姚江紅

摘要：我國地域遼闊各地風(fēng)土人情差異巨大，由于特殊的歷史原因形成了具有中國特色的城鄉(xiāng)制度為土地管理工作增加了難度，但也帶來了新的突破和改革機遇。土地管理工作者要提升土地管理專業(yè)化，加強內(nèi)外部監(jiān)督，多層次保護被征地農(nóng)民的權(quán)益，激活農(nóng)村土地活力，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，讓土地利用與城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展同步。

關(guān)鍵詞：土地管理;深化改革;城鄉(xiāng)規(guī)劃

引言

我國國土資源貯備豐富，近年隨著城市化不斷推進，人地矛盾突顯。一方面是城市需要更多的拓展空間和建設(shè)用地指標(biāo)，另一方面是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需要盤活農(nóng)村閑置的土地資源。城鄉(xiāng)兩方的需求都需要國土管理工作人員不斷探索深化土地制度改革，讓制度體系發(fā)力更好地促進經(jīng)濟質(zhì)量提升。

一、土地管理制度改革的總體要求

土地管理部門要厘清自身和其他部門的權(quán)責(zé)關(guān)系，防范政出多門現(xiàn)象的出現(xiàn)，實現(xiàn)各部門間更高效地協(xié)調(diào)配合，尤其是要妥善處置土地管理部門和城市管理部門的關(guān)系，要明確土地所有權(quán)、使用權(quán)和其他各項權(quán)益的劃分，并以完善合理的制度對權(quán)益進行規(guī)范。同時，要增強工作的統(tǒng)籌規(guī)劃性，在上一級規(guī)劃指導(dǎo)下，省市區(qū)各級土地管理部門都要因地制宜仔細(xì)分析當(dāng)?shù)厍闆r制定符合當(dāng)?shù)匕l(fā)展規(guī)律的規(guī)劃，以更加精細(xì)化的安排減少具體工作的障礙，使得工作流程更加順暢，避免出現(xiàn)水土不服，尤其是要土地利用規(guī)劃與城市發(fā)展規(guī)劃有機統(tǒng)一。此外，要對土地資料詳細(xì)搜集整理，將土地信息納入一體化的管理體系中，并做好土地登記管理，同一塊土地及其附著建筑物應(yīng)統(tǒng)一由一個部門登記并發(fā)放產(chǎn)權(quán)證，避免流程環(huán)節(jié)過于繁復(fù)導(dǎo)致交易成本上升。簡化不必要流程也能便于對土地交易進行監(jiān)督，防范土地違法違規(guī)行為。在完備的信息資源基礎(chǔ)上才能更好地根據(jù)土地特性進行土地用途分區(qū)管制，實現(xiàn)全面而又精細(xì)化得科學(xué)治理。

二、土地管理制度改革的具體建議

1.土地管理專業(yè)化，加強內(nèi)外部監(jiān)督

土地管理改革的一大側(cè)重點是管理、經(jīng)營和監(jiān)督相分離，這三項職能應(yīng)實現(xiàn)獨立，否則混在一起很容易出現(xiàn)共謀作弊行為，正如土地管理部門不能既做裁判員又做運動員一樣，土地管理者不能直接參與市場，而應(yīng)該扮演服務(wù)供給者的角色，維護良好的市場環(huán)境，保證市場信息的暢通，規(guī)范市場行為打擊不良競爭。土地管理部門就應(yīng)專業(yè)致力于土地管理，而不應(yīng)插手過多事務(wù)。對國家征用控制的土地，應(yīng)由政府出資設(shè)立的獨立第三方法人機構(gòu)進行經(jīng)營活動，如土地資產(chǎn)管理委員會或國有土地公司，由他們負(fù)責(zé)運作保證資產(chǎn)的保值增值，提高經(jīng)濟效率。土地管理部門不得違規(guī)越矩，最小化職能錯位問題。但同時土地管理部門要加強對土地收益分配合理性的監(jiān)督，不能無所作為不承擔(dān)責(zé)任。

對土地管理工作的監(jiān)督不僅要有來自內(nèi)部上級的垂直監(jiān)督，還要有國土管理外部部門的監(jiān)督。上級國土局可以向下級地市區(qū)國土局派駐土地督察專員。與國土局同級的人民代表大會和上級的人民代表大會均可以對國土局的工作監(jiān)察。人民代表也理所當(dāng)然對國土局進行外部監(jiān)督，還有群眾形成輿論壓力，國土局也要自身積極主動進行工作的透明化公示。

2.多層次保護被征地農(nóng)民的權(quán)益

在土地管理中土地征收是逃不開的話題，土地的征占必然要導(dǎo)致一批脆弱性失地農(nóng)民群體。如何最小化征地拆遷的負(fù)面影響，幫助被征地農(nóng)民恢復(fù)甚至提高生產(chǎn)生活水平是土地管理工作的重點之一。當(dāng)涉及到一些基礎(chǔ)性、公益性項目不得不征收農(nóng)村土地時，國土局需要編制項目用地目錄，并與農(nóng)戶及村集體進行民主協(xié)商，廣泛納入?yún)⒖既罕姷囊庖?。在確定補償標(biāo)準(zhǔn)時要聘請專業(yè)第三方評估，符合市場價值，還要考慮到土地的增值收益作出適當(dāng)?shù)难a償，要及時將補償標(biāo)準(zhǔn)公開征求群眾的同意。對被征地農(nóng)民的安置不能簡單以貨幣解決，要綜合考慮到農(nóng)戶的住房、就業(yè)、社保等問題，對農(nóng)戶的長遠生計進行規(guī)劃，提供更加多樣的安置方式，給予農(nóng)戶更多選擇空間。目前已經(jīng)有不少區(qū)域在土地征收時保留或者返還一塊集體建設(shè)用地，讓農(nóng)民充分享受市場紅利。村民可自行協(xié)商決定以何種方式在保留土地上發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)等非農(nóng)經(jīng)營活動，不論是自主、委托、入股還是聯(lián)合經(jīng)營，收益的利益分配關(guān)系需要預(yù)先厘清。

3.激活農(nóng)村土地活力，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場

農(nóng)村的土地資產(chǎn)只有活化才能持續(xù)為農(nóng)村帶來經(jīng)濟發(fā)展活力，因而土地流轉(zhuǎn)制度改革需要持之以恒地推進，實現(xiàn)土地集約化最大化利用。國土局需要對分散的土地、房屋等進行統(tǒng)一的地籍調(diào)查和登記，劃定統(tǒng)一的分類標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)查可以由政府組織，也可以由產(chǎn)權(quán)人委托中介機構(gòu)，再由政府機關(guān)核查。不同地區(qū)因地制宜采取不同方法也可以兩舉措并行，提高土地登記效率，不斷豐富充實國土管理信息系統(tǒng)。在充分掌握土地信息的基礎(chǔ)上進行土地整理，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，給予農(nóng)村土地更充分的入市交易機會，讓農(nóng)戶憑借活化的土地資產(chǎn)成為市場的能動主體。但對一些村莊建設(shè)的公益性用地，一旦規(guī)劃劃定要落實嚴(yán)密的監(jiān)管，原則上禁止入市，防止不法分子鉆空子鉆漏洞。對合法認(rèn)定的經(jīng)營性建設(shè)用地需要在納入規(guī)范的登記管理后再進行市場流轉(zhuǎn)并辦理變更登記。宅基地是農(nóng)民最重要的土地資產(chǎn)，要進行一戶一宅確權(quán)登記，對一戶多宅超出部分不予法律認(rèn)可和保護甚至還要進行超占罰款，清理農(nóng)民的非法占地行為。宅基地目前要推行有償取得制度，破除以往的福利分配，突顯宅基地關(guān)鍵資產(chǎn)價值。在市場較為活躍的城鄉(xiāng)結(jié)合部，政府應(yīng)鼓勵有需要和條件許可的農(nóng)戶將宅基地上市交易。但同時也要尊重農(nóng)戶選擇幫助農(nóng)戶清楚認(rèn)知交易的風(fēng)險成本，要農(nóng)戶明確初始宅基地使用權(quán)賣出后將不能再申請新的宅基地，讓農(nóng)戶經(jīng)過綜合慎重考慮后再決斷，對購買方也要清晰告知其納稅義務(wù)，增強土地交易的合法規(guī)范程度。

三、結(jié)語

土地管理是一項精細(xì)而復(fù)雜的工作，同時也是充滿創(chuàng)新性和探索性的工作。我國地域遼闊各地風(fēng)土人情差異巨大，由于特殊的歷史原因形成了具有中國特色的城鄉(xiāng)制度為土地管理工作增加了難度，但也帶來了新的突破機遇。土地管理工作者要提升土地管理專業(yè)化，加強內(nèi)外部監(jiān)督，多層次保護被征地農(nóng)民的權(quán)益，激活農(nóng)村土地活力，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，讓土地利用與城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展同步。

參考文獻

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