■陳宇光

（南京工業(yè)大學(xué)法學(xué)院，江蘇 南京 211800）

一、社區(qū)委員會與業(yè)主維權(quán)

在《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見（2021）》中明確提出“健全基層群眾自治制度”“在基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中廣泛實行群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督”。

在計劃經(jīng)濟體制下中國實行單位制社區(qū)，解決了一大部分人的工作、住房、子女教育等問題，可以有效滿足人們的需求，維護社會的穩(wěn)定，使得社會成員緊密聯(lián)系在一起。隨著改革開放的深入，市場經(jīng)濟體制建立，到了20世紀90年代后，社會進一步轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)的單位制不利于激發(fā)城市市場經(jīng)濟的活力，單位制的功能不斷弱化，最終社區(qū)制取代單位制成為了城市社會治理的基層制度。與此同時，伴隨著近年我國進一步深入推動的居民住房制度改革，住房逐步實現(xiàn)了商品化，物業(yè)公司、業(yè)主委員會相應(yīng)而生，出現(xiàn)了社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的“三駕馬車”，即業(yè)主委員會、物業(yè)公司、社區(qū)（居民委員會）。原來居民在居住空間方面的權(quán)利與事務(wù)找單位，現(xiàn)在是業(yè)主在小區(qū)內(nèi)通過市場化經(jīng)營的物業(yè)公司實現(xiàn)，從而改變了城市基層社會的治理格局[1]。小區(qū)是社區(qū)中的基本場域，是社區(qū)居民主要的生活空間，理應(yīng)在實現(xiàn)業(yè)主為主導(dǎo)、物業(yè)公司提供市場化服務(wù)、社區(qū)（居民委員會）在進行黨建引領(lǐng)的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮業(yè)主在小區(qū)事務(wù)中的自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督。但在實際的運作過程中，業(yè)主的權(quán)利實施卻陷入一種困境。首先代表業(yè)主參與社區(qū)治理的業(yè)主委員會往往面臨著成立困難、運作困難、換屆困難、監(jiān)督困難等問題，使得業(yè)主在維權(quán)時力量分散，難以形成統(tǒng)一的持續(xù)性的維權(quán)力量[2]；其次物業(yè)公司是營利性的市場化組織，他們的行動邏輯是市場邏輯，在缺乏有效監(jiān)督時是經(jīng)濟人的行動策略；最后，雖然社區(qū)（居民委員會）在法律上被定義為基層群眾性自治組織，但實際上，因為社區(qū)（居民委員會）承擔(dān)著協(xié)助維護基層社會治安的任務(wù)，社區(qū)（居委會）出于維穩(wěn)的角度，為了規(guī)避業(yè)主采取極端手段維權(quán)的風(fēng)險，會直接干預(yù)業(yè)主維權(quán)的方式。社區(qū)（居民委員會）的這一出發(fā)點是正確的，但是在實際執(zhí)行中的具體行動策略會產(chǎn)生偏差，讓業(yè)主誤會社區(qū)（居民委員會）不為業(yè)主著想，從而產(chǎn)生了矛盾。這樣就會讓小區(qū)的治理未能實現(xiàn)業(yè)主的自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督狀態(tài)，也影響了業(yè)主在共建共治共享格局中的獲得感。

學(xué)界對業(yè)主維權(quán)的研究一般關(guān)注業(yè)主維權(quán)產(chǎn)生的原因、業(yè)主維權(quán)的特點、在業(yè)主維權(quán)過程中所面臨的現(xiàn)實困境以及如何正確高效地進行維權(quán)。關(guān)于業(yè)主維權(quán)何以產(chǎn)生，不同學(xué)者從不同角度進行了解釋。任克強[3]從業(yè)主維權(quán)集體行動的微觀機制進行分析，認為傷害性體驗、維權(quán)演練、業(yè)主“精英”的主導(dǎo)與動員以及互聯(lián)網(wǎng)使用對集體參加維權(quán)活動有著重要的影響。吳曉林[4]認為目前我國業(yè)主維權(quán)處于個體為主、松散聯(lián)合為輔的階段，業(yè)主維權(quán)產(chǎn)生是城市化進程中“公民權(quán)利需求”與制度供給不足之間的產(chǎn)物。學(xué)者們也針對業(yè)主維權(quán)的困境提出了不同的對策。張磊[5]認為業(yè)主維權(quán)之所以陷入困境，是因為有關(guān)物業(yè)管理的法律法規(guī)不完善，開發(fā)商和物業(yè)在很多時候都是在利用法律漏洞侵權(quán)，因此應(yīng)該從完善法律法規(guī)的角度進行業(yè)主維權(quán)。王恩見、劉威等[6]認為可以將業(yè)主維權(quán)中的公共精神啟蒙轉(zhuǎn)化為對小區(qū)公共治理的積極參與、將業(yè)主維權(quán)中的理性妥協(xié)轉(zhuǎn)化為小區(qū)治理中的協(xié)商民主機制、將業(yè)主維權(quán)中對小區(qū)公共規(guī)則的訴求轉(zhuǎn)化為公共規(guī)則的重建。本研究發(fā)現(xiàn)在業(yè)主維權(quán)中，部分業(yè)主的不作為形成了業(yè)主維權(quán)的困境，本文用奧爾森搭便車理論分析業(yè)主維權(quán)中的不作為現(xiàn)象，以公共治理理論視角提出完善業(yè)主維權(quán)路徑，從而加強業(yè)主委員會自治能力建設(shè)，健全基層自治制度。

二、理論視角

（一）公共治理理論

公共治理理論以維護公共利益的目標為研究出發(fā)點，研究了政府如何在實現(xiàn)公共利益的同時，整合社會其他各種權(quán)利主體的力量，實現(xiàn)政府與公民等多種權(quán)利主體共治，從而提高治理效率、提高政府公信力、打造服務(wù)型政府。公共治理理論的觀點主要包括以下幾點。第一，重視社會管理力量多元化。除了政府主體之外，還強調(diào)市場、社會組織等主體管理社會的必要性。第二，強調(diào)重新定位政府角色。認為在新的社會治理結(jié)構(gòu)中，政府應(yīng)當充當元治理的角色，是相關(guān)政策的提出者、指導(dǎo)者，而不是執(zhí)行者。也就是說在公共治理理論視角下，政府不再是“一家獨大”，利用傳統(tǒng)權(quán)威擔(dān)任“管理者”的角色，而是整合社會其他主體的力量，把社會各種力量納入對公共事務(wù)的治理中[7]。

業(yè)主以及業(yè)主委員會、物業(yè)公司、社區(qū)（居民委員會）作為治理主體共同參與到小區(qū)治理中，在多元主體共同治理過程中，必然會牽扯到利益糾紛、權(quán)責(zé)分配問題產(chǎn)生矛盾，業(yè)主維權(quán)就從這里而來，用公共治理理論視角協(xié)調(diào)各主體的權(quán)利地位與責(zé)任歸屬，引導(dǎo)與保護業(yè)主管理小區(qū)公共事務(wù)的主體資格，健全小區(qū)自治制度。

（二）奧爾森搭便車理論

奧爾森搭便車理論的主要觀點之一就是只要世界上存在著公共物品，每個社會成員是否曾經(jīng)對這一物品的產(chǎn)生作出過貢獻都不重要，他們都希望能同等地享受到這一物品給他們帶來的實質(zhì)性收益。奧爾森從經(jīng)濟學(xué)角度出發(fā)，認為每個人都是理性人，在參加集體行動前都會進行成本收益的計算，以追求自身利益最大化。在現(xiàn)實生活中，由于公共物品具有非競爭性、非排他性以及人類具有自利性，每個人都想在不付出任何代價的情況下坐享其成，這就是所謂的搭便車困境[8]。在業(yè)主維權(quán)過程中，真正致力于維權(quán)整個過程的往往是那一小部分業(yè)主，大部分的業(yè)主往往是在后方空喊維權(quán)口號，在要出力出錢出人脈的時候總是會退縮，他們企圖不花費任何的時間精力，在維權(quán)成功后可以共享維權(quán)成果，倘若維權(quán)失敗了，自己也沒有花費任何代價，沒有任何損失。依然是把家門外的事情都視為外人的事，而未能自覺有小區(qū)業(yè)主的主體資格意識，正是這種搭便車的思想，使得業(yè)主維權(quán)難以形成牢固的維權(quán)團體，維權(quán)陷入困境，并使小區(qū)自治成為空談，這樣不利于培養(yǎng)業(yè)主的公民意識，不利于基層社區(qū)團結(jié)居民的功能。

三、田野工作與案例呈現(xiàn)

研究選擇N市CF小區(qū)作為田野工作地點。N市是全國的經(jīng)濟發(fā)達省的省會城市。CF小區(qū)始建于2008年，是位于N市主城區(qū)的中檔小區(qū)，2021年的房價在每平方米5萬左右，現(xiàn)有居民1008戶。截至2021年，目前依然沒有業(yè)主委員會。

物業(yè)公司是一個營利性的市場組織。物業(yè)公司通過與業(yè)主簽訂合同管理小區(qū)內(nèi)的公共事務(wù)，提供服務(wù)，獲得一定的勞動報酬。CF小區(qū)的物業(yè)公司漠視業(yè)主的利益，在小區(qū)服務(wù)投入不夠，能省就省，通過這樣“開源節(jié)流”的辦法來獲得足夠的經(jīng)濟收益。物業(yè)管理小區(qū)過程中，常見的物業(yè)侵害業(yè)主權(quán)利的行為主要有小區(qū)衛(wèi)生服務(wù)不到位；安全保障措施不到位；對業(yè)主反映的問題不予理睬；在人行道上私自設(shè)立停車位收取停車費；擅自把物業(yè)服務(wù)用房進行租賃，獲取報酬，只站在獲利的角度，并沒有考慮到小區(qū)的安全等因素。

在業(yè)主自己購買的商品房小區(qū)中，業(yè)主承擔(dān)了物業(yè)管理費用，業(yè)主的權(quán)利卻受到限制。一個主要原因是沒有代表業(yè)主集體意識并行使權(quán)利的業(yè)主委員會。在業(yè)主們和物業(yè)公司的矛盾惡化到不可調(diào)和的地步時，業(yè)主們就會想辦法成立業(yè)主委員會，由業(yè)主委員會代表業(yè)主進行維權(quán)。因為物業(yè)公司對業(yè)主個人反映的問題不及時處理、擱置時，業(yè)主可以報給業(yè)主委員會的成員，業(yè)主委員會有權(quán)利召開業(yè)主大會決定是否撤銷物業(yè)公司。站在物業(yè)公司的角度，一旦業(yè)主委員會成立了，物業(yè)公司日常的行為也會受到業(yè)主委員會的監(jiān)督和制約。在CF小區(qū)成立業(yè)委會的過程中，物業(yè)公司對小區(qū)內(nèi)業(yè)主委員會的成立設(shè)限，通過不提供所需材料、拖沓整個業(yè)主委員會成立的進程；向社區(qū)（居委會）投訴業(yè)主大會籌備組資質(zhì)不合格等方法，阻礙了小區(qū)業(yè)主委員會的成立。

在CF小區(qū)業(yè)主籌備業(yè)主委員會的過程中，社區(qū)（居民委員會）按照所在的江蘇省的《物業(yè)管理條例》規(guī)定業(yè)主委員會的業(yè)主資格，并按照規(guī)定要求業(yè)主提供相關(guān)資料，按照流程執(zhí)行時，因為業(yè)主們大多有自己的工作，需要用工作以外的時間與精力投入業(yè)主委員會籌備，會對流程與規(guī)定有不解，認為社區(qū)（業(yè)主委員會）是和物業(yè)公司利益一致，在給業(yè)主們設(shè)置難題、增加障礙。

在CF小區(qū)成立業(yè)主委員會的過程中，還呈現(xiàn)了業(yè)主的一個現(xiàn)象:即部分業(yè)主會在業(yè)主群里表達對物業(yè)的不滿等，但是需要業(yè)主安排時間對小區(qū)的公共事務(wù)管理提供意見并需要投入精力積極參與時，部分業(yè)主表現(xiàn)出不作為，進入了奧爾森提出的“搭便車困境”。業(yè)主委員會是業(yè)主們自發(fā)成立的代表業(yè)主行使權(quán)利的自治組織，在業(yè)主權(quán)利受到侵害時，業(yè)主委員會可以代表業(yè)主進行維權(quán)。按照N市所在江蘇省的《物業(yè)管理條例》中的相關(guān)規(guī)定:在該物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)房屋出售并交付使用的建筑面積或者物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)業(yè)主已入住戶數(shù)的比例達到百分之五十以上的，都可以由業(yè)主聯(lián)名向社區(qū)提出申請，成立業(yè)主委員會。據(jù)悉小區(qū)內(nèi)的業(yè)主曾強烈要求社區(qū)組織成立業(yè)主委員會，撤換物業(yè)。但由于業(yè)主大多不懂成立業(yè)主委員會的程序，材料準備不充分，物業(yè)多次以不滿足成立條件為由拒絕業(yè)主們成立業(yè)委會的要求，再加上部分業(yè)主的搭便車心理，只是在業(yè)主群里發(fā)表意見，而不愿意在小區(qū)公共事務(wù)的管理中投入個人的時間精力，總是缺席會議，成立業(yè)委會就一拖再拖，至今仍未解決。

四、業(yè)主委員會成立與維權(quán)的困境及原因分析

在上文案例中，物業(yè)公司是市場邏輯，社區(qū)是行政邏輯，小區(qū)業(yè)主是在搭便車困境中，業(yè)主委員會成立困難，業(yè)主只是以個體發(fā)聲，缺乏代表業(yè)主和物業(yè)公司對話的主體，對物業(yè)公司不能形成監(jiān)管與督促的功能。缺乏小區(qū)業(yè)主的自治組織——業(yè)主委員會，是小區(qū)業(yè)主維權(quán)的基本困境?！?019年南京市共有住宅小區(qū)約6200個，有2000余個住宅小區(qū)成立了業(yè)主委員會或自治組織，占比33%。截至2018年底，深圳市人大的數(shù)據(jù)顯示，深圳業(yè)主委員會成立比例約為45.9%；重慶市住建委物業(yè)處的數(shù)據(jù)顯示，相關(guān)成立比例約為30%。除了這些一線城市，像特殊的如海口市這種旅游型城市業(yè)主委員會成立比率僅為18%”[9]。案例與數(shù)據(jù)說明成立業(yè)主委員會的困難。

業(yè)主們專業(yè)知識和時間精力有限。成立業(yè)主委員會需要相當一部分的專業(yè)流程，需要提供很多資料，也需要花費很多時間精力，由于業(yè)主們都有自己的工作，在成立業(yè)委會的過程中會受到很多阻礙，如業(yè)主們組織不力、動員不足、部分業(yè)主的搭便車心理。根據(jù)N市所在的江蘇省《物業(yè)管理條例》的有關(guān)規(guī)定:“選舉業(yè)主委員會或更換業(yè)主委員會成員應(yīng)當經(jīng)專有部分占建筑物總面積過半數(shù)的業(yè)主且占總?cè)藬?shù)過半數(shù)的業(yè)主同意。”從目前實踐，能把超過小區(qū)半數(shù)以上的業(yè)主發(fā)動起來，存在困難。由于我國的社會建設(shè)是政府主導(dǎo)下進行的，在原來的單位制中形成了“靠組織”的文化，公民的意識、責(zé)任與行動能力在培育中，現(xiàn)在商品房小區(qū)中，部分業(yè)主雖然希望小區(qū)的物業(yè)服務(wù)好，但在行動邏輯上卻表現(xiàn)為家門以外的事情都不是自己的事，希望別人解決，自己搭便車。

即使在業(yè)主委員會成立的情況下，業(yè)主委員會的法律主體地位也不明?！段飿I(yè)管理條例》中業(yè)主委員會和業(yè)主權(quán)利的規(guī)定非常有限，而對開發(fā)商和物業(yè)公司的權(quán)力卻沒有明確的限制，物業(yè)的行為得不到有效約束。在CF小區(qū)籌備小組需要向社區(qū)提交材料時，業(yè)主是沒有權(quán)力直接調(diào)取相關(guān)資料的，必須向開發(fā)商索要，而開發(fā)商又以涉及內(nèi)部資料不能隨便調(diào)取為由，從而讓業(yè)主委員會成立陷入困境?！段飿I(yè)管理條例》對業(yè)主委員會是否為法人機構(gòu)、是否為具備民事行為能力的法人組織、是否具有普通民事訴訟的主體資格并沒有明確規(guī)定。在業(yè)主與物業(yè)的矛盾達到不可調(diào)和的地步時，往往業(yè)主委員會采用司法途徑，把物業(yè)公司告上法庭，但在訴訟過程中，業(yè)委會經(jīng)常難以作為訴訟主體進入法律程序。業(yè)主委員會的模糊定位造成維權(quán)主體缺失，影響了維權(quán)效度，阻礙了維權(quán)進程，并且業(yè)主在司法訴訟程序中處于弱勢。首先，業(yè)主、物業(yè)、房地產(chǎn)商三者中，業(yè)主處于信息劣勢方。很多信息資料都存在于物業(yè)和開發(fā)商手里，在訴訟過程中，業(yè)主往往不能夠提供出開發(fā)商、物業(yè)公司侵權(quán)的直接證據(jù)。其次，走司法程序?qū)τ跇I(yè)主來說成本太大，不僅是資金成本，還包括時間成本。最后，業(yè)主們在打官司過程中很難團結(jié)一致，總是有一些“搭便車”業(yè)主，只是在業(yè)主群中發(fā)聲，而沒有行動，寄希望于別的業(yè)主，在需要出錢出力的時候沉默與消失。

綜上所述，業(yè)主委員會成立有制度要求，維權(quán)存在技術(shù)壁壘，但這些可以在行政與司法的實踐中克服與完善，在小區(qū)治理的實踐中，更多是呈現(xiàn)出小區(qū)業(yè)主自己的不積極與不作為，阻礙了業(yè)主委員會的成立進程，進入了對小區(qū)內(nèi)公共事務(wù)的“搭便車困境”。

五、引導(dǎo)業(yè)主從維權(quán)到實現(xiàn)自治

業(yè)主維權(quán)的方式概括起來主要有三種:社區(qū)調(diào)解途徑、司法訴訟途徑、非正常途徑。司法途徑在前面論述中已經(jīng)分析，在目前階段，并不是一條適合的路徑；非正常途徑威脅到社區(qū)治安，這是需要避免發(fā)生的；調(diào)解途徑是適合我國國情與文化的常用方式。但是這種調(diào)解方式在現(xiàn)階段呈現(xiàn)出“權(quán)宜之計”的特點。CF小區(qū)業(yè)主的維權(quán)主要是通過社區(qū)調(diào)解途徑進行，即社區(qū)來協(xié)調(diào)物業(yè)公司與小區(qū)業(yè)主的矛盾。雖然物業(yè)公司的行動邏輯是市場邏輯，但是其從理性選擇出發(fā)，如果不提供業(yè)主們能接受的服務(wù)水平與服務(wù)內(nèi)容，業(yè)主們會采用拒交物業(yè)管理費等抵抗方式，這樣對物業(yè)公司的經(jīng)營是不利的，所以亦會妥協(xié)。但是這樣的處理方式，往往是權(quán)宜之計。因為缺乏對物業(yè)公司對話的主體，即業(yè)主委員會，從而少了對物業(yè)公司的監(jiān)督，物業(yè)公司在營利動機下，又會出現(xiàn)降低服務(wù)質(zhì)量的現(xiàn)象，又進入了產(chǎn)生矛盾、進行調(diào)解的環(huán)節(jié)。在這樣的過程中，業(yè)主未能有效對小區(qū)實施自我治理，自己的權(quán)利受到抑制，這樣亦不能培育業(yè)主的公民意識與對公共事務(wù)的參與能力。因為業(yè)主尚不能對自己購買的房產(chǎn)所在的小區(qū)的公共事務(wù)有參與的意識與能力，在社區(qū)中積極參與實現(xiàn)基層自治就會成為空談。社區(qū)是培育公民意識和公民對公共事務(wù)的參與能力的重要“社會中介機制”[10]。

業(yè)主委員會作為一個業(yè)主的自治組織，一方面在物業(yè)公司的服務(wù)出現(xiàn)問題時，業(yè)主委員會是實施維權(quán)的主體，代表業(yè)主和物業(yè)公司進行平等對話，解決問題；另一方面，業(yè)主委員會更多應(yīng)是業(yè)主自治的承載體，是實施業(yè)主自治的組織保證。發(fā)揮出業(yè)主委員會的自治功能，是我國進一步加強基層自治制度的重要內(nèi)容。在實踐中發(fā)現(xiàn)，有一部分熱心公共事務(wù)、個人權(quán)利意識突出的人可以被引導(dǎo)成社區(qū)精英。在CF小區(qū)中，雖然產(chǎn)生了物業(yè)公司與業(yè)主的矛盾，并且成立業(yè)主委員會的過程不順利，但是CF小區(qū)作為一個城市的中產(chǎn)階級社區(qū)，表現(xiàn)了一部分業(yè)主有專業(yè)知識、熱心公共事務(wù)、個人權(quán)利意識強的特點，這部分業(yè)主是維權(quán)的主力。在小區(qū)中，可以引導(dǎo)這類社區(qū)精英成為業(yè)主委員會的核心，領(lǐng)導(dǎo)業(yè)主委員會、團結(jié)業(yè)主、形成維權(quán)合力。這些社區(qū)精英在自己居住的小區(qū)內(nèi)可以獲得小區(qū)業(yè)主們的信任和尊重，如果可以動用社區(qū)精英聯(lián)系業(yè)主成立業(yè)主委員會，遇到和物業(yè)公司的矛盾時，社區(qū)精英可以帶領(lǐng)業(yè)主委員會成員在維權(quán)初期動員廣大業(yè)主參與；在維權(quán)中期發(fā)布維權(quán)信息、整合維權(quán)資源、進行積極的維權(quán)；在維權(quán)后期團結(jié)維權(quán)聯(lián)盟，鞏固維權(quán)合力。有了社區(qū)精英在業(yè)主委員會中的領(lǐng)導(dǎo)與團結(jié)作用，更多的是可以發(fā)揮出業(yè)委會的基層治理功能，遇到矛盾和問題時，業(yè)委會和物業(yè)公司對話協(xié)商解決；協(xié)商不了時，社區(qū)可以加入?yún)f(xié)調(diào)。雖然物業(yè)公司是市場邏輯，但是物業(yè)公司和業(yè)主是相互合作的關(guān)系，并不是不可調(diào)和的矛盾，物業(yè)公司出售服務(wù)，業(yè)主通過物業(yè)管理費購買服務(wù)。關(guān)鍵是要通過業(yè)主委員會把業(yè)主團結(jié)起來，和物業(yè)公司平等對話，監(jiān)管與督促物業(yè)公司按照合同改造職責(zé)、提供服務(wù)，遇到問題協(xié)商解決，實現(xiàn)對小區(qū)的有序自治。業(yè)委會不僅是業(yè)主們維權(quán)的組織，維權(quán)只是其自治能力的一種，業(yè)主委員會更是小區(qū)自治的社區(qū)社會組織。

但是由社區(qū)精英為核心的業(yè)主委員會參與小區(qū)的治理，實質(zhì)是業(yè)主們的志愿行為，僅靠社區(qū)精英和少數(shù)業(yè)主自己的意識與力量，是不足以實現(xiàn)業(yè)主委員會的治理能力的。這也是CF小區(qū)目前還是未能成立業(yè)委會的原因之一。引導(dǎo)業(yè)主委員會通過協(xié)商與協(xié)調(diào)渠道維權(quán)，并實現(xiàn)自治功能，還需多方主體的公共治理。在業(yè)主委員會、物業(yè)公司、社區(qū)（居民委員會）的三者關(guān)系中，雖然社區(qū)（居民委員會）也是基層自治組織，但是其在社區(qū)治理中承擔(dān)了街道行政職能中的“最后一公里”功能，其和政府有親密的關(guān)系，社區(qū)（居民委員會）的工作具有行政邏輯的特點，在工作中強調(diào)通過黨建引領(lǐng)建設(shè)基層社區(qū)。根據(jù)公共治理理論，在目前的小區(qū)三個主體關(guān)系中，物業(yè)公司是屬于市場，業(yè)主委員會是業(yè)主自治的社區(qū)社會組織，形成這兩個主體對小區(qū)的有序治理，還需要在這種新的基層社會治理結(jié)構(gòu)中，政府充當元治理的角色，即政府是相關(guān)政策的提出者、指導(dǎo)者，但不是執(zhí)行者。也就是說在公共治理理論視角下，政府不再擔(dān)任“管理者”的角色，而是整合社會其他主體的力量，把社會各種力量納入對公共事務(wù)的治理中。在小區(qū)治理中，政府除了在行政與司法實踐中，對不斷出現(xiàn)的新現(xiàn)象和新問題，完善政策與法規(guī)，為實現(xiàn)社區(qū)的法治治理提供制度工具與法律依據(jù)，還需要通過街道引導(dǎo)社區(qū)（居民委員會）充分運用居民的社會網(wǎng)絡(luò)發(fā)揮協(xié)商與協(xié)調(diào)機制的功能與效率，即發(fā)現(xiàn)與培育社區(qū)精英，通過社區(qū)精英在小區(qū)中的聯(lián)結(jié)功能形成的小區(qū)業(yè)主的社會網(wǎng)絡(luò)，提升協(xié)商與協(xié)調(diào)解決問題的能力，在這樣的過程中增強基層自治的能力。

具體來說，社區(qū)（居民委員會）牽頭利用小區(qū)公告欄、微信群、微信公眾號等媒介向小區(qū)業(yè)主宣傳業(yè)主自治，推送一些其他自治取得一定成效的小區(qū)案例，讓更多的業(yè)主了解這一基層自治活動。業(yè)主自治在國內(nèi)是比較新的理念，還是有很多業(yè)主不了解。一方面，通過媒介傳播的影響，提高業(yè)主自愿參與小區(qū)治理的意識；與此同時，還要通過組織社區(qū)活動增加業(yè)主間信任與合作意識，轉(zhuǎn)變部分業(yè)主對業(yè)委會的偏見，使業(yè)主產(chǎn)生內(nèi)在的主動參與意識以及理解、配合、參與業(yè)主自治。另一方面，基層社區(qū)黨組織充分發(fā)揮社區(qū)黨員的作用，引導(dǎo)黨員業(yè)主成為小區(qū)治理中的“積極分子”，深入業(yè)主群中做宣傳、起帶頭作用。重視社區(qū)黨組織建設(shè)，根據(jù)小區(qū)黨員結(jié)構(gòu)靈活組建臨時黨支部，發(fā)揮對小區(qū)業(yè)主自治的政治引領(lǐng)作用。在業(yè)主委員會運行過程中，還需對其建立監(jiān)督機制，從而形成業(yè)主對業(yè)委會的信任，信任可以提高人際互動效率[11]。國內(nèi)業(yè)主委員會成立難，而成立后透明度低，因為缺少監(jiān)督，業(yè)主委員會運行中的一些違規(guī)行為也很難被發(fā)現(xiàn)，業(yè)主也會因此對業(yè)委會有所保留，并不交予信任，這也加大了業(yè)委會運作的困難。所以，街道指導(dǎo)社區(qū)（居民委員會）引導(dǎo)業(yè)主委員會內(nèi)部建立權(quán)責(zé)明確的分工制度，不僅可以避免成員間互相推諉，還可以讓成員互相制約、互相監(jiān)督；街道指導(dǎo)社區(qū)（居民委員會）引導(dǎo)業(yè)委會效仿政府清單，形成半年或年度工作清單，將其公示在業(yè)主群、小區(qū)公告欄，接受業(yè)主群體的監(jiān)督，除此還要在業(yè)主大會上定期匯報工作情況，接受業(yè)主大會的監(jiān)督。還可以通過法規(guī)，對小區(qū)規(guī)模進行區(qū)分，相對大規(guī)模的小區(qū)可以建立由業(yè)主專門組成的監(jiān)督委員會，監(jiān)督委員會成員和業(yè)委會成員相互獨立，監(jiān)督委員會的職責(zé)是監(jiān)督業(yè)主委員會，這樣可以防止業(yè)委會中的少數(shù)業(yè)主與物業(yè)公司形成利益共謀關(guān)系。

以上是引導(dǎo)小區(qū)業(yè)主實現(xiàn)自治的探討。通過黨建引領(lǐng)、制度建設(shè)、宣傳與活動、協(xié)商與協(xié)調(diào)、社區(qū)精英等實現(xiàn)業(yè)主委員會、物業(yè)公司、社區(qū)（居民委員會）對小區(qū)的公共治理，其中社區(qū)（居民委員會）引導(dǎo)與協(xié)調(diào)作用，主要還是通過代表業(yè)主的業(yè)主委員會與物業(yè)公司的合作實現(xiàn)對小區(qū)的日常自治。

六、結(jié)語與討論

通過對案例的分析，發(fā)現(xiàn)業(yè)主維權(quán)的困境更多表現(xiàn)為業(yè)主群體的不合作，部分業(yè)主存在“搭便車心理”，讓業(yè)主維權(quán)進入了“搭便車困境”。業(yè)主維權(quán)主要是源于業(yè)主和物業(yè)公司的矛盾，這種矛盾并不具有不可調(diào)和性，物業(yè)公司和業(yè)主更多是合作關(guān)系，業(yè)主支付物業(yè)管理費用，有償使用物業(yè)公司提供的服務(wù)。但是物業(yè)公司是進入基層治理的市場主體，其行動邏輯是營利，在營利動機驅(qū)使下，物業(yè)公司缺乏有效監(jiān)督后會采用經(jīng)濟人行動策略，即盡可能壓低服務(wù)成本，甚至出現(xiàn)占用小區(qū)公共資源進行謀利現(xiàn)象。在業(yè)主與物業(yè)公司的矛盾中，需要成立業(yè)主委員會來協(xié)調(diào)。社區(qū)（居民委員會）可以運用小區(qū)中社區(qū)精英的力量發(fā)動業(yè)主成立業(yè)主委員會，形成代表業(yè)主利益的業(yè)主委員會，和物業(yè)公司實現(xiàn)小區(qū)中的權(quán)力平衡。在這個過程中，基層政府與街道并不是完全退出小區(qū)的治理，但也不是直接干預(yù)，而是通過指導(dǎo)社區(qū)引導(dǎo)小區(qū)業(yè)主走出“搭便車困境”，發(fā)揮社區(qū)精英的領(lǐng)導(dǎo)與團結(jié)能力，發(fā)揮社區(qū)黨員的帶頭作用，建成可以信任的社會網(wǎng)絡(luò)。

社區(qū)治理中需要實現(xiàn)多元主體的公共治理，政府是掌舵者，社區(qū)社會組織、社區(qū)經(jīng)濟組織、居民是主要的劃槳者。在小區(qū)治理中，物業(yè)公司、業(yè)主委員會、社區(qū)（居委會）是三個主要的主體，業(yè)主委員會是與物業(yè)公司平等對話的社區(qū)社會組織，是業(yè)主利益的代表者，通過業(yè)主委員會可以實現(xiàn)對物業(yè)公司的有效監(jiān)督，維權(quán)只是業(yè)委會的職能之一，業(yè)主委員會是實現(xiàn)小區(qū)業(yè)主自治的組織，并且通過業(yè)主委員會建立小區(qū)業(yè)主的社會網(wǎng)絡(luò)，遇到問題時選擇符合我國國情與文化的協(xié)商與協(xié)調(diào)渠道解決，提高解決問題的效率，加強基層社會的團結(jié)，在小區(qū)治理層面健全基層群眾自治制度。

業(yè)主亦是公民，通過培育業(yè)主參與小區(qū)治理的意識與能力，提升業(yè)主的公民意識與能力，這也是健全基層群眾自治制度的意義之一。在我國的社會建設(shè)中，通過制度建設(shè)與文化建設(shè)形成個體關(guān)注與參與小區(qū)乃至社區(qū)公共事務(wù)的規(guī)則、價值觀與慣習(xí)，還需要時間的積累與實踐的過程[11]?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見（2021）》為這一積累與過程提供了綱領(lǐng)性的指導(dǎo)思想。