淄博市人民防空辦公室

引言

自2014年1月1日起，財(cái)政部頒發(fā)的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》正式開始施行。該文件的主要內(nèi)容是希望通過構(gòu)建內(nèi)控制度，確保行政事業(yè)單位所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都符合法律法規(guī)，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)可控且單位資產(chǎn)安全的目的。其中預(yù)算績效管理作為預(yù)算管理改革中的關(guān)鍵內(nèi)容，同樣需要結(jié)合行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范要求，作出進(jìn)一步地完善。基于此，本文將站在內(nèi)部控制的視角，對(duì)行政事業(yè)單位的預(yù)算績效管理工作展開全面分析。

一、行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理概述

行政事業(yè)單位開展預(yù)算績效管理工作的目的在于提高內(nèi)部資金利用率，其與財(cái)政部門同屬于公共資金使用的主要責(zé)任人，更是績效評(píng)價(jià)的主體，所以公共資金利用率的高低直接受到主體工作執(zhí)行情況的影響[1]?？冃гu(píng)價(jià)的對(duì)象是公共資金，維持行政事業(yè)單位運(yùn)轉(zhuǎn)的資金來源是人民稅收，也即屬于公共資金。預(yù)算績效考核有著健全的管理系統(tǒng)，為了避免出錯(cuò)需要嚴(yán)格按照既定程序予以執(zhí)行。而對(duì)于實(shí)施內(nèi)部控制制度的行政事業(yè)單位而言，一定要將內(nèi)控系統(tǒng)與預(yù)算績效管理系統(tǒng)有機(jī)結(jié)合，才能保證資金利用率的最大化。

二、內(nèi)部控制視角下行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理存在的不足

（一）對(duì)預(yù)算績效管理存在認(rèn)識(shí)偏差

行政事業(yè)單位的內(nèi)控工作主要針對(duì)的是單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)項(xiàng)目中暗存的風(fēng)險(xiǎn)，所以預(yù)算績效管理自然也屬于內(nèi)控管理范圍。然而，目前仍然有部分單位完全將內(nèi)控與預(yù)算績效管理分開而論，不少人員抱怨預(yù)算與財(cái)務(wù)管理工作量太大，每年預(yù)算執(zhí)行完之后還要做績效評(píng)價(jià)，如今又提出內(nèi)部控制規(guī)范，在這種情緒下開展的預(yù)算績效管理與內(nèi)部控制工作自然也就應(yīng)付了事，很多工作流于表面。此外，還有部分單位對(duì)預(yù)算績效管理工作的價(jià)值性認(rèn)識(shí)不清，覺得行政事業(yè)單位的資金應(yīng)用更應(yīng)看重社會(huì)效益，不能與社會(huì)企業(yè)一樣追求經(jīng)濟(jì)效益，所以認(rèn)為預(yù)算績效管理與內(nèi)部控制不重要。正是因?yàn)檫@些認(rèn)知誤區(qū)的存在，導(dǎo)致預(yù)算績效管理難以全面推進(jìn)。

（二）績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系與內(nèi)部控制規(guī)范要求不符

內(nèi)部控制規(guī)范的施行，對(duì)行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)開展中可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)提供了具體可行的防控措施，所以在預(yù)算績效管理工作中，也需要從細(xì)節(jié)之處凸顯出內(nèi)控的要求。歷經(jīng)多年來的探究，目前財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系已然建立，且詳細(xì)具體地劃分了績效評(píng)價(jià)指標(biāo)，一定程度上反映出了績效管理滲透預(yù)算管理全過程的要求，但是問題在于很多指標(biāo)的解釋太過寬泛。并未全面凸顯出內(nèi)控對(duì)于行政事業(yè)單位財(cái)政資金的要求。比如在現(xiàn)有的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)當(dāng)中，對(duì)于“項(xiàng)目決策—決策過程—決策程序”的規(guī)定解釋為“項(xiàng)目決策、申報(bào)與批復(fù)的程序應(yīng)當(dāng)符合相關(guān)管理辦法，進(jìn)行充分的可行性研究，同時(shí)項(xiàng)目調(diào)整需要履行相關(guān)手續(xù)”，在這一內(nèi)容中并沒有看到“內(nèi)部控制”的身影，特別是在重大項(xiàng)目決策方面[2]。從這一規(guī)定能夠看出，即便是行政單位的項(xiàng)目申報(bào)、批復(fù)制度存在不合理之處，難以將風(fēng)險(xiǎn)有效降低，但只要按照有關(guān)辦法予以履行，便能符合績效評(píng)價(jià)中有關(guān)于項(xiàng)目決策方面的要求，所以會(huì)對(duì)績效評(píng)價(jià)結(jié)果形成負(fù)面影響。

（三）預(yù)算績效管理與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估控制銜接不夠

根據(jù)內(nèi)控規(guī)范的要求，行政單位必須針對(duì)自身經(jīng)濟(jì)活動(dòng)構(gòu)建相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，對(duì)所有經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目暗藏的風(fēng)險(xiǎn)展開科學(xué)評(píng)估[3]。在預(yù)算績效管理工作中，基于對(duì)績效目標(biāo)的動(dòng)態(tài)化管理，能夠?qū)冃?shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，并且對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)展進(jìn)行分析，第一時(shí)間找到行政事業(yè)單位相關(guān)項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn)所在，如此一來定期開展的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估便能成為完善內(nèi)控的有力依據(jù)。當(dāng)前，行政事業(yè)單位的預(yù)算績效管理工作開展更多是為了響應(yīng)財(cái)政部門的要求，而在財(cái)政資金項(xiàng)目的事后績效評(píng)價(jià)方面積極性、主動(dòng)性都不高，而且也沒有開展全過程的預(yù)算績效管理，自然談不上風(fēng)險(xiǎn)控制的落實(shí)，內(nèi)控規(guī)范執(zhí)行效果也就無法達(dá)到預(yù)期。

（四）預(yù)算績效管理中信息技術(shù)應(yīng)用有待加強(qiáng)

積極推進(jìn)信息化建設(shè)是內(nèi)部控制規(guī)范對(duì)行政事業(yè)單位提出的明確要求，并且倡導(dǎo)將單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與內(nèi)部控制流程融入自有信息系統(tǒng)中，盡量減少人為操控可能，確保信息安全無疏漏。但現(xiàn)實(shí)中行政事業(yè)單位的預(yù)算績效管理手段依舊較為低效，信息化技術(shù)的應(yīng)用有待重視，尤其是在項(xiàng)目決策、管理以及績效資料當(dāng)中，還能看到大部分人員手寫填資料以及復(fù)印紙質(zhì)資料，即便是在財(cái)政專網(wǎng)已有項(xiàng)目申報(bào)書、績效目標(biāo)申報(bào)表、可行性報(bào)告等資料，也難以實(shí)時(shí)對(duì)接，導(dǎo)致預(yù)算績效管理工作效率低下。

三、內(nèi)部控制視角下行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的相關(guān)對(duì)策

在內(nèi)部控制規(guī)范全面施行的環(huán)境下，行政事業(yè)單位需要對(duì)預(yù)算績效管理工作理念與方式予以創(chuàng)新，針對(duì)上述提到的各項(xiàng)問題找準(zhǔn)完善對(duì)策，進(jìn)而提高公共資金利用率。

（一）加強(qiáng)內(nèi)部控制與預(yù)算績效管理的宣傳教育工作

通過加強(qiáng)宣傳教育工作，改變部分行政事業(yè)單位在預(yù)算績效管理工作中存在認(rèn)知偏差的現(xiàn)象。首先，要提高對(duì)預(yù)算績效管理與內(nèi)控的重視度，要求所有內(nèi)部人員提高思想認(rèn)識(shí)，意識(shí)到財(cái)政資金的使用與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的密切關(guān)系，所以一定要嚴(yán)格執(zhí)行內(nèi)控與預(yù)算績效管理的規(guī)范要求；其次，通過定期開展培訓(xùn)活動(dòng)去提高行政事業(yè)單位決策層素質(zhì)與能力，確保預(yù)算績效管理與內(nèi)部控制得到更好執(zhí)行，同時(shí)培訓(xùn)也要保證全員覆蓋，不僅要針對(duì)財(cái)務(wù)部門、內(nèi)控部門，還需要其他部門領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)預(yù)算績效管理與內(nèi)控基本知識(shí)有相應(yīng)了解；最后，要對(duì)內(nèi)部資源統(tǒng)籌規(guī)劃，合理執(zhí)行方案，認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制并非獨(dú)立存在，而需要各方力量積極配合，同時(shí)將內(nèi)控理念與預(yù)算績效管理融合，實(shí)現(xiàn)兩者同步推進(jìn)。

（二）結(jié)合內(nèi)控要求完善績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

績效評(píng)價(jià)作為預(yù)算績效管理工作中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對(duì)涉及的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)的規(guī)范性與科學(xué)性進(jìn)行判斷，能夠直接影響預(yù)算績效管理工作的最終成效，而隨著行政事業(yè)單位內(nèi)控的逐漸規(guī)范，對(duì)于其預(yù)算績效管理也提出了更新、更高的要求[4]。具體來講，在預(yù)算績效管理實(shí)施過程中需要對(duì)暗存的內(nèi)外部風(fēng)險(xiǎn)精準(zhǔn)識(shí)別，對(duì)績效評(píng)價(jià)體系作出完善修改。一方面，在項(xiàng)目決策過程中，目標(biāo)設(shè)定的增加是相關(guān)部門職責(zé)所在，所以要建立且落實(shí)決策議事機(jī)制，通過集體研究與專家論證的方式進(jìn)行集體決策；另一方面，在項(xiàng)目管理過程中，還要完善采購執(zhí)行制度，保證與采購標(biāo)準(zhǔn)相符，同時(shí)要健全合同管理制度，定期對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況展開分析。此外，在項(xiàng)目績效當(dāng)中，為了實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算的動(dòng)態(tài)化監(jiān)控，建議增設(shè)全預(yù)算執(zhí)行考核制度。

（三）做好預(yù)算執(zhí)行管理與預(yù)算業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制工作

在行政事業(yè)單位的預(yù)算績效管理工作中，需要自始至終貫穿預(yù)算管理，針對(duì)這一要求則要改變以往“重分配、輕過程、輕產(chǎn)出”的理念與做法，意味著預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)的管控工作需要提高重視，嚴(yán)格把關(guān)。首先，要構(gòu)建預(yù)算執(zhí)行跟蹤制度。對(duì)于具體項(xiàng)目實(shí)施單位的預(yù)算執(zhí)行狀況，要求財(cái)務(wù)管理部門展開跟蹤，定期匯總并分析預(yù)算信息；其次，構(gòu)建預(yù)算執(zhí)行通報(bào)制度。通過匯總預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度信息與項(xiàng)目績效現(xiàn)狀，及時(shí)向上通報(bào)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部信息的及時(shí)共享[5]；最后，及時(shí)采取有效措施。如果察覺預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)與績效目標(biāo)有明顯偏差的情況，要及時(shí)發(fā)出通知糾正偏差，至于預(yù)算執(zhí)行過程中可能發(fā)生的預(yù)算調(diào)整問題，一定要嚴(yán)格按照相應(yīng)流程辦事。

（四）推進(jìn)預(yù)算績效管理的信息化建設(shè)

行政事業(yè)單位的內(nèi)控對(duì)信息技術(shù)的依賴度較高，通過信息化建設(shè)能夠明顯提高工作效率。鑒于預(yù)算績效管理工作涉及大量復(fù)雜的財(cái)務(wù)管理數(shù)據(jù)，在信息技術(shù)的加持下能夠?qū)崿F(xiàn)數(shù)據(jù)的快速匯總與分享，既能保證工作效率與精準(zhǔn)性，也能讓各部門工作人員工作第一時(shí)間得到銜接。具體來講，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)開發(fā)出與預(yù)算績效管理工作需求相符的子系統(tǒng)，同時(shí)發(fā)揮出信息技術(shù)在信息收集、分析、比較等方面的優(yōu)勢，全面提高行政事業(yè)單位的預(yù)算績效管理工作效率。

結(jié)語

綜上所述，行政事業(yè)單位在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中獲取效益的關(guān)鍵基礎(chǔ)在于預(yù)算績效管理，尤其是從內(nèi)部控制的視角來看，行政事業(yè)單位要想實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益的同步提升，則需要將預(yù)算績效管理工作擺置首位，既要加強(qiáng)對(duì)內(nèi)控與預(yù)算績效管理的宣傳教育培訓(xùn)，同時(shí)也要結(jié)合內(nèi)部控制要求完善績效評(píng)價(jià)體系，做好預(yù)算業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)管控以及積極推進(jìn)信息化建設(shè)，才能實(shí)現(xiàn)績效管理與預(yù)算管理的有機(jī)融合，實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位內(nèi)部預(yù)算管理水平的提高。