文/穆新武 王苗苗 尹飛 張偉 宋威 蔡云海 李強(qiáng)

本文以江蘇省內(nèi)駱馬湖漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)現(xiàn)狀為例，綜合分析湖區(qū)漁船數(shù)量及分布、漁業(yè)人口、漁民年齡結(jié)構(gòu)及當(dāng)前退漁還湖進(jìn)展等數(shù)據(jù)，對(duì)湖區(qū)漁民生存現(xiàn)狀和轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)難點(diǎn)進(jìn)行分析，并就加強(qiáng)漁政執(zhí)法、爭(zhēng)取政策支持和漁業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)等方面提出建議，以期為內(nèi)陸湖泊漁業(yè)發(fā)展及未來(lái)退捕（養(yǎng)）工作的順利開(kāi)展提供參考。

駱馬湖地處江蘇省北部，地跨宿遷、新沂2市，平均水深約3.3m，湖泊面積約260km2，是淮河流域第3大湖泊，江蘇省第4大淡水湖。其充足的水資源和良好的生態(tài)環(huán)境，孕育了豐富的水生動(dòng)植物，為湖區(qū)漁業(yè)的發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。上個(gè)世紀(jì)90年代末以來(lái)，大批漁民依靠網(wǎng)箱或圍網(wǎng)養(yǎng)殖結(jié)合日常捕撈逐漸走向小康。湖區(qū)的漁業(yè)也從單純的捕撈向捕養(yǎng)結(jié)合的方向快速發(fā)展，大量的網(wǎng)箱、網(wǎng)圍、圍欄和漁籪等設(shè)施遍布湖面，對(duì)湖區(qū)的生態(tài)環(huán)境造成了巨大壓力。自2016年以來(lái)，隨著江蘇省“兩減六治三提升”行動(dòng)的開(kāi)展，加之今年開(kāi)始實(shí)行長(zhǎng)江流域重點(diǎn)水域全面禁捕，湖區(qū)的漁業(yè)生產(chǎn)空間大幅縮減，越來(lái)越多的漁民面臨轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)的困境。如何順利安置這些退捕（養(yǎng)）漁民，成為政府和漁業(yè)主管部門的一大難題。近年來(lái)，國(guó)內(nèi)學(xué)者大多關(guān)注的是沿海漁民的轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)問(wèn)題，對(duì)內(nèi)陸湖泊漁民的轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)問(wèn)題研究較為不足。

一、當(dāng)前駱馬湖漁民生產(chǎn)生活基本情況

（一）漁船數(shù)量及分布

本文所指漁船是漁民群眾在湖區(qū)從事漁業(yè)捕撈、水產(chǎn)養(yǎng)殖和水產(chǎn)品購(gòu)銷運(yùn)輸并按時(shí)船檢的船舶。按照江蘇省漁船信息系統(tǒng)2020年6月的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)（如表1），駱馬湖沿湖現(xiàn)有漁船1984艘，包含捕撈漁船1615艘，養(yǎng)殖漁船325艘，漁業(yè)輔助船44艘。其中，宿遷市曉店鎮(zhèn)、皂河鎮(zhèn)和新沂市新店鎮(zhèn)、窯灣鎮(zhèn)4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的漁船占了全湖漁船的83.97%。

表1 駱馬湖漁船數(shù)量及分布情況

圖1 駱馬湖漁民年齡結(jié)構(gòu)情況

（二）漁民年齡結(jié)構(gòu)

根據(jù)江蘇省漁船信息系統(tǒng)1984位船主身份信息分析，從年齡結(jié)構(gòu)看（圖1），41歲~70歲的漁民占湖區(qū)漁民總數(shù)的85.03%，其中51歲~60歲占37.5%，在所有年齡段內(nèi)人數(shù)最多。結(jié)果表明，中老年尤其是老年漁民是湖區(qū)漁民的主力，湖區(qū)漁民年齡結(jié)構(gòu)已經(jīng)呈現(xiàn)老齡化。

（三）漁民家庭人口基本情況

2019年捕撈證年審期間，筆者對(duì)駱馬湖宿遷水域全部281戶專業(yè)捕撈漁民家庭人口情況進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)和分析，漁民家庭人口僅占沿湖生活總?cè)丝诘?.69%，漁業(yè)人口在沿湖分布的相關(guān)區(qū)、縣的總?cè)丝谥斜壤^低。

（四）漁民收入情況

駱馬湖湖區(qū)漁民早已由捕撈向水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)和第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。以2014年～2019年中國(guó)漁業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒和中國(guó)經(jīng)濟(jì)年鑒中的數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)比分析，結(jié)果顯示（圖2），漁民年可支配收入略高于農(nóng)民，約為城鎮(zhèn)居民的1/2，收入增速與農(nóng)民相似，低于城鎮(zhèn)居民。駱馬湖湖區(qū)漁民收入與全國(guó)趨勢(shì)相同。

（五）湖區(qū)退養(yǎng)及退捕現(xiàn)狀

2016年以來(lái)，江蘇省駱馬湖漁業(yè)管理委員會(huì)辦公室（以下簡(jiǎn)稱“省駱馬湖漁管辦”）聯(lián)合沿湖地方政府，深入貫徹落實(shí)江蘇省“263”專項(xiàng)整治行動(dòng)要求，全面清理無(wú)證養(yǎng)殖設(shè)施，科學(xué)有序地開(kāi)展網(wǎng)箱、網(wǎng)圍退養(yǎng)及保護(hù)區(qū)內(nèi)退捕工作。2020年，駱馬湖新沂水域已經(jīng)率先實(shí)現(xiàn)網(wǎng)箱、網(wǎng)圍的全面禁養(yǎng)，先后拆除網(wǎng)箱面積55萬(wàn)m2，網(wǎng)圍面積2360萬(wàn)m2，涉及退養(yǎng)漁民375戶。駱馬湖宿遷水域經(jīng)過(guò)3年的規(guī)范整治，大幅度壓縮養(yǎng)殖規(guī)模，現(xiàn)保留網(wǎng)箱面積64萬(wàn)m2，安置網(wǎng)圍區(qū)920萬(wàn)m2，僅允許養(yǎng)殖濾食性鰱鳙魚(yú)。同時(shí)，全湖兩大種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)內(nèi)也已實(shí)現(xiàn)全年禁捕，保護(hù)區(qū)范圍的68戶退捕漁民的安置工作已基本結(jié)束。

圖2 中國(guó)居民2014年～2019年可支配收入對(duì)比圖

二、駱馬湖漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)的難點(diǎn)

隨著駱馬湖功能的轉(zhuǎn)換，湖區(qū)飲用水安全日益重要，湖泊生態(tài)功能日益強(qiáng)化，管理部門計(jì)劃將湖區(qū)的養(yǎng)殖業(yè)限定在小面積規(guī)劃區(qū)中，大量的退捕、退養(yǎng)漁民面臨著轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)的問(wèn)題。漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)是一項(xiàng)艱巨的系統(tǒng)工程、社會(huì)工程，涉及面廣、工作量大、任務(wù)重、難點(diǎn)多。

（一）漁民年齡大、文化水平低、崗位適配性低

駱馬湖漁民普遍存在勞動(dòng)力老齡化嚴(yán)重的問(wèn)題，其中51周歲以上漁民占到60.33%。退捕、退養(yǎng)漁民受年齡、身體素質(zhì)及文化水平的制約，大多只會(huì)從事常規(guī)的捕養(yǎng)工作，缺乏其他謀生技能和手段，并且接受新環(huán)境、新技術(shù)、新工作的能力較差，轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)十分困難。大多數(shù)漁民對(duì)子女的教育并不看重，后代對(duì)漁業(yè)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀沒(méi)有解決的能力，難以做到真正地轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)。駱馬湖水域面積小，漁業(yè)從業(yè)人口少，漁業(yè)產(chǎn)值低，湖區(qū)漁業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的從業(yè)人口對(duì)地方經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)較低，漁民的生存狀況難以引起地方政府重視。沿湖沒(méi)有相應(yīng)規(guī)模的轉(zhuǎn)業(yè)基地，漁民社會(huì)保障機(jī)制也不夠完善，漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)激勵(lì)機(jī)制尚未建立，即使有能力轉(zhuǎn)產(chǎn)的漁民貸款創(chuàng)業(yè)也很困難。

（二）漁業(yè)產(chǎn)品附加值較低，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)分散

駱馬湖湖區(qū)當(dāng)前漁業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展較為落后，產(chǎn)品還是以捕撈或養(yǎng)殖的鮮活水產(chǎn)品為主，產(chǎn)品附加值較低，漁民獲得的利潤(rùn)也較低。而且一些漁民為了獲得更多利潤(rùn)，選擇高風(fēng)險(xiǎn)、高密度的養(yǎng)殖模式，不僅需要面對(duì)病害等養(yǎng)殖風(fēng)險(xiǎn)，而且產(chǎn)出的產(chǎn)品質(zhì)量很難保障，市場(chǎng)認(rèn)可度低。同時(shí)，湖區(qū)的漁業(yè)產(chǎn)業(yè)較為分散，且以傳統(tǒng)的小規(guī)模家庭產(chǎn)業(yè)為主，沒(méi)有大規(guī)模的現(xiàn)代性企業(yè)帶動(dòng)周邊漁業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，導(dǎo)致湖區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展停滯不前，漁業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)也面臨瓶頸。

（三）偷捕投入成本低賺錢快

駱馬湖沿岸消費(fèi)水平較低，船舶、網(wǎng)具以及養(yǎng)殖設(shè)施一次投入長(zhǎng)期收益，大部分漁民靠漁業(yè)收入足以養(yǎng)活家庭。抽樣統(tǒng)計(jì)收入的10戶漁民家庭中，若每戶按其夫妻2人計(jì)算（子女收入未統(tǒng)計(jì)），捕養(yǎng)結(jié)合的家庭人均年收入與城鎮(zhèn)居民年人均收入相近，遠(yuǎn)高于全國(guó)漁民和農(nóng)民的年收入平均值。在這種情況下，一旦失去養(yǎng)殖權(quán)或捕撈權(quán)，法制意識(shí)較為淡薄的部分漁民可能會(huì)因?yàn)檫`法成本低、賺錢快，繼續(xù)留在湖區(qū)偷捕，缺乏轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)的積極性，導(dǎo)致禁捕退捕工作難以落到實(shí)處。

三、對(duì)駱馬湖漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)的建議

（一）從“岸上”疏導(dǎo)，爭(zhēng)取政策支持

駱馬湖湖區(qū)的漁民人數(shù)少，屬于弱勢(shì)群體，容易被忽視。在幫助其轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)時(shí)應(yīng)堅(jiān)持疏堵相結(jié)合的原則，首先要按規(guī)定落實(shí)好退養(yǎng)和退捕的補(bǔ)償方案要求，按時(shí)將補(bǔ)償金發(fā)放到位；其次要重視安置工作，可對(duì)貧困家庭建檔立卡，加大扶持力度，建立和推行適合漁民的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。還要大力支持漁民創(chuàng)業(yè)，開(kāi)辦免費(fèi)培訓(xùn)班、設(shè)立助漁貸款、劃定創(chuàng)業(yè)孵化區(qū)，幫助有能力的漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)到污染少、吸收勞動(dòng)力多的第三產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)身邊的漁民就業(yè)。

此外發(fā)展和扶持漁區(qū)的教育事業(yè)也十分重要。徹底改變漁民的命運(yùn)，還需要從其子女的教育抓起。地方政府可加大漁民聚居地的教育投入，配備優(yōu)質(zhì)的師資力量，提高漁民子女的升學(xué)率和就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，通過(guò)知識(shí)改變“漁二代”的命運(yùn)，也從根本上幫助漁民家庭實(shí)現(xiàn)真正意義上的轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)。

（二）轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)和經(jīng)濟(jì)雙贏

現(xiàn)代漁業(yè)建設(shè)要堅(jiān)持新發(fā)展理念，以漁業(yè)轉(zhuǎn)方式結(jié)構(gòu)為主線，加快構(gòu)建漁業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的格局。駱馬湖湖區(qū)漁業(yè)發(fā)展要從多方面改革，爭(zhēng)取為漁民保留更多的生產(chǎn)空間，以適應(yīng)新時(shí)代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施和農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)產(chǎn)保供的要求。當(dāng)?shù)卣淖円酝稚?、?dú)立的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，引進(jìn)有實(shí)力的現(xiàn)代化企業(yè)，吸收轉(zhuǎn)產(chǎn)漁民為員工，實(shí)行捕養(yǎng)、加工和購(gòu)銷一體化，既有利于漁政管理，保護(hù)漁業(yè)資源，又能幫助轉(zhuǎn)產(chǎn)漁民就業(yè)，還有助于加快打造“綠色”無(wú)公害的生態(tài)水產(chǎn)品品牌，提高產(chǎn)品附加值，增加地方政府稅收。湖泊漁業(yè)管理應(yīng)向突出公共資源的社會(huì)屬性方向轉(zhuǎn)變，由生產(chǎn)秩序和生產(chǎn)效果管理向湖泊生態(tài)和漁業(yè)生產(chǎn)的綜合效益管理轉(zhuǎn)變，更加注重漁業(yè)與生態(tài)協(xié)同推進(jìn)、融合發(fā)展。還要定期開(kāi)展?jié)O業(yè)資源普查，根據(jù)資源總量和生態(tài)承載量有計(jì)劃地制定切合實(shí)際的限額捕撈制度，進(jìn)一步重視資源保護(hù)和漁業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中的生態(tài)化及產(chǎn)業(yè)發(fā)展的高效性。

（三）從“源頭”封堵，強(qiáng)化漁政執(zhí)法

針對(duì)部分退養(yǎng)或退捕漁民偷捕的問(wèn)題，應(yīng)從源頭上進(jìn)行封堵，即加強(qiáng)漁政執(zhí)法能力建設(shè)，加大對(duì)漁業(yè)違法行為的查處力度。當(dāng)前，駱馬湖內(nèi)漁業(yè)違法行為的查處主要由省駱馬湖漁管辦負(fù)責(zé)。該辦在湖區(qū)常年駐扎著3個(gè)大隊(duì)，28名漁政員堅(jiān)持實(shí)行每周5×24h的工作制度，不分晝夜地守護(hù)著駱馬湖，他們對(duì)穩(wěn)定湖區(qū)漁業(yè)秩序起到了至關(guān)重要的作用。當(dāng)日常管理中執(zhí)法力量不足和設(shè)備落后的問(wèn)題也很突出，建議一是加強(qiáng)漁政隊(duì)伍建設(shè)，增加協(xié)管人員數(shù)量，配備高科技巡查設(shè)備，定期修改自由裁量處罰標(biāo)準(zhǔn)，加大偷捕行為處罰力度，提高其違法成本；二是借鑒長(zhǎng)江禁捕經(jīng)驗(yàn)，吸收部分守法漁民成立職業(yè)“護(hù)漁隊(duì)”，發(fā)揮群眾的力量，提高管理效率；三是借助“支部結(jié)對(duì)共建”、涉湖單位聯(lián)合執(zhí)法、召開(kāi)公審大會(huì)等機(jī)會(huì)，采取發(fā)放法律宣傳冊(cè)、舉辦普法課等方式，進(jìn)一步強(qiáng)化漁業(yè)法律法規(guī)的宣傳和震懾作用。