征漢年

（西南政法大學(xué) 法學(xué)院，重慶 401120）

2020年以來(lái)，全球暴發(fā)了傳染性極強(qiáng)的新冠肺炎疫情，折射出人類在生態(tài)環(huán)境治理與突發(fā)疫情防控方面的“短板”和“漏洞”，說(shuō)明了生態(tài)環(huán)境“張力”已經(jīng)“擠壓”著人類的生存空間和人類的生命健康，為此，中國(guó)動(dòng)員全社會(huì)迅速“抓緊補(bǔ)短板、堵漏洞、強(qiáng)弱項(xiàng)”[1]。目前，中國(guó)抗擊新冠肺炎疫情“阻擊戰(zhàn)”已取得世界矚目的階段性“戰(zhàn)果”，但要有效地保護(hù)生態(tài)環(huán)境，從根本上防范和杜絕此類重大感染疫情和重大生態(tài)危機(jī)的發(fā)生，不僅要形成良好的生活理念并實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)方式的轉(zhuǎn)向，而且要加強(qiáng)對(duì)自然資源和野生動(dòng)物全面保護(hù)，尤其是健全和完善“人與自然和諧共生”的制度體系[2]，還需構(gòu)建由上而下、全面一體、高效規(guī)范的司法治理機(jī)制。

近年，隨著《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》中相關(guān)條款的修改，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的制度于2017 年得以正式確立①。為能夠更好地發(fā)揮生態(tài)檢察職能，最高人民檢察院與生態(tài)環(huán)保部等相關(guān)部門(mén)聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于在檢察公益訴訟中加強(qiáng)協(xié)作配合依法打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見(jiàn)》②（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），但在具體訴訟程序中仍存在著訴前線索排查、取證、證據(jù)切換、判決監(jiān)督、專業(yè)人才缺乏等實(shí)踐問(wèn)題需要解決。作為法律明文規(guī)定公益訴訟主體之一的檢察機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)立足檢察職能，使得保護(hù)生態(tài)的立法初衷得以落實(shí)，展現(xiàn)生態(tài)環(huán)境檢察權(quán)能的優(yōu)勢(shì)，切實(shí)負(fù)起美麗中國(guó)建設(shè)、生態(tài)中國(guó)建設(shè)和健康中國(guó)建設(shè)的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。

一、生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)中檢察主導(dǎo)地位的解析

新冠肺炎疫情的暴發(fā)，改變了人類對(duì)生態(tài)環(huán)境以及野生動(dòng)物全面保護(hù)的理解，我國(guó)迅速表明了對(duì)非法“捕獵、殺害、買賣、運(yùn)輸、食用”野生動(dòng)物等行為嚴(yán)厲打擊的態(tài)度[3]，進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)生態(tài)環(huán)境的行政執(zhí)法監(jiān)管和司法訴訟保護(hù)。在生態(tài)環(huán)境司法訴訟中，除觸及刑法規(guī)定內(nèi)容的破壞環(huán)境生態(tài)類犯罪，提起生態(tài)公益訴訟的主體往往是受環(huán)境污染或生態(tài)侵害影響的具體個(gè)人、單位和行政執(zhí)法單位，檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家公訴機(jī)關(guān)，往往是從刑事領(lǐng)域出發(fā)，懲治環(huán)境生態(tài)類犯罪，對(duì)于生態(tài)環(huán)境這一公共權(quán)益起到的往往是“兜底性”保護(hù)。民事、行政兩大訴訟法的明文條款和檢察機(jī)關(guān)本身具有的法律監(jiān)督屬性讓檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展公益訴訟有據(jù)可依。此外，法律和政策的互動(dòng)，擴(kuò)展了生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)的內(nèi)涵[4]，必然推動(dòng)檢察機(jī)關(guān)在司法保護(hù)生態(tài)的司法實(shí)踐中起主導(dǎo)作用。

（一）憲法和法律賦予檢察機(jī)關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能

2018年3月《中華人民共和國(guó)憲法修正案（五）》將環(huán)境“生態(tài)文明”寫(xiě)入憲法[5]，標(biāo)志著生態(tài)與環(huán)境的憲法性規(guī)范表達(dá)[6]。檢察機(jī)關(guān)作為憲法定位的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，以維護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)利益、公共利益和公民合法權(quán)益為己任，以檢察權(quán)的行使為載體，切實(shí)保障憲法和法律的正確統(tǒng)一實(shí)施，以至于檢察機(jī)關(guān)必然擔(dān)當(dāng)起生態(tài)環(huán)境保護(hù)之職責(zé)。

早些年，為打擊環(huán)境方面的犯罪，我國(guó)已經(jīng)形成了以刑法典、附屬刑法規(guī)范相結(jié)合的條款體系?！吨腥A人民共和國(guó)刑法》將有關(guān)生態(tài)環(huán)境破壞犯罪的9條15項(xiàng)具體罪名進(jìn)行了歸類，主要設(shè)立為第六章妨害社會(huì)管理秩序罪中的破壞環(huán)境資源保護(hù)罪[7]，以及分散在其他章節(jié)中的有關(guān)生態(tài)環(huán)境的罪名，部分行政法律條款中也分布著對(duì)照刑法處罰的規(guī)定條款。刑法保護(hù)的生態(tài)環(huán)境安全作為公眾安全利益，相關(guān)的犯罪行為觸犯的是刑法條款，檢察機(jī)關(guān)作為刑事訴訟主體，代表國(guó)家有責(zé)任依照刑法以及對(duì)照刑法條款的規(guī)定進(jìn)行司法訴訟。

自《刑法修正案（八）》對(duì)第三百三十八條的污染環(huán)境罪和第三百四十三條的非法采礦罪進(jìn)行了重大的修改之后，我國(guó)對(duì)生態(tài)環(huán)境犯罪的立法方面逐漸趨向于統(tǒng)一、科學(xué)、合理，但在實(shí)踐中，仍存在著非刑事案件中訴訟權(quán)的難以行使、行政執(zhí)法效率低、判決執(zhí)行難等生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的司法實(shí)踐難題。為了破解生態(tài)環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的司法實(shí)踐難題，國(guó)家通過(guò)頂層設(shè)計(jì)與基層試點(diǎn)的路徑，創(chuàng)設(shè)了公益檢察保護(hù)的“中國(guó)方案”[8]。2017年全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》進(jìn)行了修改和完善，確立了檢察機(jī)關(guān)對(duì)生態(tài)公益訴訟制度，明確了檢察機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域等對(duì)損害國(guó)家或社會(huì)公共利益的行為有提起訴訟、發(fā)出檢察建議的法定責(zé)任③?！蹲罡呷嗣穹ㄔ鹤罡呷嗣駲z察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》和《關(guān)于在檢察公益訴訟中加強(qiáng)協(xié)作配合依法打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見(jiàn)》都明確規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)提起生態(tài)環(huán)境訴訟的相關(guān)程序，進(jìn)一步規(guī)范了生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)中檢察權(quán)的運(yùn)行，合力打好污染防治“攻堅(jiān)戰(zhàn)”和青山綠水藍(lán)天“保衛(wèi)戰(zhàn)”，奮力推進(jìn)新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)。

（二）檢察機(jī)關(guān)擔(dān)當(dāng)公眾利益守護(hù)人的應(yīng)然

中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，人民群眾對(duì)美好生活的新需要，特別是在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面有了更高的需求，為此黨的十九屆四中全會(huì)《決定》明確提出“完善生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度”，是將公益訴訟檢察作為生態(tài)文明建設(shè)的重要制度保障。從世界范圍內(nèi)對(duì)檢察權(quán)價(jià)值定位來(lái)看，許多國(guó)家和地區(qū)的檢察機(jī)關(guān)被視為“公共利益的守護(hù)人”,檢察官作為公共利益的代表主要聚焦“公眾最關(guān)心的議題”[9]。檢察機(jī)關(guān)全面履行職責(zé)，將傳統(tǒng)刑事公訴職能、法律監(jiān)督職能和全新的公益訴訟職能相互融合，從公法和私法兩個(gè)層面上體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)上的功效。

在公法層面上，因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境法益兼具著人身權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利的屬性，所以其沒(méi)有能夠像人身法益和財(cái)產(chǎn)法益一樣在刑法中被單獨(dú)列為章節(jié)。民法層面對(duì)環(huán)境權(quán)概念的爭(zhēng)議也沒(méi)有定論。但這些都不能忽視其權(quán)利屬性，從近年立法趨勢(shì)來(lái)看，不管是刑法修正案還是司法解釋，都在加大對(duì)破壞生態(tài)行為的懲處力度，包括生態(tài)環(huán)境犯罪的認(rèn)定由結(jié)果犯向行為犯④、情節(jié)犯轉(zhuǎn)化，擴(kuò)張了打擊生態(tài)環(huán)境的“犯罪圈”，降低了入罪的門(mén)檻，“刑法介入早期化”[10]。該立法趨勢(shì)在體現(xiàn)立法的科學(xué)化、精細(xì)化的背后是立法者、司法者對(duì)生態(tài)環(huán)境法益的重視，是特定時(shí)代背景下，刑法謙抑性在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中一種治理方式的轉(zhuǎn)向，側(cè)重于有效緩解生態(tài)環(huán)境危機(jī),增加生態(tài)環(huán)境犯罪行為人的犯罪成本,折射出刑法作為最嚴(yán)厲的國(guó)家公器對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的態(tài)度。

在私法層面上，把生態(tài)環(huán)境安全作為法益，將傳統(tǒng)人類中心論的利益觀轉(zhuǎn)向人與自然和諧共生的利益觀，產(chǎn)生了“一種新型的法律利益”，必然導(dǎo)致從傳統(tǒng)的財(cái)產(chǎn)私益轉(zhuǎn)向“生態(tài)環(huán)境公益”[11]，從而，在傳統(tǒng)懲治破壞生態(tài)環(huán)境資源的犯罪為“事后”監(jiān)督模式，轉(zhuǎn)向開(kāi)展民事生態(tài)環(huán)境公益訴訟和生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟，尤其是強(qiáng)化對(duì)行政公益訴訟檢察監(jiān)督，將傳統(tǒng)法律監(jiān)督由事后的生態(tài)環(huán)境保護(hù)向事中和事前的生態(tài)環(huán)境保護(hù)延伸，不斷拓展對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的空間和外延。在當(dāng)代司法理念中，檢察機(jī)關(guān)是公共利益的守護(hù)人，因而在許多國(guó)家“賦予檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的權(quán)力”[12]。在我國(guó)，檢察機(jī)關(guān)行使生態(tài)環(huán)境公益訴訟主體權(quán)利符合其作為公共利益的代表和法律監(jiān)督者的基本定位，使得生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)從懲治犯罪類轉(zhuǎn)向生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的防范和修復(fù)，拓展了生態(tài)環(huán)境的司法保護(hù)路徑。

（三）織密“三位一體”生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)網(wǎng)的必然

在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系中，既有懲治犯罪和保護(hù)人權(quán)的刑事法律，也有規(guī)制經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的行政法律和民商法律，等等。生態(tài)環(huán)境關(guān)系涉及了對(duì)人類社會(huì)的公共利益的守護(hù)，所涵蓋的法律關(guān)系中，既有刑事法律關(guān)系，也有民商法律關(guān)系，更多是行政法律關(guān)系。為此，檢察機(jī)關(guān)除了用傳統(tǒng)刑事批捕起訴職能來(lái)依法打擊破壞生態(tài)環(huán)境資源的刑事犯罪，還可以依法提起生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域民事和行政公益訴訟⑤。

檢察機(jī)關(guān)履行批捕起訴職能來(lái)打擊破壞生態(tài)環(huán)境資源犯罪，是檢察權(quán)運(yùn)行的傳統(tǒng)模式，2017 年正式確立的檢察機(jī)關(guān)公益訴訟制度，拓展了檢察權(quán)對(duì)生態(tài)環(huán)境等公共利益的保護(hù)空間和內(nèi)涵。國(guó)家將公益訴訟權(quán)能賦予檢察機(jī)關(guān)，主要是考慮到檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家利益和公共利益最適合的守護(hù)者，而且檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展生態(tài)環(huán)境司法訴訟有利于克服訴訟主體之間力量不平衡、取證難、行政執(zhí)法救濟(jì)不力的訴訟現(xiàn)狀，加大對(duì)生態(tài)環(huán)境侵害人和監(jiān)管部門(mén)“違法行為的監(jiān)督力度”[13]。

檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家的司法機(jī)關(guān)在取證、起訴、質(zhì)證等方面又有先天的訴訟優(yōu)勢(shì)和“法律的強(qiáng)力支撐”[14]。依據(jù)《民事訴訟法》《行政訴訟法》和《環(huán)境保護(hù)法》的相關(guān)規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在打擊犯罪的基礎(chǔ)上，發(fā)揮訴訟、監(jiān)管職能，拓寬懲治污染環(huán)境行為的范圍，增加生態(tài)救濟(jì)的途徑。檢察機(jī)關(guān)對(duì)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的問(wèn)題可以通過(guò)督促起訴、支持起訴以及完善檢察建議等方式，督促糾正某些行政執(zhí)法機(jī)關(guān)“亂作為”“消極作為”和“不作為”現(xiàn)象，防止單位或個(gè)人的違法行為轉(zhuǎn)化為犯罪行為。檢察機(jī)關(guān)的介入，在訴訟、監(jiān)管過(guò)程中對(duì)原告、執(zhí)法單位、被告之間起到間接的協(xié)調(diào)作用，既督促行政執(zhí)法工作的提升，也為其監(jiān)管成效的落實(shí)注入積極推動(dòng)力量，從而對(duì)生態(tài)保護(hù)形成刑事、民事、行政“三位一體”的合力[15]，而且在生態(tài)環(huán)境公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)支持起訴和最后“托底”的直接起訴，構(gòu)建“中國(guó)之治”的生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)的檢察模式。

二、生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)中檢察機(jī)關(guān)的訴前作用

在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域內(nèi)，對(duì)于破壞生態(tài)環(huán)境資源類的犯罪行為，可以通過(guò)立案監(jiān)督、提前介入、引導(dǎo)偵查和審查逮捕等司法活動(dòng)，將檢察機(jī)關(guān)對(duì)生態(tài)環(huán)境犯罪的懲治功能“關(guān)口”前移。然而，在生態(tài)環(huán)境公益訴訟檢察工作中，檢察機(jī)關(guān)既不是受害主體也不是主要執(zhí)法單位，很多生態(tài)訴訟中的第一時(shí)間線索、證據(jù)是由原告、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)獲取的。要解決訴前線索獲取、取證等難題，除了檢察內(nèi)部線索資源的整合，與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的協(xié)作機(jī)制同樣重要，做到取證環(huán)節(jié)前移，更好地發(fā)揮訴前作用。檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟利刃是雙面的，處理好同行政機(jī)關(guān)之間的協(xié)作、監(jiān)督工作。要實(shí)現(xiàn)保護(hù)好生態(tài)權(quán)益的目標(biāo)，作為公益訴訟主體之一的檢察機(jī)關(guān)需強(qiáng)化調(diào)查核實(shí)權(quán)，在不忽略生態(tài)監(jiān)管部門(mén)的執(zhí)法領(lǐng)域的前提下，通過(guò)法律監(jiān)督和公益訴訟的訴前程序來(lái)推動(dòng)對(duì)生態(tài)環(huán)境的有效保護(hù)。

（一）構(gòu)建生態(tài)環(huán)境案件線索排查機(jī)制

俗語(yǔ)說(shuō)“羅馬非一日建成”，檢察機(jī)關(guān)的生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度的確立也非一蹴而就，不能忽視多年來(lái)“兩法銜接”“環(huán)境和食品領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)監(jiān)督”等工作成果。最高人民檢察院與九部委聯(lián)合印發(fā)的《意見(jiàn)》對(duì)信息共享、線索移送等作出了明確的規(guī)定指導(dǎo)，其制定內(nèi)容的思路中不乏對(duì)檢察機(jī)關(guān)之前在兩法銜接等工作開(kāi)展過(guò)程中存在的難題對(duì)癥下藥之意，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在總結(jié)之前工作開(kāi)展經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，注重借鑒和推廣生態(tài)環(huán)境案件線索的排查機(jī)制的構(gòu)建，更好地彰顯《意見(jiàn)》的實(shí)踐成果。

檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟檢察部門(mén)內(nèi)部可以設(shè)立線索管理員專崗，注重從網(wǎng)絡(luò)和媒體曝光的熱點(diǎn)生態(tài)環(huán)境事件中發(fā)現(xiàn)案件線索，搭建微信生態(tài)環(huán)境保護(hù)“公益眼”平臺(tái)和12309 檢察服務(wù)熱線，受理社會(huì)群眾舉報(bào)或控告損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的違法行為或者不作為的生態(tài)環(huán)境案件線索。注重對(duì)行政執(zhí)法與刑事司法銜接信息共享平臺(tái)的日常管理，尤其是注重發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)與行政執(zhí)法部門(mén)銜接大數(shù)據(jù)平臺(tái)的作用[16]，將有關(guān)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域的信息統(tǒng)一收集，排查分析深挖案件線索。做好與生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門(mén)的聯(lián)絡(luò)工作，建立聯(lián)席會(huì)制度，構(gòu)建信息共享機(jī)制，開(kāi)展生態(tài)環(huán)境“巡查”專項(xiàng)活動(dòng)，梳理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)涉及生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)，開(kāi)展“點(diǎn)穴式”監(jiān)督[17]，來(lái)督促、保證行政執(zhí)法機(jī)關(guān)能夠及時(shí)地將發(fā)現(xiàn)的涉嫌破壞生態(tài)環(huán)境和自然資源的公益訴訟案件線索移送檢察機(jī)關(guān)辦理，能夠作出精確的地區(qū)生態(tài)研判，達(dá)到社會(huì)網(wǎng)格化治理，推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

在建立外部信息聯(lián)動(dòng)機(jī)制的基礎(chǔ)上，整合好檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部相關(guān)案件線索信息力量。充分發(fā)揮檢察一體化優(yōu)勢(shì)，形成檢察機(jī)關(guān)“縱向到底、橫向到邊”的生態(tài)環(huán)境案件線索發(fā)現(xiàn)機(jī)制，還可以構(gòu)建“區(qū)域檢察協(xié)作一體化新機(jī)制”[18]。注重生態(tài)環(huán)境案件線索排查采取目標(biāo)管理，將生態(tài)環(huán)境檢察監(jiān)督目標(biāo)追求潛移默化地落實(shí)到檢察各部門(mén)和每位檢察干警身上，在履行立案監(jiān)督、引導(dǎo)偵查、審查逮捕、審查起訴等法律監(jiān)督權(quán)能過(guò)程中，及時(shí)發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境案件線索，重點(diǎn)從檢察機(jī)關(guān)的申訴、捕訴、民行監(jiān)督等過(guò)程中匯集線索，由各部門(mén)專門(mén)的聯(lián)絡(luò)員完成日常報(bào)送。發(fā)揮業(yè)務(wù)考核指揮棒作用，將線索的移送作為每個(gè)案件承辦人的考核加分項(xiàng)目，發(fā)揮整個(gè)檢察系統(tǒng)有價(jià)值的生態(tài)環(huán)境線索的排查作用。

（二）借助外力前置訴前的取證環(huán)節(jié)

隨著《民事訴訟法》《行政訴訟法》修改和完善，民事主體、行政主體、檢察機(jī)關(guān)都具有生態(tài)環(huán)境公益訴訟的資格，檢察機(jī)關(guān)在三者之間對(duì)違法、犯罪構(gòu)成等大方向證據(jù)的把控專業(yè)度較高，其在訴前取證過(guò)程中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮主導(dǎo)作用。然而，在法律設(shè)置上，考慮到目前生態(tài)環(huán)境案件的最先救濟(jì)途徑仍是民事訴訟和行政訴訟，這與檢察機(jī)關(guān)不是第一線索獲取者相關(guān)，檢察機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系中定位于最后的司法“守護(hù)者”，具有生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能的行政機(jī)關(guān)是“首要維護(hù)者”[19]。

提起生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟的主體是法律規(guī)定的行政機(jī)關(guān)和相關(guān)組織（主要是環(huán)境保護(hù)組織，如中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)）。檢察機(jī)關(guān)是發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境公共利益受到損害且前兩者不提起訴訟時(shí)，作為“順位”主體才可以提起公益訴訟。與此同時(shí)，生態(tài)環(huán)境類案件本身的突發(fā)性、特殊性都要求生態(tài)環(huán)境司法訴訟中的取證、保全需要更專業(yè)的技術(shù)支撐。監(jiān)管部門(mén)作為長(zhǎng)期的行政執(zhí)法部門(mén)在技術(shù)鑒定方面比檢察機(jī)關(guān)更加輕車熟路。我們?cè)陂_(kāi)展生態(tài)環(huán)境司法訴訟前需要尋求取證前哨，保證司法訴訟的進(jìn)行[20]。檢察機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境公益訴訟中需用到調(diào)查核實(shí)權(quán)，而《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》和《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》的相關(guān)規(guī)定對(duì)當(dāng)事人、監(jiān)管部門(mén)不具有強(qiáng)制性，這在客觀上造成了事實(shí)核實(shí)、證據(jù)調(diào)取等方面需要個(gè)人、監(jiān)管部門(mén)的主動(dòng)配合。

值得欣慰的是，最高人民檢察院與九部委聯(lián)合印發(fā)的《意見(jiàn)》中明確提到“進(jìn)一步明確移送標(biāo)準(zhǔn),逐步實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)公益訴訟案件線索及時(shí)移送檢察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)可能存在履職違法性問(wèn)題提前預(yù)警等功能”，為檢察機(jī)關(guān)與行政監(jiān)管部門(mén)的協(xié)作制定好了框架。更為切實(shí)可行的是檢察機(jī)關(guān)可以通過(guò)“雙贏多贏共贏”的工作理念[21]，在主動(dòng)立案的同時(shí)，保留對(duì)監(jiān)管部門(mén)的督責(zé)空間，注意不越過(guò)行政執(zhí)法權(quán)力界限，進(jìn)一步強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系中“司法與行政之間的有機(jī)銜接”[22]。

（三）發(fā)揮對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的督促作用

檢察機(jī)關(guān)目前能夠提供生態(tài)環(huán)境救助的渠道無(wú)非是自己訴訟和督促監(jiān)管部門(mén)正確履職。隨著《民事訴訟法》《行政訴訟法》中對(duì)檢察機(jī)關(guān)生態(tài)公益訴訟主體身份的確認(rèn)，公眾對(duì)檢察機(jī)關(guān)訴訟方面的注意力較集中，但不能忽略監(jiān)管部門(mén)在公益訴訟中的前哨作用。檢察機(jī)關(guān)在支持生態(tài)環(huán)境司法訴訟之前，加強(qiáng)與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的溝通聯(lián)系、協(xié)調(diào)合作，以爭(zhēng)取訴前工作效果最大化為目標(biāo)，做好公開(kāi)宣告等工作[23]。

對(duì)照法律規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，厘清行政執(zhí)法機(jī)關(guān)相關(guān)的執(zhí)法權(quán)力和責(zé)任清單，以此來(lái)判定行政執(zhí)法機(jī)關(guān)是否實(shí)施合法和規(guī)范有效的行政監(jiān)管手段，對(duì)可能存在的不作為或者違法行為，從督促的角度出發(fā)，做好檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法履職的監(jiān)督工作。對(duì)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域內(nèi)的系統(tǒng)性執(zhí)法問(wèn)題依照程序通過(guò)檢察建議的形式列明依據(jù)、事實(shí)和檢察意見(jiàn)，做好訴前釋法說(shuō)理工作，及時(shí)做好跟蹤反饋工作。以不干涉行政執(zhí)法機(jī)關(guān)為邊界，正常履行檢察權(quán)和自由裁量權(quán)。更關(guān)鍵的是檢察機(jī)關(guān)要切實(shí)轉(zhuǎn)變工作思維，不能受片面的業(yè)務(wù)政績(jī)觀影響，過(guò)分追求辦理公益訴訟案件的數(shù)量或者說(shuō)考核業(yè)績(jī)，要真正把解決生態(tài)環(huán)境問(wèn)題作為目的，將公益訴訟作為手段，檢察機(jī)關(guān)更多的是督促起訴和支持起訴，當(dāng)其他司法救助途徑“窮盡”時(shí)，才適宜由檢察機(jī)關(guān)作為主體提起訴訟。

在生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)中，要區(qū)分好生態(tài)環(huán)境的“利益關(guān)聯(lián)群體”和“公共利益”[24]，受害的關(guān)聯(lián)群體可以依據(jù)《民事訴訟法》相關(guān)規(guī)定提起確定性的民事訴訟，對(duì)涉及侵害公共利益的生態(tài)環(huán)境案件，可以由行政監(jiān)管機(jī)關(guān)和相關(guān)環(huán)境保護(hù)組織提起民事訴訟，在前兩者不提起訴訟的情況下，檢察機(jī)關(guān)可以提起民事公益訴訟。對(duì)行政監(jiān)管機(jī)關(guān)違法履職或不作為而造成生態(tài)環(huán)境受害事件的，檢察機(jī)關(guān)先發(fā)出檢察建議督促其依法正確履職，對(duì)不依法履職的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)依據(jù)《行政訴訟法》提出行政公益訴訟。此外，立法者賦予檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟權(quán)力是希望國(guó)家公權(quán)力能夠更加有效地保障社會(huì)、國(guó)家的公共生態(tài)權(quán)益。檢察機(jī)關(guān)履行監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)可能存在貪腐和瀆職類職務(wù)犯罪案件線索，應(yīng)當(dāng)及時(shí)移送給紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，構(gòu)建起生態(tài)環(huán)境保護(hù)的“司法與監(jiān)察、行政、社團(tuán)、環(huán)境公益保護(hù)組織”的多元共治的治理體系。

三、生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)中檢察機(jī)關(guān)的訴中作用

由于民眾所享有的生態(tài)環(huán)境權(quán)屬于生態(tài)環(huán)境公權(quán)的范疇[25]，形成了生態(tài)環(huán)境的公共權(quán)益，對(duì)于生態(tài)環(huán)境法益監(jiān)管和保護(hù)的首位主體是生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政部門(mén)。檢察機(jī)關(guān)要保持檢察權(quán)（刑事公訴權(quán)、公益訴訟權(quán)等）的謙抑性和謹(jǐn)慎性，要用“兜底”思維保證生態(tài)環(huán)境公益訴訟的開(kāi)展，注重發(fā)揮檢察建議對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)之功效，尤其是注重督促生態(tài)環(huán)境部依法履職、正確履職和積極履行。在行政監(jiān)管機(jī)關(guān)不糾正違法或消極履職時(shí)，檢察機(jī)關(guān)提起生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟“應(yīng)以檢察建議為依據(jù)”[26]，還要注意化解行政機(jī)關(guān)抵觸情緒的問(wèn)題，及時(shí)銜接、轉(zhuǎn)化好行政執(zhí)法證據(jù)與公益訴訟證據(jù)，界定好檢察機(jī)關(guān)訴訟過(guò)程中的身份定位問(wèn)題，解決實(shí)踐中可能存在的程序性爭(zhēng)議，保證生態(tài)環(huán)境公益訴訟的公正。

（一）細(xì)化非刑事生態(tài)環(huán)境案件直接訴訟的標(biāo)準(zhǔn)

檢察機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)中，具有刑事、民事、行政三位一體的保護(hù)模式，生態(tài)環(huán)境刑事保護(hù)側(cè)重于對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境資源犯罪行為的打擊。從檢察機(jī)關(guān)辦理的生態(tài)環(huán)境方面的刑事案件來(lái)看，有些案件既涉及刑事檢察，也涉及民事和行政公益訴訟檢察。檢察機(jī)關(guān)對(duì)生態(tài)環(huán)境公共利益監(jiān)督保護(hù)的“非刑事”的司法救濟(jì)方式主要有兩種：一是對(duì)損害生態(tài)環(huán)境公共利益行為進(jìn)行監(jiān)督而提起民事公益訴訟；二是對(duì)不履行監(jiān)管職責(zé)或發(fā)生違法行為的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督而提起行政公益訴訟[27]。刑事案件的檢察審查標(biāo)準(zhǔn)和審查方式已有成熟的模式，對(duì)民事公益訴訟和行政公益訴訟等非刑事生態(tài)環(huán)境案件，在共享、分析行政執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法信息的過(guò)程中，從掌握的案件線索開(kāi)始到具體的立案這一時(shí)間段，檢察機(jī)關(guān)要做的生態(tài)救濟(jì)工作的具體流程和相關(guān)期限要盡量地用條款固定下來(lái)，形成必要的檢察工作規(guī)范和檢察業(yè)務(wù)流程。對(duì)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門(mén)的行政自由裁量權(quán)要有檢察介入[28]，對(duì)檢察介入的限度也要形成相應(yīng)的規(guī)范，在規(guī)勸行政裁量權(quán)的過(guò)程中規(guī)范檢察權(quán)的運(yùn)行。

檢察機(jī)關(guān)要以檢察公益訴訟“兜底”司法保護(hù)生態(tài)環(huán)境為指導(dǎo)思想，在“窮盡”訴前程序?yàn)榍疤?、向行政?zhí)法機(jī)關(guān)提出生態(tài)環(huán)境檢察建議時(shí)，就應(yīng)該以及時(shí)督促為主，以免引起民事和行政訴訟的重復(fù)發(fā)生，特別是不干涉私權(quán)訴訟和行政執(zhí)法領(lǐng)域，以免造成司法資源的浪費(fèi)[29]。在整個(gè)訴訟過(guò)程中，注重劃分清楚生態(tài)環(huán)境公益“訴前”的時(shí)間線，明確好檢察機(jī)關(guān)的督促責(zé)任和行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的反饋、整改責(zé)任，防止追責(zé)時(shí)缺乏相關(guān)依據(jù)。如檢察人員審查損害生態(tài)環(huán)境案件線索、要求行政執(zhí)法機(jī)關(guān)說(shuō)明情況、發(fā)出檢察建議、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)反饋和整改等一系列工作的期限和標(biāo)準(zhǔn)都應(yīng)該有規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)，減少該過(guò)程中不必要的自由裁量權(quán)。雖然檢察建議缺乏剛性，但不贊成檢察建議內(nèi)容的模糊性，而應(yīng)以非常明確的建議讓生態(tài)環(huán)境行政監(jiān)管部門(mén)予以整改，避免發(fā)生責(zé)任推諉的情況，從而盡快地開(kāi)展生態(tài)環(huán)境救濟(jì)。檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展生態(tài)環(huán)境公益訴訟的目的并不是為了訴訟，更不是為了干預(yù)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管機(jī)關(guān)行政執(zhí)法，而是督促其積極履職解決生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。因而，對(duì)發(fā)出檢察建議后在規(guī)定的一個(gè)月內(nèi)未答復(fù)或沒(méi)有采取任何糾正措施的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)提出生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟，不能簡(jiǎn)單生搬硬套普通刑事監(jiān)督案件規(guī)范和流程。

（二）做好行政執(zhí)法證據(jù)與刑事犯罪證據(jù)的轉(zhuǎn)化

檢察機(jī)關(guān)采取司法訴訟對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)除公益訴訟方式外，刑事訴訟同樣重要。破壞生態(tài)環(huán)境的刑事犯罪案件線索，大多部分是由行政執(zhí)法部門(mén)移送至公安機(jī)關(guān)立案，經(jīng)偵查后移送檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行審查。行政執(zhí)法和刑事司法是兩種法律行為，更為關(guān)鍵的是行政執(zhí)法案件的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和刑事案件的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不同⑥。生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法案件涉嫌犯罪時(shí)，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)通常將案件線索和相關(guān)行政執(zhí)法取證卷宗材料一并移送公安機(jī)關(guān)，這涉及將生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法證據(jù)“轉(zhuǎn)化”為刑事司法證據(jù)的問(wèn)題⑦。在司法實(shí)務(wù)中，公安機(jī)關(guān)為了節(jié)省資源提高效率，將生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法取得的主要證據(jù)通過(guò)協(xié)作規(guī)定實(shí)行“拿來(lái)主義”⑧，刑事司法證據(jù)制度與證明標(biāo)準(zhǔn)有著自身的規(guī)范，這就導(dǎo)致移送至檢察機(jī)關(guān)的證據(jù)中可能會(huì)存在證據(jù)缺失、證明效力不足、取證不規(guī)范等問(wèn)題。

對(duì)于生態(tài)環(huán)境刑事犯罪案件，調(diào)查取證活動(dòng)常常具有非常強(qiáng)的專業(yè)性和科技性，檢察機(jī)關(guān)受理公安機(jī)關(guān)移送的案件后，尤其是在審查批捕過(guò)程中，如何公正判別證據(jù)的合法性、客觀性和關(guān)聯(lián)性也受專業(yè)領(lǐng)域的局限。為克服這類問(wèn)題的出現(xiàn)，檢察機(jī)關(guān)可利用與行政部門(mén)的溝通機(jī)制，掌握線索的同時(shí)與行政機(jī)關(guān)多交流證據(jù)采集方面的問(wèn)題，將刑事案件中比較具有共性的證據(jù)要求和證明標(biāo)準(zhǔn)與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)說(shuō)明清楚。為了加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)與生態(tài)環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)的配備合作，可以在檢察機(jī)關(guān)與生態(tài)環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)之間互派人員掛職學(xué)習(xí)，提升生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門(mén)第一時(shí)間獲取有效證據(jù)的能力和檢察人員審查生態(tài)環(huán)境專業(yè)性證據(jù)的能力。

在生態(tài)環(huán)境刑事和行政交叉案件中，往往按照“先行政后刑事”原則進(jìn)行處理[30]，由生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)先行介入調(diào)查核實(shí)、依照行政法規(guī)進(jìn)行處罰，如果行政處罰不足以與損害或破壞結(jié)果“相當(dāng)”，并發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境資源行為的危害后果已涉嫌犯罪⑨，由生態(tài)環(huán)境監(jiān)管機(jī)關(guān)移送給公安機(jī)關(guān)，或者公安機(jī)關(guān)主動(dòng)立案，開(kāi)啟刑事司法程序。在行政執(zhí)法調(diào)查取證和公安機(jī)關(guān)偵查取證方面存在程序規(guī)定和證明標(biāo)準(zhǔn)上的差別，這給檢察機(jī)關(guān)對(duì)生態(tài)環(huán)境犯罪案件的證據(jù)審查提出新要求，檢察人員審查證據(jù)時(shí)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“程序正義與實(shí)質(zhì)正義”的原則，主要審查生態(tài)環(huán)境取證程序是否符合法律規(guī)范，尤其是審查取證行為有無(wú)違反明確的禁止性規(guī)定的情形，通常在審查活動(dòng)中需要調(diào)取現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法視頻資料（記錄儀）等，必要時(shí)也可以詢問(wèn)在場(chǎng)人員。對(duì)行政機(jī)關(guān)的環(huán)境結(jié)果測(cè)評(píng)等專業(yè)證據(jù)方面向?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行求證。按照刑事證據(jù)的合法性、關(guān)聯(lián)性和客觀性進(jìn)行全面審查，防止瑕疵行政證據(jù)被直接轉(zhuǎn)化成刑事證據(jù)，切實(shí)降低刑事訴訟風(fēng)險(xiǎn)。

（三）明確檢察機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境司法訴訟程序中的身份

檢察機(jī)關(guān)是憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，守護(hù)的是國(guó)家利益和公共利益，但因?yàn)楣嬖V訟與刑事訴訟的性質(zhì)存在差異，導(dǎo)致在二審程序中上級(jí)檢察人員出庭的身份存在分歧。專家學(xué)者尤其是民法學(xué)專家認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境公益訴訟活動(dòng)中存在著地位模糊、角色沖突、權(quán)能不清、規(guī)則粗疏等問(wèn)題[31]。比如檢察機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境刑事訴訟中擔(dān)任的是公訴人的角色，代表國(guó)家提起公訴并承擔(dān)舉證證明的義務(wù)，而在非刑事訴訟關(guān)系中與被告是平等的，如果對(duì)法院的判決不服，依照《公益訴訟解釋》規(guī)定，適用的也是上訴程序。但在刑事案件中檢察機(jī)關(guān)對(duì)其中的刑事部分和附民事公益部分都不服的話，啟動(dòng)的卻是抗訴程序。有學(xué)者認(rèn)為，在民事公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)的“訴訟地位應(yīng)當(dāng)定位于訴訟參與人”[32]。有學(xué)者認(rèn)為，倘若同樣是公益訴訟的二審程序，檢察機(jī)關(guān)既可能是上訴方又可能是抗訴方，訴訟地位是不一樣的，而且在訴訟“程序選擇上具有一定的任意性”[33]，尤其是很難保證不會(huì)出現(xiàn)不同的二審判決，打破了私法上的訴權(quán)的平衡，真正的司法公正就難以保證和實(shí)現(xiàn)。

在司法實(shí)務(wù)中，生態(tài)環(huán)境損害通常比較難以恢復(fù)，這就引發(fā)生態(tài)環(huán)境公益訴訟必須具有超前的預(yù)防功效，而不能完全等同于傳統(tǒng)的懲戒或填補(bǔ)損害[34]。就案件的類型方面，檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展公益訴訟檢察工作至今，主要是對(duì)生態(tài)環(huán)境犯罪案件會(huì)采取刑事附帶民事公益訴訟的方式，把民事檢察公益訴訟直接嵌入刑事訴訟程序中，讓“刑案”成為生態(tài)環(huán)境民事檢察公益訴訟的觸發(fā)機(jī)制，檢察機(jī)關(guān)在司法訴訟中以法律監(jiān)督者的身份出現(xiàn)。這主要是考慮到《憲法》規(guī)定檢察機(jī)關(guān)是作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)存在的，立法者將檢察機(jī)關(guān)列為提起公益訴訟的主體，有學(xué)者認(rèn)為是檢察機(jī)關(guān)行使著“一般監(jiān)督權(quán)”[35]，也正是希望國(guó)家公權(quán)力能夠在生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮作用。這不是對(duì)私權(quán)領(lǐng)域的侵犯，而是對(duì)生態(tài)公共權(quán)益提供更有力的司法保護(hù)。

檢察機(jī)關(guān)在一審程序中與被告方處于平等的訴訟地位接受審判，而二審過(guò)程則應(yīng)該體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督屬性，不辜負(fù)出臺(tái)檢察機(jī)關(guān)公益訴訟制度的初衷。作為司法解釋的《公益訴訟解釋》是“兩高”一起頒布的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該主動(dòng)就這種身份分歧狀況與審判機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通，出臺(tái)類似效力的規(guī)定明確自己在二審程序中的抗訴的訴訟身份，而不是簡(jiǎn)單地劃為一般公訴人。同理得出，上一級(jí)檢察院應(yīng)該是以監(jiān)督者身份參與同級(jí)人民法院的審判活動(dòng)。主要考慮到檢察機(jī)關(guān)作為公訴人身份參與刑事、民事、行政生態(tài)環(huán)境公益訴訟符合檢察權(quán)的統(tǒng)一性、監(jiān)督性和權(quán)力的平衡性[36]。

四、生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)中檢察機(jī)關(guān)訴后監(jiān)督執(zhí)行作用

檢察機(jī)關(guān)是生態(tài)公益訴訟的發(fā)起者、監(jiān)督者，有對(duì)不服的判決結(jié)果上訴、抗訴的權(quán)利，也有監(jiān)督有效判決或裁定落實(shí)到位的義務(wù)。畢竟提起訴訟只是手段，生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)才是最終的目的。法院執(zhí)行難的問(wèn)題一直是司法實(shí)踐中不容忽視的現(xiàn)實(shí)，被告的罰款是否繳納、行政機(jī)關(guān)訴后是否實(shí)施具體執(zhí)法行為和罰款的管理、賠償金的用途都應(yīng)當(dāng)納入檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍，只有后續(xù)判決得到執(zhí)行，檢察機(jī)關(guān)才算是在生態(tài)公益訴訟中發(fā)揮了檢察職能作用。

生態(tài)環(huán)境公益訴訟判決結(jié)果的執(zhí)行，尤其是罰款的到賬和使用，是受損生態(tài)修護(hù)、補(bǔ)償?shù)奈镔|(zhì)保障，切切實(shí)實(shí)地關(guān)乎社會(huì)公共利益，檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家公權(quán)力的代表有責(zé)任對(duì)該類資金管理進(jìn)行監(jiān)督[37]。而且，污染整治、生態(tài)恢復(fù)的過(guò)程涉及與生態(tài)環(huán)保相關(guān)的部門(mén)，有時(shí)候還需要多個(gè)部門(mén)進(jìn)行合作，使用相關(guān)的資金，而檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督可以規(guī)范上述部門(mén)的行政行為，避免職務(wù)犯罪的發(fā)生。

最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第十二條規(guī)定：“人民檢察院提起公益訴訟案件判決、裁定發(fā)生法律效力，被告不履行的，人民法院應(yīng)當(dāng)移送執(zhí)行?！彪m然該條款規(guī)定了人民法院有移送執(zhí)行職責(zé)，但現(xiàn)實(shí)執(zhí)行階段，不能避免法院移送或執(zhí)行部門(mén)執(zhí)行不及時(shí)的問(wèn)題，檢察機(jī)關(guān)可以督促其執(zhí)行。甚至于當(dāng)罰款未到位時(shí)，從修護(hù)的及時(shí)性考慮，可以建議執(zhí)行機(jī)關(guān)墊付執(zhí)行，從而將生態(tài)案件對(duì)群眾、國(guó)家的損失降到最小，使得公益訴訟發(fā)揮較好的社會(huì)效果。檢察機(jī)關(guān)要監(jiān)督有關(guān)行政機(jī)關(guān)，保證生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目的質(zhì)量，杜絕違法、違紀(jì)現(xiàn)象的發(fā)生。在監(jiān)督的過(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)可以通過(guò)檢察建議的形式指出行政機(jī)關(guān)存在的問(wèn)題、改正的方向，并跟蹤整改的情況。

五、強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境檢察隊(duì)伍專業(yè)化建設(shè)

從公益訴訟制度確立以來(lái)，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部原先承擔(dān)該項(xiàng)工作的部門(mén)主要是民事行政檢察部門(mén)，直到2019年全國(guó)檢察機(jī)關(guān)“重塑性”內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革中，最高人民檢察院專門(mén)設(shè)立了公益訴訟檢察廳（第八檢察廳），省市縣檢察機(jī)關(guān)也設(shè)立了相應(yīng)的公益訴訟檢察部或辦案專業(yè)團(tuán)隊(duì)。但是，與2014年最高人民法院系統(tǒng)中設(shè)立專門(mén)的環(huán)境資源審判庭采取刑、行、民“三合一”審判體系相比，檢察系統(tǒng)生態(tài)環(huán)境訴訟機(jī)制的建設(shè)有待改革創(chuàng)新。考慮司法訴訟程序的連貫性以及“訴審”的專業(yè)對(duì)口等問(wèn)題，有專家學(xué)者建議設(shè)立與法院相似的“三合一”檢察辦案體系，實(shí)行生態(tài)環(huán)境資源檢察辦案的“機(jī)構(gòu)、人員和程序”的“三合一”[38]，全力開(kāi)展對(duì)生態(tài)環(huán)境資源專業(yè)化保護(hù)。

當(dāng)前，檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件從信息收集、線索梳理、評(píng)估分析、調(diào)查取證以及依法督促行政機(jī)關(guān)履行監(jiān)管職責(zé)等與傳統(tǒng)的檢察職能有很大的不同。比如，傳統(tǒng)公訴業(yè)務(wù)中，檢察機(jī)關(guān)主要是對(duì)公安機(jī)關(guān)偵查活動(dòng)獲得證據(jù)進(jìn)行審查、開(kāi)展非法證據(jù)排除，不包括督促協(xié)調(diào)行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)等工作。在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部對(duì)生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件的辦理，還存在諸多的問(wèn)題。比如，辦理生態(tài)環(huán)境資源案件的專業(yè)化團(tuán)隊(duì)的能力問(wèn)題，而且許多地方還未能解決檢察機(jī)關(guān)孤立辦案的問(wèn)題，未能構(gòu)建起全國(guó)和地方公益訴訟信息平臺(tái)，以致影響檢察機(jī)關(guān)對(duì)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域案件線索的發(fā)現(xiàn)能力和生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件的辦理能力。

因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境訴訟不同于一般訴訟，其對(duì)涉及大氣、水文、地理、生物等多領(lǐng)域的專業(yè)性知識(shí)的要求更高。因?yàn)闄z察人員在辦理生態(tài)公益案件時(shí)需要通過(guò)環(huán)境專業(yè)知識(shí)對(duì)污染的行為、后果等事實(shí)進(jìn)行審查認(rèn)定，與此同時(shí)面對(duì)相關(guān)的客觀證據(jù)、鑒定結(jié)果等部分也需要了解、掌握技術(shù)指標(biāo)進(jìn)行甄別。特別在定性環(huán)節(jié)，除了一般的法律規(guī)范，在具體規(guī)定條款欠缺的情況下，還需要在專業(yè)思維理念的指引下選擇所能適用的規(guī)則。這對(duì)于辦理生態(tài)公益訴訟的檢察人員來(lái)說(shuō)是一個(gè)無(wú)法回避的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。要真正地解決人員不足、知識(shí)欠缺等問(wèn)題就必須有針對(duì)性開(kāi)展環(huán)境訴訟隊(duì)伍的建設(shè)。

直接引進(jìn)有環(huán)境法背景的人才是比較容易出成效的做法，但比較難實(shí)現(xiàn)。因?yàn)樵擃惏讣霓k理主要集中在基層檢察院，而該類專業(yè)性人才多擁有碩士以上學(xué)位，他們的就業(yè)選擇往往不在基層。因此，目前較能夠?qū)嵤┑膶I(yè)化建設(shè)焦點(diǎn)，仍在現(xiàn)有干警身上。加大對(duì)在職干警培訓(xùn)力度，利用在職干警在法律專業(yè)方面的優(yōu)勢(shì)，集中學(xué)習(xí)環(huán)境資源專業(yè)知識(shí)，利用檢校合作等方式，邀請(qǐng)高校老師、環(huán)保監(jiān)管技術(shù)人員上課，并鼓勵(lì)干警參加生態(tài)環(huán)境類的在職學(xué)習(xí)。立足檢察機(jī)關(guān)的崗位練兵，定期召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議研究實(shí)務(wù)疑難問(wèn)題，對(duì)專業(yè)知識(shí)進(jìn)行考核，篩選出適合生態(tài)公益訴訟的人員上崗，努力培養(yǎng)一批精通辦理生態(tài)環(huán)境資源案件的復(fù)合型人才。

六、結(jié)束語(yǔ)

環(huán)境生態(tài)危機(jī)和新冠肺炎疫情暴發(fā)是人與自然的錯(cuò)位以及人類異化消費(fèi)導(dǎo)致的“惡性”后果，許多國(guó)家和地區(qū)通過(guò)立法來(lái)保護(hù)生態(tài)環(huán)境和野生動(dòng)物，抑制“過(guò)度生產(chǎn)和異化消費(fèi)”，“革除濫食野生動(dòng)物之陋習(xí)”[39]，重建人類的生態(tài)消費(fèi)觀和生產(chǎn)觀，把“生態(tài)正義”作為人類“消費(fèi)的倫理尺度”[40]，合理推進(jìn)社會(huì)物質(zhì)生產(chǎn)，以法治來(lái)體現(xiàn)對(duì)生態(tài)公益的保護(hù)和對(duì)生態(tài)正義的伸張，全力遏制現(xiàn)代工業(yè)化、信息化所引發(fā)的資源枯竭、生態(tài)惡化和自然失衡等問(wèn)題，構(gòu)建起“人與自然和諧共生”的司法環(huán)境，促進(jìn)“種際”“自然”和“社會(huì)的生態(tài)正義”[41]。在參與生態(tài)環(huán)境公益訴訟時(shí)，檢察機(jī)關(guān)兼有訴訟結(jié)構(gòu)中的當(dāng)事人與憲法定位的法律監(jiān)督者的雙重身份，兩項(xiàng)身份的內(nèi)在本質(zhì)是相同和一致的。生態(tài)環(huán)境問(wèn)題通常具有多樣性、系統(tǒng)性、專業(yè)性、動(dòng)態(tài)性、復(fù)雜性、可變性等特點(diǎn)，對(duì)現(xiàn)代生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的治理權(quán)能必然是主要依靠生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法部門(mén)的公共權(quán)力，檢察機(jī)關(guān)守護(hù)著生態(tài)環(huán)境“托底”的司法保護(hù)功能。

在我國(guó)，檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展生態(tài)環(huán)境公益訴訟還處于起步階段，這不僅是因?yàn)橹皸l款未作明確的規(guī)定，也同之前的司法訴訟環(huán)境有關(guān)。之前的司法生態(tài)訴訟多由個(gè)人或者行政執(zhí)法機(jī)關(guān)提起，訴訟力量的不對(duì)等、行政執(zhí)法的低效率都使生態(tài)破壞行為沒(méi)有得到懲罰性約束。當(dāng)前，面對(duì)新冠肺炎疫情，人們思考如何構(gòu)建和諧共生的生態(tài)環(huán)境以及加速推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)，尤其是加大對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)力度，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)多發(fā)揮能動(dòng)性，積極主動(dòng)地參與到對(duì)物種、自然和環(huán)境保護(hù)中來(lái)，既要做好原告，也要做好監(jiān)督者。在生態(tài)環(huán)境治理中最大限度地履行好檢察職能，以人與自然的“物我兩旺”為目的[42]，有效提升生態(tài)環(huán)境治理能力，強(qiáng)化對(duì)生態(tài)違法與犯罪行為的懲處和治理，突出民事和行政司法訴訟對(duì)生態(tài)公益的守護(hù)，為建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)貢獻(xiàn)檢察智慧和檢察力量，切實(shí)助推生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

注釋：

①2017年6月27日，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議通過(guò)對(duì)《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第五十五條、《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二十五條做出修改。

②2019年1月2日，最高人民檢察院與生態(tài)環(huán)境部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、司法部、自然資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、水利部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國(guó)家林業(yè)和草原局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于在檢察公益訴訟中加強(qiáng)協(xié)作配合依法打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見(jiàn)》。

③《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第五十五條：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，在沒(méi)有前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規(guī)定的機(jī)關(guān)或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴。”《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二十五條第四款：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。”

④我國(guó)現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境犯罪行為包括：非法處置進(jìn)口的固體廢物罪；非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動(dòng)物罪；非法收購(gòu)、運(yùn)輸、出售珍貴瀕危野生動(dòng)物、珍貴、瀕危野生動(dòng)物制品罪；非法采伐、毀壞國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)植物罪；非法收購(gòu)、運(yùn)輸、加工、出售國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)植物、國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)植物制品罪五個(gè)罪名。

⑤我國(guó)生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度的法律依據(jù)主要包括《民事訴訟法》第五十五條，《行政訴訟法》第二十五條第四款和《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條等。

⑥關(guān)于行政執(zhí)法案件與刑事司法案件對(duì)證據(jù)的證據(jù)能力要求的差異，參見(jiàn)李惠宗：《行政法要義》，臺(tái)北：元照出版公司2013年版，第279—280頁(yè)。

⑦2012年修訂后的《刑事訴訟法》第五十二條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法和查辦案件過(guò)程中收集的物證、書(shū)證、資料、電子視聽(tīng)數(shù)據(jù)等證據(jù)材料，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用?！?016 年最高人民法院和最高人民檢察院聯(lián)合制定《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》，2017年環(huán)保部（現(xiàn)為生態(tài)環(huán)境部）會(huì)同公安部、最高人民檢察院印發(fā)了《環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》。

⑧《環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》第二十條：“環(huán)保部門(mén)在行政執(zhí)法和查辦案件過(guò)程中依法收集制作的物證、書(shū)證、視聽(tīng)資料、電子數(shù)據(jù)、監(jiān)測(cè)報(bào)告、檢驗(yàn)報(bào)告、認(rèn)定意見(jiàn)、鑒定意見(jiàn)、勘驗(yàn)筆錄、檢查筆錄等證據(jù)材料，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用。”

⑨《環(huán)境保護(hù)法》第六十九條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！?/p>