崔偉東

黨的十九大以來，黨中央逐漸明確了統(tǒng)籌編制資源的編制治理模式。從黨的十九大報告提出“統(tǒng)籌使用各類編制資源”的要求以來，黨的十九屆三中全會進一步細化要求，提出了要“對編制進行整合規(guī)范，加大部門間、地區(qū)間編制統(tǒng)籌調(diào)配力度”，強調(diào)了編制資源的統(tǒng)合管轄與跨部門、跨區(qū)域的共享化使用模式；此外，黨的十九屆四中全會指出，要“統(tǒng)籌利用行政管理資源”，這直接指向了行政機關(guān)內(nèi)部的編制資源的統(tǒng)合和調(diào)配。我國目前在山東、廣東、河南等省開展了編制統(tǒng)籌分配的改革試點工作，取得了矚目的成績，也還存在一些不足。本文選取L省Y市作為質(zhì)性研究樣本，對在機構(gòu)編制資源統(tǒng)籌改革的過程中取得的進步以及由于科層制管控思維影響導致的不足進行描述，并結(jié)合相關(guān)的初步實踐提出對編制資源的社會化治理的可能性前景。

一、編制資源分配及其理論討論

編制資源分配的前提在于“統(tǒng)籌”。如果將黨的十九大報告中“統(tǒng)籌使用各類編制資源”視為總綱，那么黨的十九屆三中全會則強調(diào)了“統(tǒng)”與“分”的辯證關(guān)系，即在對編制的統(tǒng)一與整合的背景下，針對不同部門和不同區(qū)域之中的編制冗余或編制空缺進行合理合法的分配與調(diào)動，進而黨的十九屆四中全會強調(diào)對行政管理資源的統(tǒng)籌利用，則直接指向了行政機關(guān)本身的機構(gòu)冗余或職能部門的人員不足問題，將主抓“統(tǒng)籌”的行政機關(guān)的編制情況也同樣納入了“統(tǒng)—分”關(guān)系之中?？梢钥闯?，黨中央的上述指示，是對地方編制改革的整體設(shè)計。但是在實踐中，編制改革仍然面臨諸多問題。首先，在編制的設(shè)置形態(tài)上，一些地方的一些部門由于事權(quán)下放的背景，在編制計劃之外不得不聘用大量的“編外人員”進行管理工作。例如，在一些行政執(zhí)法機關(guān)中，由于公共治安管理以及交通安全管理的工作要求，除了在編的警員以及其他后勤、技術(shù)工作人員之外，仍然存在大量的編外輔警和協(xié)警等工作人員，這些人員與行政執(zhí)法機關(guān)構(gòu)成雇傭關(guān)系。而在有些部門中，編制準入門檻設(shè)置較高，導致大量空余編制沒有填補相關(guān)人員。例如一些高校，在對編制限制與壓縮的背景下，雖然產(chǎn)生了由于人員退休、調(diào)離而空缺的編制，但是由于目前高校人員準入門檻較高，仍然出現(xiàn)“入不敷出”的空編現(xiàn)象。因此，在編制設(shè)置上往往存在“有人無編”和“有編無人”的矛盾。其次，在編制的分配上，雖然強調(diào)“統(tǒng)籌分配”，但是由于事權(quán)下放，下級機關(guān)為了承擔擴大了的管理與治理職責，必然希望通過“擴編”保證內(nèi)部編制人員與工作任務相匹配，但是上級機關(guān)規(guī)定的編制分配則相對固定的，甚至有“限編數(shù)額”的規(guī)定(1)例如《國務院辦公廳主要職責內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》(國辦發(fā)〔2008〕60號)規(guī)定：“國務院辦公廳機關(guān)行政編制為519名(含兩委人員編制、援派機動編制、離退休干部工作人員編制)。其中：國務院秘書長1名、國務院副秘書長9名(含兼職)，司局級領(lǐng)導職數(shù)43名(含機關(guān)黨委專職副書記2名、離退休干部局領(lǐng)導職數(shù)3名)。”又如《中國人民銀行主要職責、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》(國辦發(fā)〔2008〕83號)規(guī)定：“中國人民銀行機關(guān)行政編制734名(含兩委人員編制4名、援派機動編制2名、離退休干部工作人員編制39名)。其中：行長1名、副行長4名，紀律檢查委員會書記1名(副部級)，司局級領(lǐng)導職數(shù)85名(含行長助理3名、貨幣政策委員會正副秘書長各1名、紀律檢查委員會專職副書記1名、機關(guān)黨委專職副書記2名、機關(guān)紀委書記1名、離退休干部局領(lǐng)導職數(shù)3名、參事室領(lǐng)導職數(shù)2名)?！?，因此下級機關(guān)的“用編自主”和上級機關(guān)的“用編控制”也可能形成編制分配的矛盾。最后，在編制管理方面，雖然一些部門有“用編自主權(quán)”，但是在實踐中，對編制的自主啟用需要層層上報，而進行用編批準的機關(guān)由于對編制的精簡控制，往往無法保證在編制啟用后的批復效率，形成了在編制管理上的“有限自主”和“低效管理”的矛盾。

關(guān)于上述問題的理論討論，集中在編制的結(jié)構(gòu)優(yōu)化、存量盤活與資源整合上(2)徐剛：《編制資源的治理取向：一個試點悖論的視角——基于市縣機構(gòu)案例的追蹤比較》，《公共管理學報》2020年第4期。。就編制的結(jié)構(gòu)優(yōu)化來說，一些研究指出要通過向一線部門傾斜編制規(guī)劃，幫助一線部門在事權(quán)下放的背景下提升工作效率(3)中央編辦：《改革創(chuàng)新 促進編制結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整》，《中國機構(gòu)改革與管理》2016年第12期。，同時在既有的編制結(jié)構(gòu)之內(nèi)，通過打通“編制常量”(4)劉建軍、馬彥銀：《從“官吏分途”到“群體三分”：中國地方治理的人事結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換及其政治效應》，《社會》2016年第1期。設(shè)計編外人員“入編”的渠道，以調(diào)動編外人員的工作積極性。這種思路的優(yōu)勢在于在保證編制整體數(shù)量恒定的情況下，通過對編制向相關(guān)部門的傾斜能夠在一定程度上消解“有人無編”的情況，可以把編制冗余的“有編無人”的二、三線部門的編制經(jīng)由編制規(guī)劃的方式集中于一線單位。但是，這種研究思路等于是以簡單的“一線單位/二、三線單位”的劃分去界定編制的分配結(jié)果，雖然有利于例如行政執(zhí)法、城市管理等一線部門的編制不足問題的解決，但是無法面對在長期來看二、三線部門可能同樣出現(xiàn)的“有人無編”的風險。也有一些研究從編制分配的角度，強調(diào)對編制總量的“盤活”(5)劉華全：《堅持“收、放、調(diào)、管”相結(jié)合 盤活用好事業(yè)機構(gòu)編制資源》，《行政科學論壇》2017年第9期。，強調(diào)對行政機關(guān)的“瘦身”、各個部門的“健身”以及基層的“強身”，通過對“技術(shù)密集型”的上級機關(guān)與“勞動密集型”的下級機關(guān)之間的編制規(guī)定(6)胡曉東：《我國政府“編外人員”隱形膨脹研究——一個基于我國地方政府的案例調(diào)查》，《甘肅行政學院學報》2017年第 2期。，和“上級指令機關(guān)—下級執(zhí)行機關(guān)”的高效運作關(guān)系，保證從事“勞動密集型”工作的下級機關(guān)能夠有充足的人手。但是，由于“用編自主”仍然受到上級機關(guān)的限制，以至于在這一理論中編制的盤活以及分配最終還是要依靠上級機關(guān)的主動性，因此無法保證下級機關(guān)能夠依照其自主與能動的要求進行編制的獲取。此外，上級機關(guān)的“瘦身”也極有可能產(chǎn)生“低效管理”的風險。還有研究關(guān)注“編制整合”的整體治理格局(7)黃敬東：《關(guān)于做好機構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作的思考》，《機構(gòu)與行政》2018年第4期。，一方面，對編制進行合乎場域治理重點性、艱難性以及效力性要求的編制分配；另一方面，在編制總量確定的情況下，通過“軟編制約束”以及“軟財政約束”(8)陳那波、黃偉民：《不完全編制與有效治理：基層治理中的政府雇員及其作用》，《社會科學研究》2021年第2期。來適當聘用編外人員，并且以制度和法律的監(jiān)督來把控編外人員的要求和數(shù)量。這種思路仍未明確治理場域評估之中“用編自主權(quán)”和“控編執(zhí)法權(quán)”之間的位序，同時交由“軟編制約束”與“軟財政約束”的“準擴編”舉措，只是在編制控制情況下的一種妥協(xié)，且“軟編制約束”與“軟財政約束”創(chuàng)造了編制控制與治理等剛性執(zhí)法活動不能直接影響的“保留地”。

上述各種觀點雖有未盡之處，但實際上引出了“編制”的性質(zhì)，即它是一種“公共資源”的觀點，應當兼具“有限性”與“共享性”兩個方面。黨的十九大報告提出“要加強社會治理制度建設(shè)、完善黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體系，提高社會治理社會化、法治化、智能化，專業(yè)化水平”的“全民共建、共治、共享”的資源分配格局。(9)習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》(2017年10月18日)，人民出版社，2018年。從這一角度來看，優(yōu)化編制結(jié)構(gòu)、盤活編制總量以及推動編制整合，可以被視為在既有編制資源總量有限的情況下，在優(yōu)化與精簡機構(gòu)結(jié)構(gòu)的要求下，對編制資源的不同分配方式。上述方案無法保證對編制資源的合理分配以及有效執(zhí)法，乃是由于在理論研究中更多的是注重“編制”作為國家機構(gòu)行使職能的具體途徑，注重“編制”這一資源的有限性以及在分配方面的排他性，而并沒有注意到“編制資源”作為資源的“共享性”。這就導致了在編制的規(guī)劃、分配、執(zhí)法規(guī)制等方面往往以“上級機關(guān)”為核心或主體，而下級機關(guān)的能動性不足，“體制”之外的其他主體對編制規(guī)劃、分配無法發(fā)出聲音的情況。根據(jù)阿瑪?shù)賮啞ど目尚心芰碚?，資源分配的核心在于自由與責任。他指出，“進行選擇的自由使我們能決定應該做什么，隨之而來的是我們對于自己行為的責任，因為這種行為是我們自主選擇的?？尚心芰κ情_展行動的能量，由這種能力(也就是能量)派生的責任也是可行能力視角的一部分，這就提出了對于義務(duty)的要求——可以更廣義地稱之為道義的(deontological)要求?！?10)阿瑪?shù)賮啞ど骸墩x的理念》，王磊等譯，中國人民大學出版社，2012年，第16頁。因此，強調(diào)“上級機關(guān)”的核心地位與主體性，雖然符合上級機關(guān)的權(quán)能要求，但是也使得上級機關(guān)必須承擔過多的資源分配責任；相反，雖然在這一過程中下級機關(guān)的能動性被削弱，但是帶來的結(jié)果也并不是責任的豁免，而是在治理活動中由于上級機關(guān)過分的主導而對具體的治理活動承擔相對的責任。概言之，上下級機關(guān)都沒有依照其可行性能力以及責任邊界來參與分配，進而導致了權(quán)責過重的情況。這種情況的出現(xiàn)實際上意味著在編制資源的分配以及責任承擔方面，在實踐中仍然持有“上下級機關(guān)”的科層制思維，而忽視了“治理/參與”的共建、共治、共享的理念。由于在編制資源的規(guī)劃與分配中并未考慮治理參與者的影響，自由轉(zhuǎn)變?yōu)榱素熑?，而責任無法被疏導到科層制之外，久而久之就造成了在科層制內(nèi)部編制資源的“共享悖論”。

本文選擇L省Y市作為研究對象，是出于以下三點考慮：首先，L省是2010年已經(jīng)作為“編制統(tǒng)籌試點”進行編制改革的省份，而Y市近年來在行政管理、公共管理、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護以及科研教育等領(lǐng)域的編制統(tǒng)籌改革做出了相對規(guī)范的“自選動作”。自2007年起，《Y市機構(gòu)編制工作》白皮書的編撰工作開始啟動，以Y市市委機構(gòu)編制委員會為主編單位，以一年四期的出版頻次對當?shù)氐臋C構(gòu)編制改革情況以及政策文件新規(guī)進行了實時報道，并延續(xù)至今。其次，Y市在進行機構(gòu)編制改革的過程中一度面臨“有人無編”和“有編無人”的規(guī)劃問題，也一度面對“用編自主”與“用編控制”的矛盾，也曾遭遇“有限自主”與“低效管理”的困境，到目前形成了結(jié)構(gòu)優(yōu)化、存量盤活和資源整合相結(jié)合的編制管理與分配格局，具有一定的代表性。在2008年左右，Y市嘗試建立以政黨治理與各部門、各方面參與的共建共治共享型的編制資源分配工作模式，對于推動編制改革有一定的借鑒意義。最后，根據(jù)對Y市編制統(tǒng)籌改革的質(zhì)性研究，可以對其中引入的共建、共治、共享的超行政化治理模式進行討論，并且基于Y市已有的實踐，對超行政化治理模式的權(quán)責問題、自由問題以及分配平等問題做進一步的展望。

二、Y市編制統(tǒng)籌工作的共享資源化設(shè)計

由《Y市機構(gòu)編制工作》所載相關(guān)信息可知，Y市編制統(tǒng)籌工作嚴格根據(jù)L省省委的統(tǒng)一部署，并且結(jié)合地方實際開展工作，強調(diào)“改革步伐快”“改革實施穩(wěn)”“統(tǒng)籌力度大”“改革效果好”的基本原則。在已經(jīng)初步完成編制統(tǒng)籌改革的前提下，Y市近年來的工作重心在于根據(jù)《L省機構(gòu)編制事項跟蹤問效實施辦法(試行)》《L省機構(gòu)編制委員會關(guān)于進一步加強機構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作的通知》等文件，對已有的編制統(tǒng)籌工作進行跟蹤問效和監(jiān)督檢查等執(zhí)法工作，以及根據(jù)《中共L省省委辦公廳、L省人民政府辦公廳關(guān)于深化“一次辦好”改革深入推進審批服務便民化實施方案》和L省編辦、法制辦《關(guān)于推進相對集中行政許可權(quán)改革組建市縣行政審批服務局的意見》(資料來自《Y市機構(gòu)編制工作》)完善社會參與和便民化審批工作。因此，對于Y市的編制統(tǒng)籌工作，應當追溯其編制管理的規(guī)范化過程以及資源初次分配過程，并且結(jié)合現(xiàn)實，對資源的再分配和圍繞資源再分配進行的執(zhí)法活動以及便民服務進行描述。

(一)規(guī)范機構(gòu)編制管理：屬地管理與嚴控工作

Y市在編制統(tǒng)籌規(guī)劃之初，就較為科學地設(shè)計了“屬地管理”的基本工作方式，發(fā)揮各個區(qū)縣的編制委員會的自主能動性，堅持“屬地考察”與“榜樣借鑒”相結(jié)合的工作方法，通過對區(qū)縣屬地內(nèi)的機構(gòu)進行編制摸底、空編超編統(tǒng)計等調(diào)查研究活動，以及對外省編制統(tǒng)籌工作開展有特色、有創(chuàng)新的省、市、區(qū)、縣的對接考察，匯聚各地經(jīng)驗。一方面，以區(qū)縣為基本網(wǎng)格，通過區(qū)縣編制委員會對街道、事業(yè)單位進行摸底自查，全面掌握區(qū)縣直屬各部門(單位)職責配置情況，重點摸排全區(qū)縣涉改部門和涉改職責，對領(lǐng)導職數(shù)、人員編制情況進行仔細核實確認，充分做好數(shù)據(jù)工作；在摸底調(diào)查之后，根據(jù)調(diào)查結(jié)果初步顯示出的問題領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，再次深入部分區(qū)縣直屬機關(guān)事業(yè)單位及鄉(xiāng)鎮(zhèn)與街道進行調(diào)研，對黨政群機構(gòu)設(shè)置、職能配置、事權(quán)劃分等方面存在的突出問題以及基層黨組織和群眾自治組織關(guān)于深化黨政機構(gòu)改革的意見建議予以收集，建立問題臺賬(源于《Y市機構(gòu)編制工作》)。另一方面，以區(qū)縣編制規(guī)劃委員會為主，協(xié)調(diào)成立對外省先進地市、縣、鄉(xiāng)以及本省模范市、縣、鄉(xiāng)的考察小組，特別是借鑒與L省同時試點推廣編制統(tǒng)籌改革的N省、C省等省份的實踐成果，聚焦規(guī)劃建設(shè)、安全生產(chǎn)、生態(tài)環(huán)保、市場監(jiān)管、自然資源、綜合執(zhí)法等重點問題，以他山之石助推本區(qū)縣的編制統(tǒng)籌改革。

在充分調(diào)研后，Y市以“屬地管理”為基礎(chǔ)，在機構(gòu)編制的規(guī)劃和管理上采取“嚴控”與“三定”結(jié)合的規(guī)劃與管理方法。在“定職能”“定機構(gòu)”“定編制”這“三定”的基本要求之上，采取對編制資源的“嚴控”態(tài)度，把“嚴控”視為機構(gòu)編制管理的永恒主題，抓好控編縮編，嚴格機構(gòu)編制管理權(quán)限和程序，嚴格執(zhí)行機構(gòu)限額、領(lǐng)導職數(shù)、編制管理等規(guī)定，切實強化源頭管控，牢牢守住總量底線(資料源于《Y市機構(gòu)編制工作》)。一方面，對增加編制的要求進行審慎處理，以“嚴”為主。對于在試點改革之前以及在試點改革過程中的“增編擴編”要求，除非是經(jīng)由黨中央以及L省委明確同意外，各級黨政部門機構(gòu)編制原則上不做調(diào)整。如果隨著形勢和任務的變化，經(jīng)過審查程序判斷確需增編擴編的，要依照程序辦理。對于事業(yè)單位的擴編增編要求，也要在“三定”的要求下嚴格把握，如果能夠以機構(gòu)內(nèi)部“撤一建一”或“內(nèi)部調(diào)劑”解決的，要在編制資源總量內(nèi)解決。另一方面，由《Y市機構(gòu)編制工作》的相關(guān)記載可知，Y市對編外人員的聘用也進行了“嚴控”處理，既要對編外人員加強實名制管理，加強對聘用流程、經(jīng)費使用的控制，對于不合理的超額聘用進行問責。同時，對編外聘用人員的崗位素養(yǎng)、背景調(diào)查以及權(quán)責教育等方面也進行了嚴格規(guī)定，從嚴規(guī)范適用崗位、職責權(quán)限和各項管理制度。

可以看出，Y市圍繞“三定”的“嚴控”模式，是意識到作為“公共資源”的“編制資源”的有限性，是相對科學的管理思維的體現(xiàn)。首先，從“屬地管理”的模式來看，以區(qū)縣為單位進行編制統(tǒng)籌規(guī)劃以及嚴控制度的落實，是把宏觀問題微觀化，把整體問題細節(jié)化的較好工作方法。例如，Y市Z區(qū)深入22個部門單位開展實地調(diào)研，對138項行政許可事項逐條摸清；Y市所屬的H市摸清該市32個部門的每個行政審批事項，經(jīng)請示上級部門，最終確定了劃轉(zhuǎn)行政許可事項125項；Y市所屬的L市梳理機構(gòu)改革涉及的41個部門，最終圈定了89條相關(guān)職責情況(資料可參見《Y市機構(gòu)編制工作》)。“屬地管理”的優(yōu)勢就體現(xiàn)為能夠充分發(fā)揮區(qū)縣編制委員會長期在一線工作的經(jīng)驗與能力，對具體問題進行有針對性的研究與處理。其次，從“嚴控”來看，Y市的“嚴控”范圍較大，涵蓋政府機關(guān)、事業(yè)單位以及編外聘用人員，特別規(guī)劃了機構(gòu)數(shù)量、領(lǐng)導數(shù)量，明確了“不擴編”與“不增編”的大原則，在此基礎(chǔ)上對編內(nèi)工作人員和編外聘用人員進行了規(guī)范管理。

(二)統(tǒng)籌編制資源分配：編制周轉(zhuǎn)專戶與減上補下

根據(jù)《Y市機構(gòu)編制工作》的記載，在“屬地管理”與基于“三定”的嚴控工作之外，Y市嘗試通過統(tǒng)籌分配編制資源來實現(xiàn)在既有編制總量之中的編制再分配，設(shè)立“編制周轉(zhuǎn)專戶”，為人才落戶和招商引資提供方便。一方面，Y市編制工作委員會根據(jù)統(tǒng)一部署，堅持樹立編制資源“一盤棋”的意識，通過設(shè)立由Y市統(tǒng)一掌握的“編制周轉(zhuǎn)專戶”來克服編制分配之后由地區(qū)、部門、單位所用且所持的情況，“專戶”意味著將編制資源“統(tǒng)一”起來，再基于統(tǒng)籌安排與規(guī)劃，健全跨地區(qū)、跨系統(tǒng)、跨層級動態(tài)調(diào)整的編制再分配渠道，特別是把已有機構(gòu)內(nèi)冗余的編制轉(zhuǎn)化到編制相對緊缺的公益類事業(yè)單位、高層次人才周轉(zhuǎn)編制專戶之中，吸引和吸收省內(nèi)外優(yōu)秀高素質(zhì)人才落戶。以Y市S鎮(zhèn)(高新區(qū))為例，通過編制統(tǒng)籌與分配的工作方法，S鎮(zhèn)加大了在涉及各類政府投資性產(chǎn)業(yè)、社會事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施項目、技術(shù)改造項目等方面的人才周轉(zhuǎn)編制專戶，特別是通過周轉(zhuǎn)編制專戶鼓勵各類金融機構(gòu)和地方金融組織設(shè)立分支機構(gòu)和服務網(wǎng)點，已經(jīng)初步優(yōu)化了S鎮(zhèn)的金融系統(tǒng)建設(shè)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。另一方面，Y市在設(shè)立“編制周轉(zhuǎn)專戶”之余也在擴大“編制周轉(zhuǎn)專戶”在編制總量之中的比例，通過對機關(guān)、事業(yè)單位內(nèi)的編制核減回收，對上級機關(guān)的冗余編制進行裁汰并補充到基層機關(guān)中等方法，在編制總量中進行調(diào)劑，逐步擴大“專戶”的比例。以Y市Z區(qū)為例，圍繞公務員招考和事業(yè)單位工作人員以及人才引入，Y市Z區(qū)從有關(guān)的10個部門收回空余編制99名，調(diào)劑出50名專項計劃用于組織部門選調(diào)優(yōu)秀畢業(yè)生和高層次人才，明確其中20名計劃用于建設(shè)、金融類專業(yè)人才，并且為科協(xié)、工會、工商聯(lián)等十多年沒有招考人員的單位補充人員編制計劃3名。

同時，由《Y市機構(gòu)編制工作》的記載可知，Y市圍繞“周轉(zhuǎn)編制專戶”，開展“減上補下”的工作，統(tǒng)籌編制資源用于中心工作、民生領(lǐng)域和基層一線。一方面，通過對上級機關(guān)的編制資源的調(diào)查與研究，在保證上級機關(guān)運作效率的情況下，將其中冗余的“空編”轉(zhuǎn)移到對編制需求量相對較大的下級機關(guān)或“專戶”之中，通過上級機關(guān)的“瘦身”和基層機關(guān)的“健身”，為Y市中心工作部門、民生服務事業(yè)單位以及基層街道辦事處補充了編制。另一方面，通過對上級機關(guān)的精簡，倒逼機關(guān)工作方式方法的革新。以Y市所屬H市為例，在機關(guān)編制精簡后，H市促使行政機關(guān)建成“集約辦件”“流水線式審批”的工作方式，提升了行政審批的效能，反而縮短了辦結(jié)時限。同時，在編制精簡后，促進“行政審批標準化體系”的建成，通過精簡審批項目、簡化審批流程和設(shè)立聯(lián)合辦公模式，舍棄不必要的審批環(huán)節(jié)，減少審批者的自由裁量權(quán)。從目前的工作情況來看，“以投資建設(shè)項目審批為例，審批環(huán)節(jié)可減少27個，同比精簡55%?！?資料來自《Y市機構(gòu)編制工作》)又以Y市M區(qū)為例，通過信息化“e網(wǎng)通”的系統(tǒng)升級，不但彌補了由于編制精簡造成的人力流失，而且以信息化的行政審批模式提高了工作效率，“以往需要2～3個工作日才能辦結(jié)的業(yè)務，現(xiàn)在只需要12分鐘即可辦理結(jié)束?！?資料來源于《Y市機構(gòu)編制工作》)

從Y市在“統(tǒng)籌分配”方面的“周轉(zhuǎn)編制專戶”以及“減上補下”的工作就成效來看，對于Y市的發(fā)展具有積極作用。一方面，人才以及機構(gòu)的“專戶”設(shè)計，保證人才與機構(gòu)順利“落戶”，增強了Y市對人才和社會服務機構(gòu)的黏性與吸引力。Y市通過對既有“空編”或“冗編”的裁汰，把“編制”送到需要它的人才或公益機構(gòu)手中，為公務員錄取、選調(diào)生選用、專業(yè)人才引進等提供了較好的制度保證，也為外來投資者和社會公益服務行業(yè)的進入打開了門戶。另一方面，由于“專戶”并不意味著對編制總量的擴充，而是以“減上補下”的方式在既有總量中調(diào)劑，因此勢必會減少上級機關(guān)的編制占有數(shù)量，這反而成為倒逼上級機關(guān)改良工作方式、優(yōu)化工作思路的動力，已經(jīng)出現(xiàn)的“集約化辦公”以及“信息化辦公”不僅沒有降低上級機關(guān)在例如行政審批等間接治理活動中的工作效率，反而通過工作方式的轉(zhuǎn)換把效率提升上去，優(yōu)化了行政審批流程，讓群眾辦事更省心省力，獲得了較好的口碑。

(三)嚴肅機構(gòu)編制紀律：編制資源監(jiān)督與綜合執(zhí)法

Y市特別強調(diào)編制統(tǒng)籌和分配的紀律，通過定期考察、考核與跟蹤問效、監(jiān)督檢查的方式，對違規(guī)增編以及相關(guān)人員進行有力的紀律約束。一方面，Y市明確了圍繞“編制總量”的紀律糾察制度：凡違規(guī)審批設(shè)置的機構(gòu)，一律發(fā)文撤銷或調(diào)降機構(gòu)規(guī)格；凡違規(guī)核定的領(lǐng)導職數(shù)和人員編制，一律發(fā)文核銷。在紀律制度建設(shè)方面，建立了“臺賬管理”“機構(gòu)編制事項合規(guī)性審查”“機構(gòu)編制實名制管理動態(tài)監(jiān)測”“約談通報”四項長效工作機制。以Y市M區(qū)為例，通過“e網(wǎng)通”系統(tǒng)的屏蔽管理功能，M區(qū)在業(yè)務辦理過程中，對超編單位、職能消失重點管理單位、職能弱化控制編制管理單位、部分不符合調(diào)配要求人員進行相應業(yè)務屏蔽；對超編、超配和重點管理單位，系統(tǒng)可以自動屏蔽其用編申請功能，使其無法辦理打印調(diào)令、介紹信、增減員表、調(diào)資表等手續(xù)，以“技術(shù)禁令”促進紀律落實。另一方面，Y市在紀律糾察中，不僅對超編、增編的單位和機構(gòu)進行監(jiān)督，也著力避免違反紀律的“條條干預”等不利于統(tǒng)籌規(guī)劃落實的機關(guān)和事業(yè)單位對如“人才周轉(zhuǎn)專戶”“企業(yè)落地專戶”進行限制的舉措，對“條條干預”等違紀違規(guī)行為，也保持嚴肅追責問責的態(tài)度。根據(jù)《L省機構(gòu)編制委員會關(guān)于進一步加強機構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作的通知》，要求“嚴肅糾正通過印發(fā)文件、召開會議、劃撥經(jīng)費、項目審批、評比達標等形式干預下級機構(gòu)編制事項行為”，既反對下級單位私自增編擴編，也反對上級單位通過行政手段損害下級機關(guān)的編制自主權(quán)，從兩個方面明示了制度與紀律的紅線。

同時，通過機構(gòu)精簡以及紀律約束，Y市對行政執(zhí)法工作進行了進一步的優(yōu)化，讓紀律與法律的落實變得更為高效。一方面，Y市在編制統(tǒng)籌與紀律監(jiān)督上形成了聯(lián)合執(zhí)法與綜合行政辦公的局面，通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法機關(guān)的編制調(diào)配促進了紀律與法律的落實。以L市為例，L市與S鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法局聯(lián)合辦公，解決了S鎮(zhèn)無執(zhí)法主體問題。相關(guān)資料顯示，2018年S鎮(zhèn)域內(nèi)執(zhí)法人員編制合計20名，執(zhí)法輔助人員26名，累計開展執(zhí)法行動174余次，依法打擊非法生產(chǎn)案件73起。另一方面，Y市通過撤編工作，以及對行政執(zhí)法外聘人員的紀律審查，促進了集約型行政執(zhí)法隊伍的產(chǎn)生。以Y市Q區(qū)為例，2019年其組建了綜合行政執(zhí)法局，下設(shè)綜合行政執(zhí)法大隊，將城市管理、水政監(jiān)察等5支執(zhí)法隊伍整體建制劃入綜合行政執(zhí)法大隊，內(nèi)設(shè)5個直屬中隊和16個派駐鎮(zhèn)街區(qū)執(zhí)法中隊(分局)，集中行使城市管理、城鄉(xiāng)規(guī)劃等9個領(lǐng)域全部或部分行政執(zhí)法權(quán)，并且對輔警、協(xié)警等編外聘用人員的資格與工作效果進行動態(tài)審查，保證了執(zhí)法團隊的精干與優(yōu)質(zhì)。

從圍繞編制紀律的“監(jiān)督”以及對紀律進行落實的“綜合執(zhí)法”來看，Y市在嚴格遵守編制管理紀律的同時，也促進了執(zhí)法水平的提升。一方面，從“監(jiān)督”本身來看，既對下級機關(guān)不合規(guī)的編制增減和人員出入進行監(jiān)督，保證編制總量均衡和編制結(jié)構(gòu)穩(wěn)定，也禁止上級機關(guān)對下級機關(guān)依照既有的編制分配編制資源的常規(guī)行為進行不合法的行政干預。這就要求以紀律為紅線，使上下級機關(guān)以及事業(yè)單位依照權(quán)力與責任進行能動的治理活動，對“用編自主權(quán)”的范圍進行了規(guī)范，也為“控編執(zhí)法權(quán)”進行了準入條件的限定。這在一定程度上有助于一線工作單位特別是基層單位的自主活動，也明確了其在編外人員聘用乃至于編制內(nèi)工作人員招錄上的制度底線。另一方面，紀律的落實也表現(xiàn)在對執(zhí)法機關(guān)的集約化重塑上，通過在紀律規(guī)定下進行內(nèi)部結(jié)構(gòu)優(yōu)化，執(zhí)法機關(guān)獲得了精簡與精干的新面貌，把原本復雜的執(zhí)法權(quán)以及相應的責任統(tǒng)一到一起，既有助于統(tǒng)一綜合執(zhí)法實現(xiàn)高效便民，也有助于編制管理與監(jiān)督部門對綜合執(zhí)法部門這類極易產(chǎn)生“編外人員”的行政部門進行集中監(jiān)督。

三、Y市機構(gòu)編制資源的管控性實踐困境

從Y市機構(gòu)編制資源分配的工作方式可以看出其中的共享化傾向，即從編制規(guī)劃的“統(tǒng)一研究”“嚴格規(guī)范”等做法防止作為公共資源的“編制”的泛濫，防止編制下放后“由誰所用”就“由誰所有”的傾向，進而通過統(tǒng)籌尤其是針對“專戶”的編制再分配保證了編制能夠作為資源有傾向地投入有需要和有必要的專門主體處，同時也以紀律監(jiān)督的方式為“自主權(quán)/管控權(quán)”劃定了邊界，在反面促成了行政審批與行政執(zhí)法的集約、便民與高效。但是，Y市上述設(shè)計并沒有在根本上改變共享化傾向的“悖論”。這是由于Y市對于編制資源的規(guī)劃、統(tǒng)分、監(jiān)督仍然無法超越編制資源的“共享化/管控性”區(qū)分。通過前面的表述可以看出，Y市編制工作的核心仍然是管控性的。這種管控性雖然保證了對資源的合規(guī)利用，但是由于在實踐操作中存在科層制的思維慣習、規(guī)劃制定的效率崇拜以及相對單一的制度落實與保障機制，仍然無法消除管控者的強勢地位。

(一)科層制治理邏輯的思維慣習：“編內(nèi)/編外”的人員流動困境

“三定”方案下的嚴控模式在一定程度上保證了編制資源的有限性和排他性。一方面，Y市通過編制核查工作，對一些職能重疊、機能萎縮的機關(guān)進行合并或撤裁，把那些冗余的編制收歸統(tǒng)籌機關(guān)，將其職能轉(zhuǎn)移到公益型企事業(yè)單位、專業(yè)機構(gòu)等社會部門之中。通過政府招投標，鼓勵上述企業(yè)與事業(yè)單位進入公共服務行業(yè)，同時對一些事業(yè)單位例如高校、醫(yī)院進行編制嚴控，采取“老人老辦法”與“新人新辦法”相結(jié)合的方式，通過職工退休和調(diào)離，保證這類事業(yè)單位“只出不進”，進而核減編制；對于新入人員采取合同制或聘用制，類比在編人員薪酬待遇給付勞務費用，在一定程度上保證了編制總量的穩(wěn)定，也保證了編制專戶“有編可用”。另一方面，崗位制、聘用制以及目前在Y市司法系統(tǒng)中推廣的員額制仍然是對既有的科層制編制的一種效仿，它雖然保證了作為資源的編制的收放嚴格，但是也產(chǎn)生了“編制之內(nèi)/編制之外”的區(qū)分，這種區(qū)分意味著在編制內(nèi)的人員由于事權(quán)總量穩(wěn)定以及編制總量減少而不得不擔負起更多的工作任務，同時又不能以完全科層式的命令與指令思維對編外人員進行直接指揮調(diào)動。而編外人員也對編制有所“眷戀”，有希望通過努力工作轉(zhuǎn)為“正式工”的想法，且其在事權(quán)管理方面必須依靠授權(quán)方能作為。從宏觀層面來看，“編制之內(nèi)/編制之外”雖然意圖通過嚴控編制總量，以保證在一些公共服務領(lǐng)域的用人方式市場化與靈活性，保證在一些社會治理方面的多元化與高效率，但是由于編內(nèi)人員與編外人員的界分，反而后者要受制于前者的授權(quán)與管理，一旦出現(xiàn)服務與治理的事故又需要前者“買單”，而前者由于人員數(shù)量愈發(fā)減少，則不得不對后者產(chǎn)生更多依賴，對于后者也無法直接規(guī)制。以下述訪談為例：

訪談材料1 就拿編辦(編制委員會辦公室)的工作來說，在對我們區(qū)屬地管理的機構(gòu)和部門進行摸底研究的過程中，就相當依賴社會第三方力量。這有兩方面原因：就客觀來說，在進行大規(guī)模調(diào)查研究以及數(shù)據(jù)統(tǒng)計，還有建立臺賬的過程中，我們編辦在技術(shù)操作、統(tǒng)計建模這些具體操作上肯定是沒有Y大學下屬的統(tǒng)計學院的專業(yè)人員熟悉的，這個在我看來是政府與社會合作的一種好情況；但是就主觀來看，實際上編辦本身也是在統(tǒng)籌編制和嚴控編制的政策要求之下的，管理編制的部門，請?zhí)貏e注意“管理”這兩個字，這是說我們雖然在控制編制、統(tǒng)籌編制方面有管理權(quán)，在裁汰編制方面有一定的執(zhí)法權(quán)，但是編制并不是我們的，而是社會資源，在我看來編制就像煤礦、鐵路一樣，只不過它更抽象……所以嚴控編制反而要我們自己先把自己的編制控制好，才能服眾不是？所以編辦的在編人數(shù)并不多。就拿調(diào)查來說，我們的要求有時候和統(tǒng)計學院的反饋結(jié)果就有差距，他們講的是科學技術(shù)，但是我們講的是紀律制度，所以工作起來有摩擦也在所難免吧。(11)訪談對象：Z區(qū)編制委員會辦公室副主任A，訪談時間：2020年11月12日，訪談地點：Z區(qū)編制委員會副主任辦公室。

訪談材料2 “個人服從命令為天職”，我自從退伍之后就在交通執(zhí)法隊做輔警，這句話我一直沒有忘，只要是領(lǐng)導布置的任務，我一定堅決完成。雖然是編外人員，但是為社會服務我也挺有成就感的……不過2018年執(zhí)法系統(tǒng)編制精簡的時候，我也想過能不能進編制，因為父母一直都想讓我當個“正式工”。機構(gòu)精簡的時候我確實有機會“轉(zhuǎn)正”的，不過學歷不夠啊，要么就可能先落在專編(指的是“人才周轉(zhuǎn)編制專戶”)里，然后再把編制轉(zhuǎn)到綜合執(zhí)法大隊，不過咱也不符合人才引進要求啊……現(xiàn)在就是“當一天和尚撞一天鐘”，一是別給自己惹麻煩，辦事要按照流程走；二是別給領(lǐng)導惹麻煩，畢竟真出了事故首要責任人是他們。其實領(lǐng)導……就是在編的警員，也挺不容易的，一個人要帶我們好幾個輔警。(12)訪談對象：S鎮(zhèn)綜合執(zhí)法大隊輔警B，訪談時間：2020年11月24日，訪談地點：S鎮(zhèn)綜合執(zhí)法大隊警員活動站。B曾于解放軍某部隊服役，后由于服役年限已滿復員回鄉(xiāng)(L省某市)，2017年通過招聘成為S鎮(zhèn)交警大隊輔警。

由于“嚴控”產(chǎn)生的“編制之內(nèi)”與“編制之外”的嚴格界分以及二者流動性的可能性降低，使編內(nèi)人員由于編制撤裁或減縮而無法保證獨自完成工作任務，聘請編外人員或機構(gòu)合作，又要面對既有的科層制指令與社會機構(gòu)的市場化或科學性運作邏輯之間的張力。同時，編外人員希望進入編制之內(nèi)只有“專戶”這一較為順暢的渠道，但是這一渠道本身的開放條件要求較高，因此編外人員既有對科層制的向往，又有在“編內(nèi)—編外”關(guān)系之中的準科層制的被指令的身份與一定的事權(quán)。但是，“權(quán)”乃是授權(quán)而來，“事”則是根據(jù)安排。Y市雖然在改革中通過嚴控以及統(tǒng)籌來消除在一些公共服務和社會管理中的科層制色彩，但是由于進行嚴控與統(tǒng)籌以及治理的責任問題都圍繞“編內(nèi)”展開，因此其科層制色彩仍然存在。

(二)各區(qū)縣編制規(guī)劃的效率崇拜：“專戶競爭”與“專戶消化”困境

Y市通過“編制專戶”的設(shè)計以及“減上補下”的統(tǒng)籌分配策略，保證了編制在一定程度上的可分配性與可流動性。一方面，對于人才和企業(yè)的專戶設(shè)計的確有助于人才引進和招商引資，“減上補下”也可以被視為對事權(quán)下放背景下基層工作單位進行人力支持的方案。通過對已有編制的統(tǒng)合，保證高精尖技術(shù)人才以及具有高學歷的畢業(yè)生與選調(diào)生能夠順利落戶，這對Y市本地人才尤其具有較大的吸引力。通過把既有的空余編制向銀行、醫(yī)院、高校進行分配，保證了現(xiàn)代社會必要的金融、醫(yī)療和教育事業(yè)的發(fā)展需求。而“減上補下”則考慮到了基層治理部門的工作壓力，在把必要的決策與調(diào)度工作要求的編制予以保留后，賦予基層更多的治理人力。二者疊加的效應是，不少高學歷畢業(yè)生和選調(diào)生有向基層機關(guān)以及事業(yè)單位流動的傾向。而在編制有“余額”的前提下，基層單位的用人自主權(quán)也能夠進一步實現(xiàn)，同時正如前述，“專戶”與“減上補下”也倒逼了上級機關(guān)在行政審批、行政許可等方面的工作創(chuàng)新與方法改良。在這一意義上，編制統(tǒng)籌分配工作的確保證了基層治理的專業(yè)化以及機關(guān)運作的現(xiàn)代化和高效化。另一方面，由于編制總量的相對穩(wěn)定，各區(qū)縣在進行編制規(guī)劃的過程中也體現(xiàn)出了相對的“效率崇拜”。這種效率崇拜特別體現(xiàn)為在進行用人自主和編制管控的政策設(shè)計上。由于追求績效和“先機”，出現(xiàn)了把上級機關(guān)的政策不加修改或僅做細節(jié)修訂套用，進而快速制定本管區(qū)內(nèi)編制統(tǒng)籌分配政策的現(xiàn)象，還出現(xiàn)了對“專戶”規(guī)劃的數(shù)量求多求全，不考慮其他區(qū)縣的類似想法而希望本區(qū)縣內(nèi)得以統(tǒng)一調(diào)配的專戶數(shù)量越多越好的問題。前者導致了由于政策制定粗心大意，而看不清本區(qū)縣自身的機構(gòu)特征、權(quán)能分配以及職責形態(tài)；后者則導致了由于偏重人才而使“專戶”冗余的情況。以下述訪談為例：

訪談材料3 在我們進行政策制定和落實的過程中，不瞞你說，的確有不認真和不嚴謹?shù)牡胤?。比如說省里提出的“人才周轉(zhuǎn)池”制度，我們幾乎是一字不改地放到了區(qū)編制委員會的相關(guān)文件里。但是我可能要自我“辯解”兩句……一是在這些文件和政策里有一些內(nèi)容是可以直接引用的，比如人才周轉(zhuǎn)、事業(yè)單位用人權(quán)、公益事業(yè)單位擴編這些規(guī)定，這是在省里、市里乃至我們區(qū)里都可以直接有效的啊，那么我們?yōu)槭裁匆薷哪兀苛硪环矫婵赡苁俏覀兊摹八叫摹绷?，因為作為本市的幾個老區(qū)之一，目前我們區(qū)的老齡化已經(jīng)很嚴重，人才編制專戶如果能給我們區(qū)傾斜一些，那么我們可能就能盤活幾個醫(yī)院，盤活幾個文化館，盤活幾個小學和初中學校，畢竟現(xiàn)代社會拼的就是人才。所以我們在接到上級通知之后就立刻清點本區(qū)內(nèi)的編制占用問題，不過按照區(qū)政府的發(fā)展規(guī)劃看，僅僅依靠我們區(qū)內(nèi)的這些空余編制，沒法保證人才引進力度，也沒法讓更多的銀行、文化機構(gòu)、公立醫(yī)院選擇我們這個老區(qū)安家。所以在整個過程之中，我們實際上是對人才周轉(zhuǎn)專戶按照最大限度進行規(guī)劃的。那么這個規(guī)劃實際上也就和其他區(qū)有沖突，因為大家都想讓“鳳凰”落到自己家的枝頭上嘛。(13)訪談對象：M區(qū)編制委員會辦公室科員C，訪談時間：2020年11月13日，訪談地點：M區(qū)編制委員會辦公室。

訪談材料4 實際上，改革之后我們?nèi)６己苷痼@，一看我們有那么多的“人才專戶”，那自然想著多招新人唄。不過編制辦給出的答復是要緩用少用，而且是要根據(jù)市里的統(tǒng)一招聘才能分給我們相應的專戶。說實在的，有了“專戶”，我們自己的用人權(quán)還是落實不下來。就拿2019年來說，通過“報考—面試—試講”程序，選擇我們學校的只有2人，但是同年退下去(退休)的老教師就有3人，這兩個新老師的編制還是走的“專戶”。按照“人編捆綁，人走編走”的專戶流動方法，加上“老人老辦法”的規(guī)定，里外一算我們學校倒被收走了一個編制，你說這個合適嗎？而且我聽說在那些專戶有傾斜的重點學校里，就算有了專戶、有了人才，最后財政反倒支撐不住……因為重點學校擴招師資是很常見的事兒啊，但是相關(guān)的待遇、薪資、社保這些問題，不是一兩個“專戶”就能解決的，他們一口吃了個胖子，最后還不是得依靠財政撥款支持下去。(14)訪談對象：Q區(qū)某初級中學教導處主任D，訪談時間：2020年11月25日，訪談地點：該初級中學政教處辦公室。

因此，“效率崇拜”與“人才”和“事業(yè)單位”的引入有一定的關(guān)系。一方面，在“屬地管理”的原則之下，各區(qū)縣搶先“落實”政策，鋪開調(diào)研并且盡快把編制統(tǒng)合起來，在一定程度上受到了“人才周轉(zhuǎn)編制專戶”以及事業(yè)單位周轉(zhuǎn)專戶的刺激。在基層治理以及公共服務亟待完善的當下，對于基層治理人才的吸納以及對公共服務型事業(yè)單位的引入，在全區(qū)縣的經(jīng)濟社會發(fā)展大局之中是必要的，加之Y市對人才周轉(zhuǎn)專戶和公共服務型事業(yè)單位的編制傾斜，甚至以“減上補下”的方式保證中心工作、基層工作和公共服務的運作順暢，都在一定程度上倒逼各區(qū)縣通過“編制”進行“人才爭奪競賽”。在這一過程中，對區(qū)縣所需的人才專戶數(shù)量進行最高限度的估計也符合常理。但是，如果置于編制“一盤棋”的全市統(tǒng)籌分配工作之中，就極有可能出現(xiàn)各區(qū)縣“小腳穿大鞋”的情況。另一方面，對于人才專戶的“爭取”卻并未保證用人單位對專戶的直接調(diào)配，其在用人自主權(quán)方面仍然處處受到轄制。此外，由于編制政策的不細致、不具體，即使某一用人單位分享到了“編制—人才紅利”，但是由于財政、住房等相關(guān)配套政策與編制政策的不同步，短期內(nèi)也無法“消化”驟增的人才編制專戶數(shù)量。因此，效率崇拜雖然情有可原，但是反而加深了“用人自主權(quán)/編制控制權(quán)”的隔閡。

(三)編制工作紀律保障的僵化和單一化：“人力資源”與“編制紀律”的矛盾

Y市對于編制工作的紀律強調(diào)，是對各區(qū)縣的編制規(guī)劃不當、編制分配不周以及基層機關(guān)和事業(yè)單位“編制壁壘”的克服手段，保證編制資源的合法使用和對資源濫用的可罰性。一方面，Y市通過嚴抓紀律，對超編機構(gòu)進行嚴格處理，對各區(qū)縣編制工作指出了“規(guī)定動作”，強調(diào)在機構(gòu)人員、領(lǐng)導數(shù)量等方面的精簡原則，在一定程度上對編制資源的有限性進行了二次申明，既保證了對編制規(guī)劃、編制統(tǒng)籌分配后可能出現(xiàn)的私自擴編、私自增編等行為的可罰性，同時也通過對“條條規(guī)定”的禁止，對用人自主權(quán)以及基層機關(guān)的“自選動作”賦予了可能。另一方面，Y市的紀律偏重于“編制數(shù)量”，即對編制總量進行嚴控，對編制分配進行嚴抓，對編制擅自增擴進行嚴罰。但是，在具體執(zhí)行中，紀律的僵化與單一化問題也就暴露了出來。在綜合行政服務、綜合執(zhí)法等社會治理一線部門中，編制的嚴格性以及紀律的嚴肅性的確進一步倒逼了行政服務與綜合執(zhí)法活動的改革。這種改革之所以被稱為“倒逼”，是因為如果依照規(guī)劃統(tǒng)籌前的編制配備，通過正向的行政指令或地方立法活動，也可以促成綜合行政服務與綜合執(zhí)法活動的優(yōu)化形態(tài)。如果信任編制內(nèi)的每個工作人員本身的職業(yè)素養(yǎng)和工作能力以及責任意識，那么以編制數(shù)量的優(yōu)勢，在進行綜合行政服務與綜合執(zhí)法等活動中可能取得的成效反而更高。此外，在具體的對“條條規(guī)定”的禁止之中，紀律的落實成效也相對不足。特別是在科層制之外的事業(yè)單位之中，用人自主權(quán)被編制控制權(quán)擠壓而無處申訴，單純依靠編制委員會的自我查處以及用人單位的自訴，無法真正保證編制資源分配的最終合理性，反而可能會出現(xiàn)以“紀律”為綱要，限制事業(yè)單位和基層部門用人自主權(quán)的情況。以下述訪談為例：

訪談材料5 我相信網(wǎng)絡政務是大趨勢，不僅方便了群眾，也方便了我們工作人員。在實際工作中，我和一些同事有過交流，感覺網(wǎng)絡技術(shù)的使用和人力資源的配置存在一個交叉點，或者用科學一點的說法叫“閾限”。也就是說，如果人力資源的減少幅度大體上滿足技術(shù)操作、政務審批、事項辦理的工作強度，在此基礎(chǔ)上引入網(wǎng)絡政務的技術(shù)平臺會讓這較少的人力資源發(fā)揮與既有的人力資源相等的作用，但是如果低于這個“閾限”，那么技術(shù)操作以及技術(shù)系統(tǒng)維護本身可能就會占據(jù)工作人員較多的工作時限。反過來講，如果技術(shù)條件恒定，那么人力自然是多多益善，在不超過事項審批與辦理的大體數(shù)量的情況下，是不會出現(xiàn)人力冗余的情況……現(xiàn)有的紀律比較嚴格，即使是對編外人員的招錄與聘用也是需要層層審查的。那么，在這種情況下，很多時候我們雖然表現(xiàn)出高效，但代價是相當一部分業(yè)務人員需要兼職技術(shù)后勤保障工作。如果再考慮到請病假、事假、產(chǎn)假、調(diào)休的同事，那么實際上的業(yè)務人員可能真的不是很夠，所以在我們這里加班是常態(tài)。當然，一家之言，不清楚其他單位的情況。(15)訪談對象：Q區(qū)人力資源局駐綜合行政大廳負責人E，訪談時間：2020年11月14日，訪談地點：Q區(qū)綜合行政大廳休息室。

訪談材料6 法院系統(tǒng)的員額制改革是上級法院主抓的，和地方行政機關(guān)的編制改革雖然有相似的地方，但是也不完全類似……對于涉及編制的糾紛我們至今還沒有收到過，因為編制問題或者糾紛一般都是在行政機關(guān)內(nèi)部或者事業(yè)單位里出現(xiàn)的，這種糾紛一般不是法院管轄的內(nèi)容……不過倒是存在一些案例，例如編外人員集體起訴用人單位這類情況。但是這類糾紛一般都是勞動糾紛，我們最終也是要根據(jù)勞動仲裁部門的意見來進行判決的……當然，如果你要問編制改革對法院工作的影響的話，我認為編制改革的確讓法院能少跑幾趟，因為員額制改革改下來法院的員額法官也是相對固定的，所以行政部門跟著改革，我們的確省力省時。另外，在這個(編制改革)過程之中法院并沒有參與。(16)訪談對象：Q區(qū)法院政研室工作人員F，訪談時間：2020年11月14日，訪談地點：Q區(qū)法院接待室。

訪談材料7 其實就用人單位來說，雖然現(xiàn)在沒有文件、會議來干預用人自主權(quán)，也不在經(jīng)費、項目、評比方面設(shè)關(guān)卡，但是控制編制是很嚴格的，按照現(xiàn)在的政策，對編制內(nèi)人員的直接引進和編制外人員的聘用都查得很嚴。就人才專戶來說，因為現(xiàn)在政府有引進人才的想法，加上Y市和L省的自然環(huán)境、社會環(huán)境都很適宜工作居住，的確有大量應屆大學畢業(yè)生和有工作經(jīng)驗的人才進入，但是人才太多了，反而要在人才里面排序競爭。就我們醫(yī)院來說，在2019年打算用“專戶”引入一名副主任醫(yī)師，但是因為醫(yī)院編制已經(jīng)被占滿了，而且因為疫情很多老醫(yī)師的退休手續(xù)辦得不順利，加上他們還在參與一線或者二線指導工作，所以就只能啟動人才專戶。但是因為這位副主任醫(yī)師太“偏科”，所以在當年引進的人才里排名不是很靠前，按理說引不進來，最后是院領(lǐng)導和政府那邊爭取了一個專戶名額才引進來的。(17)訪談對象：C縣中醫(yī)院內(nèi)科主任G，訪談時間：2020年11月25日，訪談地點：C縣中醫(yī)院住院醫(yī)師辦公室。

從以上訪談內(nèi)容可見，嚴格的紀律有正反兩面的效應。強調(diào)紀律保障，的確促進了作為“資源”的編制的總量均衡、分配合理、規(guī)劃嚴格。但是，由于管控的思維仍然存在，導致在行政機關(guān)“高效運轉(zhuǎn)”的背后往往會出現(xiàn)人力不足的情況。而由于管控的嚴格，用人單位的自主權(quán)特別是對專門人才的引進最終仍然需要以編制主管單位的統(tǒng)籌方案為準。例如在機構(gòu)監(jiān)督問效方面，Y市明確了“以各級編制機構(gòu)中的監(jiān)督檢查工作機構(gòu)以及其他內(nèi)設(shè)機構(gòu)實施”，在涉及具體事項的時候“可根據(jù)實際需要會同有關(guān)部門開展”(參見《L省機構(gòu)編制事項跟蹤問效實施辦法(試行)》)。這樣，一方面，各級編制機構(gòu)的權(quán)力與責任相對較大，導致在紀律檢查方面往往謹小慎微，避免錯誤；另一方面，有關(guān)部門只有在被編制機構(gòu)允許的情況下才有監(jiān)督問效的權(quán)力，導致了其他社會部門對監(jiān)督問效活動的參與仍然以管控者為準，既對其他社會部門的監(jiān)督積極性有所損害，也不利于其充分發(fā)揮用人自由與開展自負風險的自主實踐。

四、從“管控”到“共享”：Y市的編制資源社會化治理方案

從Y市的實踐來看，Y市在編制規(guī)劃、編制統(tǒng)籌分配以及編制紀律監(jiān)督等方面既有可圈可點之處，也有因拘泥于“管控性思維”導致的科層制慣習、效率崇拜以及紀律執(zhí)行僵硬等問題，表明了在編制規(guī)劃、統(tǒng)籌分配以及監(jiān)督方面，政府的意志相對于事業(yè)單位的用人意愿仍然占據(jù)主導地位，基層工作人員以及區(qū)縣編制委員會工作人員的自主能動活動仍然受制于上級機關(guān)，仍然體現(xiàn)了科層制下以行政手段“管控”資源的慣習，以及在科層制下盲目求效、執(zhí)法僵硬的不足。在綜合考慮上述問題的基礎(chǔ)上，Y市各區(qū)縣進行了對編制資源“共建、共治、共享”的社會化治理模式的嘗試，在一定程度上通過引入多方進行編制制定和規(guī)劃工作，通過對影響編制工作的方案的改良，通過多方監(jiān)督提升編制工作紀律落實的信度與效用，初步建立了權(quán)責明確、體量適當?shù)纳鐣卫黼r形。

(一)引入多方進行編制規(guī)劃制定

科層制的思維慣習很難在一朝一夕打破，“編內(nèi)人員/編外人員”的流動也不會變得全無阻礙，把“編制”資源化并不意味著要把這種資源全然“市場化”，換言之，政府對于編制資源的調(diào)控仍然有必要。但是，由于編制規(guī)劃工作本身牽涉多方利益，并且需要集思廣益，因此Y市近年逐漸開始引入多方參與編制工作的規(guī)劃活動。以《Y市機構(gòu)編制工作》文本中記載的C縣為例，其堅持突出主業(yè)主責，統(tǒng)籌考慮黨委、政府、人大、政協(xié)、群團等機構(gòu)設(shè)置，與省、市編辦請示溝通，落實了C縣海洋生態(tài)文明綜合試驗區(qū)“大部門”改革的設(shè)置。對編制資源的社會化治理，首先要突出編制工作中黨的領(lǐng)導，強調(diào)黨的政策、方針和紀律，根據(jù)統(tǒng)一部署進行編制資源的規(guī)劃設(shè)計；其次，在編制規(guī)劃工作落實中，強調(diào)黨委、政府、人大、政協(xié)以及群眾團體和事業(yè)單位代表的協(xié)調(diào)參與，保證編制規(guī)劃過程能夠被各方認可，獲得各方的智慧支持；最后，特別是在涉及文化、生態(tài)、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等領(lǐng)域，結(jié)合不同區(qū)縣的發(fā)展需要，對編制規(guī)劃進行專家論證和群眾聽證，保證在公共服務行業(yè)以及相關(guān)領(lǐng)域編制規(guī)劃的專業(yè)性。

訪談材料8 引入多方進行編制規(guī)劃制定的工作需要進行試點論證，這一階段已經(jīng)引入了黨委、政府、人大、政協(xié)以及法院、檢察院、監(jiān)察委等部門，也有較多的群眾社團代表和事業(yè)單位代表參加。目前，Y市堅持“三定”的基本要求，把“嚴格管控”變成“嚴格治理”，主要針對編制資源的社會橫向流動以及在既有的編制規(guī)劃內(nèi)進行社會化治理。我認為，結(jié)合Y市目前的情況以及我區(qū)的現(xiàn)實來說，嘗試通過經(jīng)濟激勵、法律規(guī)制、制度牽引等手段，可以在保持黨管編制資源的大原則下，讓一些編制資源不足的區(qū)縣通過服務租賃、人才借調(diào)等方式去“使用”其他區(qū)縣的編制資源，也可以通過財政支持鼓勵不占據(jù)社會編制資源的私企和個體企業(yè)落戶到編制資源不足的區(qū)縣，彌補它們因為編制資源不足導致的社會治理資源不足的情況……但是上述只是我個人的想法，不代表組織的決定。當然還要附加一句，如果希望把編制這種內(nèi)部組織資源的社會效應發(fā)揮出來，必須有更為嚴格的組織紀律，甚至需要公檢法監(jiān)部門配合，因為社會化不是市場化，編制資源沒有可買賣性。(18)訪談對象：Z區(qū)編制委員會辦公室副主任A，訪談時間：2020年11月12日，訪談地點：Z區(qū)編制委員會副主任辦公室。

可見，引入多方參與編制規(guī)劃，在一定程度上使得編制可以成為一種社會化的共享資源，而多方參與則保證了在共享前的“共建”與“共治”。但是，在社會化治理中，應當注意的是編制作為內(nèi)部組織資源，其規(guī)劃方式不同于自然物質(zhì)資源。一方面，自然物質(zhì)資源具有不可再生性，編制資源在理論上是可再生甚至是可創(chuàng)造的。但是，一旦任由編制資源擴充，就極有可能導致在編制資源分配中的“通貨膨脹”。一直以來，Y市采取的“嚴控”方略都是在對編制資源進行緊縮的嘗試，在保證編制資源的有限性、可分配性與可管理性上是有貢獻的，因此這種嚴控手段是不能放松的。另一方面，由于編制本身并非自然資源，因此對于它的規(guī)劃也即最初的分配就相當關(guān)鍵。引入多方參與，是要通過多方的努力把好編制資源規(guī)劃的基本關(guān)口，明確各方對編制規(guī)劃的建議與意見，強調(diào)各方對編制資源的權(quán)力與責任。通過各方的努力，既尋找對編制資源優(yōu)化規(guī)劃的方向，也通過把編制規(guī)劃視為社會化治理之中的具體環(huán)境，設(shè)計在編制資源不足情況下的補強手段，并且對這些手段進行權(quán)責明確的監(jiān)督與考核。

(二)考察不同落實方案改良編制統(tǒng)籌工作

盲目求效的政策制定，特別是“專戶競賽”以及由此引發(fā)的對專戶的“消化不良”問題，是必須克服的。Y市在設(shè)立人才以及事業(yè)單位的“周轉(zhuǎn)專戶”方面，在一定程度上是對基層工作、中心工作和民生服務工作具有傾斜性的，是在保證編制“定額”的基礎(chǔ)上對既有編制的傾向性使用。其目的在于提升Y市人才總體儲備量以及總體社會服務質(zhì)量，并且對編制資源相對缺乏的地區(qū)或人才儲量和社會服務質(zhì)量相對不足的區(qū)縣有所傾斜。因此，雖然對于專戶的重視與各級政府渴求人才、改良服務的良好初衷相符，但是只有完善的編制政策落實方案，才能保證對人才、公共服務資源的合理安置與吸納。目前，Y市嘗試對編制資源統(tǒng)籌工作的情況，特別是對“專戶”的統(tǒng)籌分配情況進行進一步研究。以Z區(qū)為例，通過設(shè)計合理的計算方式，以各基層單位平均年齡與標準值之比作為系數(shù)，劃定年齡調(diào)整控制區(qū)間，對年齡明顯偏大(小)的單位，通過系數(shù)測算出該單位人員補充(壓減)的具體數(shù)量，超編的單位單獨使用機動編制予以及時補充人員。在涉及軍轉(zhuǎn)、復退等政策性人員安置時，盡可能兼顧一些年齡結(jié)構(gòu)明顯失衡的單位。在引進高層次人才時也要適當放寬年齡限制，逐步解決人員年齡結(jié)構(gòu)布局不合理問題。(資料來自《Y市機構(gòu)編制工作》)這有效保證了對編制活動的再研究、再分析、再統(tǒng)籌分配以及政策再制定的工作模式。

訪談材料9 Z區(qū)的先進經(jīng)驗值得學習，特別是通過與各個涉及編制資源分配的部門進行懇談，找準人才需求點，依據(jù)年齡結(jié)構(gòu)進行專戶的使用，進而完善編制資源分配政策，是具有一定參考價值的。不過我仍然堅持以前的主張，就是作為一個老區(qū)，M區(qū)與Z區(qū)有一定的差異，我們對人才的黏性遠沒有作為城市中心區(qū)的Z區(qū)那樣大，所以在工作方法上我們反而得更加嚴肅地對待本區(qū)人才與社會服務事業(yè)單位的不足情況。實際上，在具體的政策制定方面，雖然最初的政策出臺很急，但是可以說近年來我們對這套政策都處于不斷打磨之中。比如，就人才問題來說，我們的發(fā)力點在于“引入人才”“留住人才”和“用好人才”，就像您之前說過的那樣，編制是一種資源，單純依靠資源是不能養(yǎng)活人的，現(xiàn)在給人才提供了資源，但是之后呢？我想我們目前通過與政府機關(guān)、事業(yè)單位進行點對點的溝通，對人才引進的待遇、薪資和住房等一系列問題進行商榷與討論，再利用編制資源的分配讓人才更多地進入一些必要的但活力不足的部門，也是一種“留下人才”和“用好人才”的社會化治理思維。(19)訪談對象：M區(qū)編制委員會辦公室科員C，訪談時間：2020年11月13日，訪談地點：M區(qū)編制委員會辦公室。

社會化治理在編制統(tǒng)籌分配中的重要性不亞于其在編制規(guī)劃中的重要性，這是由于不僅要對編制的規(guī)劃進行初步設(shè)計，更要在編制統(tǒng)籌分配的工作中對這些設(shè)計進行檢驗與打磨。以“人才編制周轉(zhuǎn)專戶”為例，有一些地區(qū)需要人才，但是由于區(qū)縣編制的總量限制不能以直接方式吸納人才，而有一些地區(qū)人才飽和，但是由于區(qū)縣編制總量尚且充足則仍然可以吸納人才。在這種情況下，應當組織各區(qū)縣進行合理的商談，把對急需人才的部門的聲音闡發(fā)出來，通過在人才資源編制儲備中進行劃撥、借調(diào)，促進人才在社會治理的大格局中發(fā)揮作用，這是更需要考慮的問題。一方面，要對人才稀缺但編制不足的地區(qū)進行專戶調(diào)配，在無法調(diào)配專戶的情況下，鼓勵人才的跨區(qū)域就業(yè)和工作學習，而不宜通過規(guī)劃的方式上報人才需求的“最高值”，進而使得區(qū)域與區(qū)域之間產(chǎn)生不利于社會治理的“專戶競賽”；另一方面，要通過與社會各部門的溝通協(xié)調(diào)，對人才落戶安家、事業(yè)單位遷入給予進一步的制度與經(jīng)濟保障，防止由于人才以及事業(yè)單位引入過多導致的“消化不良”。這顯然都是更為宏觀的社會治理活動，依賴全社會的治理能效，要做到全社會共建、共治專戶落實環(huán)境，共享專戶落實成果。

(三)采取各種監(jiān)督手段促進編制紀律監(jiān)督

在處理人力資源和紀律規(guī)定的矛盾時，也需要適當引入社會化思維，特別是在促進編制資源規(guī)劃上，需要在多方參與以及發(fā)揮編制統(tǒng)籌分配方面的社會化協(xié)商機制的同時，考慮在社會化治理的格局中對編制紀律的落實以及相關(guān)的社會性保障。首先，要充分發(fā)揮法院、檢察院、監(jiān)察委的監(jiān)督作用。編制紀律在根本上是內(nèi)部組織紀律，在約束科層制形態(tài)中的編內(nèi)人員及其基于科層制行政體制的行為活動上具有效力，但是在處理科層制外的涉編制的事件上則稍顯不足，而法院、檢察院、監(jiān)察委的介入，可以以法律的治理彌補紀律的短板，在推進編制資源社會化治理的同時監(jiān)督和保障這一過程。其次，要充分發(fā)揮行政機關(guān)、司法機關(guān)、各級黨組織和群眾自治組織的社會治理合力，在行政執(zhí)法、審批等機關(guān)編制有限的情況下，根據(jù)它們在社會中的職權(quán)、責任，安排其進行相應的治理工作，把執(zhí)法和審批等基于行政機關(guān)編制內(nèi)人員的社會監(jiān)督工作與一般性的社會監(jiān)督工作對接起來。以《Y市機構(gòu)編制工作》記載的K市為例，依托產(chǎn)業(yè)園區(qū)實行“招商—建設(shè)—運營”縱向分離、橫向整合，強調(diào)政府按照簡化程序、明確權(quán)責、高效服務、監(jiān)管到位，進行宏觀調(diào)控和監(jiān)督管理，提供綜合協(xié)調(diào)服務，政府和企業(yè)共同推動專業(yè)園區(qū)重點基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)，司法部門為園區(qū)內(nèi)企事業(yè)糾紛訴訟提供簡易、高效、順暢的解決平臺，發(fā)揮園區(qū)內(nèi)業(yè)主委員會以及群眾自治組織的自我監(jiān)督職能，增強社會治理的綜合能力。

訪談材料10 從個人的研究來看，編制資源的社會化一定意味著法律化，必然表現(xiàn)為黨以紀律管編制和社會以法律治編制的領(lǐng)導與補充關(guān)系。目前，從我們接觸到的涉編制糾紛案件來看，大部分可以轉(zhuǎn)化為勞動糾紛，如果稍微進行一些展望的話，在社會化治理的情況下，編制資源的規(guī)劃與分配必然要有法律進行監(jiān)督，法律與紀律應當是對編制資源統(tǒng)籌分配的雙重保險……(需要法律介入的)幾個可能點是：編外人員福利薪資待遇、人才引進的合同糾紛、企業(yè)事業(yè)單位落地后的環(huán)境保護和生態(tài)保育責任，等等。當然，這些情況也都沒有否定編制紀律的存在。例如，Y市比較有代表性的“人才專戶”制度，如果出現(xiàn)了人才與用人單位的合同糾紛，那么，法律要去審查的是合同文本，解決這個表層的糾紛；紀律要去審查的是這個用人單位是不是依照編制統(tǒng)籌政策進行人才引進、相關(guān)的編制管理部門是否有責任等行政體系內(nèi)的問題，這種內(nèi)外配合實際上也能夠為紀律監(jiān)督部門減負……此外就是社會的綜合治理。目前法院在這方面與行政機關(guān)配合度較高，我認為是可以繼續(xù)推廣下去的。不過也得考慮到我們法院內(nèi)部的“員額制”，不能因為社會化治理就給我們分配太多工作，還是要依照權(quán)責一致的原則進行事權(quán)分配和責任承擔。(20)訪談對象：Q區(qū)法院政研室工作人員F，訪談時間：2020年11月14日，訪談地點：Q區(qū)法院接待室。

從長遠來看，通過對紀律監(jiān)督的相應擴展，既可以減輕編制紀律監(jiān)督部門的工作壓力，也可以在一定程度上把“用人自主權(quán)”問題順暢地過渡到社會治理中，避免由于編制統(tǒng)籌分配部門對紀律的過分強調(diào)而對用人單位的自主性有所損害，也能夠使用人單位成為在勞動法以及相關(guān)法律法規(guī)上的主體，充分發(fā)揮作用，使其依照既有的編制情況進行人才選用和引進，同時也可以增強其與引進人員進行合同簽訂以及落實引進人員后續(xù)福利待遇方面的責任感。通過發(fā)揮各種規(guī)范的效能，形成權(quán)責一致的基本治理格局，保障編制紀律的落實，為編制紀律監(jiān)督活動減負，對用人單位的破格引入、破格提拔進行法律與紀律的雙重判斷，變“管控”為“協(xié)同治理”。

五、結(jié) 語

Y市通過對編制的資源化，開展了編制資源規(guī)劃、編制資源統(tǒng)籌分配以及編制資源使用的紀律監(jiān)督活動，在一定程度上突出了資源的共享性。雖然在具體落實上，還存在較多的科層制的“管控性”舉措，但是也進行了社會化治理的積極嘗試。Y市通過多方參與，避免了在編制資源規(guī)劃上的先天不足；通過反復的社會調(diào)查，避免在長期的編制資源分配方面有所忽略；通過多主體的監(jiān)督，保障編制紀律的落實。雖然從短期看，Y市的編制資源社會化治理活動尚且處于起步期，但是這一經(jīng)驗本身對現(xiàn)代化社會的大規(guī)模治理有所幫助，對于在宏觀治理背景下的編制規(guī)劃、統(tǒng)籌分配以及監(jiān)督保障活動的社會化也有一定的借鑒意義。由于本文選擇Y市這一較早進行編制統(tǒng)籌改革的試點城市作為質(zhì)性研究對象，因此對于其他試點城市以及其他非試點城市的關(guān)注必然有所不及。學界應當通過對試點城市的研究，整理出拓展編制統(tǒng)籌改革的一般情況，并且持續(xù)討論在現(xiàn)代化語境下編制統(tǒng)籌改革的方向與進路。