劉傳平 肖宛晴

摘 要 在數(shù)字時代，全球化與國家主權的相互關系表現(xiàn)為信息全球化與數(shù)字主權的關系。歐盟和美國所制定的數(shù)字貿易規(guī)則體現(xiàn)出數(shù)字主權立場與信息全球化立場的差異，這具體表現(xiàn)在跨境數(shù)據(jù)流管控、對公民個人隱私保護方式及政府監(jiān)管這三大議題上。歐美之間數(shù)字產業(yè)發(fā)展態(tài)勢和政治策略、網(wǎng)絡安全關切不同，是造成雙方數(shù)字貿易立場差異的原因。立場差異導致美歐之間的規(guī)則之爭和對立沖突，但雙方在全球數(shù)字貿易規(guī)則制定領域也存在潛在合作的可能性。

關鍵詞 數(shù)字經(jīng)濟 數(shù)字主權 數(shù)字貿易 歐盟 美國

隨著數(shù)字技術的不斷發(fā)展，數(shù)字化加速推動了金融和數(shù)據(jù)在全球范圍的流通，提升了貨物和人員的流動效率。在此背景下，數(shù)字貿易數(shù)字貿易以互聯(lián)網(wǎng)為依托，推動商品和服務相互交易，其不僅包括通過信息技術達成交易的實體商品貿易，還包括諸如數(shù)字產品、數(shù)字化服務等通過信息通信網(wǎng)絡傳輸實現(xiàn)的非實體貿易。

應運而生，成為引領世界經(jīng)濟前行的新動力。數(shù)字貿易規(guī)則制定由于尚未定型，且關乎未來世界經(jīng)濟發(fā)展形勢和各方利益，故成為研究熱點。當前，美國和歐盟作為世界上兩大發(fā)達經(jīng)濟體，在數(shù)字貿易規(guī)則制定上走在世界前列。近期，國內學界對歐盟和美國的數(shù)字產業(yè)發(fā)展情況、數(shù)字規(guī)則制定情況有較多的研究和介紹（董小君、郭曉婧，2021;藍慶新、竇凱，2019），同時對歐美數(shù)字貿易的比較也開展了一定的工作（周念利、李玉昊，2017;鄧崧、黃嵐、馬步濤，2021）。但是學界對于歐美數(shù)字貿易規(guī)則的比較研究多停留在事實本身層面，并未上升到一定的理論層面。本文基于全球化理論的理解，嘗試將全球化理論置于數(shù)字時代的背景之下，以數(shù)字主權和信息全球化的概念去解釋歐盟之間的數(shù)字貿易立場差異。

一、數(shù)字主權及相關概念

經(jīng)典的國家理論認為，主權國家由固定領土、一定的居民、一定的政權組織形式（政府）、主權四個要素構成。其中，主權是最為重要的因素，具有統(tǒng)領作用，表現(xiàn)為國家在管轄區(qū)域內至高無上、排他性的權力?！耙粋€主權國家必須具備對本國政治、經(jīng)濟和領土的自主管轄權， 否則就不稱其為主權國家”（俞可平，2014）;同時，在外部事務上，主權意味著獨立自主，不受外部力量的干涉和侵犯。就主權與領土、居民、政府的關系來看，一個國家的獨立主權表現(xiàn)為其有權在領土范圍內（即國境線內）確定政權組織形式和權力運行方式，對居民事務進行管理和服務。在人類歷史上，伴隨著科學技術的發(fā)展，主權的范圍也在不斷擴張。在農業(yè)社會，國家主權范圍主要集中在陸地;進入工業(yè)社會以后，主權范圍擴展到海洋和天空。當前，人類社會已經(jīng)進入數(shù)字時代，數(shù)字主權的概念應運而生。但是這一概念也面臨重大挑戰(zhàn)：數(shù)字主權是否可以被視為主權概念從實體空間向虛擬空間的延伸？

數(shù)字主權概念面臨理論和現(xiàn)實上的諸多挑戰(zhàn)，具有代表性的是以下三種：一是數(shù)字空間的特殊性。數(shù)字空間具有開放性，也沒有明確的邊界，這是數(shù)據(jù)流跨境自由流動的基本前提。數(shù)字空間的無界性決定了沒有任何一部分數(shù)字空間可以從其他空間抽離出來，接受主權國家的治理（Eichensehr，2014）。而傳統(tǒng)的主權理論的討論建立在一定的地理空間的基礎上，即一國國界線內的領土是實施主權的范圍。因此，不能簡單地將數(shù)字主權視為國家主權在數(shù)字主權上的自然延伸。二是將互聯(lián)網(wǎng)空間視為“多方利益攸關者的自我治理”，在這個愿景中，自我治理將在一個基于開放、包容、自下而上的治理結構中進行。這種協(xié)調形式被認為可以抵消對中央決策機構的需求（Hofmann，2016）。三是基于數(shù)字空間是一種全球公域而否定數(shù)字主權，即將數(shù)字空間視為外層空間、公海等類似的全球公域，國家對此不享有主權（程衛(wèi)東，2018）。

雖然面臨諸多挑戰(zhàn)，但是世界上積極倡導數(shù)字主權理念的國家和組織越來越多，這充分說明了主權在全球數(shù)字治理中不可或缺。綜合而言，至少有兩大原因推動了數(shù)字主權理念的倡導：一是安全原因。互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展到現(xiàn)在，已經(jīng)成為關乎國計民生和國家安全的基礎設施。基于安全的數(shù)字主權主張一個國家或地區(qū)應該能夠對其數(shù)字基礎設施和技術部署采取自主行動，保障其公民的數(shù)字通信權利（Pohle & Thiel，2020）。不僅中國和俄羅斯具有以安全原因推動數(shù)字主權的主張，即使是西方國家也越來越意識到自身在數(shù)字安全方面的脆弱性。自 2013 年“斯諾登事件”披露以來，對國家主權和安全的關注已成為支持數(shù)字主權話語的核心理由之一。二是經(jīng)濟原因。

在經(jīng)濟層面，數(shù)字主權

側重于避免國民經(jīng)濟對外國技術和服務的依賴，即實現(xiàn)數(shù)字經(jīng)濟的自主性。中美兩國的技術公司被認為主導市場的能力越來越強，這刺激了其他國家推動數(shù)字經(jīng)濟的自主性（Steiger et al.，2017）。同時，通過發(fā)展自主可控的數(shù)字技術也是各國實現(xiàn)經(jīng)濟數(shù)字化轉型的內在需求，既涉及傳統(tǒng)產業(yè)，也涉及與信息技術相關的新經(jīng)濟部門，主要目的是提升國內經(jīng)濟的創(chuàng)新能力和培育本地的數(shù)字經(jīng)濟競爭者（Bria，2015）。

從各國的數(shù)字主權立場來看，主權的神圣性和抽象性并未在數(shù)字主權上得到彰顯。數(shù)字主權更像是一種公共管理政策的主張與實踐，旨在通過強化公共部門的權力，解決現(xiàn)實中政策規(guī)定的制定與實施、公民權利保護、經(jīng)濟公平競爭等實際問題。數(shù)字主權意味著國家在網(wǎng)絡空間中具備管轄權，具有制定和實施規(guī)則的能力和權力，且不受外部力量的干預。所以，數(shù)字主權可以為公共權力介入網(wǎng)絡治理提供合法性的依據(jù)：盡管數(shù)字空間中的數(shù)據(jù)流是沒有國界的，數(shù)字治理是多方利益攸關者的自我治理，數(shù)字空間是“國際公域”，但是由于安全原因和經(jīng)濟自主性原因，公權力依然可以參與數(shù)字領域的治理。正如世界互聯(lián)網(wǎng)大會所宣稱的，數(shù)字主權“是一個國家在國家主權的基礎上，對其境內的網(wǎng)絡基礎設施、實體、行為以及相關數(shù)據(jù)和信息所享有的最高地位和獨立性”（Wuhan University et al.，2020）。

當前，信息全球化對數(shù)字主權帶來一定的沖擊。以信息（數(shù)據(jù)）自由流動為主要特征的信息全球化主張淡化國家主權的概念，減少阻礙數(shù)據(jù)流動的技術障礙和政策束縛。傳統(tǒng)的領土概念、政權對公共事務的管轄權概念等都面臨信息全球化的挑戰(zhàn)。但與此同時，信息要素在生產力要素配置中居于愈加重要的地位，對信息全球化排斥的政策主張將導致一國在信息全球化時代的落后地位。在這一挑戰(zhàn)背景下，不同國家因其技術實力、政策主導能力、市場占有水平等因素，采取了不同程度的信息全球化主張。

二、歐盟和美國對數(shù)字主權的立場

隨著數(shù)字技術的快速發(fā)展，當前的全球化已經(jīng)與數(shù)字技術和數(shù)字經(jīng)濟深度捆綁，信息全球化發(fā)展到一個全新的階段。世界范圍內大規(guī)模數(shù)據(jù)流的跨境流動成為當前信息全球化的重要特征，數(shù)據(jù)本身成為數(shù)字時代的核心生產要素之一。與此同時，數(shù)字時代的全球化對國家主權形成了新的沖擊，全球化與國家主權的關系演化成為信息全球化與數(shù)字主權的新關系。在數(shù)字主權的構成要素上，傳統(tǒng)主權概念的身影依然存在。領土、居民、政府三要素表現(xiàn)為以跨境數(shù)據(jù)流和數(shù)據(jù)本地化為代表的數(shù)字領土（數(shù)字國境線）管控;對數(shù)字公民的管理服務，即公民數(shù)字隱私權的保護;對數(shù)字行業(yè)進行監(jiān)管的政府權力。在數(shù)字技術迅猛發(fā)展的背景下，各個國家或經(jīng)濟體如何看待數(shù)字主權？不同的國家、經(jīng)濟體由于各自的技術水平、產業(yè)水準和政治思想認知不同，給出了不盡相同甚至截然相反的答案。即使政治經(jīng)濟關系十分緊密的美國和歐盟也在數(shù)字主權立場上存在較大差異。

（一）歐盟的數(shù)字主權立場

2019年開始，歐盟陸續(xù)關注起數(shù)字主權戰(zhàn)略問題。歐盟委員會主席馮德萊恩宣布建設一個“適合數(shù)字時代的歐洲”是其在2019—2024年任期內的六大目標之一，并承諾歐洲必須在關鍵領域實現(xiàn)“技術主權”（Leyen，2019）。2020年7月，歐盟官方智庫——歐盟議會研究服務局（European Parliamentary Research Service）發(fā)布了報告《歐洲的數(shù)字主權》（Digital Sovereignty for Europe）（European Parliamentary Research Service，2020），這代表了歐盟立法機關對數(shù)字主權的基本立場和政策主張。在報告中，歐盟認為其在數(shù)字時代面臨一系列挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)為非歐盟技術公司對歐洲的經(jīng)濟和社會影響日益突出，威脅到歐盟對個人數(shù)據(jù)的保護和控制，限制了歐盟高科技公司的發(fā)展以及歐盟制定規(guī)則和執(zhí)行法律的能力。為了維護歐洲個人、企業(yè)和政府的利益，應當強化數(shù)字主權概念和主張。

歐盟認為，數(shù)字主權指的是歐洲在數(shù)字世界中獨立行動的能力，歐盟和歐洲利益相關者制定管理數(shù)字技術、規(guī)范數(shù)字技術公司規(guī)則和標準的能力，對其戰(zhàn)略自主至關重要（European Political Strategy Centre，2019）。歐盟主張從保護機制和促進數(shù)字創(chuàng)新（包括與非歐盟公司合作）的強有力工具兩方面來維護數(shù)字主權。保護機制主要是指個人隱私和數(shù)據(jù)安全保護;數(shù)字創(chuàng)新工具是指為歐洲實現(xiàn)技術自主權而營造值得信賴的安全環(huán)境，制定促進公平競爭和監(jiān)管規(guī)則、加強科技投資和聯(lián)合科研等。從歐盟推進“數(shù)字主權”的政策議程來看，歐盟的數(shù)字貿易主張與傳統(tǒng)意義上的主權觀密切相關，即高度重視數(shù)字化背景下的領土、居民、政府權力等問題，具體表現(xiàn)為跨境數(shù)據(jù)流動和數(shù)據(jù)本地化、公民隱私權保護、對數(shù)字行業(yè)的監(jiān)管權。

但是在全球化背景下，如果僅僅強調主權概念，就會形成保護主義政策，導致錯失互聯(lián)網(wǎng)紅利。于是，歐盟在數(shù)字全球化和數(shù)字主權之間采取了均衡策略，這體現(xiàn)在歐盟決策者提出的“開放的戰(zhàn)略自主權”（open strategic autonomy）這一概念上。歐盟希望在全球舞臺上制定自己的路線，借此領導和參與塑造世界，同時又要維護歐洲的利益和價值觀的戰(zhàn)略訴求（European Commission，2021）。反映在數(shù)字規(guī)則方面，即歐盟希望建立一個具有公平競爭環(huán)境的開放市場，歡迎世界各地的公司參與其中，但是需要遵循符合歐洲價值觀的數(shù)字規(guī)則。

（二）美國的數(shù)字主權立場

由于技術優(yōu)勢和利益訴求，美國主張世界互聯(lián)網(wǎng)要淡化、消除主權思想的影響。美國的主流思想認為，領土主權和數(shù)字主權是兩種不同性質的概念。主權意味著在壟斷使用權力方面有明確的領土邊界。而網(wǎng)絡空間是由大量的獨立行為體組成的，它們都在自愿的基礎上進行鏈接、共享設施和合作，消除實體邊界和推動信息自由流動是網(wǎng)絡空間的價值所在。而想要實現(xiàn)網(wǎng)絡空間內的主權，就必須切斷與外部世界的所有數(shù)字鏈接，成為一個數(shù)字島嶼的最高統(tǒng)治者，或者與其他國家爭奪全球網(wǎng)絡空間的主權?；ヂ?lián)網(wǎng)存在的目的就是促進信息的無障礙流動，互聯(lián)網(wǎng)的未來仍然取決于一個高度鏈接、開放和可信的環(huán)境，人們可以分享信息和想法，交換商品和服務，并積極參與全球社會（Mueller & Keynote，2020）。開放性是數(shù)字化的重要保證，數(shù)字主權與這一目的背道而馳，這一概念將會面臨諸多挑戰(zhàn)。

美國積極倡導以數(shù)據(jù)自由流動為主要特征的信息全球化。2011 年 5 月，美國公布了“網(wǎng)絡空間國際戰(zhàn)略”，將互聯(lián)網(wǎng)設想為一個沒有邊界的、實現(xiàn)信息自由流動的全球網(wǎng)絡，并提供不受限制的跨境商業(yè)和通信（The White House，2011）。美方標榜這一立場與現(xiàn)有的互聯(lián)網(wǎng)治理模式和美國的言論自由、自由結社及個人隱私原則是一致的（Jong-Chen，2015）。美國還將信息全球化與經(jīng)濟全球化高度捆綁，強調國家的政策應避免降低互聯(lián)網(wǎng)效率或擾亂全球經(jīng)濟，這主要表現(xiàn)在數(shù)字貿易領域。美國認為，跨境數(shù)據(jù)和通信流動是數(shù)字貿易的一部分，促進了技術、貨物、服務、人員和資金的流動，這些都是全球化和相互聯(lián)系的驅動力（Fefer & Morrison，2019）。阻礙跨境數(shù)據(jù)流動的努力可能會降低數(shù)字貿易的效率，限制競爭，不利于形成公平的市場環(huán)境。所以，美國明確表示反對以數(shù)字主權的名義實施跨境數(shù)據(jù)流管控，具體表現(xiàn)為反對數(shù)據(jù)本地化、強制數(shù)據(jù)留存、過度干預數(shù)據(jù)平臺運營等。

美國反對以數(shù)字主權切入數(shù)字安全領域問題的治理。美國秉承技術中立的理念，認為技術本身并無善惡好壞之分，問題的關鍵是使用技術的人。對于網(wǎng)絡攻擊引發(fā)的安全問題，美國認為數(shù)字主權并不能解決黑客、計算機病毒、信息泄露等復雜的技術難題。這是因為政府并非網(wǎng)絡攻擊的單一目標，而且政府也沒有能力提供安全技術保障?！拔覀儑业脑S多關鍵基礎設施和其他各種潛在目標并不屬于聯(lián)邦政府。聯(lián)邦政府不能，美國人也不希望它為每個私人網(wǎng)絡提供網(wǎng)絡安全。因此，私營部門在我們整個國家的網(wǎng)絡防御中起著至關重要的作用”（The White House，2015）。在美國看來，國家不能以信息安全為理由強化數(shù)字主權，應當在數(shù)字安全領域保持中立地位，由科技公司不斷研發(fā)更加安全的技術作為改進安全狀況的手段。但是，“斯諾登事件”和美國情報部門利用互聯(lián)網(wǎng)后門開展網(wǎng)絡竊密事件曝光后，美國的數(shù)字安全立場受到現(xiàn)實的挑戰(zhàn)。

三、歐美數(shù)字貿易政策主張的差異

數(shù)字貿易政策是數(shù)字政策的重要組成部分，歐盟和美國在數(shù)字主權觀念上的差異直接體現(xiàn)在兩者對數(shù)字貿易政策的規(guī)則制定上。在傳統(tǒng)貿易階段，國家主權與國際貿易的關系主要體現(xiàn)為主權國家對貿易規(guī)則的參與制定和規(guī)則遵從。這種關系可以理解為各個主權國家或獨立經(jīng)濟體根據(jù)自身情況和利益考量，共同制定出各方接受的、具有一定約束力的規(guī)則。世界貿易組織即是由各個國家通過“主權讓渡”的形式將貿易規(guī)則執(zhí)行的監(jiān)督權交付而形成的，世貿組織因此具有了對國際貿易爭端進行裁判的重要功能。當前，國際社會并未形成類似于傳統(tǒng)貿易階段的全球性統(tǒng)一數(shù)字的貿易規(guī)則。世界上各大主要經(jīng)濟體都在積極制定符合自身利益的規(guī)則，歐盟和美國對數(shù)字主權和數(shù)字貿易政策各自的主張即是如此。歐盟正在努力打造統(tǒng)一市場，發(fā)展在線平臺和數(shù)字服務，促進數(shù)字經(jīng)濟技術競爭和創(chuàng)新，并保護數(shù)據(jù)安全。為了實現(xiàn)上述目標，歐盟在數(shù)據(jù)流、個人隱私保護、行業(yè)監(jiān)管等方面制定了體現(xiàn)數(shù)字主權的規(guī)則。但是歐盟的規(guī)則直接影響到美國互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)在歐利益和數(shù)字貿易收益，雙方圍繞數(shù)字貿易規(guī)則表現(xiàn)出各自不同的政策取向，體現(xiàn)出信息全球化立場和數(shù)字主權立場之間的顯著差異，這具體表現(xiàn)為雙方在政策目標、政策主體、政策手段等方面的不同。

（一）數(shù)據(jù)流管控

數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)流動是數(shù)字技術創(chuàng)新和經(jīng)濟增長的支柱，而跨境數(shù)據(jù)流在國際數(shù)字貿易過程中起到關鍵作用?？缇硵?shù)據(jù)流是指信息在計算機服務器之間跨越國界的移動或轉移（The White House，2015）。這種數(shù)據(jù)流動使人們能夠為在線通信傳輸信息，跟蹤全球供應鏈，分享研究成果，提供跨境服務，并推動技術創(chuàng)新。自2011年以來，全球常規(guī)貿易和外國直接投資的增長已陷入停滯。但是全球數(shù)據(jù)流的增長速度較快，有效地彌補了傳統(tǒng)貿易和外國直接投資的疲軟。一項研究估計，數(shù)據(jù)的流動在2020年使全球GDP增加36 910億美元（Hufbauer，2018）。雖然跨境數(shù)據(jù)流的不斷增長促進了科技創(chuàng)新、經(jīng)濟增長和生活便利，但其對安全和隱私帶來的挑戰(zhàn)也成為各方關注的重點。

在對待跨境數(shù)據(jù)流的態(tài)度上，歐盟從數(shù)字主權的立場出發(fā)，基于統(tǒng)一主權和主權安全的政策目標，采取了管控數(shù)字流的政策手段。

一是歐盟從統(tǒng)一主權的政策目標出發(fā)，積極推動成員國內部數(shù)據(jù)自由流動，通過一系列的政策和法規(guī)消除歐盟內部數(shù)據(jù)流動的障礙。2018年5月，歐盟頒布《通用數(shù)據(jù)保護條例》（General Data Protection Regulation），制定了個人數(shù)據(jù)在歐盟內部自由流動的規(guī)則。為解決非個人數(shù)據(jù)流動問題，歐盟于2019年5月頒布《非個人數(shù)據(jù)自由流動條例》，旨在消除阻礙非個人數(shù)據(jù)在歐洲各成員國和信息系統(tǒng)之間自由流動的障礙，使公司和公共管理部門可以在任何地方存儲和處理非個人數(shù)據(jù)。2019年7月，歐盟頒布《開放數(shù)據(jù)指令》（Open Data Directive），這是一個適用于公共部門信息的通用法律框架，旨在推動歐盟成員國政府持有信息的開放和共享，塑造透明和公平競爭的市場環(huán)境。目前，歐盟正在就《數(shù)據(jù)治理法》（Data Governance Act）征詢意見，該法案旨在規(guī)范整個歐盟的數(shù)據(jù)共享，力爭為整個歐盟以單一市場形式共享數(shù)據(jù)奠定法律基礎。

二是從安全角度維護數(shù)字主權，采取了對歐盟外數(shù)據(jù)流進行管理的政策手段。歐盟主張對來自歐盟域外的數(shù)據(jù)進行管理，最典型的案例是依據(jù)數(shù)字主權要求數(shù)據(jù)本地化。數(shù)據(jù)本地化是指要求在一個國家產生的數(shù)據(jù)必須存儲在該國境內的服務器上。目前，全球公共云市場主要由美國和中國等國公司主導，歐盟成員國擔心對在其領土上產生的數(shù)據(jù)缺乏控制。2018年，美國頒布《澄清境外數(shù)據(jù)的合法使用法案》 （Clarify Lawful Overseas Use of Data，CLOUD，又稱“云法案”），授予美國執(zhí)法機構獲取外國人個人數(shù)據(jù)的廣泛域外權力。歐洲政府和企業(yè)擔心過度依賴歐盟以外的數(shù)據(jù)服務會產生安全問題。為解決云和數(shù)據(jù)存儲市場幾乎完全由非歐盟供應商主導的不利局面，德國和法國聯(lián)合宣布了歐洲云計算倡議——蓋亞X（Gaia-X）項目，建議從 2020 年起在歐洲層面建立一個聯(lián)合數(shù)據(jù)基礎設施，從而確保公民、企業(yè)和政府數(shù)據(jù)安全環(huán)境。

美國在政策目標上積極主張數(shù)據(jù)自由流動，賦予其自由貿易的全球化特征，在政策手段上以國際貿易協(xié)定談判為抓手，推動數(shù)據(jù)自由流動。

美國以數(shù)據(jù)流動價值反對數(shù)據(jù)流管控。在數(shù)字時代，數(shù)據(jù)成為新的生產資料。當數(shù)據(jù)被使用、分析、操作和分享以產生洞察力時，數(shù)據(jù)的價值就產生了。美國相信，當數(shù)據(jù)能夠以信任和許可的方式在公司、部門和國家邊界之間流動使用時，數(shù)據(jù)的價值才會最大化。當數(shù)據(jù)不受限制，幾乎可以被全球不同地點的人同時無限地使用時，數(shù)據(jù)可在許多地方并行增加價值，尤其對同一數(shù)據(jù)元素的后續(xù)和頻繁使用可以大大增加其價值（French et al.，2020）。而對數(shù)據(jù)流的管控則限制了個人、企業(yè)和行為體訪問互聯(lián)網(wǎng)的機會，導致了互聯(lián)網(wǎng)的碎片化，違背了互聯(lián)網(wǎng)最初的設計理念。

美國以貿易自由化的立場反對數(shù)據(jù)本地化，認為本地化是一種貿易壁壘行為。數(shù)據(jù)本地化意味著美國公司要想在歐盟開展業(yè)務，就要增加資金、技術和人力等方面的投入，在歐盟本地建立服務器和存儲數(shù)據(jù)。這意味著美國在歐企業(yè)合規(guī)性要求提高，公司用于建立數(shù)據(jù)基礎架構的資本投資增加，而其他美國公司可能因認為成本高、義務重而決定不進入歐盟市場，放棄潛在的收入和利潤。一份調查顯示，美國企業(yè)認為數(shù)據(jù)本地化是阻礙國際數(shù)字貿易開展的第一障礙（U.S. International Trade Commission，2017）。美國一直堅持任何形式的數(shù)據(jù)本地化都會阻止國際數(shù)據(jù)的自由流動，認為這將會阻礙公司開展業(yè)務或個人進行交易的能力，從而形成一種貿易保護主義。另外，美國強調，存儲數(shù)據(jù)而不使用或存儲不必要的重復數(shù)據(jù)，會給社會帶來經(jīng)濟和數(shù)字生態(tài)方面的損失。

在政策手段上，為了推動數(shù)據(jù)流動自由化，反對數(shù)字貿易壁壘，美國在國內外積極推動信息全球化色彩的各項政策議程。2015年，美國商務部啟動了數(shù)字經(jīng)濟議程，以“在世界范圍內促進自由和開放的互聯(lián)網(wǎng)”為首要目標，“因為當數(shù)據(jù)和服務可以不受阻礙地跨越國界流動時，互聯(lián)網(wǎng)最適合我們的企業(yè)和工人”（Davidson，2015）。美國國會在2015年6月通過的貿易促進授權立法中指出了數(shù)字貿易的重要性，并將互聯(lián)網(wǎng)設定為貿易平臺，將此作為美國貿易談判的目標。美國曾經(jīng)主導的TPP談判中確定了禁止數(shù)據(jù)本地化的要求和保護跨境數(shù)據(jù)流的數(shù)字貿易規(guī)則。雖然美國在特朗普時期退出了TPP談判，但后期繼續(xù)以對外經(jīng)貿協(xié)議的形式將數(shù)據(jù)自由流動主張推廣開來。2020年7月，美國、墨西哥和加拿大協(xié)議（USMCA）取代原先的北美自由貿易協(xié)定，新協(xié)議明確禁止對跨境數(shù)據(jù)流動進行限制，并禁止數(shù)據(jù)本地化。

（二）個人隱私保護

個人隱私保護是一國內部事務，但是在數(shù)字化背景下，歐美等發(fā)達國家的網(wǎng)絡普及率提高，個人信息的虛擬化、數(shù)字化成為普遍形態(tài)，“數(shù)字隱私”成為個人權利的新形式。當前，全球互聯(lián)網(wǎng)領域內沒有公認的數(shù)據(jù)隱私標準或定義，也沒有專門針對跨境數(shù)據(jù)流動和隱私關系的具有全面約束力的多邊規(guī)則。但在當前的數(shù)字貿易領域中，個人隱私保護已成為不可回避的話題。隨著大型跨國互聯(lián)網(wǎng)平臺的普及（如用于購物的亞馬遜網(wǎng)站、社交媒體臉書和推特等），公民個人的日常生活和工作越來越多地與跨境數(shù)據(jù)流相關聯(lián)，由此產生了數(shù)字貿易中的個人隱私保護問題。例如，歐盟境內的公民通過美國的購物網(wǎng)站購物，美國如何保護、利用由此產生的歐盟公民信息？ 歐盟制定了網(wǎng)絡隱私保護規(guī)則，域外國家進入歐盟互聯(lián)網(wǎng)市場后如何遵循這些規(guī)則？對于數(shù)字貿易中的隱私問題，歐盟和美國基于各自產業(yè)發(fā)展態(tài)勢和政治考慮，在有關數(shù)字個人隱私保護政策主體和政策手段方面形成了不同的保護路徑。

歐盟在個人“數(shù)字隱私”保護方面的政策主體是政府部門。歐盟認為隱私權是基本的人權，政府應當承擔起保護人權的職責，這是在數(shù)字主權思想下強調政府對公民權利負責的一種政治思維。歐盟形成了以《通用數(shù)據(jù)保護條例》（以下簡稱《條例》）為基礎法、非常嚴格的隱私和數(shù)據(jù)保護框架。在立法原則上，歐盟采取的是以預防為主、強調規(guī)避風險的方法，即事先為隱私保護確定各項行為原則，再要求各行為方遵守規(guī)則?！稐l例》確定了數(shù)據(jù)處理的合法依據(jù)，并規(guī)定了數(shù)據(jù)保留、存儲限制和記錄保存的共同規(guī)則。該條例于2018年5月生效，取代了1995年通過的數(shù)據(jù)保護指令（Data Protection Directive）。

在政策手段上，歐盟采取了政策“確權”的方式保護個人“數(shù)字隱私”。首先是在權力內容上，歐盟明確了公民高度的隱私權利，維護公民權?！稐l例》賦予公民控制個人數(shù)據(jù)的新權利，尤其突出個人控制權，如允許或限制數(shù)據(jù)處理的權利;訪問、糾正和刪除個人數(shù)據(jù)的權利; “數(shù)據(jù)可移植權”，即把一個人的數(shù)據(jù)從一個供應商轉移到另一個供應商。歐盟堅持“明示同意”原則，即用戶必須要在明確的意思表示后數(shù)字平臺方可搜集用戶信息，表現(xiàn)為書面同意或者明確的動作表示。之所以強化用戶隱私權保障，是因為歐洲人擔心出現(xiàn)所謂“監(jiān)控資本主義”，最終導致歐洲公民逐漸失去對其個人信息和隱私的控制。近期，大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)對個人隱私的侵犯引起了歐盟的高度關注?！皠蚍治龀舐劇闭宫F(xiàn)了網(wǎng)絡平臺為政治分析目的提取個人數(shù)據(jù)的典型做法。2018年新聞報道顯示，一個名為劍橋分析的咨詢公司獲得并使用了超過8700萬個Facebook賬戶的數(shù)據(jù)，以試圖影響2016年美國總統(tǒng)選舉和英國關于“脫歐”的公投。

其次是在管轄范圍上，以歐盟政策范圍內的領土和居民作為管轄對象，確立了歐盟的管轄權?！稐l例》的管轄標準具有鮮明的數(shù)字主權思維，這表現(xiàn)為雙重管轄的標準：一是地域管轄，即適用于在歐盟設立對歐盟公民數(shù)據(jù)進行操作的所有企業(yè)和組織，無論數(shù)據(jù)的實際處理發(fā)生在哪里;二是公民管轄，即適用于歐盟以外的實體向歐盟個人提供商品、服務或監(jiān)控歐盟個人的行為。通過上述規(guī)定，歐盟確立了對公民個人數(shù)據(jù)的域外管轄權，即當數(shù)據(jù)離開歐盟時，這些權利會跟隨數(shù)據(jù)，這允許歐盟公民就其個人數(shù)據(jù)在歐盟以外的處理方式向外國公司問責。根據(jù)《條例》，個人數(shù)據(jù)只能被轉移到具有歐盟認為 “充分”的數(shù)據(jù)保護制度的國家，或在法規(guī)規(guī)定的特定條件下，如具有約束力的公司規(guī)則或標準合同條款時，才能轉移到國外（Fefer & Archick，2020b）。

與歐盟在隱私保護中呈現(xiàn)出政府主導、前置保護不同，美國隱私保護呈現(xiàn)出依托企業(yè)、注重事后審查的特點。如果說歐盟的“數(shù)字隱私”保護呈現(xiàn)出“行政化”色彩，那么美國的隱私保護更加側重于“市場化”取向。

在政策主體上，美國側重于通過行業(yè)自律進行“數(shù)字隱私”保護。比之歐盟，美國更具有自由市場的傾向，認為政府無論采取何種手段都跟不上科技公司技術發(fā)展的步伐，其立法和政策反而會成為阻礙技術進步的外部障礙。美國政府在制定數(shù)據(jù)隱私保護政策過程中的一個主要辯論點是：利用所謂的“規(guī)定性”方法，即法律定義數(shù)據(jù)保護規(guī)則和義務，還是利用“基于結果”的方法，即法律側重于一個組織做法的結果，而不是定義這些做法應該是什么（Fefer，2021）。前者意味著政府通過制定詳細的法律規(guī)范科技公司的隱私保護行為，后者意味著依靠行業(yè)自律標準供有關公司遵循，政府僅在侵犯隱私的實質性后果產生后進行懲罰或管理。美國政府采用的是后一種方法：美國國家標準與技術研究所（National Institute of Standards and Technology）發(fā)布了《隱私框架》。該框架是一個供各類組織機構采用的自愿性標準，以識別、評估、管理和溝通隱私風險，使各組織能夠創(chuàng)建和調整隱私戰(zhàn)略，并在各種監(jiān)管環(huán)境中管理隱私風險（National Telecommunications and Information Administration，2018）。由此可見，美國政府通過樹立隱私標準，推動企業(yè)以行業(yè)自律的方式進行風險管理和保護個人隱私。

在政策手段上，美國缺乏聯(lián)邦保護公民“數(shù)字隱私”的統(tǒng)一立法，也沒有聯(lián)邦部委一級的職能管理部門進行負責。美國政府在隱私立法保護力度上弱于歐盟。雖然美國最高法院在判例中提供了個人隱私權的憲法判例依據(jù)，但這種情形通常只適用于公權力（政府）對公民個人權利入侵，而對于公司或個人通過數(shù)字侵犯他人隱私的方式則并未考慮。美國沒有一部聯(lián)邦法律對消費者個人數(shù)據(jù)的搜集和使用進行普遍全面的監(jiān)管。美國采取了針對具體行業(yè)數(shù)據(jù)進行特殊管理的方法，以法律來保護特定的重要隱私信息，如醫(yī)療保健或金融數(shù)據(jù)。在政策執(zhí)行層面，聯(lián)邦貿易委員會執(zhí)行消費者保護法，并要求消費者被告知并同意如何使用他們的數(shù)據(jù)，但聯(lián)邦貿易委員會沒有授權執(zhí)行廣泛的在線隱私保護措施。

歐盟和美國為了消除在數(shù)據(jù)隱私和保護方面的差異，并實現(xiàn)數(shù)據(jù)順利交換，通過商業(yè)和執(zhí)法部門締結了數(shù)據(jù)共享協(xié)議。但由于歐盟和美國之間在公民隱私保護方面的思維和政策主張不同，雙方也多次展開博弈。2000年，美歐達成了《安全港協(xié)議》，制定了七項原則，

七項原則為：通知原則、選擇原則、向外移轉原則、安全原則、資料完整原則、獲取原則、執(zhí)行原則。

美國公司每年可以向商務部證明其已經(jīng)遵守了七項基本原則和相關要求，被認為符合歐盟的數(shù)據(jù)隱私充分性標準后方可從事美歐之間的數(shù)據(jù)交換業(yè)務。但是，“斯諾登事件”的爆發(fā)導致了歐盟對美國的信任危機，歐盟尋求達成更加嚴苛的隱私保護協(xié)議。美國在商業(yè)利益驅動下與歐盟在2016年達成《隱私盾協(xié)議》，該框架為5000多個以中小企業(yè)為主的實體提供了一個機制，允許其在遵守歐盟數(shù)據(jù)保護規(guī)則的同時將歐盟公民的個人數(shù)據(jù)轉移到美國。但2020年7月，歐盟法院宣布《隱私盾協(xié)議》無效。歐盟法院認為，鑒于美國電子監(jiān)控法中授權美國數(shù)據(jù)搜集權力的廣泛性，以及歐盟公民缺乏補救選擇，《隱私盾協(xié)議》未能滿足歐盟數(shù)據(jù)保護標準（Fefer & Archick，2020a）。歐盟法院的裁決為許多從事跨大西洋貿易的公司帶來了法律上的不確定性。盡管美國和歐盟官員已經(jīng)開始討論新的隱私保護舉措，但歐盟法院的裁決表明，雙方在試圖克服其互聯(lián)網(wǎng)制度和技術監(jiān)管方法的差異方面有著巨大困難。

（三）政府監(jiān)管

政府監(jiān)管是維護市場秩序的必要手段，也是國家主權在領土范圍內的有效展現(xiàn)。面對數(shù)字貿易這一新經(jīng)濟形式，歐盟和美國都支持不同程度和類型的政府干預。有所不同的是，歐盟和美國對政府監(jiān)管數(shù)字貿易的出發(fā)點，以及干涉的范圍和力度表現(xiàn)出較大的不同，也體現(xiàn)出了數(shù)字主權和信息全球化的立場差異。大型數(shù)字平臺是歐美之間開展數(shù)字貿易的主要渠道，歐盟和美國對大型數(shù)字平臺監(jiān)管上的差異展現(xiàn)了雙方對數(shù)字貿易監(jiān)管的不同立場。

歐盟對大型數(shù)字平臺監(jiān)管的政策初衷是維護數(shù)字主權。調整競爭和監(jiān)管規(guī)則是歐盟加強歐洲在數(shù)字領域戰(zhàn)略自主權的三大基石之一。歐盟認為，來自全球技術驅動型企業(yè)的競爭構成了歐洲的一項重大政策挑戰(zhàn)，這些企業(yè)并不總是遵守歐洲的規(guī)則和基本價值觀，而是將數(shù)據(jù)占有和計算作為其戰(zhàn)略的核心（European Parliamentary Research Service，2020）。在歐盟數(shù)字市場上，大型數(shù)字平臺多來自歐盟域外，它們越來越被視為主導了歐盟經(jīng)濟的整個部門，剝奪了歐盟成員國在版權、數(shù)據(jù)保護、稅收或運輸?shù)阮I域的主權（European Parliamentary Research Service，2020）。尤其是壟斷平臺出現(xiàn)后，平臺費提價、排他性行業(yè)協(xié)議、限制新競爭對手進入等歧視性市場行為頻現(xiàn)，擾亂公平競爭的數(shù)字經(jīng)濟環(huán)境。大型數(shù)字平臺公司對數(shù)據(jù)的控制會使歐盟公司難以在創(chuàng)新和競爭的市場中獲勝，因為高科技經(jīng)濟越來越基于無形資產（即數(shù)據(jù)和知識產權）。非歐盟公司可以迅速發(fā)展關鍵的基礎設施（如數(shù)據(jù)中心），并進入新的行業(yè)領域，就像谷歌從搜索引擎優(yōu)化轉向機器人技術，以及亞馬遜從在線市場轉向云計算到醫(yī)療保健一樣（Bria，2020）。針對這一情況，在競爭和監(jiān)管框架制定中，歐盟主張轉向更多的防御性和審慎性機制，主要針對外國大型科技公司的壟斷行為，以期實現(xiàn)更多的技術自主權。

歐盟積極推動對數(shù)字貿易的綜合性立法。一是提出《數(shù)字市場法》（Digital Markets Act）草案，旨在為大型在線平臺制定競爭規(guī)則。歐盟將大型數(shù)字平臺定位為“守門人”的角色，限制其既當平臺運營者又當競爭者，避免對創(chuàng)新和消費者造成重大傷害。歐盟將大型數(shù)字平臺界定為約79億美元以上收入或是790億美元以上市值，以及為歐盟內超過1萬個活躍企業(yè)客戶和4500萬活躍終端用戶（約占歐盟消費者的10%）提供服務的數(shù)字平臺。針對這些平臺，歐盟將明確規(guī)定數(shù)字平臺允許或禁止提供的服務名目，要求數(shù)字平臺報告收購計劃且進行評估并有權對涉嫌壟斷的收購進行處罰。二是推動制定《數(shù)字服務法》（Digital Services Act），旨在加強數(shù)字平臺內容的監(jiān)管?！稊?shù)字服務法》強調由歐盟對所有數(shù)字平臺服務商制定涉及非法在線的內容和產品進行監(jiān)管，而不是由平臺自身監(jiān)管，這反映出歐盟和美國監(jiān)管思路的差異。例如，2021年1月6日發(fā)生了美國國會大廈襲擊事件，并在網(wǎng)上出現(xiàn)了煽動暴力行為。在這一事件發(fā)生后，以推特為代表的互聯(lián)網(wǎng)公司決定根據(jù)公司個人的社區(qū)規(guī)則或服務合同刪除不實信息或暴力內容，而不是根據(jù)美國政府監(jiān)管要求、審查規(guī)則或法律命令。法國財政部部長布魯諾·勒梅爾（Bruno Le Maire）說：“數(shù)字世界的監(jiān)管不能由數(shù)字寡頭完成”（Bermingham，2021）。歐盟數(shù)字貿易規(guī)則的內部市場專員蒂埃里·布雷頓（Thierry Breton）表示：“我們需要制定游戲規(guī)則，用明確的權利、義務和保障措施來組織數(shù)字空間”（Breton，2021）。歐盟希望通過《數(shù)字服務法》增強對數(shù)字平臺、服務和產品的責任和制定安全規(guī)則的話語權，推動實現(xiàn)歐盟數(shù)字單一市場的目標。

美國主張自由貿易政策，反對過度監(jiān)管數(shù)字貿易。在過去的全球化進程中，美國由于資本、技術等方面的優(yōu)勢，高舉全球化旗幟以推動自由貿易的發(fā)展。因此，美國反對政府的過度監(jiān)管，主張營造自由寬松的市場競爭環(huán)境，其目的是為美國資本、跨國公司在全球的擴張創(chuàng)造有益的外部空間。進入數(shù)字時代以后，美國依舊擁有資本和技術優(yōu)勢，繼續(xù)以信息全球化、數(shù)據(jù)自由流動為口號，反對過度監(jiān)管，目標是確?；ヂ?lián)網(wǎng)的自由和開放，防止和消除數(shù)字貿易壁壘。美國數(shù)字貿易行業(yè)團體普遍希望擁有一個靈活、適合創(chuàng)新的技術中立規(guī)則，在國際上建立能夠相互兼容的隱私制度，促進跨境數(shù)據(jù)流動，并希望避免過度監(jiān)管或高合規(guī)負擔（Fefer，2020）。在數(shù)字監(jiān)管領域，美國認為，歐盟通過制定《通用數(shù)據(jù)保護條例》迫使世界各地的公司遵守歐洲在隱私方面的做法給美國企業(yè)增加了監(jiān)管負擔，限制了競爭和創(chuàng)新。

美國的監(jiān)管范圍和力度弱于歐盟。歐盟委員會認為其現(xiàn)有的競爭法是不夠的，需要新的規(guī)則和工具，歐盟正在積極推動制定新的《數(shù)字服務法》和《數(shù)字市場法》。美國目前缺乏單一、全面的聯(lián)邦法律，并沒有進行全面立法以監(jiān)管數(shù)字平臺的計劃，而且監(jiān)管行為多是針對特定行業(yè)，從部門層面開展的。美國國會、司法部和聯(lián)邦貿易委員會把重點放在利用現(xiàn)有的權力和反壟斷法來監(jiān)管互聯(lián)網(wǎng)科技企業(yè)，主要聚焦于互聯(lián)網(wǎng)壟斷問題。司法部和聯(lián)邦貿易委員會在2019年對谷歌、亞馬遜、臉書和蘋果四大互聯(lián)網(wǎng)巨頭發(fā)起了反壟斷調查。2020年10月，司法部和11個共和黨州檢察長對谷歌提起了與互聯(lián)網(wǎng)搜索服務和廣告有關的反壟斷訴訟。但是從處罰的力度和頻次來看，美國對數(shù)字平臺的監(jiān)管程度要弱于歐盟。

通過比較上述歐美政策可以發(fā)現(xiàn)，歐盟和美國都支持數(shù)字自由流動、個人隱私保護和政府監(jiān)管，但是雙方在實現(xiàn)上述政策目標的理由和具體方式上存在差異。值得指出的是，在推進數(shù)字貿易的政策議程當中，雙方的立場和政策理念都進行了一定的“包裝”，抽象理念下深藏的是特定的政策目的。歐盟高舉以隱私權為核心的個人權利保護大旗，為數(shù)據(jù)流管控和政府監(jiān)管提供正當性;美國以自由市場理念為先導，強調數(shù)據(jù)自由流動帶來的資源優(yōu)化配置、個人選擇權等積極作用。上述各類理念和主張的表象并不能掩蓋歐美雙方的深層考慮。歐盟主張的數(shù)字主權是希望能夠在中美歐三方博弈的數(shù)字世界中維護自身的戰(zhàn)略自主權，不被任何一方支配，并進而繼續(xù)推動歐盟的統(tǒng)一及提升經(jīng)濟利益和技術水平。而美國是從自身的“實力地位”出發(fā)，通過市場化的方式將本國的數(shù)字標準和科技企業(yè)推廣到世界各地，最大程度地占有世界市場和攫取數(shù)字紅利。

四、歐美數(shù)字貿易立場差異的成因

數(shù)據(jù)本身具有價值，但它不是一種稀缺性和獨占性資源，數(shù)據(jù)可以流動和共享。國際數(shù)字貿易規(guī)則能夠深刻影響一個經(jīng)濟體的數(shù)據(jù)流動水平，而數(shù)字貿易規(guī)則取決于經(jīng)濟體自身數(shù)字經(jīng)濟產業(yè)的發(fā)展態(tài)勢、政治優(yōu)先事項的考慮以及安全關切是否解決。歐盟和美國在數(shù)字主權和信息全球化方面的認知差異主要是基于自身“數(shù)字實力”認知產生的。歐盟的數(shù)字產業(yè)規(guī)模落后于美國，數(shù)字經(jīng)濟實力不如美國;歐盟各國并未形成類似傳統(tǒng)經(jīng)濟的統(tǒng)一數(shù)字經(jīng)濟市場，落后于美國的單一市場，市場發(fā)展水平不如美國;歐盟對數(shù)字經(jīng)濟的安全關切優(yōu)先于經(jīng)濟利益考慮，美國則因技術實力和政治影響力而不必過度擔心自身安全問題，歐盟解決安全問題的實力不如美國。在實力認知差異的基礎上，歐盟采取了比美國保守的數(shù)字貿易政策，以求穩(wěn)妥地推進數(shù)字產業(yè)政策和解決相關問題。

（一）經(jīng)濟原因：產業(yè)發(fā)展態(tài)勢不一

數(shù)據(jù)是數(shù)字時代關鍵的生產資料。各個組織出于各種原因，重視消費者的個人在線數(shù)據(jù)。例如，谷歌、蘋果、臉書、亞馬遜和微軟等美國科技公司的一項重要業(yè)務是搜集大量個人數(shù)據(jù)，通過算法對客戶精準畫像，有針對性地投放廣告并獲得收益。一些分析家將數(shù)據(jù)比作石油或黃金，但與這些有價值的物質不同，數(shù)據(jù)可以被重復使用、分析、共享，并與其他信息相結合。誰能掌控數(shù)據(jù)，誰就掌控了關鍵生產資料。但如何掌握數(shù)據(jù)，很大程度上取決于技術和市場規(guī)模等產業(yè)發(fā)展態(tài)勢以及數(shù)字政策。

發(fā)展數(shù)字產業(yè)對歐盟具有重大的經(jīng)濟價值和社會價值，但是歐盟數(shù)字產業(yè)水平低于美國。預計到 2025 年，全球新數(shù)字技術市場將達到 2.68 萬億美元，歐洲的增長潛力很大一部分在于數(shù)字市場。歐盟預計，從2018年到2025年，歐盟數(shù)字產業(yè)產值將從3660億美元上升到10 100億美元，數(shù)字產業(yè)從業(yè)人數(shù)從270萬人上升到1090萬人，具備基本數(shù)字技能的歐盟人口百分比將從57%上升到65%（European Commission，2020）。 歐洲數(shù)字市場廣闊，但是數(shù)字產業(yè)和技術水平落后于美國。歐盟擁有強大的資產，包括世界領先的人工智能研究團體和強大的產業(yè)，但歐盟在全球數(shù)字技術格局中并未占據(jù)優(yōu)勢地位。例如，在人工智能領域，歐盟在私人投資方面落后于美國和中國，公司和公眾采用人工智能技術的水平與美國相比相對較低（European Commission，2021）。美國吸引了更多的人工智能人才和研究人員，并在專利申請方面處于世界領先地位。此外，美國和中國在量子計算技術的專利方面處于領先地位，而歐洲對區(qū)塊鏈技術和物聯(lián)網(wǎng)的投資水平相對較低（European Parliamentary Research Service，2020）。由于數(shù)字產業(yè)水平低于中美兩國，歐盟通過制定具有一定保護數(shù)字市場作用的數(shù)字貿易政策將成為優(yōu)先選擇。歐盟加強跨境數(shù)據(jù)流的管控、制定統(tǒng)一隱私政策、強化對數(shù)字平臺的監(jiān)管，將有助于歐盟數(shù)字產業(yè)的發(fā)展。

美國的數(shù)字產業(yè)具有平臺優(yōu)勢。從世界互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展經(jīng)驗來看，數(shù)字平臺具有“贏者通吃”的效應：多家具備相似功能的數(shù)字平臺公司經(jīng)過激烈競爭后，往往只剩下一家資金實力最為雄厚、用戶最多的平臺獲得市場壟斷地位。美國的數(shù)字平臺具有先發(fā)優(yōu)勢和技術優(yōu)勢，歐盟的大型數(shù)字平臺主要來自美國，歐盟并未孕育出世界級的數(shù)字平臺。美國還通過平臺壟斷優(yōu)勢阻礙創(chuàng)新公司的興起，使歐盟難以出現(xiàn)挑戰(zhàn)者。經(jīng)合組織的一份報告強調，在過去 10 年中，亞馬遜、蘋果、臉書、谷歌和微軟在全球進行了約 400 次收購。2017 年，僅谷歌、亞馬遜、蘋果、臉書和微軟就在收購初創(chuàng)企業(yè)上共花費 316 億美元。經(jīng)合組織認為，大型高科技公司對初創(chuàng)企業(yè)的收購是一種“殺手型”收購（OECD，2020），將具備潛在競爭力的公司收歸己有，防止其日后成長為競爭型對手。但是這種收購限制了競爭，壓制了創(chuàng)新，影響了有價值的產品和服務。美國可以通過數(shù)字平臺在世界各地開拓數(shù)字市場，占據(jù)海量數(shù)據(jù)信息，并將市場地位和技術優(yōu)勢轉化為高額壟斷利潤。因此，為了充分發(fā)揮自身的數(shù)字平臺優(yōu)勢，美國高舉信息全球化旗幟，反對以主權、隱私、安全等理由對跨境數(shù)據(jù)流、數(shù)字平臺進行過度監(jiān)管，并將數(shù)據(jù)流管控、數(shù)據(jù)本地化、隱私保護和平臺監(jiān)管視為數(shù)字貿易壁壘。對此，歐盟意識到保護歐洲科技初創(chuàng)企業(yè)和中小型企業(yè)的重要性，歐盟對外政策委員會建議成員國成立聯(lián)動的投資篩選機制，評估歐盟高科技公司被收購風險，對具有重大戰(zhàn)略意義的產業(yè)實施外國投資收購限制（Leonard，2019）。

（二）政治原因：歐盟的“內向性”與美國的“外向性”

歐盟成立之初的目標是實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟一體化，推動各類生產要素在歐盟內部的自由流動，以促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。在更高的目標上，歐盟希望能實現(xiàn)政治一體化，以使歐洲成為一個統(tǒng)一的國家。目前，歐盟已經(jīng)通過《里斯本條約》將共同外交與安全政策并入歐盟對外政策。因此，歐盟希望在內外經(jīng)濟和政治政策上發(fā)出統(tǒng)一協(xié)調的聲音，從而擴大其國際影響力。歐盟在數(shù)字政策上的主權立場是先形成歐盟內部統(tǒng)一規(guī)則，然后將規(guī)則影響力擴展到歐盟以外，再爭取世界范圍內的規(guī)則主導權。這是一種先“內向性”再“外向性”的策略，符合歐洲當前的政治和經(jīng)濟生態(tài)。

歐盟“內向性”的統(tǒng)一政策以2015年5月的數(shù)字單一市場（Digital Single Market）戰(zhàn)略為核心，該戰(zhàn)略以實現(xiàn)歐盟27個成員國數(shù)字經(jīng)濟立法的現(xiàn)代化和協(xié)調為目標。數(shù)字單一市場有三大支柱：改善消費者和企業(yè)獲得數(shù)字商品和服務的機會、為數(shù)字網(wǎng)絡和服務創(chuàng)造一個公平的競爭環(huán)境、最大限度地發(fā)揮數(shù)字經(jīng)濟的增長潛力。為實現(xiàn)這一目標，歐盟提出了制定簡化的電子商務規(guī)則，更新電信、移動互聯(lián)網(wǎng)服務、視聽媒體服務、在線平臺、數(shù)據(jù)隱私的規(guī)則，統(tǒng)一信息通信技術和操作標準，支持歐盟和各國的數(shù)字創(chuàng)新工作，支持數(shù)據(jù)在歐盟內部自由流動等政策主張（Fefer & Akhtar，2016）。歐盟一系列的跨境數(shù)據(jù)流管控、個人隱私保護、政府監(jiān)管等政策，都力圖在單一市場的目標下實現(xiàn)歐盟內部統(tǒng)一。

與歐盟不同，美國是一個實現(xiàn)了政治和經(jīng)濟統(tǒng)一的國家，其戰(zhàn)略眼光側重于影響世界數(shù)字貿易規(guī)則。比之歐盟委員會，美國擁有一個可以推動規(guī)則制度的強大的聯(lián)邦政府，因此并不急于制定全面統(tǒng)一的國內數(shù)字規(guī)則，“內向性”的規(guī)則制定策略并不是美國的最優(yōu)選擇。當前，數(shù)字經(jīng)濟處于飛速發(fā)展階段，國際上并未形成類似于傳統(tǒng)貿易的統(tǒng)一數(shù)字規(guī)則，加之美國擁有數(shù)字經(jīng)濟和技術優(yōu)勢，因此美國將本國數(shù)字貿易的主張推廣到全世界，搶奪國際數(shù)字貿易規(guī)則制定權，從而主導和控制當前全球數(shù)字貿易。所以，美國2015年的貿易促進授權法案規(guī)定了具體的數(shù)字貿易談判主要目標，即實現(xiàn)“商品和服務的數(shù)字貿易以及跨境數(shù)據(jù)流動”。根據(jù)該法案，美國簽訂的貿易協(xié)定應確保政府“避免實施阻礙商品和服務數(shù)字貿易、限制跨境數(shù)據(jù)流動或要求本地存儲或處理數(shù)據(jù)的貿易相關措施”。美國、墨西哥和加拿大協(xié)議和美日數(shù)字貿易協(xié)定一般要求各方不限制跨境數(shù)據(jù)流動，并促進數(shù)據(jù)制度之間的互操作性。

歐盟內部達成一致的數(shù)字貿易政策已經(jīng)顯示出外部影響力，形成了歐盟和美國之間的數(shù)字規(guī)則之爭。歐盟較早制定的政策已經(jīng)顯示出先發(fā)影響力。例如，當歐盟通過《通用數(shù)據(jù)保護條例》時，一些美國公司發(fā)現(xiàn)將該條例的保護措施適用于全球所有用戶，更高效且節(jié)省人力物力。公司只需遵循一個隱私保護規(guī)則時，僅需投入一定的資金、人力和技術去制定一個合規(guī)方案。而為不同國家的用戶維持不同的政策則需要大量的資源投入。從規(guī)則示范效應來看，如果公司決定在合規(guī)方面投入必要的資源，這可能會增強歐盟對全球標準的影響，特別是如果公司將符合歐盟規(guī)定的新政策和做法應用于全球所有客戶和企業(yè)時（Fefer，2021）。歐盟的數(shù)字貿易規(guī)則甚至影響到美國國內的市場規(guī)則?，F(xiàn)在，美國一些州已開始部分或全部地復制歐盟規(guī)則，這將導致美國市場更加分散。例如，加利福尼亞州的隱私立法部分基于歐盟的《通用數(shù)據(jù)保護條例》，弗吉尼亞州也頒布了類似的隱私立法（但未全面模仿）（Mccabe，2021）。 這些例子表明，歐盟關于數(shù)字市場的新規(guī)則可能對美國各州的制度產生影響。鑒于此，美國將在世界范圍內積極推廣其數(shù)字政策主張，以弱化歐盟的外部影響。

（三）安全原因：歐盟的關切與美國的超脫

歐盟和美國對安全的態(tài)度是造成雙方立場差異的原因。通過分析比較歐盟兩大經(jīng)濟體的數(shù)字貿易主張可以發(fā)現(xiàn)，兩者的爭論其實是國際貿易中的一個經(jīng)典命題，即持主權立場是否必然會導致貿易保護主義。歐盟主權立場先行的政策理念意在打造獨立的戰(zhàn)略自主權，美國貿易先行的政策理念意在推動全球自由貿易發(fā)展。美國在評論歐盟的貿易政策時，已經(jīng)直接或間接地指出歐盟的數(shù)字主權主張會導致貿易保護主義。其實數(shù)字主權主張和貿易保護兩者之間并無必然的關系，其反映的是不同經(jīng)濟體在安全利益和經(jīng)濟利益上政策選項的先后順序問題。

歐盟的數(shù)字主權概念背后深藏安全顧慮。美國強大的綜合國力及其具體所展現(xiàn)出來的經(jīng)濟和技術實力，已使得美國不再過分擔心本國的國家安全問題。歐盟則因為經(jīng)濟實力和技術能力弱于美國，而擔心自身安全的保障問題。歐盟強調對本區(qū)域內企業(yè)的管轄權同時奉行自由貿易政策，這種看似矛盾的政策主張其實是對經(jīng)濟安全掌控的思路體現(xiàn)：對內有效地掌握國民經(jīng)濟基礎，對外通過發(fā)展國際貿易增強經(jīng)濟實力。這種穩(wěn)固內部國民經(jīng)濟基礎，外部貿易賦能國內經(jīng)濟的政策會最大效度地維護經(jīng)濟安全，進而保障國家安全。歐盟的數(shù)字主權理念就是上述政策主張的整合，即在維護自身國家安全的前提下，積極推動自由貿易的發(fā)展。這在歐盟數(shù)字貿易政策上具體表現(xiàn)為加強對跨境數(shù)據(jù)流、數(shù)字企業(yè)進行監(jiān)管，并保護公民隱私權，在此基礎上再推動跨境數(shù)字貿易的自由發(fā)展。

美國對數(shù)字貿易中的安全問題相對超脫。基于對自身技術實力的自信，美國并不擔心跨國企業(yè)進行數(shù)字貿易時對本國數(shù)字安全產生威脅。美國更擔心的是基于外國政府背景的網(wǎng)絡入侵行為。例如，美國多次渲染俄羅斯通過網(wǎng)絡干涉美國大選、俄羅斯黑客攻擊美國基礎設施等。因此，美國傾向于通過政府間的政治性協(xié)議解決數(shù)字安全問題，通過經(jīng)濟性協(xié)議（自由貿易協(xié)定）推動數(shù)據(jù)自由流動和數(shù)字貿易議程。美國這種分類處置議題的方式表明有意區(qū)別數(shù)字貿易中的安全與經(jīng)濟議題，目的是防止安全議題干擾美國推動自由貿易的努力。由此可見，美國的政策立場是在解決安全關切之后推動自由貿易，歐盟則是保障安全的前提下再開展自由貿易，兩者的政策優(yōu)先選項在于安全關切的解決與否。

五、結論

全球化與主權的命題在數(shù)字時代具有了新的內涵，信息全球化和數(shù)字主權的立場成為美國和歐盟各自提出數(shù)字貿易主張的依據(jù)?；跀?shù)字主權的立場，歐盟主張強化跨境數(shù)據(jù)流的管控和數(shù)據(jù)本地化，政府應當承擔起保護個人隱私的職責，同時通過綜合性立法對數(shù)字經(jīng)濟進行監(jiān)管。美國則基于信息全球化立場，強調數(shù)據(jù)流的自由流動，由行業(yè)承擔隱私保護的主要責任，規(guī)避過度監(jiān)管。之所以形成上述差異，是因為歐盟的數(shù)字產業(yè)水平弱于美國，歐盟強調統(tǒng)一理念和內部規(guī)則的一致性，更加重視數(shù)字安全問題，然后再追求歐盟規(guī)則的全球影響力。而美國則注重追求全球利益和貿易自由化，商業(yè)利益優(yōu)先于安全關切，積極推動符合自身利益的規(guī)則主張，呈現(xiàn)出“外向性”的特征。由于歐盟和美國的立場差異，兩大經(jīng)濟體在國際數(shù)字規(guī)則上爭奪話語權，在合作過程中也出現(xiàn)過各種矛盾。

但是歐盟和美國數(shù)字貿易立場的差異并不意味著兩國沒有合作空間。由于美國和歐盟有著相似的政治制度、價值觀和文化傳統(tǒng)，歐美多位政治領袖和政策專家建議美國和歐盟領導一個以技術為重點的規(guī)則聯(lián)盟。同時，隨著中國數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展迅猛，中國倡導的數(shù)字政策在世界上的影響力越來越大，歐美有著相互借力、共同對抗中國影響力的利益需求。另外，新一屆拜登政府上任后，多次表態(tài)對國際合作的重視，加之歐盟在多邊論壇上承諾就數(shù)字貿易問題與美國進行合作，世界兩大發(fā)達經(jīng)濟體有可能推動制定符合雙方共同利益的數(shù)字貿易規(guī)則。

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（責任編輯：彭琳）