNG接收站廣泛分布在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部沿海地區(qū)，發(fā)展基礎(chǔ)較好，起點(diǎn)較高。

3.3 行業(yè)發(fā)展面臨的形勢

從全球來看，當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，保守主義、單邊主義盛行，經(jīng)濟(jì)全球化遭遇逆流，世界經(jīng)濟(jì)陷入衰退，新冠肺炎疫情形勢嚴(yán)峻，我國外部發(fā)展環(huán)境的不穩(wěn)定性、不確定性明顯增加，國際油氣合作、資源運(yùn)輸通道和供應(yīng)鏈安全面臨挑戰(zhàn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2020年我國天然氣表觀消費(fèi)量已達(dá)3240×108m3，原油消費(fèi)量超過7×108t，對外依存度分別高達(dá)42%和70%，進(jìn)口資源運(yùn)輸方式主要包括跨境長輸管道和遠(yuǎn)洋船舶運(yùn)輸，一旦運(yùn)輸通道被控制或限制，將直接影響油氣資源進(jìn)口安全。

從國內(nèi)來看，“十四五”時期，我國將開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程，進(jìn)入新發(fā)展階段，深入貫徹新發(fā)展理念，推動高質(zhì)量發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展長期向好，實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略，暢通國內(nèi)大循環(huán)，將帶動天然氣需求穩(wěn)定增長，推動油氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)程加快。據(jù)多家研究機(jī)構(gòu)預(yù)測，我國天然氣市場需求旺盛，2025年表觀消費(fèi)量將達(dá)到（4100～4500）×108m3，2035年達(dá)到（5500～6000）×108m3，天然氣管網(wǎng)設(shè)施還需大規(guī)模建設(shè)；原油消費(fèi)需求緩慢增長并逐步達(dá)峰，新建管道主要是滿足新增煉廠原油輸送需求，發(fā)展空間較小；成品油消費(fèi)“十四五”時期預(yù)計(jì)基本達(dá)到峰值，但考慮我國成品油管道輸量僅占資源量30%的實(shí)際情況，成品油管網(wǎng)建設(shè)仍有一定空間。

從行業(yè)來看，全球油氣資源供應(yīng)充足，較長時期內(nèi)供需將保持寬松態(tài)勢，國際油價中低位震蕩運(yùn)行。其中，原油需求預(yù)計(jì)2030年左右達(dá)到50×108t峰值，資源供應(yīng)充裕，天然氣產(chǎn)量預(yù)計(jì)由2020年的4.1×1012m3增長到2030年的4.6×1012m3，高于2030年全球4.5×1012m3的需求量，LNG貿(mào)易全球化趨勢愈加明顯。習(xí)近平主席在第七十五屆聯(lián)合國大會上提出，我國二氧化碳排放力爭于2030年前達(dá)到峰值，努力爭取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和，將加快推動能源生產(chǎn)和消費(fèi)向綠色低碳轉(zhuǎn)型，預(yù)計(jì)原油和成品油需求逐步達(dá)峰，天然氣作為低碳清潔的現(xiàn)實(shí)主體能源，具有與可再生能源融合發(fā)展的先天優(yōu)勢，未來發(fā)展前景廣闊。

2020年11月，我國發(fā)布《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，明確指出，“十四五”時期我國將持續(xù)推進(jìn)能源革命，完善能源產(chǎn)供儲銷體系，加強(qiáng)國內(nèi)油氣勘探開發(fā)，加快油氣儲備設(shè)施建設(shè)，加快全國干線油氣管道建設(shè)，推進(jìn)能源行業(yè)競爭性環(huán)節(jié)市場化改革，深化“一帶一路”國際合作，推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，構(gòu)筑互利共贏的產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈合作體系。國家管網(wǎng)集團(tuán)作為油氣體制改革和管網(wǎng)運(yùn)營機(jī)制改革的踐行者，組建之初就站在我國進(jìn)入新發(fā)展階段的歷史基點(diǎn)，面對高起點(diǎn)、新形勢，需要兼顧經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，著眼長遠(yuǎn)適度超前布局，保障油氣安全穩(wěn)定供應(yīng)，促進(jìn)油氣行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，保障國家能源安全，降低全社會用能成本，更好地服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

3.4 行業(yè)發(fā)展存在的問題

3.4.1 油氣管網(wǎng)尚不完善

截至2020年底，我國油氣干線管道總里程已超過13×104km，與美國、歐盟、俄羅斯等相比仍有較大差距，其中有9×104km干線管道由國家管網(wǎng)集團(tuán)負(fù)責(zé)運(yùn)營。西氣東輸、川氣東送等干線管道已基本滿負(fù)荷運(yùn)行，未來塔里木油田、西南油氣田天然氣上產(chǎn)及新增管道進(jìn)口氣較多，急需建設(shè)新的干線管道，打通新的天然氣資源進(jìn)口和外輸通道。原油管道一般為點(diǎn)對點(diǎn)運(yùn)輸，陸上運(yùn)輸已基本實(shí)現(xiàn)管道化，未來需結(jié)合原油輸送需求不斷完善布局。成品油干線管道連通性不足，不能適應(yīng)未來公平開放需要，同時還有一批國家和地方政府在建和規(guī)劃的煉化項(xiàng)目，需要新建外輸管道解決外輸問題。

3.4.2 基礎(chǔ)設(shè)施負(fù)荷率不高

我國天然氣管道負(fù)荷率根據(jù)管道功能不同差異很大。首先，組成西北、東北、西南等資源通道的干線管道負(fù)荷率普遍較高。例如：西氣東輸一線外輸塔里木油田天然氣，年輸氣能力為170×108m3，西氣東輸二線承接中亞AB線進(jìn)口天然氣，年輸氣能力為300×108m3，川氣東送管道外輸川渝地區(qū)頁巖氣，年輸氣能力為170×108m3，這些管道已基本滿負(fù)荷運(yùn)行；中俄東線年設(shè)計(jì)能力為380×108m3，到2025年也將滿負(fù)荷運(yùn)行。其次，實(shí)現(xiàn)區(qū)域聯(lián)通功能的聯(lián)絡(luò)線負(fù)荷率普遍不均。例如：中衛(wèi)—貴陽聯(lián)絡(luò)線年輸氣能力為150×108m3，實(shí)際輸量每年只有幾十億立方米；冀寧聯(lián)絡(luò)線連接環(huán)渤海和長三角地區(qū)，年輸氣能力為90×108m3，實(shí)際輸量相對較高，但隨著青寧線、中俄東線南段投產(chǎn)分流，預(yù)計(jì)負(fù)荷率將會下降。第三，具備調(diào)峰功能的干線管道負(fù)荷率不高。例如，陜京四線、唐山LNG外輸管道等氣源管道，冬季保供期間滿負(fù)荷運(yùn)行，淡季負(fù)荷率較低，導(dǎo)致從全年看負(fù)荷率并不高。原油管道負(fù)荷率較高，主要是其他交通方式運(yùn)輸原油困難，管道運(yùn)輸優(yōu)勢明顯。成品油管道負(fù)荷率差異大，南方地區(qū)負(fù)荷率普遍較高，北方地區(qū)相對較低，主要是管道與公路、鐵路、水路運(yùn)輸競爭激烈，用戶可選擇性較多。

3.4.3 公平開放有待加強(qiáng)

我國油氣管網(wǎng)向第三方公平開放程度較低，在國家管網(wǎng)集團(tuán)成立之前，上游供氣企業(yè)承擔(dān)油氣保供主體責(zé)任，公平開放積極性不高。天然氣方面，國內(nèi)參與上游勘探開發(fā)的其他主體極少，氣源管道公平開放需求不大，參與進(jìn)口LNG購銷的主體逐漸增多，LNG接收站及相關(guān)管道有公平開放需求，但三大石油公司所屬的接收站冬季滿負(fù)荷運(yùn)行，沒有窗口期可用，同時擔(dān)憂淡季向第三方開放后沖擊國內(nèi)市場。原油方面，用戶主要是煉化企業(yè)，因原油品種不同會導(dǎo)致物性差異大，再加上煉廠布局等因素，公平開放需求較少。成品油方面，原管道運(yùn)營主體從保持市場占有率的角度，通常做法是優(yōu)先保障自產(chǎn)油品輸送，同時存在不同油品品質(zhì)有差異、單個批次輸量不足時順序輸送批次安排困難、混油處理困難等問題，公平開放實(shí)現(xiàn)難度較大。

3.4.4 儲氣調(diào)峰能力建設(shè)較為滯后

目前，我國天然氣調(diào)峰采用地下儲氣庫、LNG接收站、氣田和可中斷用戶等多種方式。由于儲氣設(shè)施投資回收渠道尚未理順，調(diào)峰氣價難以到位，各類主體建設(shè)儲氣調(diào)峰設(shè)施的積極性不高，導(dǎo)致儲氣調(diào)峰能力建設(shè)滯后。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2020年，我國天然氣儲氣能力約為208×108m3，占表觀消費(fèi)量3240×108m3的6.4%，遠(yuǎn)低于歐美12%～15%的平均水平。由于儲氣調(diào)峰能力不足，我國曾于2004年、2009年和2018年出現(xiàn)“氣荒”現(xiàn)象，冬季保供難度較大，其他年份普遍存在大規(guī)模壓減可中斷用戶用氣的情況，才能保障冬季供氣安全。

3.4.5 基礎(chǔ)設(shè)施安全性有待提高

我國油氣管道建設(shè)歷程較長，部分管道已接近服役年限，部分管道存在施工質(zhì)量、地質(zhì)災(zāi)害和第三方破壞等問題?！笆濉逼陂g，東北原油管道已全部置換為新管道，解決了服役超過40年、管網(wǎng)泄漏風(fēng)險高的問題；在役的魯寧線、魏荊線服役已超過40年，需要盡快完成置換改造。“十三五”期間，西氣東輸二線求雨嶺—大鏟島段、川氣東送恩施段、中緬天然氣管道晴隆段發(fā)生爆炸事故，敲響了施工質(zhì)量、地質(zhì)災(zāi)害和第三方破壞造成安全事故的警鐘，使業(yè)內(nèi)認(rèn)識到消除管道質(zhì)量隱患、化解高后果區(qū)風(fēng)險、提高管道本質(zhì)安全的重要性。

4 “十四五”發(fā)展展望

“十四五”期間，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展持續(xù)向好，油氣行業(yè)將保持穩(wěn)健發(fā)展，尤其是天然氣行業(yè)的快速發(fā)展預(yù)期，將有效帶動油氣管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

4.1 國家管網(wǎng)集團(tuán)集中建設(shè)優(yōu)勢將會凸顯

根據(jù)我國油氣管網(wǎng)運(yùn)營機(jī)制改革要求，國家管網(wǎng)集團(tuán)是負(fù)責(zé)“全國一張網(wǎng)”投資建設(shè)和運(yùn)營管理的唯一央企，承擔(dān)油氣干線管網(wǎng)建設(shè)主體責(zé)任，負(fù)責(zé)全國油氣管網(wǎng)運(yùn)行調(diào)度和保供協(xié)調(diào)。作為獨(dú)立的管道公司，國家管網(wǎng)集團(tuán)能夠站在第三方的立場，擯棄各自為政的歷史格局，客觀平衡油氣供給側(cè)和消費(fèi)側(cè)需求，集中力量建設(shè)統(tǒng)一高效的集輸管網(wǎng)和充足的儲氣調(diào)峰設(shè)施，大力推進(jìn)干線管網(wǎng)互聯(lián)互通，通過科技創(chuàng)新建設(shè)智慧管網(wǎng)，逐步形成高效集輸、智慧互聯(lián)、覆蓋全國、聯(lián)通海外的“全國一張網(wǎng)”，并與上游供氣企業(yè)共擔(dān)冬季保供責(zé)任，同時將通過容量交易平臺和公平開放激活市場，發(fā)揮市場在資源配置過程中的決定性作用，為油氣企業(yè)和各類市場主體更好利用油氣管網(wǎng)等設(shè)施創(chuàng)造便利條件，促進(jìn)市場范圍由點(diǎn)到線、由線到面的指數(shù)級拓展，不斷滿足人民油氣利用需求，助力化解人民日益增長的美好生活需要和油氣供給不平衡之間的矛盾，促進(jìn)形成上游油氣資源多主體多渠道供應(yīng)、中間統(tǒng)一管網(wǎng)高效集輸、下游銷售市場充分競爭的“X+1+X”油氣市場體系，實(shí)現(xiàn)改革與發(fā)展成果由人民共享，促進(jìn)油氣行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

4.2 天然氣管網(wǎng)建設(shè)仍在快速發(fā)展期

基于我國天然氣行業(yè)發(fā)展前景廣闊的總體判斷，“十四五”期間天然氣管網(wǎng)應(yīng)加快建設(shè)。國家管網(wǎng)集團(tuán)作為干線管網(wǎng)的建設(shè)主體，將按照“四大戰(zhàn)略通道”+“五縱五橫”天然氣骨干管網(wǎng)的部署推進(jìn)建設(shè)，包括加快新建干線通道，積極實(shí)施互聯(lián)互通，積極布局支線管道，積極開展安全隱患整治，大力建設(shè)儲氣設(shè)施，快速提高管輸能力和儲氣能力，優(yōu)化全國資源調(diào)配運(yùn)行，積極推進(jìn)公平開放，努力提供從資源直達(dá)城市門站的“一站式”優(yōu)質(zhì)物流服務(wù)。到2025年底，國家管網(wǎng)集團(tuán)運(yùn)營的天然氣管網(wǎng)布局更加完善，“西氣東輸、北氣南下、海氣登陸”的供氣格局更加優(yōu)化，國家管網(wǎng)和省級管網(wǎng)的結(jié)合將更加緊密，安全運(yùn)行水平、設(shè)施運(yùn)營效率、客戶服務(wù)質(zhì)量、調(diào)峰保供能力、公平開放程度不斷提升，為我國天然氣產(chǎn)業(yè)鏈可持續(xù)發(fā)展提供巨大動力。

4.3 LNG和儲氣調(diào)峰設(shè)施建設(shè)進(jìn)入快速發(fā)展期

基于我國儲氣調(diào)峰能力不足的實(shí)際，“十四五”期間LNG和儲氣調(diào)峰設(shè)施應(yīng)加快發(fā)展。國家管網(wǎng)集團(tuán)將依托在役儲氣調(diào)峰設(shè)施，大力實(shí)施擴(kuò)建工程，加快實(shí)施新建工程，補(bǔ)強(qiáng)天然氣安全平穩(wěn)供應(yīng)短板，著力構(gòu)建多點(diǎn)共保、管網(wǎng)聯(lián)保、靈活高效、安全可靠的綜合儲氣調(diào)峰體系，保障冬季供氣安全，為天然氣業(yè)務(wù)健康協(xié)調(diào)發(fā)展提供重要支撐。預(yù)計(jì)到2025年，我國儲氣調(diào)峰能力占消費(fèi)量的比例有望接近或達(dá)到世界平均水平，天然氣保供能力顯著提升。

4.4 原油管網(wǎng)建設(shè)進(jìn)入穩(wěn)定期

基于我國原油消費(fèi)逐步達(dá)峰的總體認(rèn)識，“十四五”期間原油管網(wǎng)應(yīng)穩(wěn)健發(fā)展。目前，除山東地方煉廠個別管道外，所有原油長輸管道由國家管網(wǎng)集團(tuán)運(yùn)營。國家管網(wǎng)集團(tuán)將繼續(xù)完善“四大戰(zhàn)略通道”+“三大區(qū)域管網(wǎng)”原油骨干管網(wǎng)，持續(xù)完善干線管道布局，保障油田外輸和煉廠供油需要，消除老舊設(shè)施安全隱患，提升管道本質(zhì)安全水平。到2025年底，原油管網(wǎng)“西油東送、北油南下、海油登陸”的布局更加完善，能夠有效保障國內(nèi)原油管輸需求。

4.5 成品油管網(wǎng)建設(shè)進(jìn)入完善期

基于我國成品油資源總體供大于求的實(shí)際情況，新能源汽車快速發(fā)展勢頭，以及多種運(yùn)輸方式并存的格局，“十四五”期間成品油管網(wǎng)應(yīng)提效發(fā)展。國家管網(wǎng)集團(tuán)將在現(xiàn)有管網(wǎng)基礎(chǔ)上，構(gòu)建“三縱三橫”骨干管網(wǎng)，完善華北、華東、華中、華南、西南等五大區(qū)域管網(wǎng)，有序建設(shè)成品油干支線管道，保障成品油資源外輸需要，積極實(shí)施互聯(lián)互通，打通跨區(qū)域調(diào)度通道，著力推動公平開放。到2025年底，成品油管網(wǎng)“西油東送、北油南運(yùn)、沿海內(nèi)送、周邊輻射”的格局更加完善，并將以安全、高效、低耗等優(yōu)勢，與鐵路、水運(yùn)、公路等方式共同保障我國成品油運(yùn)輸需求。

5 促進(jìn)油氣管道行業(yè)發(fā)展的思考

我國天然氣行業(yè)已進(jìn)入快速發(fā)展階段，原油、成品油行業(yè)已進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，油氣管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施作為“X+1+X”市場體系中的“1”，發(fā)揮資源市場通道作用、油氣供應(yīng)保障作用、行業(yè)發(fā)展推動作用都離不開國家的政策支持。

5.1 加快完成省級管網(wǎng)融入國家管網(wǎng)

省級管網(wǎng)是“X+1+X”油氣市場體系“1”的重要組成部分，省級管網(wǎng)融入國家管網(wǎng)有利于更好地發(fā)揮“1”的作用，提高資源配置效率，促進(jìn)上下游兩個“X”直接牽手，減少供氣環(huán)節(jié)，降低用氣成本。目前，跨省干線管道由國家定價，省級管網(wǎng)由各省定價，存在管輸收費(fèi)多主體多層級現(xiàn)象，也是下游用戶更愿意在干線管道接氣的主要原因。省級管網(wǎng)融入國家管網(wǎng)，有利于推行用戶一票制結(jié)算，有利于銜接跨省干線管道與省級管網(wǎng)價格體系，從真正意義上形成“全國一張網(wǎng)”。

5.2 油氣管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施需納入相關(guān)規(guī)劃

油氣管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)涉及是否符合規(guī)劃、是否符合國土空間規(guī)劃、是否與生態(tài)紅線沖突、是否與保護(hù)區(qū)沖突等問題，項(xiàng)目規(guī)劃、前期及建設(shè)首先需要在規(guī)劃層面給予政策保障，國家和地方政府在制定規(guī)劃、劃定保護(hù)區(qū)和生態(tài)紅線時，應(yīng)充分考慮油氣管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目無法繞避情況，預(yù)留充足的管廊帶或通道，確保規(guī)劃項(xiàng)目能夠順利實(shí)施。

5.3 簡化建設(shè)項(xiàng)目審批程序

按照現(xiàn)行政策，油氣管道建設(shè)前期審批手續(xù)繁雜、辦理周期長、協(xié)調(diào)難度大，規(guī)劃項(xiàng)目如期建成存在一定風(fēng)險，應(yīng)研究進(jìn)一步簡化審批流程和手續(xù)，繼續(xù)發(fā)揮部級協(xié)調(diào)機(jī)制作用，及時解決項(xiàng)目前期及建設(shè)過程中出現(xiàn)的問題，確保項(xiàng)目按期建成。

5.4 支持建設(shè)項(xiàng)目向地方分稅

油氣管道屬于線性工程，尤其是跨省管道往往長達(dá)數(shù)千公里，管道運(yùn)營產(chǎn)生的稅收通常集中在注冊地繳納，管道沿線地方政府無法分享稅費(fèi)，還需要承擔(dān)一定的管道保護(hù)責(zé)任，抑制了地方政府支持新建管道的主動性和積極性，不利于長輸管道快速建設(shè)，由此可能制約國產(chǎn)資源外輸和進(jìn)口氣源引進(jìn)。因此，應(yīng)研究制定管道注冊地和沿線地方政府分稅政策，充分調(diào)動地方政府的主觀能動性。

5.5 統(tǒng)一管輸油品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)

目前，國內(nèi)各企業(yè)生產(chǎn)的成品油品質(zhì)不盡相同，各類主體通過管容交易平臺申請輸送的油品品質(zhì)有差異，部分企業(yè)為保障品牌和品質(zhì)堅(jiān)持“單儲單輸”的專供模式，導(dǎo)致管網(wǎng)樞紐站順序輸送油品組織困難，需要建設(shè)大量生產(chǎn)周轉(zhuǎn)儲罐，不利于控制和降低成本，不利于成品油管道成網(wǎng)高效運(yùn)行。因此，國家層面研究建立統(tǒng)一的成品油入網(wǎng)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)成品油管網(wǎng)“整網(wǎng)運(yùn)行、梯次輸送”。

6 結(jié)束語

“十四五”時期仍是我國油氣管道行業(yè)快速發(fā)展期，在國家鼓勵油氣管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施、LNG和地下儲氣庫建設(shè)的政策背景下，在我國天然氣需求快速增長、原油成品油需求穩(wěn)中有降的市場背景下，在國家管網(wǎng)集團(tuán)聚焦主責(zé)主業(yè)、專注管網(wǎng)事業(yè)發(fā)展的行業(yè)背景下，油氣管網(wǎng)建設(shè)運(yùn)營將取得更大的成績。