韋嘉燕

（1.中南財經政法大學 法學院，湖北 武漢 430073；2.南寧學院，廣西 南寧 530200）

一、引言

黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》明確黨和國家機構職能體系是“治國理政的重要保障”[1]。2019 年10 月31日黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱十九屆四中全會《決定》）認為，應通過健全監(jiān)督體系形成具有“權力決策科學”“監(jiān)督有力”特征的權力運行制約機制[2]。習近平新時代中國特色社會主義思想指導及其通過黨的決議和憲法修改等一系列形式固定后形成的規(guī)范均視為我國憲法中國家指導思想體系規(guī)范的組成部分[3]。為順應國家治理體系和治理現(xiàn)代化的時代背景，2019 年10 月26日，十三屆全國人大常委會第十四次會議表決通過了《關于國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)的決定》（以下簡稱《制定監(jiān)察法規(guī)的決定》），明確國家監(jiān)察委員會由全國人大常委會授權而獲得根據憲法和法律對“監(jiān)察法規(guī)”的制定權，國家監(jiān)察制度持續(xù)深化改革需要在增設反腐權力分支的國家權力配置問題上，形成系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的配套法規(guī)體系，通過法律手段推進反腐敗工作國家治理法治化、規(guī)范化。解決管轄權問題需要以厘清監(jiān)察管轄為基本，監(jiān)察管轄的核心本質是對機關的整體“授權”，也就是根據國家機關職能的不同，將不同的職權授予不同的國家機關。國家監(jiān)察委員會案件管轄首先要解決的是國家監(jiān)察委員會對哪些活動有權監(jiān)督、調查和處置，以區(qū)別于其他各類監(jiān)督管理部門的監(jiān)管事務和公安、檢察、法院等的偵查工作及司法機關的法律監(jiān)督活動。在全國人大常委會以授權形式賦予監(jiān)察委員會法規(guī)制定權以形成科學規(guī)范的監(jiān)察法律規(guī)范體系的新形勢新背景下，監(jiān)察委員會案件管轄作為解決管轄權問題的首要基礎層次，對其研究的重要性和急迫性不言而喻。

二、國家治理現(xiàn)代化之監(jiān)察委員會案件管轄立法研究的憲法價值

十九屆四中全會《決定》第十四點提出健全“分事行權、分崗設權”作為完善“權力配置”的方式，并且要“明晰權力邊界，規(guī)范工作流程”，切實有效地“強化權力制約”[2]。此表述蘊含著功能主義的權力配置觀，對以我國憲法體制為基礎的國家權力橫向配置、國家機關職權類型化分配提出了更具體化的新要求。為促進各國家機關提高能力和效力，實現(xiàn)國家功能，在政權組織的“民主集中制”憲法原則指引下需要科學配置監(jiān)察委員會權力及其運作規(guī)則設計[4]、明確職責。監(jiān)察作為公權力制約的方式之一，其與憲法應然蘊含的限制公共權力，保障公民基本權利、民主自由精神相契合。將國家監(jiān)察職能整合，將形成拳頭性制約合力，規(guī)制公權力的實施，保障不同國家機關之間分工明晰、權力平衡。阿克曼給出了三個國家權力分工的正當性價值：民主、專業(yè)能力及保護、增進公民的基本權利[5]?！敖ⅰ焙汀跋拗啤苯y(tǒng)治共同組成兩面性的憲法功能[6]。將其轉換為憲法學范式，結合憲法的價值關系和價值形態(tài)[7]進行類型化而按主旨精神為標準歸納出的“法治-民主型價值”，可以認為對國家監(jiān)察委員會整體授權的監(jiān)察管轄研究之憲法價值歸納為：正義、人權、民主。本文綜合運用本質分析、系統(tǒng)、理論聯(lián)系實際價值研究方法，考慮價值論中價值來源的主觀與客觀兩方面因素[8]，分析建構國家監(jiān)察委員會案件管轄研究憲法價值的內涵。監(jiān)察委員會案件管轄立法研究的憲法價值體現(xiàn)在以下三個方面。

（一）正義：廉政權力分支監(jiān)察管轄獨立有利于專業(yè)決策和共同體目標的實現(xiàn)

亞里士多德認為，公平正義核心原則應作為優(yōu)良政體的制度設置基礎并以此為始源展開[9]。正義有分配正義與改正正義之分[10]，分配正義就是根據多個因素綜合考量而賦予差別化處理，這些要素包括不同的地位、財產、能力或者貢獻等[11]。根據該精神，對于國家公法人而言進行權力配置的分配正義可以理解為應根據組織、結構、程序、人員等因素對權力行使的正確決定影響給予各機關不同的職權配置待遇。鄧小平、彭真等“憲法工程師”將權力配置的實質標準確定為“權力行使的正確性”。習近平同志指出，“國家決策能否實現(xiàn)科學化”是一國國家制度能否獲得優(yōu)良政體評價的重要指標[12]。而決策科學化的“有效性”“科學性”“能力和效力”要素與民主集中制原則的“正確性”（Richtigkeit）內涵一脈相承。前者突出國家權能和效率、治理能力等效果正是功能主義進路所提倡[13]，也是權力配置合憲性考究的指向[13]，國家權力劃分和機關設立均須與所劃分的國家權力承擔功能相適應[14]。根據我國憲法所體現(xiàn)出的功能主義權力配置原理進路，對國家監(jiān)察委員會進行憲法上的職能整體授權，確定對哪些案件享有管轄權，能夠通過職權的各個對稱要素和監(jiān)察管轄釋放出對制約對象的權力及其監(jiān)督制約強度，建立“職權明確、分工負責、程序健全”與“上下一體、橫向協(xié)作、內部協(xié)調、整體統(tǒng)籌”的反腐敗執(zhí)紀執(zhí)法調查、反腐敗特別調查與預防腐敗的體制機制，有利于破解對違紀違法腐敗人員乃至腐敗犯罪的處置執(zhí)紀執(zhí)法、司法裁斷相互沖突的難題。

監(jiān)察委員會案件管轄設定需要考慮堅持平衡“國家權力統(tǒng)一行使”與“合理分工”，讓國家得以建構起來并能作出合理決策，進而實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化共同體之目的。如要實現(xiàn)有效能的政府目標，對于職務犯罪這類政治監(jiān)督上敏感、調查手段技術復雜、法律責任處置棘手的專業(yè)化問題的應對，需要專門獨立管制機關來規(guī)制職務廉潔性問題。孫中山先生“五權憲法”[15]認為，這與西方憲法分權主流理論使權力三權絕對分立以達到制衡效果的精神不同[16]?！拔鍣鄳椃ā蓖ㄟ^“廉政分支”進行憲法依據上對其他權力的專門、獨立規(guī)制并非會使國家能力弱化，反而能回應“職能專業(yè)化”的需要。同一級的不同國家機關之間橫向權力平衡，包括對行政權力、司法權力以及監(jiān)督者自身使用監(jiān)督權力時均應當受到約束。制約對象權力各個對稱要素及其強度是監(jiān)督制約強度的參考依據[17]。面對掌握不同權力的龐大監(jiān)察對象，需要監(jiān)察委員會整體發(fā)力，形成一個全覆蓋、全過程、體系化的監(jiān)督模式，增強監(jiān)督強度。通過對原有監(jiān)督組織和力量各要素進行整合重組，以達到形成的活力與監(jiān)察制約對象各要素強度能夠形成制衡之勢。通過全國人大常委會以授權立法方式對重組后監(jiān)察委員會內部職能授權的管轄范圍應在原有基礎上予以擴張，規(guī)范細化職務違法監(jiān)察管轄的范圍，使單獨序列的監(jiān)察權各對稱要素發(fā)揮新的強力，以期適應監(jiān)察全覆蓋的面向，實現(xiàn)橫向抓手和縱向過程的監(jiān)督、調查及處置權落實，牽引國家權力規(guī)模和中心發(fā)生轉變。

（二）人權：監(jiān)察管轄對應涵蓋和輻射公民基本權利

十九屆四中全會《決定》指出“為人民謀幸福”應該是健全監(jiān)督體系，具備“監(jiān)督有力”特點的權力運行機制的最終指向。功能主義的國家權力配置進路認為，保障自由權利是應有之義[18]?；緳嗬跋拗平y(tǒng)治”的功能實則提出并不僅是“不侵害”的單一要求，也是國家權力配置和機構設置本身不形成基本權利危害后果的消極規(guī)范[7]。憲法基本權利條款通過防御性消極要求以“國家權力禁止不當限制”方式來影響國家權力的形成中要將基本權利因素考慮其中[19]。能夠有效制約權力的就是權利，基本權利的客觀秩序功能體現(xiàn)其自身消極的防御權能夠對權力劃出邊界[20]進而形成有效制約，消除由于權力腐敗本性所帶來的不利后果[21]。這要求立法機關制定組織法、程序法時不能不當設置機構及其職權，更要避免機構間職能設置不當導致沖突或推諉。以法定權利為本位之國家法律規(guī)則一般支持以下觀點：將權利表征為法律的應然價值取向，應當以權利保障為中心或者出發(fā)點進行規(guī)范建構[22]。法律的價值理論權利本位說[22]認為，當法律上一些問題需要判斷是非曲直時，權利為先要考量的優(yōu)位因素。國家監(jiān)察委員會行使監(jiān)察權是防止公權力對人民權利進行侵害予以監(jiān)督的行為。監(jiān)察委員會通過對破壞憲法統(tǒng)一正確實施、破壞社會各方面秩序等行為予以調查、監(jiān)察和處罰[23]。國家監(jiān)察委員會對我國現(xiàn)存的犯罪、違法、違規(guī)和違紀現(xiàn)象予以整頓和處理，有助于改善違反法治和貪污腐化的作風環(huán)境，更有助于人民自由平等行使權利空間的凈化、對人權保障原則的呼應。人權保障體系涉及政治、經濟、文化和社會生活的方方面面，監(jiān)察管轄也應該對應涵蓋和輻射政治、經濟、文化和社會生活等多個方面。

（三）民主：監(jiān)察管轄標準執(zhí)行對憲治意識培育有“溢出”效應

彭真在1982 年憲法草案制定過程中認為，“使全體人民能夠更好地行使國家權力”所體現(xiàn)的“民主制約原理”[24]應作為國家機構設置的方向和權力行使的要求之一[25]。說明在“憲法主治”下人民當家做主是保證國家制度運轉有效性、權力行使的效能也是國家權力行使的“正確性”要求。“民主”文義解釋為“人民當家做主”。法治-民主型憲法價值，是人民主體與“法治”“民主”價值在憲法應然與實然兩個層面能動和效果的互動。人民主體關于法治和民主的需要的產生以憲法意識的培育為前提。

憲治意識是指公民參與憲法實踐時經過客觀對主觀作用，內化為對憲法認知、情感和意志，進而形成相對穩(wěn)定的憲法心態(tài)、憲法觀念和憲法意志，由主觀反之于客觀作用于憲法行為[26]。國家監(jiān)察委員會在依據監(jiān)察管轄制度確立的標準履行監(jiān)察職能的過程中，對公民憲政文化的培育有“溢出”效應。首先，通過監(jiān)察委員會履行多領域的監(jiān)察管轄能幫助被監(jiān)察對象牢固樹立正確的權力觀。國家監(jiān)察委員會通過各種形式在政治、經濟、文化、司法、執(zhí)法、社會和涉外等多領域履行監(jiān)察職能[27]，能夠增強各領域被監(jiān)察對象紀律意識和憲政法制觀念，根植權力來源的人民性。其次，擴大監(jiān)察管轄有利于培育被監(jiān)察對象依法用權的意識。在傳統(tǒng)的政治、經濟、文化、執(zhí)法監(jiān)察管轄的基礎上，擴大對涉嫌腐敗犯罪行為監(jiān)察的司法管轄、涉及民生基本權利的社會管轄、人民生存保障環(huán)境管轄和腐敗畏罪潛逃的涉外管轄，全方位警醒被監(jiān)察對象手中的權力不是無限的而是受黨紀國法約束的，用權要受監(jiān)督。要按權力清單用權，防止利用權力設租、尋租，避免以權壓法、濫用權力使權力“異化”導致腐敗。再次，設置監(jiān)察委員會在多領域的監(jiān)察管轄能引導和促進公民憲法觀念和意志的形成。依據監(jiān)察的預防、教育、糾偏、保護、懲處等職能設置監(jiān)察管轄制度，將反腐教育和廉政文化的實施情況納入監(jiān)察管轄范圍，在一定程度上將促進民眾憲法觀念的轉變。通過引導公民爭當尊法、學法、守法、用法模范，逐步培養(yǎng)公民自由、平等、民主、法治、保障人權等價值觀念，使公民逐漸樹立對憲法和法律的信仰及契約精神，促進公民形成憲法心態(tài)、觀念和意志。

三、監(jiān)察委員會案件管轄的立法規(guī)范架構與意蘊

（一）監(jiān)察委員會案件管轄的規(guī)范架構

我國《憲法》第一百二十四條第四款是監(jiān)察委員會結構組織形式和職權授權獲取方式來源《憲法》基礎之明示規(guī)定，規(guī)定“監(jiān)察委員會的組織和職權由法律規(guī)定”。《監(jiān)察法》在第一章“總則”第一條即表明立法目的，在微觀層面是針對行使公權力的公職人員為對象的監(jiān)督，宏觀層面置入國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景中，實現(xiàn)深化國家監(jiān)察體制改革。因而根據新時代推進依法治國和國家治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實訴求，在國家機構中增設監(jiān)察委員會并賦予其國家監(jiān)察職能?！稇椃ā返谝话俣邨l規(guī)定的是監(jiān)察委員會獲得監(jiān)察權獨立屬性的憲法依據。《監(jiān)察法》第三條明確了監(jiān)察委員會“專責”行使監(jiān)察職能的性質，通過三種工作方式以達到維護憲法和法律尊嚴的目的?；谶@一職能屬性所獲得的職權授權，我國的監(jiān)察法律體系與傳統(tǒng)部門法劃分理論分類的行政法律體系和訴訟法律體系相區(qū)別開來。依據《監(jiān)察法》第四條可知，職務犯罪辦理模式發(fā)展為以監(jiān)、公、檢、法為主體的職務違法與職務犯罪的預防與懲治機制?！侗O(jiān)察法》第四條反映的監(jiān)、公、檢、法之間分工、配合與制約的規(guī)范構造，《監(jiān)察法》第十一條重申與細化，形成了監(jiān)察委員會的監(jiān)督、調查與處置職能。然而《憲法》《監(jiān)察法》基于其基本法的屬性在監(jiān)察領域對監(jiān)察委員會職能配置及以此為基礎作出的職權授權，雖起著統(tǒng)領性和基礎性作用，但僅僅是一種概括性規(guī)定，如《監(jiān)察法》第三十四條第二款對職務犯罪牽連案件的監(jiān)察管轄進行“并案管轄，監(jiān)察主導”的原則性規(guī)定，第三十五條從監(jiān)察程序上規(guī)定了獲得案件線索進行監(jiān)察管轄實踐上實質審查的處理，仍不足以為監(jiān)察委員會監(jiān)察工作的辦案程序和具體措施的運行提供充足的制度供給，其中的規(guī)范意涵也有待進一步厘清。

2019年10月26日，全國人大常委會通過《制定監(jiān)察法規(guī)的決定》，意味著監(jiān)察法規(guī)的制定是監(jiān)察委員會案件管轄職能體系性規(guī)范完善的重大契機。監(jiān)察委員會案件管轄具體制度的建構，在對行政監(jiān)察法律進行合理繼承的基礎上，結合憲法對監(jiān)察委員會的職能定位和改革實際情況，遵循《監(jiān)察法》的立法目的、立法原則進行充實，科學解決國家監(jiān)察委員會對哪些活動有權監(jiān)督、調查和處置問題，改變職務違法監(jiān)察管轄規(guī)范設定存在立法漏洞的狀況，避免監(jiān)察委員會與各類監(jiān)督部門和公、檢、法因監(jiān)察管轄制度不清而產生案件推諉和扯皮現(xiàn)象。將監(jiān)察委員會職能體系規(guī)定作為監(jiān)察職權行使前提納入監(jiān)察法規(guī)制定宏觀規(guī)劃中，使監(jiān)察委員會職權行使和監(jiān)察立案管轄具有針對性、及時性、系統(tǒng)性和可操作性。劃分監(jiān)察管轄的法律依據應該是《監(jiān)察程序法》，而非實體的《監(jiān)察法》，建議制定并細化《國家監(jiān)察程序法》。在銜接監(jiān)察委員會案件管轄立法規(guī)定與《刑事訴訟法》基礎上科學設定職務犯罪監(jiān)察委員會案件管轄，在《國家監(jiān)察委員會管轄規(guī)定（試行）》中完善職務違法監(jiān)察管轄內容并提高至法規(guī)層面，形成《國家監(jiān)察程序法》—《國家監(jiān)察管轄條例》的法律、法規(guī)體系化層級效力。

（二）監(jiān)察委員會案件管轄的規(guī)范意蘊

黨的十九屆四中全會通過的《決定》提出，監(jiān)督體系作為建構職能體系“系統(tǒng)完備”中的有機組成部分，完善權力運行制約和監(jiān)督機制。依據《監(jiān)察法》第四條，作為監(jiān)察委員會案件管轄的總領性原則規(guī)范，國家監(jiān)察體制改革補全職務違法的防懲，擴展為監(jiān)、公、檢、法之間的職務違法與職務犯罪的預防與懲治機制，體現(xiàn)規(guī)范“系統(tǒng)完備”的發(fā)展過程。我國《憲法》第一百二十七條規(guī)定了監(jiān)察委員會履行職能行使監(jiān)察權的獨立性和與公、檢、法之間分工合作、相互配合與制約的關系，是職能體系建構“科學規(guī)范、運行高效”要求的體現(xiàn)?！侗O(jiān)察法》第一章總則第四條是對《憲法》第二十七條的重申和細化，第一款規(guī)定了監(jiān)察委員會履行職能行使監(jiān)察權的獨立性，獨立性并非不受法律約束下的絕對自由，而是在法律范圍內不受特定對象——“行政機關、社會團體和個人”的干涉；第二款通過指引性規(guī)范引導監(jiān)、公、檢、法部門在職務違法與職務犯罪案件辦理中的配合與制約；第三款規(guī)定對有關機關和單位而言屬于義務性規(guī)范，其對監(jiān)察委員會有依法協(xié)助義務。從規(guī)范視角考察《憲法》的特殊規(guī)定和《監(jiān)察法》的一般規(guī)定可以認為，監(jiān)察委員會獨立行使職權，各個機關各司其職與決策程序、管轄范圍互不干涉。在分工負責的基本框架前提下，基于反腐專門、專業(yè)性工作目標同一性要求，在規(guī)范上應然銜接以實行監(jiān)、公、檢、法之間的互相配合通力合作發(fā)揮系統(tǒng)合力、形成良性互動的實然運作模式。故監(jiān)察委員會與公、檢、法之間也形成了分工、配合與制約的規(guī)范銜接與良性互動關系，辦理職務違法或職務犯罪案件運作模式是在各司其職與互不干涉基礎上的互相配合以及互相制約。第二、第三、第四款既是以第一款各機關獨立性地位和尊嚴為前提，也能反作用且促進實現(xiàn)第一款監(jiān)察委員會的職權獨立與不受干涉。

《監(jiān)察法》第三十四條第二款對職務犯罪牽連案件的管轄進行的授權性規(guī)范事實上是確立了對職務犯罪牽連案件“并案管轄，監(jiān)察主導”的原則。該條款規(guī)范的職務犯罪被調查人主要涉及以下四種情形：一人犯數罪與他人共同犯一罪或者與他人共同犯數罪以及與他人實施的犯罪具有關聯(lián)性，導致幾個辦案機關根據《監(jiān)察法》《刑事訴訟法》等法律獲得管轄權的，職務違法、職務犯罪與其他違法犯罪性質案件雜糅并發(fā)的案件，“一般應當由監(jiān)察委員會為主調查”。按文意解釋理解，“一般”表明監(jiān)察管轄處理的基本思路，“應當”具有一定的確定和強制意味，二詞合用形成了具有前件的確定性指引規(guī)范，對涉及職務犯罪案件及其牽連案件情況下管轄處理原則上應確定由監(jiān)察委員會并案管轄；“一般”的另一重含義是特殊或例外情況下不宜由監(jiān)察委員會并案管轄的，才由其他機關管轄?！耙话恪彼N含的兩種情形同時適用該款后半部分規(guī)定的“其他機關予以協(xié)助”，“協(xié)助”的表述和與之有相似立法規(guī)范建構方式的2018 年10 月新《刑事訴訟法》第七條繼續(xù)沿用“配合”一詞不同，實則強調了監(jiān)察委員會的主導地位[28]?！侗O(jiān)察法》第三十五條從監(jiān)察程序上規(guī)定獲得案件線索進行審查的處理，采用的是排除性非列舉規(guī)范指明監(jiān)察委員會與公、檢、法之間的分工、相互配合與制約，對于不屬于監(jiān)察管轄范圍內的移送主管機關。因此《監(jiān)察法》第三十四條、第三十五條實則是第四條的細化規(guī)范，其核心本質仍是強調實踐中包含職務犯罪與職務違法涉關聯(lián)案件特殊情形及經審查不屬于監(jiān)察管轄范圍的監(jiān)察委員會與其他各機關的分工負責與互相配合是互相制約的職能體系形成和互動模式。

四、監(jiān)察法規(guī)中監(jiān)察管轄制度立法規(guī)范設定需注意的問題

（一）監(jiān)察法規(guī)中監(jiān)察管轄制度設定應遵循立法技術規(guī)范

1.立法保留

監(jiān)察法律規(guī)范內容設定應當遵循立法保留[29]原則，立法保留以立法權限分配為標準可劃分為絕對保留和相對保留[30]。二者的區(qū)別主要在于事項規(guī)定是否僅限于法律及授權主體、授權機關的范圍[31]。具體到監(jiān)察領域，結合《立法法》第九條的規(guī)定，監(jiān)察委員會案件管轄的具體規(guī)定是為更好執(zhí)行《監(jiān)察法》所作的細化，并不屬于包括監(jiān)察制度與司法制度內容在內的三項只能經由法律制定且不可授權其他機關先行根據實踐之需制定法規(guī)的絕對法律保留范圍，監(jiān)察法規(guī)立法時不需要將該內容排除在外。結合《立法法》第八條規(guī)定，可對屬于法律相對保留事項內容的關于各級監(jiān)察委員會案件管轄及其審查程序規(guī)范事項先制定監(jiān)察法規(guī)和相關執(zhí)行性的規(guī)范。《制定監(jiān)察法規(guī)的決定》指出，為履行領導地方各級監(jiān)察委員會工作的職責，需要制定監(jiān)察法規(guī)的事項是監(jiān)察法規(guī)可以作出規(guī)定事項理由之一。監(jiān)察委員會案件管轄及包含監(jiān)察管轄程序等問題在監(jiān)察法規(guī)中規(guī)定，在一定程度上能緩解法治與改革之間的緊張關系。

2.法律優(yōu)先

依據法的效力理論[32]，根據《立法法》第九十二條之“特別法優(yōu)于一般法”“新法優(yōu)于舊法”等立法技術規(guī)則，《監(jiān)察法》是位居憲法之下在國家監(jiān)察工作方面的具有統(tǒng)領地位的法律，制定主體為全國人民代表大會，在監(jiān)察管轄制度上的新規(guī)定理應優(yōu)先處于同一法律層級的《刑事訴訟法》?！秶冶O(jiān)察委員會管轄規(guī)定（試行）》升級至法規(guī)后其制定主體為國家監(jiān)察委員會?！读⒎ǚā返谝话倭闼臈l第三款規(guī)定司法解釋之主體在未獲得新的授權決定擴展至監(jiān)察委員會情況下，國家監(jiān)察委員會并不屬于法律解釋主體，僅以《國家監(jiān)察委員會管轄規(guī)定（試行）》升級至法規(guī)后所明示的管轄罪名為限作為監(jiān)、公、檢、法之間互相配合辦理的職務犯罪案件。從法律優(yōu)先原則的角度來看，監(jiān)察法規(guī)中監(jiān)察委員會案件管轄的設定至少應具備三個特點：第一，內容不得抵觸包括目的、原則、監(jiān)察管轄具體規(guī)則等在內的憲法、監(jiān)察法律規(guī)范內容；第二，根據《立法法》第八十八條第一、第二款之規(guī)定，《國家監(jiān)察委員會管轄規(guī)定（試行）》提高至法規(guī)層面并科學設定職務犯罪監(jiān)察委員會案件管轄，補足職務違法監(jiān)察管轄內容后的監(jiān)察法規(guī)規(guī)范效力在位階上低于《監(jiān)察法》等法律，但高于地方性法規(guī)、規(guī)章；第三，新制定的監(jiān)察法律、法規(guī)中監(jiān)察委員會案件管轄內容在范圍、種類、幅度上不得擴大或縮小《監(jiān)察法》規(guī)范，并需經受合法性審查。

（二）監(jiān)察管轄限制性規(guī)定的思考

1.對監(jiān)察管轄限制過嚴不利于實現(xiàn)監(jiān)察職能

國家治理內容體系治理主體應為“黨、政、企、社、民、媒”六位一體及其之間互動合力；治理主體主要依靠法律等六大具體治理方法，使治理體系主要發(fā)揮監(jiān)管在內的五大功能；實現(xiàn)自上而下、自下而上、橫向互動三大治理運行路徑[33]。重構的監(jiān)察制度在我國的國家治理體系中，在治理結構上屬于“黨、政”性質的治理主體，承載著治理功能體系監(jiān)管的功能。要準確定位監(jiān)察職能，需尊重監(jiān)察歷史及規(guī)章制度的繼承性和延續(xù)性，確認除傳統(tǒng)的政治、經濟、執(zhí)法方面的監(jiān)察管轄內容外，加上劃轉的職務犯罪監(jiān)察司法監(jiān)察管轄，增加涉外監(jiān)察管轄，以實現(xiàn)運行體系自上而下運轉[34]；同時，應進一步從橫向上豐富監(jiān)察職能內涵，拓展監(jiān)察職能種類，增加社會、環(huán)境方面的監(jiān)察管轄，與文化監(jiān)察管轄[35]一并促進運行體系的橫向互動。擴張監(jiān)察管轄面，使監(jiān)察人員在準確定位職能基礎上配置的適當職權能與其肩負的重要使命相稱，使國家監(jiān)察管轄具體應該體現(xiàn)七個方面，即糾偏、廉政、預防、服務、效能、懲處及監(jiān)督。由該七個職能內涵出發(fā)，監(jiān)察委員會的監(jiān)察管轄優(yōu)化建議為：強化政治監(jiān)察管轄；擴大經濟監(jiān)察管轄；強調文化監(jiān)察管轄；增加社會、環(huán)境監(jiān)察管轄；細化執(zhí)法監(jiān)察管轄；厘清司法監(jiān)察管轄；重視涉外監(jiān)察管轄。

2.監(jiān)察管轄程序性規(guī)定不宜限制過窄

劃分監(jiān)察管轄的法律依據[36]應該是監(jiān)察程序法，而非實體的監(jiān)察法。將《國家監(jiān)察程序法》與《政務處分法》《監(jiān)察官法》一并列入全國人大常委會立法規(guī)劃，通過實體與程序一體兩面實現(xiàn)規(guī)范化，提高監(jiān)察效能合力。監(jiān)察程序法作為監(jiān)察工作開展時對問題線索處置、調查等的權限分配，是劃分監(jiān)察管轄的依據[23]，應對監(jiān)察委員會案件管轄、案件線索審查移送程序等問題給予集中、明確規(guī)定。當然，監(jiān)察法中有關監(jiān)察職責和監(jiān)察對象主體范圍的規(guī)定也會影響到管轄的確定?！侗O(jiān)察法》第十一條和《國家監(jiān)察委員會管轄規(guī)定（試行）》更側重于對職務犯罪管轄范圍的細化，但所涉規(guī)范中羅列的職務犯罪邏輯混淆導致分工模糊，行為內涵界限不清，手段方式有包含交叉之意，將情節(jié)輕重程度相異致后果不同的行為并排列舉，將行為、目的、手段作為規(guī)范中并列出現(xiàn)的詞語的立法方式，將職務違法與職務犯罪結構上視同并列關系。因此建議將一般違法與職務犯罪管轄規(guī)定通過量化細化進行界限清晰的區(qū)分，另行通過類型化列舉式的立法技術，強化職務違法指引性規(guī)范創(chuàng)設。應改變《監(jiān)察法》中涉及職務違法表述上與職務犯罪并列或裁量選擇的立法表述，將職務違法含義的表述不作擴大解釋，僅將其理解在字面含義范圍內。實際上，職務違法與職務犯罪管轄范圍相比，其內涵較為豐富，且具有更廣泛的外延，其“違法”行為范圍不僅包括已觸犯《刑法》但免受刑罰處罰行為，還指觸犯憲法、法律、行政法規(guī)的職務行為，甚至包括違反符合為執(zhí)行上位法規(guī)定而進行細化的地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的職務行為。在監(jiān)察對象主體范圍方面，《監(jiān)察法》第十五條監(jiān)察委員會對職務違法、犯罪的監(jiān)察人員并不限于國家工作人員，將其擴展為行使公權力履行公職的人員，符合國家立法設立的目的和監(jiān)察理論，避免失職瀆職行為給國家和人民利益造成重大損失，國有資產流失和公職人員腐敗破壞社會主義經濟基礎和政治根基，動搖社會主義大廈的基石。

3.現(xiàn)行監(jiān)察法的監(jiān)察管轄部分限制性規(guī)定有悖于公正原則

雖然依據《監(jiān)察法》第三條和第三十四條與監(jiān)察管轄有關的規(guī)定，監(jiān)察委員會似乎可以對一切職務犯罪進行調查，并且具有可將部分職務犯罪的調查工作交由檢察機關或公安機關實施的主導權，然而公正始終應該是法治的底色，在監(jiān)察管轄配置上不能以犧牲公正為代價[37]。當在訴訟活動過程中部分案件由監(jiān)察委員會管轄可能會導致案件處理不公正時，由監(jiān)察委員會管轄的決定并非為最好的選擇，應避免監(jiān)察管轄制度規(guī)定上的“監(jiān)察中心主義”，如以下三類案件：第一，司法工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權利、損害司法公正等職務犯罪行為在訴訟活動過程中被發(fā)現(xiàn)的案件。第二，如偽證罪、妨害作證罪、窩藏包庇罪以及辯護人、訴訟代理人毀滅證據、偽造證據、妨害作證罪等類型案件。第三，牽連程度比較低的互涉案。原因主要是：第一類監(jiān)察管轄實際上是要求監(jiān)察委員會對于本機關工作人員出現(xiàn)利用職務犯罪行為主動移送給其他司法機關處理，勉為其難且不符合實際。該類所描述的情況屬于《刑事訴訟法》第十九條第二款規(guī)定之職務犯罪案件，規(guī)范賦予檢察機關保有針對訴訟活動進行法律監(jiān)督的權力，對此監(jiān)察委員會不能參與其中，而只能由檢察機關自行立案偵查。故為避免與《刑事訴訟法》相沖突，由檢察機關管轄更為適宜，可以移送管轄。關于第二類情況，由于此類案件當事人的行為與監(jiān)察管轄機關的調查（偵查）取證行為直接對立，雙方存在利益沖突，難以做到公正處理。為了避免監(jiān)察委員會打擊和報復性追訴的可能性，對這類案件宜交由本機關之外的機關辦理能更好遵循監(jiān)察管轄的憲法價值和立法精神。建議借鑒《刑事訴訟法》第四十四條第三款的規(guī)定，將該類案件交由具有偵查設備和技能更優(yōu)的公安機關管轄。第三類管轄的案件所指的牽連程度比較低的互涉案，如監(jiān)察委員會在調查受賄案件中起非重要作用和地位的某國家機關工作人員的受賄事實時，發(fā)現(xiàn)其過去觸犯故意殺人罪或搶劫等類似十大重罪性質的與職務犯罪牽連程度較低行為，鑒于專業(yè)性、辦案經驗和技術設備等對調查取證等多種優(yōu)勢考慮，宜將非職務犯罪案件移交公安機關辦理。

五、結語

本文因應當前國家監(jiān)察委員會獲得制定監(jiān)察法規(guī)授權的迫切需求而進行的監(jiān)察委員會案件管轄立法考量，通過深究國家治理現(xiàn)代化之監(jiān)察委員會案件管轄立法研究的憲法價值，考察監(jiān)察委員會案件管轄的立法規(guī)范架構與意蘊，監(jiān)察法規(guī)中監(jiān)察管轄制度立法規(guī)范設定需注意的立法技術規(guī)范和限制性規(guī)定正反兩方面問題，獲得監(jiān)察委員會案件管轄多維建構考量空間。