吳 昊

（廣東外語外貿(mào)大學(xué) 土地法制研究院，廣東 廣州 510420）

《中共中央、國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出了“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，構(gòu)建鄉(xiāng)村治理新體系”的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，《中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議公報(bào)》再次強(qiáng)調(diào)“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面推進(jìn)”的目標(biāo)要求，其中，要“堅(jiān)持把解決好‘三農(nóng)’問題作為全黨工作重中之重，走中國特色社會(huì)主義鄉(xiāng)村振興道路”。為解決當(dāng)下政經(jīng)不分、城鄉(xiāng)二元分割突出、農(nóng)村利益導(dǎo)向偏差等諸多問題，深化農(nóng)村改革、實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，應(yīng)當(dāng)以中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》提出的“政經(jīng)分開”為指引，對經(jīng)營性資產(chǎn)“折股量化”，推進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)的市場化，作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落地指引。此外，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》（下稱《意見》）再次強(qiáng)調(diào)“明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織市場主體地位”的基本原則內(nèi)容，并提出“改革后農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織要完善治理機(jī)制”的改革措施?？梢?，中央政策文件對市場化的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人治理模式提供了宏觀政策指導(dǎo)與微觀規(guī)則指引。以上的政策要求仍需進(jìn)一步落地，對此需要檢視與分析立法與實(shí)踐中的現(xiàn)存問題，完善相應(yīng)的法律法規(guī)與規(guī)范性文件，并對具體實(shí)踐中的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織治理機(jī)制建構(gòu)提出可行性方案。

一、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人治理機(jī)制的現(xiàn)狀

（一）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人治理機(jī)制的立法現(xiàn)狀

1.國家層面的立法檢視

《民法典》第九十六條、第九十九條首次在《憲法》規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主體地位的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步確認(rèn)了長久以來在《憲法》《物權(quán)法》《農(nóng)業(yè)法》《土地管理法》中反復(fù)使用卻未明確的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人地位，明確其法人類型為特別法人。這無疑具有里程碑意義，但以上法規(guī)范與中央政策的指導(dǎo)要求對比，依然存在不足。

第一，無法回應(yīng)“政經(jīng)分開”的市場化私主體要求。特別法人超出了傳統(tǒng)大陸法系對法人進(jìn)行類型化劃分的范圍。在《民法總則》三審稿中有學(xué)者建議對此作出說明：該類型法人既不同于營利法人，又不同于非營利法人，為了更好地參與民事活動(dòng)以及保護(hù)其成員與相對人的合法權(quán)益，應(yīng)將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織列為特別法人①。而通過體系解釋，《民法典》將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與機(jī)關(guān)法人、基層群眾性自治組織法人等公法人并列于特別法人主體類型中，顯然在對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法規(guī)范調(diào)整與規(guī)制上表露出了較強(qiáng)的公法人式規(guī)制思維，這與《意見》中“明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織市場主體地位”的原則要求以及私法規(guī)范體系的立法旨趣部分相左。

第二，缺少調(diào)整農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的具體規(guī)則?！睹穹ǖ洹返诰攀艞l被設(shè)計(jì)為引致條款，這就需要法律法規(guī)預(yù)設(shè)被引致條款。審視我國現(xiàn)行立法，《民法典》物權(quán)編、《土地管理法》《農(nóng)業(yè)法》僅對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對集體產(chǎn)權(quán)的行使與管理等方面作出規(guī)定，對其法人的主體規(guī)則、組織規(guī)則等方面卻缺少具體規(guī)定。目前空白的規(guī)則設(shè)計(jì)與《意見》對完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織治理機(jī)制的改革要求難以匹配。

2.地方層面的規(guī)范考察

李克強(qiáng)總理在2014 年國務(wù)院《政府工作報(bào)告》中提出“農(nóng)村改革要從實(shí)際出發(fā)，試點(diǎn)先行”②。地方層面的規(guī)范實(shí)踐基于“試點(diǎn)先行”的改革要求，多有對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人治理機(jī)制的探索。為此，筆者對廣東省、黑龍江省、湖北省、江蘇省、浙江省、河北省、甘肅省、北京市、天津市、上海市、重慶市這11個(gè)省級行政區(qū)的13部地方規(guī)范進(jìn)行整理分析，通過縱向比較、檢視前述立法不足之處與地方規(guī)范內(nèi)容可發(fā)現(xiàn)：首先，在是否滿足“政經(jīng)分開”且賦予市場主體地位方面③，僅《廣東省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例》（2016年）、《上海市農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》（2018 年）、《江蘇省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例》（2018年）、《黑龍江省人民政府關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理的意見》（2019 年）這4 部規(guī)范滿足。其次，在是否存在治理機(jī)制方面，有12 部地方規(guī)范存在治理相關(guān)規(guī)則。再次，在治理機(jī)制是否完整方面④，僅《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)定》（2013 年）、《浙江省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例》（2015年）、《上海市農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》（2018年）、《江蘇省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例》（2018 年）、《黑龍江省人民政府關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理的意見》（2019年）這5部地方規(guī)范較為完整。

通過橫向比較這13 部地方規(guī)范可發(fā)現(xiàn)：其一，上海市、江蘇省、黑龍江省等地方規(guī)范符合《意見》與中央“一號文件”的政策與制度要求，其他規(guī)范不符合。其二，地方規(guī)范的效力層級不一，比較對象的效力層級主要為省級地方性法規(guī)，但亦有地方政府規(guī)章（如廣東省、湖北?。┮约暗胤揭?guī)范性文件（如黑龍江?。?。

綜上，我國地方立法在填補(bǔ)法律漏洞的同時(shí)進(jìn)行了有益探索，不乏示范先進(jìn)性，但依然普遍存在“政經(jīng)未分開”且市場主體地位不完全、缺乏具體治理機(jī)制設(shè)計(jì)、地方規(guī)范效力層級不統(tǒng)一等問題。

（二）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人治理機(jī)制的運(yùn)行現(xiàn)狀

隨著20 世紀(jì)90 年代以來政治和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的分離，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革在地方展開了多樣化的探索與實(shí)踐，特別是股份制改革取得了階段性的成績，但實(shí)際運(yùn)行中仍存在輕視治理機(jī)制等問題。具體表現(xiàn)為：

1.市場化治理遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)

引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人作為市場主體參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的核心目標(biāo)，但從實(shí)踐結(jié)果來看，市場化目標(biāo)并沒有得到很好的實(shí)現(xiàn)。實(shí)證調(diào)查顯示，在人員任職及其決定權(quán)方面，多數(shù)地區(qū)的村民委員會(huì)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行“一套班子，兩個(gè)牌子”。如江蘇省農(nóng)業(yè)委員會(huì)課題組的調(diào)研顯示：“目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織大部分消亡，村級集體經(jīng)濟(jì)組織有名無實(shí)?！雹萘硗?，“浙江省曾有一段時(shí)期90%以上的經(jīng)濟(jì)合作社社長由黨支部書記兼任”⑥，目前“多數(shù)地方實(shí)行人員交叉任職、職能分開的‘半政社分離’模式”⑦。在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)方面，雖然地方規(guī)范要求集體資產(chǎn)變動(dòng)進(jìn)行備案即可，但在實(shí)際中為了防止公有資產(chǎn)流失、保證資產(chǎn)的保值增值，地方行政機(jī)關(guān)依然采取“資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓審批權(quán)限管理和社區(qū)（村）資金審批監(jiān)管”的家父主義管理態(tài)度⑧。

前述實(shí)證結(jié)果的出現(xiàn)，其外部性原因是基層行政容易錯(cuò)誤地推行“行政全能主義”，導(dǎo)致政府的社會(huì)職能“外溢”⑨；其內(nèi)部性原因是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織能力偏弱，受長期依賴行政體制、缺乏資源與人才、各地域發(fā)展不平衡等因素影響，難以通過自主發(fā)展承擔(dān)從政府剝離出的社會(huì)職能。可見，雖然各地基本都針對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織開展了股份制改革，但其依然難以作為獨(dú)立市場主體并擺脫行政依賴，“政經(jīng)分開”的實(shí)現(xiàn)并非易事。

2.內(nèi)部人控制與組織封閉性問題嚴(yán)重

對集體資產(chǎn)進(jìn)行股份制改革，需要處理好代理問題。國務(wù)院發(fā)展研究中心綜合報(bào)告中說明，“現(xiàn)有治理結(jié)構(gòu)難以規(guī)避內(nèi)部人控制問題。持有股份的集體成員對集體資產(chǎn)狀況掌握的信息有限，村干部在集體資產(chǎn)經(jīng)營和處置中權(quán)力過大，‘小官巨貪’現(xiàn)象較為普遍”⑩。此外，各級地方政府報(bào)告中該問題也并不鮮見[11]。少數(shù)人控制、內(nèi)部人控制等代理問題尚未解決。

出現(xiàn)代理問題的重要原因在于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人管理層具有封閉性?！叭龣?quán)”分置推行之前，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的管理與利用長期封閉，對產(chǎn)權(quán)制度的路徑依賴必然導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員流動(dòng)的持續(xù)性封閉。對此，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》強(qiáng)調(diào)“建立城市人才入鄉(xiāng)激勵(lì)機(jī)制”，以期激活農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的流動(dòng)性。遺憾的是，農(nóng)村實(shí)用人才缺口依然很大。與此同時(shí)，各地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織因“股權(quán)固化”而導(dǎo)致人員流動(dòng)不暢的問題尖銳且普遍。由此可見，各農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員以及鄉(xiāng)村鎮(zhèn)街常住人員（村民）難以實(shí)際參與新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營管理或監(jiān)督工作，內(nèi)部人控制問題在未來一段時(shí)間內(nèi)無法完全解決。

3.自治實(shí)踐困難重重

（1）司法實(shí)踐方面?！兑庖姟访鞔_要求“完善治理機(jī)制，制定組織章程”。章程自治是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織完善治理機(jī)制的必要且根本途徑，但司法實(shí)踐中存在以下問題：其一，法院將組織章程自治糾紛排除在司法審查之外。表現(xiàn)在出現(xiàn)涉及集體章程的爭訟時(shí)，法院以“屬于集體內(nèi)部自治事項(xiàng)”為理由駁回起訴。諸如：提起訴訟須以集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份獲得確認(rèn)為前提[12]；集體財(cái)產(chǎn)的分配糾紛或集體公共財(cái)產(chǎn)管理、農(nóng)村公共管理事務(wù)“屬于村民自治范疇，不屬于人民法院民事受案范圍”[13]；以集體財(cái)產(chǎn)作為資產(chǎn)的公司，因其經(jīng)濟(jì)性質(zhì)為集體所有制，“不屬于《公司法》的調(diào)整范圍而不符合起訴條件”[14]等。其二，存在關(guān)于組織章程司法審查同案不同判問題。有法院將前述成員資格認(rèn)定、補(bǔ)償款分配糾紛納入民事案件訴訟范圍作出裁判[15]。此外，關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織章程條款效力裁判的依據(jù)主要為《村民委員會(huì)組織法》第二十七條，其司法適用中不乏不同當(dāng)事人援引同一規(guī)定支持不同訴請、同類案情中援引相同規(guī)定作出不同裁判的情形[16]。

（2）市場實(shí)踐方面。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織本應(yīng)是“個(gè)性鮮明”的法人，但其組織章程形式主義嚴(yán)重。有學(xué)者通過實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，多數(shù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織章程要么千篇一律地抄襲示范文本，要么由上級政府統(tǒng)一規(guī)定，在實(shí)際中不能發(fā)揮因地制宜的作用[17]。筆者書面調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各地的“示范性章程”既沒有提供具體的自治性建設(shè)，僅重復(fù)列舉《村民委員會(huì)組織法》的“必要記載事項(xiàng)”，也缺少自治規(guī)制的邊界，僅規(guī)定“可根據(jù)實(shí)際具體列明”[18]。此外，還存在自治性建議內(nèi)容矛盾的情形，導(dǎo)致規(guī)則邏輯存在一定偏差[19]。由此，《村民委員會(huì)組織法》第二十七條可能導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織章程難以發(fā)揮自治性功能，出現(xiàn)禁止性規(guī)定抽象且富彈性、章程條款趨于保守且僵化的現(xiàn)象，導(dǎo)致制度實(shí)踐與功能預(yù)設(shè)存在沖突。

綜上所述，在司法與市場實(shí)踐中，作為核心治理工具的組織章程較為混亂，其功能預(yù)設(shè)并未實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而不利于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人治理機(jī)制的制度功能實(shí)現(xiàn)。

二、“政經(jīng)分開”下的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人組織形式

（一）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的組織形式確定

《民法典》將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織納入平行于營利法人、非營利法人的特別法人之列，卻對其組織形式留白。作為一項(xiàng)新“設(shè)”法人類型，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的體系建構(gòu)是基于借鑒現(xiàn)行類型還是以嶄新的制度建構(gòu)呈現(xiàn)，還有待進(jìn)一步明晰。

關(guān)于該問題，目前學(xué)界莫衷一是：其一，營利法人說。《民法典》對傳統(tǒng)法人二分法進(jìn)行了承繼，從團(tuán)體目的的營利性和成員的利益歸屬兩方面考察，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織符合營利法人的特征[20]。其二，準(zhǔn)公法人說。該說認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織雖不屬于公權(quán)力機(jī)關(guān)，但因履行一定的公共管理職能，應(yīng)將其與準(zhǔn)公法人規(guī)定在一起[21]。其三，特別法人“完全重構(gòu)”說。該說著重于“特別性”的再建構(gòu)，認(rèn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織兼具公私法人的特點(diǎn)[22]。第一類觀點(diǎn)主要從治理結(jié)構(gòu)的角度切入；第二類觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人與村民委員會(huì)的近似制度功能，強(qiáng)調(diào)前者同樣具有公共與行政管理職能；第三類觀點(diǎn)則將焦點(diǎn)放在集體資產(chǎn)的管理與分配上，認(rèn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在承載集體經(jīng)濟(jì)效能最大化發(fā)揮的功能期待以及集體土地作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人運(yùn)營管理的主要資產(chǎn)的同時(shí)，還承載著保障功能。

關(guān)于特別法人“完全重構(gòu)”說。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人作為缺乏具體法律依據(jù)的新型法人類型，其制度落地參考長期經(jīng)受實(shí)踐檢驗(yàn)的制度框架無疑是更有效率的選擇。主流的重構(gòu)建議并沒有跳脫出依托營利法人、非營利法人抑或公私法人的架構(gòu)，之所以稱為“特別法人”僅因其兼具不同類型法人的功能特點(diǎn)。在缺少現(xiàn)行法規(guī)則時(shí)，該結(jié)論無疑是缺乏解釋力的。正如最高人民法院認(rèn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人與農(nóng)民專業(yè)合作社的價(jià)值取向、組織屬性和功能等方面有一定相似性[23]，學(xué)界亦不乏相似觀點(diǎn)[24]。誠然，《民法典》第九十九條、第一百條對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人與城鎮(zhèn)農(nóng)村的合作經(jīng)濟(jì)組織法人采取區(qū)分規(guī)定，但兩者的特性區(qū)分主要表現(xiàn)在“社區(qū)性”上而非組織架構(gòu)上。此外，集體土地所承載的保障功能并不要求集體土地“必須剝離絕大部分‘資本屬性’”[25]，“三權(quán)”分置下的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)已足夠克服以往土地性質(zhì)限制所帶來的集體資產(chǎn)市場化障礙問題。伴隨農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，《村民委員會(huì)組織法》將農(nóng)村社會(huì)公共產(chǎn)品的供給交給政府、村委會(huì)等來完成，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部互助管理行為更多以優(yōu)化內(nèi)部利益配置為目的，因此從零到有地建構(gòu)“特別法人”組織形式并非絕對必要。

關(guān)于準(zhǔn)公法人說。首先，當(dāng)下存在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)一定的集體公共社會(huì)功能的情況，但它并不同于面向國家、社會(huì)承擔(dān)公權(quán)力職能的機(jī)關(guān)法人。前者的公共社會(huì)功能更多體現(xiàn)為團(tuán)體內(nèi)部的成員互助規(guī)范，同時(shí)此類規(guī)范以激活團(tuán)體資產(chǎn)利用效率以及完善內(nèi)部利益分配關(guān)系為目標(biāo)，服務(wù)于營利目的的實(shí)現(xiàn)。在國家政策層面，“三權(quán)”分置政策的提出是國家振興集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)際舉措，加之《意見》的出臺，意味著對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的定位正從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代，其功能也由互助功能轉(zhuǎn)向顯化市場主體的經(jīng)濟(jì)功能。其次，從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的歷史沿革考察，除了人民公社時(shí)期，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織存在的一項(xiàng)基本原則就是“政社分設(shè)”。根據(jù)《土地管理法》第十一條、《民法典》第二百六十一條條、第二百六十二條可知，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)村集體資產(chǎn)的所有者和經(jīng)營管理者；根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》，村委會(huì)承擔(dān)的僅是行政公權(quán)力在基層農(nóng)村社會(huì)管理與治理的職能，其經(jīng)營管理僅作為缺少農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織時(shí)的補(bǔ)充功能。由此可見，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村委會(huì)在制度設(shè)計(jì)上應(yīng)當(dāng)是獨(dú)立且平行的，準(zhǔn)公法人說顯然將基層集體組織間的經(jīng)營與自治職能交叉重疊，與“政社分開”的改革趨勢相悖。

關(guān)于營利法人說。學(xué)界目前反對將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織適用營利法人結(jié)構(gòu)的觀點(diǎn)，其理由主要是這樣會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織混同，兩者的資產(chǎn)、職能可能會(huì)重疊[26]。對此，其一，根據(jù)《民法典》第一百零一條與《村民委員會(huì)組織法》第八條的規(guī)定，村民委員會(huì)僅在未設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的情況下代行村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能，對本村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)進(jìn)行管理，意味著《村民委員會(huì)組織法》第八條中的“農(nóng)民集體所有”并不能等同于“村民委員會(huì)所有”。可見，農(nóng)村集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織才是同一主體。其二，根據(jù)《民法典》第七十六條，營利法人的兩項(xiàng)基本特征是以營利為主要目的以及將其營利分配給其成員。將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人與這兩項(xiàng)特征進(jìn)行比對可知：一方面，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人具有營利的制度要求。根據(jù)《意見》的規(guī)定，“折股量化”的范圍包括集體的經(jīng)營性資產(chǎn)以及未發(fā)包到戶的資源性資產(chǎn)（下稱“量化資產(chǎn)”）。將未發(fā)包到戶的資源性資產(chǎn)納入“折股量化”的范圍，是根據(jù)《意見》規(guī)定的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以利用“未承包到戶的集體‘四荒’地、果園、養(yǎng)殖水面等資源”發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，可見此類資源性資產(chǎn)原本即具有作為經(jīng)營性資產(chǎn)的潛質(zhì)。同時(shí)，“三權(quán)”分置進(jìn)一步消除了量化資產(chǎn)中資源性資產(chǎn)的所有權(quán)流失風(fēng)險(xiǎn)。換言之，將非經(jīng)營性資產(chǎn)排除在外，是因?yàn)樵擃愘Y產(chǎn)僅提供公共服務(wù)職能，不但不會(huì)帶來收益，還需要集體或政府出資維護(hù)，與“折股量化”以激活未被充分利用的集體資產(chǎn)的目標(biāo)不符。可見，由明確“折股量化”的范圍，將量化資產(chǎn)從農(nóng)村集體中“剝離”，《意見》對實(shí)現(xiàn)量化資產(chǎn)的保值、增值的目標(biāo)是存在制度期待的，與營利法人“取得利潤”追求資產(chǎn)增加的目的相同。另一方面，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人具有利益分配的功能需要。早在2013 年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》就明確農(nóng)村集體資產(chǎn)股份制的目標(biāo)主要是“保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利……探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道”。早先農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織承載了不必要的公共服務(wù)與公共設(shè)施供給義務(wù)，無法將其資產(chǎn)收益全部用于擴(kuò)大投資，也就無法作為利益分配最大化且長期化的載體。在“政經(jīng)分開”要求下，過多的公共職能重新歸位于村民委員會(huì)以及行政部門、機(jī)關(guān)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主要承載的集體經(jīng)濟(jì)職能得以還原，使得農(nóng)村集體能夠?qū)?nèi)實(shí)現(xiàn)收益分配的最大化與長期化。

綜上所述，借助營利法人組織形式搭建農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織框架既符合集體經(jīng)濟(jì)市場化發(fā)展的功能定位，又具有市場化主體的邏輯自洽。

（二）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的組織框架再證

在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人設(shè)立方面，傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的設(shè)立具有天然的地域性，有些是從人民公社轉(zhuǎn)化而來，并不需要經(jīng)過批準(zhǔn)、登記而設(shè)立”[27]。對此，《民法典》第九十九條雖以“依法”的轉(zhuǎn)致形式對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的設(shè)立進(jìn)行描述，但其設(shè)立程序仍缺乏現(xiàn)行法規(guī)定。在缺乏實(shí)定法依據(jù)的情況下，改革試點(diǎn)采取向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織頒發(fā)登記證書的舉措，其收效頗豐[28]。此外，2018 年11 月“全國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記賦碼管理系統(tǒng)”上線，為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人取得市場地位消除了障礙。

在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人財(cái)產(chǎn)獨(dú)立性方面，已知獨(dú)立的責(zé)任財(cái)產(chǎn)是法人成立的基礎(chǔ)，為法人債務(wù)的清償提供保證。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的責(zé)任資產(chǎn)在理論上包含資源性資產(chǎn)。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，基于農(nóng)村土地的社會(huì)保障職能的公共政策考量，應(yīng)當(dāng)將資源性資產(chǎn)即土地所有權(quán)排除在法人責(zé)任財(cái)產(chǎn)范圍之外，既要防止土地所有權(quán)流失，又要防止土地性質(zhì)發(fā)生轉(zhuǎn)變[29]。對此，在“三權(quán)”分置模式下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的責(zé)任財(cái)產(chǎn)可以具體對應(yīng)為土地所有權(quán)上的用益物權(quán)或債權(quán)性權(quán)利，而非土地所有權(quán)本身，這并不會(huì)導(dǎo)致土地公有制瓦解和土地私有化[30]。

在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人成員的流動(dòng)性方面，傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，折股量化的資產(chǎn)屬于集體資產(chǎn)，如果將成員對應(yīng)的股份進(jìn)行流轉(zhuǎn)會(huì)導(dǎo)致“突破了本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的范圍”，帶來外來資本侵占本集體資產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)[31]。對此，除明確“三權(quán)”分置能夠解決土地流失問題外，還應(yīng)當(dāng)明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的資產(chǎn)并非百分之百對應(yīng)集體量化資產(chǎn)，區(qū)分集體資產(chǎn)與法人內(nèi)部成員資產(chǎn)，亦即分別對應(yīng)設(shè)立“集體股”與“非集體股”（股權(quán)結(jié)構(gòu)安排待下文展開），為防止集體資產(chǎn)被侵占風(fēng)險(xiǎn)，借助企業(yè)制度的“持股平臺”機(jī)制來應(yīng)對足矣。另外，亦有觀點(diǎn)認(rèn)為，不同的農(nóng)民集體具有不同的歷史脈絡(luò)、經(jīng)濟(jì)條件、地緣特點(diǎn)及宗族構(gòu)成[32]，由此形成的差異性與封閉性特點(diǎn)使得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不宜且難以入市。對此，正如營利法人中的封閉公司與公眾公司這一典型類別，構(gòu)建市場主體地位的要求賦予各農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人決定其成員身份與股權(quán)流動(dòng)范圍的自由，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以根據(jù)自身發(fā)展需要進(jìn)行選擇。

在本土制度變革成功經(jīng)驗(yàn)的可借鑒性方面，我國“政經(jīng)分開”的改革思路在國有大型企業(yè)改革上已經(jīng)取得了成功經(jīng)驗(yàn)，具備了制度借鑒基礎(chǔ)。在宏觀經(jīng)濟(jì)變革方面，黨的十五大報(bào)告指出，“公有制經(jīng)濟(jì)不僅包括國有經(jīng)濟(jì)和集體經(jīng)濟(jì)”，“一切反映社會(huì)化生產(chǎn)規(guī)律的經(jīng)營方式和組織形式都可以大膽利用”，這就為拓寬公有制的外延給出了很大空間，使得“公有制為主體”具有了更大的包容性。十五屆四中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》，把作為社會(huì)管理者的職能和作為所有者的職能合為一體的“行政性公司”的雙重職能分開，將行政職能交給行政管理部門，剝離了行政職能的國有公司就成為市場化的企業(yè)。這一改革在實(shí)施若干年后有效扭轉(zhuǎn)了全國國有企業(yè)連年凈收益下降與凈虧損的狀況。以上國有經(jīng)濟(jì)改革的成功經(jīng)驗(yàn)，無疑為“政經(jīng)分開”下的集體經(jīng)濟(jì)市場化發(fā)展提供了有力的借鑒路徑與論證支撐。

由此可見，針對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的市場化改革，應(yīng)強(qiáng)化其民商事主體地位，消除“政經(jīng)不分”的路徑依賴，減少“特殊化”，降低農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人融入市場經(jīng)濟(jì)的成本。參考營利法人的組織架構(gòu)無疑是一項(xiàng)有效率的選擇。

三、“折股量化”下的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人治理機(jī)制

（一）參考營利法人組織框架的治理結(jié)構(gòu)

伴隨著20 世紀(jì)90 年代起的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為了實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)的規(guī)模效益，全國各地就已經(jīng)根據(jù)自身發(fā)展情況因地制宜地對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人實(shí)現(xiàn)模式展開了廣泛探索，主要有合作社法人模式[33]、公司法人模式[34]、股份合作制法人模式[35]等，學(xué)界也提出了公司化改造說、企業(yè)化改造說、新型合作組織說等。對此達(dá)成共識的是，基于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的特殊性，單一的傳統(tǒng)合作制或公司股份制模式存在不足，有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將兩者的特點(diǎn)結(jié)合形成“以合作制為基礎(chǔ)，以股份制為發(fā)展”的合作股份制結(jié)構(gòu)模式，并繼而認(rèn)為“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的規(guī)范路徑只能按照企業(yè)法人的調(diào)整原則，并參照適用城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)的規(guī)定”[36]。檢視以往研究結(jié)論，企業(yè)法人路徑能夠既包容兼具資合性與人合性特點(diǎn)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人安排，又能夠?qū)⒏嗌胁痪邆涔净瘲l件的其他組織形式的法人納入其調(diào)整范圍。但從其靜態(tài)治理結(jié)構(gòu)的安排、成員的有限責(zé)任、基于股份的表決與收益分配原則看，該路徑無疑體現(xiàn)了公司治理的結(jié)構(gòu)內(nèi)核。

基于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的“特別性”，兼采各模式以規(guī)避單純適用某一模式帶來的解釋困境無非具有“政治正確性”，但在實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)并軌市場經(jīng)濟(jì)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人獲得獨(dú)立市場主體地位時(shí)，不應(yīng)忽視市場對于效率的天然追求，應(yīng)當(dāng)盡可能地避免人為的異質(zhì)化。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份性要求反映在運(yùn)營管理集體資產(chǎn)時(shí)，表現(xiàn)為資產(chǎn)運(yùn)營的公共利益要求與防止集體所有權(quán)流失的要求，就此適用“合作社模式”實(shí)際上造成了法人股份的流動(dòng)性障礙。對此，實(shí)際上公司化模式路徑并沒有被窮盡，適用該路徑須同時(shí)滿足以下條件：其一，集體不喪失對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的控制權(quán)以防止集體資產(chǎn)的不當(dāng)流失；其二，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人成員有效分享經(jīng)營性收益，包括保障性的固定收益以及允許獲得的個(gè)人投資性收益；其三，明確區(qū)分集體資產(chǎn)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人資產(chǎn)以及成員個(gè)人資產(chǎn)，防止互相之間的不當(dāng)侵蝕。

（二）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的治理規(guī)則

1.農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人治理的股權(quán)結(jié)構(gòu)安排

有學(xué)者將我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革形象地總結(jié)為“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”的市場化轉(zhuǎn)變過程[37]。這一轉(zhuǎn)變過程需要特別注意：集體所有制價(jià)值體系蘊(yùn)含對經(jīng)濟(jì)效益的追求，不應(yīng)僅指向集體經(jīng)濟(jì)利益層面，農(nóng)民個(gè)人作為集體成員更應(yīng)是集體所有權(quán)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的最終歸屬[38]。反映在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人股權(quán)結(jié)構(gòu)中，地方立法實(shí)踐采取了區(qū)分設(shè)置集體股（下稱“集體預(yù)留股”）與個(gè)人股的形式，亦即設(shè)置一定比例的集體股，提取對應(yīng)收益來滿足公共產(chǎn)品供給。筆者認(rèn)為，區(qū)分類型股份的設(shè)置對促進(jìn)資本流轉(zhuǎn)具有十分積極的意義，但仍然存在一定缺陷：伴隨著新的村集體成員的不斷加入以及原有股份的不斷流轉(zhuǎn)，可能出現(xiàn)兩種情形：一方面，預(yù)留集體股出現(xiàn)存量不足問題；另一方面，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人股份因不斷流轉(zhuǎn)而導(dǎo)致集體失去對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的控制，集體資產(chǎn)原有的保障功能很可能被沖淡甚至消除。對此，應(yīng)當(dāng)保留類型化的思路，采取區(qū)分兩類持股主體的股權(quán)結(jié)構(gòu)安排。需要特別說明的是，在法人成立時(shí)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的股份原則上仍然遵守“一股一權(quán)”原則，為方便下文論述，因持股主體身份不同而區(qū)分出“集體股”與“普通股”兩類股份。具體而言：

（1）資產(chǎn)量化方面?！凹w股”對應(yīng)農(nóng)村集體的全部經(jīng)營性資產(chǎn)、未發(fā)包到戶的資源性資產(chǎn)與各級財(cái)政資金投入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目形成的資產(chǎn)等，此部分股權(quán)可二次區(qū)分設(shè)置前文所述的集體預(yù)留股與個(gè)人股。此外，“集體股”具備滿足農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員利益需要的公共服務(wù)功能。“普通股”對應(yīng)農(nóng)村集體成員及組織外的經(jīng)營性資產(chǎn)投入，其中前者包括農(nóng)村集體成員的個(gè)人資產(chǎn)投資、集體股分配收益再投入、已承包的資源性資產(chǎn)入股等。這就意味著集體組織成員在通過成員身份獲得“集體股”的同時(shí)，還能夠通過再投資獲得更高的“普通股”份額以及更高的分配收益。

（2）結(jié)構(gòu)層級方面。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人采取“雙層”股權(quán)結(jié)構(gòu)，“集體股”與“普通股”基于出資比例進(jìn)行劃分，這是第一層結(jié)構(gòu)。第一層結(jié)構(gòu)中的“集體股”上設(shè)置獨(dú)立的“持股平臺”，其中又分設(shè)集體預(yù)留股與個(gè)人股，個(gè)人股以份額或比例的形式量化到本集體組織成員，這是第二層結(jié)構(gòu)。在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人面臨一項(xiàng)決議時(shí)，基于契約理論與自治理論，以及集體經(jīng)濟(jì)平等性原則，出于降低制度成本的考量，第二層結(jié)構(gòu)內(nèi)通過所謂“羅虛代爾原則”，即現(xiàn)有各地立法實(shí)踐適用的“一人一票”或“一戶一票”表決機(jī)制，與被章程設(shè)定的表決通過條件，最終形成統(tǒng)一的決議意向并反映在第一層結(jié)構(gòu)的表決中。其中“持股平臺”形式的集體股在我國的私募融資等領(lǐng)域已經(jīng)得到了廣泛的實(shí)踐，誠然“持股平臺”僅為“同股同權(quán)”原則下的妥協(xié)之策，但實(shí)際上我國《公司法》第一百三十一條已經(jīng)賦予了種類股規(guī)范空間，《優(yōu)先股試點(diǎn)管理辦法》亦為未來設(shè)置農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人實(shí)質(zhì)上的多層級股權(quán)結(jié)構(gòu)提供了規(guī)則依據(jù)。

（3）股份流轉(zhuǎn)方面。公有制下的集體經(jīng)濟(jì)形式屬于我國長期保持的基本經(jīng)濟(jì)形式。其中土地本身是農(nóng)民的“生存保障基礎(chǔ)”，如何利用土地資源獲得進(jìn)一步收益則為“發(fā)展”。與此對應(yīng)，前述“集體股”具有身份性的特點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持有限流轉(zhuǎn)原則，“普通股”則承載市場化流轉(zhuǎn)的“發(fā)展”期待。如此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的資產(chǎn)空間不再受原始集體資產(chǎn)價(jià)值的限制，而是具有了無限擴(kuò)張的可能：在“普通股”方面，能夠依托市場進(jìn)行有效的資源配置和再配置；在“集體股”方面，能夠通過“有形的手”發(fā)揮資源優(yōu)先配置的優(yōu)勢，同時(shí)因“集體股”的所有人也是集體的所有人，又能在一定程度上避免權(quán)力尋租和腐敗。

（4）法人間關(guān)系方面。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人（下稱“原始法人”）的初始設(shè)立對應(yīng)一個(gè)農(nóng)村集體，相互之間不存在重疊，允許“原始法人”出資設(shè)置或投資另一法人（如設(shè)立或參股農(nóng)民專業(yè)合作社等組織形式，以下均稱“次級法人”），又允許其他市場主體投資入股以上法人、組織，但不允許“原始法人”對其自身或用于投資的集體資產(chǎn)失去適當(dāng)?shù)目刂疲鴮?dǎo)致集體資產(chǎn)非必要的流失（具體機(jī)制見下文）。然而，采取一個(gè)“原始法人”對應(yīng)一個(gè)農(nóng)村集體的做法在我國存在類似的制度改革的教訓(xùn)：在1998年以后的國有大中型企業(yè)的公司化改制中，企業(yè)重組上市作為其核心步驟，包括“整體上市”和“剝離上市”，前者收效較好，但耗時(shí)較長；后者見效快，但遺留下諸多問題，最突出的是嚴(yán)重的“內(nèi)部人控制”問題。有了前車之鑒，為避免重蹈覆轍，“原始法人”資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)對應(yīng)全部集體資產(chǎn)，全部集體成員作為有效的所有權(quán)人，而所謂“核心資產(chǎn)剝離”完全可以在“次級法人”上實(shí)現(xiàn)。

2.農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人治理的決議機(jī)制設(shè)計(jì)

因各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異以及民商事主體自身發(fā)展程度各異，不同主體所獲得外部投資的情況各異。這意味著，內(nèi)部再投資較多或者獲得外部投資較少的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人對其自身的控制力較強(qiáng)；反之，“集體股”占比較少的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人無法保證農(nóng)村集體的有效控制，出現(xiàn)集體資產(chǎn)面臨流失的危險(xiǎn)，危及集體公共利益與成員個(gè)人利益。為了防止農(nóng)村集體失去控制權(quán)，現(xiàn)行規(guī)則往往會(huì)在持股比例方面作出限制，如“設(shè)置集體股的，集體股占總股權(quán)比例不得低于單個(gè)自然人或法人占總股權(quán)的比例”[39]，“通過份額量化或者轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)與、繼承等方式持有農(nóng)村集體資產(chǎn)份額的，持有的總份額不得超過農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織章程規(guī)定的上限”[40]。以上做法雖然能夠有效保留集體對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的控制，但會(huì)帶來“普通股”市場化流轉(zhuǎn)的困難以及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人融資能力與擴(kuò)張規(guī)模的限制。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)賦予農(nóng)村“集體亦即“集體股”持股主體對于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的成員大會(huì)決議的一票否決權(quán)（下稱“特定股東同意機(jī)制”），亦即基于第一層股權(quán)結(jié)構(gòu)的特定股東同意權(quán)；其功能是遏制占股比例具有優(yōu)勢的“普通股”股東的不當(dāng)控制，保持資本擴(kuò)張時(shí)的“人合性”，實(shí)現(xiàn)對經(jīng)營管理的有效監(jiān)督。

（1）域外規(guī)則借鑒基礎(chǔ)。在域外立法及實(shí)踐中，與上述“特定股東同意機(jī)制”最為相近的是黃金股制度。黃金股制度發(fā)祥于“二戰(zhàn)”后經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的私有化浪潮中，在反對國家干預(yù)的趨勢下，英國為了保留對私有化國企的控制權(quán)，黃金股制度應(yīng)運(yùn)而生。其制度目的在于保證國家對于涉及國計(jì)民生或戰(zhàn)略性需要的領(lǐng)域的企業(yè)保留控制權(quán)，防止不當(dāng)?shù)慕?jīng)營決策對國民經(jīng)濟(jì)、國家安全產(chǎn)生影響，甚至抵御不當(dāng)?shù)臄骋馐召?。為了不對日常?jīng)營產(chǎn)生影響，黃金股僅對涉及公司重大經(jīng)營決策以及會(huì)對國家產(chǎn)生影響的決議事項(xiàng)發(fā)揮作用。與“特定股東同意機(jī)制”存在制度建構(gòu)背景差異，黃金股制度下的特權(quán)股東除享有對特定事項(xiàng)的一票否決權(quán)外，還可以強(qiáng)制命令公司就特定事項(xiàng)作出決議。由此可見，黃金股制度與“特定股東同意機(jī)制”制度邏輯相通，均是為了保證主體對法人形成控制，防止不當(dāng)?shù)姆ㄈ藳Q議損害法人及其股東的利益。但是否需要賦予特定股東強(qiáng)制命令決議權(quán)，在制度建構(gòu)時(shí)我國應(yīng)采審慎態(tài)度，以更好地實(shí)現(xiàn)市場化目標(biāo)、規(guī)避市場主體異化風(fēng)險(xiǎn)以及防止回歸“政經(jīng)不分”而產(chǎn)生新的權(quán)力尋租空間。

（2）現(xiàn)行規(guī)范參考基礎(chǔ)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人設(shè)置集體同意權(quán)的制度基礎(chǔ)為自治章程。對設(shè)置集體同意權(quán)的現(xiàn)行規(guī)則進(jìn)行考察，需要以區(qū)分兩種公司組織形式的進(jìn)路展開。在有限責(zé)任公司方面，《公司法》第三十四條規(guī)定，對于股東分紅與增資認(rèn)繳等規(guī)則須由“全體股東約定”進(jìn)行調(diào)整，亦即《公司法》在前述情況下賦予特定股東一票否決權(quán)。對此，《中華全國律師協(xié)會(huì)律師承辦公司治理業(yè)務(wù)操作指引》第14.3.6條第2款作了進(jìn)一步延伸，允許“擴(kuò)大股東的一票否決權(quán)適用的事項(xiàng)”。在股份有限公司方面，我國現(xiàn)行法律規(guī)范語焉不詳。地方政府文件曾對此進(jìn)行過試探，如廣東省人民政府于2014 年11 月發(fā)布的《關(guān)于深化省屬國有企業(yè)改革的實(shí)施方案》，其第二條第（四）項(xiàng)在國有資本授權(quán)經(jīng)營體制方面，允許針對準(zhǔn)公共性企業(yè)探索建立國有股東“金股”機(jī)制，特定股東按照約定對于特定事項(xiàng)行使否決權(quán)。由此可見，對于股份公司的特定股東同意機(jī)制，雖然我國尚未有國家層面的立法規(guī)范，但已在地方性文件中進(jìn)行了有益的嘗試，為集體對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人決議的控制權(quán)提供了現(xiàn)實(shí)規(guī)范參考。

（3）司法與市場實(shí)踐基礎(chǔ)。在司法實(shí)踐方面，同樣可以借助兩種公司組織形式的案例進(jìn)行類比考察。關(guān)于有限責(zé)任公司的規(guī)則設(shè)計(jì)不勝枚舉，而對缺少立法規(guī)范的股份有限公司而言，我國司法實(shí)踐亦不缺乏肯定性判例。如在“交科院科技集團(tuán)有限公司與廈門柏事特信息科技有限公司等公司決議效力確認(rèn)糾紛案”[41]中，法院確認(rèn)了股東享有一票否決權(quán)即特定股東同意機(jī)制的有效性。又如“中易和科技有限公司、浙江創(chuàng)瑞投資咨詢有限公司公司決議撤銷糾紛案”[42]，法院裁判明確說明章程可以為特定股東創(chuàng)設(shè)一票否決權(quán)。在市場實(shí)踐方面，特定股東同意機(jī)制的適用并不鮮見，有為穩(wěn)定公司控制權(quán)以及穩(wěn)定公司持續(xù)經(jīng)營帶來助益的，如華為的一票否決權(quán)制度；亦有權(quán)利人濫權(quán)導(dǎo)致公司出現(xiàn)僵局的情況，如擁有“ofo 小黃車”的北京拜克洛克科技有限公司，這些都為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人治理設(shè)計(jì)提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

綜上，采取設(shè)置兩類持股主體的安排，特別是賦予“集體股”持股主體對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人成員大會(huì)的特定股東同意權(quán)，經(jīng)域外規(guī)則、現(xiàn)行規(guī)范以及司法與市場實(shí)踐的檢視，已具備在我國實(shí)施的基礎(chǔ)。毋庸置疑，以上股權(quán)結(jié)構(gòu)安排與法人決議機(jī)制既能夠滿足我國公有制基本經(jīng)濟(jì)制度對于集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)與職能要求，又符合集體經(jīng)濟(jì)市場化發(fā)展的市場主體定位。

四、結(jié)語

為回應(yīng)《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“政經(jīng)分開”“折股量化”等國家政策推進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)市場化的要求，筆者對我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人治理機(jī)制的立法現(xiàn)狀與運(yùn)行現(xiàn)狀進(jìn)行了檢視。發(fā)現(xiàn)前者在國家與地方立法層面均無法滿足市場化主體的要求，且具體治理規(guī)則與機(jī)制缺失；后者存在未實(shí)現(xiàn)市場化治理、內(nèi)部人控制與組織封閉性問題，自治實(shí)踐困難重重。針對以上問題，一方面，回應(yīng)“政經(jīng)分開”的政策要求，對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人比照現(xiàn)有組織形式進(jìn)行檢驗(yàn)，最終確定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人應(yīng)當(dāng)參考營利法人的組織結(jié)構(gòu)搭建自身的組織框架，并在法人設(shè)立、財(cái)產(chǎn)獨(dú)立性、人員流動(dòng)性方面進(jìn)行論證與檢驗(yàn)。另一方面，明確“折股量化”的制度需要，參考股份公司化的治理模式，設(shè)置兩類持股主體的股權(quán)結(jié)構(gòu)安排并賦予“集體股”持股主體特定股東同意權(quán)。以上具體制度建構(gòu)能夠在不脫離集體資產(chǎn)特有的保障職能的同時(shí)，將集體經(jīng)濟(jì)融入一般市場經(jīng)濟(jì)中，防止異化，激發(fā)集體經(jīng)濟(jì)的市場潛力。

注釋：

①張璁：《法人一章增加特別法人類別》，《人民日報(bào)》2016年12月20日，第4版。

②參見2014年國務(wù)院《政府工作報(bào)告》。

③“政經(jīng)分開”且具有市場私主體地位的考察標(biāo)準(zhǔn)為：允許集體經(jīng)濟(jì)組織獲得獨(dú)立的市場地位，使其獨(dú)立于行政干預(yù)，僅接受行政指導(dǎo)和監(jiān)督，同時(shí)又具有選擇法人組織形式的自由。

④具體治理機(jī)制的完整性主要考察是否具備法人組織形式、治理主體及其權(quán)利義務(wù)、治理結(jié)構(gòu)、議事規(guī)則、產(chǎn)權(quán)機(jī)制等。

⑤江蘇省農(nóng)業(yè)委員會(huì)課題組：《關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)若干問題的研究》，《江蘇農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2016年第12期。

⑥[17]管洪彥：《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人治理機(jī)制立法建構(gòu)的基本思路》，《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2019年第1期。

⑦夏英、鐘桂荔、曲頌、郭君平：《我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)：做法、成效及推進(jìn)對策》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2018年第4期。

⑧參見2017 年南京市雨花臺區(qū)《關(guān)于全區(qū)涉農(nóng)村（社區(qū)）“三資”工作情況的報(bào)告》。

⑨朱健剛：《論基層治理中政社分離的趨勢、挑戰(zhàn)與方向》，《中國行政管理》2010年第4期。

⑩國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部：《集體所有制下的產(chǎn)權(quán)重構(gòu)》，中國發(fā)展出版社2015年版，第43頁。

[11]參見2017 年江蘇省南京市雨花臺區(qū)工作報(bào)告、2020年山東省萊西市姜山鎮(zhèn)工作報(bào)告。

[12]參見（2019）桂01民終13778號。

[13]參見（2020）京01民終319號。

[14]參見（2015）二中民（商）立終字第11685號。

[15]參見（2018）遼13民終1428號。

[16]參見（2013）佛順法容民初字第1086號、（2015）佛順法樂民初字第511 號、（2015）二中民終字第8982號。

[18]參見《浙江省村經(jīng)濟(jì)合作社示范章程》。

[19]參見《廣東省農(nóng)村股份合作經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社和股份合作經(jīng)濟(jì)社示范章程》。

[20][36]郭潔：《論農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的營利法人地位及立法路徑》，《當(dāng)代法學(xué)》2019年第5期。

[21]張新寶：《〈民法總則〉的制定》，http://www.civillaw.com.cn/zt/t/?id=32450，2020年4月6日訪問。

[22]韓俊：《在民法總則中明確集體經(jīng)濟(jì)組織的特殊法人地位》，《中國人大》2016年第21期。

[23]萬華：《中華人民共和國民法總則實(shí)務(wù)指南》，中國法制出版社2017年版，第386頁。

[24]楊立新：《民法總則》（第2 版），法律出版社2017年版，第152頁。

[25]許中緣、崔雪煒：《“三權(quán)分置”視域下的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人》，《當(dāng)代法學(xué)》2018年第1期。

[26]屈茂輝：《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人制度研究》，《政法論壇》2018年第2期。

[27]王利明：《民法總則研究》（第3版），中國人民大學(xué)出版社2020年版，第363頁。

[28]《我國首次向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織頒發(fā)登記證書》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=161734548762539 5981&wfr=spider&for=pc，2020年4月10日訪問。

[29]韓松：《農(nóng)民集體所有權(quán)主體的明確性探析》，《政法論壇》2011年第1期。

[30]溫世揚(yáng)、吳昊：《集體土地“三權(quán)分置”的法律意蘊(yùn)與制度供給》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第3期。

[31]韓長賦：《農(nóng)村集體資產(chǎn)股份流轉(zhuǎn)封閉運(yùn)行》，http://www.xinhuanet.com/politics/2017-01/03/c_12943 0227.htm，2020年4月10日訪問。

[32]陶鐘太朗、沈冬軍：《論農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人》，《中國土地科學(xué)》2018年第5期。

[33]如山東省工商行政管理局印發(fā)的《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)（社區(qū)）股份合作社辦理工商登記有關(guān)問題意見》中規(guī)定的“農(nóng)民專業(yè)合作社法人”。

[34]如深圳市對于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的改革定位是股份合作公司。

[35]股份合作制法人被多數(shù)地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織廣泛采納，成為最主要的模式，如《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)定》（2013年）第三條中明確列舉了股份合作經(jīng)濟(jì)聯(lián)合總社、股份合作經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社、股份合作經(jīng)濟(jì)社等類型。

[37]陳曉軍：《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的設(shè)立與變更》，《人民法治》2019年第14期。

[38]溫世揚(yáng)、蘭曉為：《土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的利益沖突與立法選擇》，《法學(xué)評論》2010年第1期。

[39]參見《黑龍江省人民政府關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理的意見》（2019年）第十三條。

[40] 參見《上海市農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》（2017年）第十一條。

[41]參見（2019）京02民終1295號。

[42]參見（2019）浙01民終608號。