摘要：基層政府應(yīng)急管理建設(shè)是應(yīng)急管理體系中至關(guān)重要的一環(huán)。本文通過(guò)文獻(xiàn)研究法，深度分析目前基層政府在應(yīng)急管理上的現(xiàn)狀，并發(fā)現(xiàn)其中的問(wèn)題與不足之處，提出具有現(xiàn)實(shí)意義的對(duì)策與建議，認(rèn)為通過(guò)提高監(jiān)測(cè)預(yù)警能力、應(yīng)急響應(yīng)能力、社會(huì)動(dòng)員能力等，從而實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、資源統(tǒng)籌、多元主體協(xié)同救援，進(jìn)而能在一定程度上提高基層政府應(yīng)急管理能力，減輕政府壓力，有效保障社會(huì)成員生命和財(cái)產(chǎn)安全。

關(guān)鍵詞：應(yīng)急管理? 隊(duì)伍建設(shè)? 信息技術(shù)? 研究

Research on the Improvement of Emergency Management Ability of Grass-Roots Government

HUANG Gongping

（College of Public Management， Guizhou University of Finance and Economics， Guiyang， Guizhou Province， 550025 China）

Abstract： The construction of grass-roots government emergency management is a crucial link in the emergency management system. Through literature research， this paper deeply analyzes the current situation of grass-roots government in emergency management， finds out the problems and deficiencies， and puts forward practical countermeasures and suggestions. It is considered that risk assessment， resource planning and multi-agent collaborative rescue can be realized by improving the monitoring and early warning ability， emergency response ability and social mobilization ability， and then it can improve the emergency management ability of grass-roots government to a certain extent， reduce the pressure of the government， and effectively protect the life and property safety of social members.

Key Words： Emergency management; Team building; Information technology; Research

1引言

信息技術(shù)革命和全球化的快速發(fā)展給社會(huì)帶來(lái)了諸多機(jī)遇與挑戰(zhàn)。不確定因素的增多，特別是各種新興技術(shù)被廣泛運(yùn)用在各領(lǐng)域，利益分配方式和社會(huì)結(jié)構(gòu)等也發(fā)生著巨大變化，這些都直接或間接導(dǎo)致社會(huì)突發(fā)事件不斷增加。種類不斷增加、擴(kuò)散速度逐漸加快、影響范圍不斷擴(kuò)大，危害程度不斷加深的各類突發(fā)事件和已產(chǎn)生或即將產(chǎn)生的危機(jī)交織在一起，讓許多原可以單線處理的突發(fā)事件變得更加復(fù)雜，導(dǎo)致人民生命財(cái)產(chǎn)出現(xiàn)重大損失，甚至?xí)：Φ絿?guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定?，F(xiàn)如今面對(duì)種類繁多的突發(fā)事件，在沒(méi)有完備的應(yīng)急管理體系前提下，政府機(jī)構(gòu)很難做到妥善處置伴隨突發(fā)事件產(chǎn)生的一系列問(wèn)題。

突發(fā)事件是一個(gè)漸進(jìn)的演變過(guò)程，基層政府需要在過(guò)程中采取合理有效的應(yīng)急措施，這就需要具備較強(qiáng)的應(yīng)急管理過(guò)程意識(shí)，將危機(jī)預(yù)發(fā)展形勢(shì)及時(shí)控制，使危害能以最小的代價(jià)被扼殺于萌芽。所以基層政府面對(duì)突發(fā)事件時(shí)，是否具有靈敏預(yù)警能力、快速反應(yīng)能力、較強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)控制能力和善后處置能力？研究和分析基層政府的應(yīng)急管理現(xiàn)狀，也許能回答這些問(wèn)題，也能幫助基層政府提高應(yīng)急管理能力。

2文獻(xiàn)綜述

國(guó)外文獻(xiàn)綜述：學(xué)者赫爾曼（1972年）把危機(jī)看成是一種情境狀態(tài)，在這個(gè)過(guò)程中，決策者作出決策的時(shí)間非常有限，而危機(jī)的發(fā)生卻經(jīng)常出乎決策者的意料;羅森塔爾認(rèn)為危機(jī)是一種嚴(yán)重威脅到社會(huì)系統(tǒng)基本價(jià)值觀和行為準(zhǔn)則，同時(shí)要求決策方在時(shí)間壓力和極不確定性環(huán)境中作出關(guān)鍵性決策的事件。20世紀(jì) 90年代，巴頓、羅森塔爾和羅伯特等西方學(xué)者在應(yīng)急管理研究上有了新的進(jìn)展，將研究方向從原有的政治危機(jī)領(lǐng)域轉(zhuǎn)向了管理學(xué)領(lǐng)域，并開(kāi)始對(duì)危機(jī)的每個(gè)節(jié)點(diǎn)進(jìn)行探究，奠定了突發(fā)公共事件階段論和應(yīng)急管理前移化論等理論的基礎(chǔ)。

國(guó)內(nèi)文獻(xiàn)綜述：我國(guó)應(yīng)急管理研究較國(guó)外晚了近30年，從資料中發(fā)現(xiàn)，直到2003年全國(guó)上下抗擊“非典”的疫情事件之后，應(yīng)急管理的重要性才開(kāi)始正式受到理論界與政府的關(guān)注。近幾年，基層政府應(yīng)急管理能力的提升才逐漸被學(xué)者納入重要研究對(duì)象之中。在黃海、鄧瑞芬所著的《應(yīng)急管理中地方政府執(zhí)行力提升的對(duì)策研究》一文中，認(rèn)為“地方政府處在應(yīng)急管理的首要位置，政府應(yīng)對(duì)能力的大小，辦事的效率和質(zhì)量，直接關(guān)系到突發(fā)事件的處理質(zhì)量”;吳新星、葉繼紅在《基層應(yīng)急管理如何提高效能—基于利益政治學(xué)的分析框架》一文中認(rèn)為基層政府的應(yīng)急管理在面對(duì)突發(fā)事件時(shí)起著非常重要的基礎(chǔ)作用，需要建立協(xié)調(diào)有序、運(yùn)行有效的應(yīng)急管理體制機(jī)制，將參與救援的各方主體秩序化，同時(shí)加強(qiáng)基層組織在多主體秩序中的統(tǒng)領(lǐng)作用，實(shí)現(xiàn)基層應(yīng)急的現(xiàn)代化。

綜上所述，學(xué)者對(duì)于基層政府的研究現(xiàn)狀，還停留在宏觀層面的理論討論，基層應(yīng)急管理過(guò)程中政策實(shí)施是否落地或是否遇到的阻礙沒(méi)有深入研究，從基層政府視角出發(fā)的文章相對(duì)較少，且成本高，可操作性程度較低。本文將通過(guò)文獻(xiàn)研究法對(duì)目前基層政府的應(yīng)急管理現(xiàn)狀進(jìn)行分析并從中找出可以幫助基層政府進(jìn)一步提升應(yīng)急管理效能的方法和建議，同時(shí)豐富基層政府應(yīng)急管理的資料庫(kù)[1-3]。

3基層政府應(yīng)急管理現(xiàn)狀

政府應(yīng)急管理工作是預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合。以預(yù)防為主，注重風(fēng)險(xiǎn)管理、多主體協(xié)同綜合治理、應(yīng)急資源統(tǒng)一協(xié)調(diào)等，同時(shí)強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)要從源頭治理，從根本上保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全。但由于2018年才成立應(yīng)急管理部，使得應(yīng)急管理體系不管從宏觀還是微觀角度看，都存在基礎(chǔ)差、建設(shè)時(shí)間短、不健全等問(wèn)題，尤其是基層政府的應(yīng)急管理能力的提升仍是一項(xiàng)不可忽視的重要任務(wù)[4-5]。

3.1應(yīng)急資源配置不足，預(yù)測(cè)預(yù)警能力較低

由于國(guó)家財(cái)政用于公共突發(fā)事件管理的資金有預(yù)算范圍，基層政府財(cái)政預(yù)算僅能夠支持日常的政府工作運(yùn)作，且缺乏轉(zhuǎn)移支付能力，使得基層政府在應(yīng)急管理的建設(shè)上缺乏足夠的專項(xiàng)資金。較少的資金資源導(dǎo)致政府在應(yīng)急管理相關(guān)設(shè)備建設(shè)上的投入較少，危機(jī)預(yù)警設(shè)施建設(shè)不完善，有些偏遠(yuǎn)地區(qū)設(shè)備老化，難以及時(shí)更新，更無(wú)法真正發(fā)揮預(yù)測(cè)各種危機(jī)的功能，如地震感應(yīng)設(shè)施、病蟲(chóng)災(zāi)害監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、水庫(kù)安全監(jiān)測(cè)設(shè)施等。當(dāng)前的基層政府處于權(quán)力和資源在無(wú)限壓縮但是責(zé)任和義務(wù)在無(wú)限拉伸狀態(tài)，組建應(yīng)急管理部門，又由于沒(méi)有足夠的編制補(bǔ)充，使得部門人員多為其他部門人員兼任，部門體系始終無(wú)法成熟。由于資金和物資投入較少，這一定程度上會(huì)使得基層干部應(yīng)急方面的培訓(xùn)形式會(huì)相對(duì)單一，內(nèi)容也會(huì)相對(duì)同質(zhì)，甚至缺乏專業(yè)的應(yīng)急技能培訓(xùn)，難以達(dá)到提升整體應(yīng)急管理能力的效果。在面對(duì)突發(fā)事件時(shí)，基層部門無(wú)法及時(shí)有效地調(diào)動(dòng)所有人員，投入的資源也較為匱乏，難以在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)有效果的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)?；鶎诱捎谌耸钟邢蓿R時(shí)組成的應(yīng)急小組更是容易缺乏專業(yè)的、有權(quán)威的應(yīng)急管理人員，無(wú)法有效地引導(dǎo)社會(huì)、群眾及各方面主體有序參與救援[6]。

3.2應(yīng)急響應(yīng)能力有待提升，缺乏專業(yè)人才隊(duì)伍

應(yīng)急響應(yīng)的主要目的是保護(hù)社會(huì)公眾，預(yù)防和減少次生或二次災(zāi)害的發(fā)生，同時(shí)最大限度地減少原聲災(zāi)害帶來(lái)的損失。應(yīng)急響應(yīng)不僅僅是針對(duì)突發(fā)事件采取的具體行動(dòng)，更多還是需要對(duì)災(zāi)情和公眾需求進(jìn)行評(píng)估，同時(shí)在現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行資源調(diào)度，最大可能減少人員傷亡，做好災(zāi)區(qū)公眾和救災(zāi)人員的安全防護(hù)。由于基層政府權(quán)力和資源的有限性，面對(duì)突發(fā)事件時(shí)基本都是成立臨時(shí)指揮部，加上行政體制的科層制特點(diǎn)，臨時(shí)應(yīng)急機(jī)構(gòu)規(guī)格過(guò)低，使得權(quán)力層次不夠，無(wú)法系統(tǒng)性的全局指揮，在與上級(jí)請(qǐng)示過(guò)程中，突發(fā)事件走向可能瞬息萬(wàn)變。同時(shí)基層政府也非常缺乏應(yīng)急管理理論及技術(shù)型人才，大部分應(yīng)急措施依靠的是經(jīng)驗(yàn)主義和拿來(lái)主義。部分基層地理位置偏僻，群眾的應(yīng)急意識(shí)和態(tài)度有著較大的差異，使得信息收集過(guò)程變得異常困難。這種困難會(huì)直接影響基層政府的行動(dòng)速度，決策者在無(wú)法獲得足夠的信息時(shí)無(wú)法迅速做出合理的決策，也會(huì)影響到應(yīng)急管理體系中多元主體的溝通與協(xié)調(diào)，無(wú)法滿足群眾的知情權(quán)，難以實(shí)現(xiàn)政府與群眾應(yīng)急救援的雙向互動(dòng)，甚至一定程度上會(huì)導(dǎo)致謠言的誕生于傳播，增加基層政府應(yīng)急響應(yīng)的成本[7-8]。

3.3參與渠道有待完善，社會(huì)動(dòng)員能力有待提升

基層應(yīng)急管理部門的成立目的之一就是可以協(xié)調(diào)各方應(yīng)急資源，由政府牽頭組建專業(yè)的多元主體應(yīng)急小組，實(shí)現(xiàn)部門之間、部門與地方之間、地方與社會(huì)之間能實(shí)現(xiàn)高效聯(lián)動(dòng)，互聯(lián)互通，合力實(shí)施救援。但目前的機(jī)構(gòu)改革還處于磨合期，部分基層應(yīng)急管理部門職能和人員結(jié)構(gòu)還不夠清晰，應(yīng)急機(jī)制難以發(fā)揮預(yù)期效用，無(wú)法滿足群眾對(duì)突發(fā)事件處理質(zhì)量的需求，也使得應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制始終無(wú)法真正在基層落地。在應(yīng)急救援過(guò)程中，除開(kāi)政府的專業(yè)隊(duì)伍和企業(yè)部門，還有許多自發(fā)的社會(huì)力量，包括社會(huì)相關(guān)社團(tuán)、志愿者等。其中在全國(guó)志愿服務(wù)信息系統(tǒng)上可查詢的已實(shí)名注冊(cè)的志愿者就超2億人，志愿隊(duì)伍總數(shù)達(dá)108萬(wàn)個(gè)，所累積的志愿服務(wù)時(shí)長(zhǎng)就超30億小時(shí)。企業(yè)還能提供應(yīng)急技術(shù)和物資，保險(xiǎn)和金融企業(yè)也可提供相應(yīng)的應(yīng)急保險(xiǎn)和金融產(chǎn)品，提供救助服務(wù)，減輕政府救援壓力。由此可見(jiàn)，社會(huì)力量是政府應(yīng)急管理過(guò)程中非常重要的一個(gè)主體，但在鼓勵(lì)社會(huì)各界參與救災(zāi)的同時(shí)還需要注意到各方主體應(yīng)急預(yù)案是否與政府有有效銜接，信息是否有效共享，是否能達(dá)到全過(guò)程參與的程度。

4針對(duì)基層應(yīng)急管理現(xiàn)狀的改善建議

基層政府在應(yīng)急管理過(guò)程中直面群眾，更應(yīng)該針對(duì)應(yīng)急管理能力薄弱之處進(jìn)行針對(duì)性的強(qiáng)化，提升政府素質(zhì)，提高應(yīng)急能力。

4.1有效整合應(yīng)急資源，提高預(yù)測(cè)預(yù)警能力

應(yīng)急資源除了資金、人力和物資，還包括信息和技術(shù)資源的保障，以應(yīng)對(duì)不同種類的突發(fā)事件。在人力保障上，基層政府可以根據(jù)當(dāng)?shù)刈铑l發(fā)的突發(fā)事件，有針對(duì)性地進(jìn)行應(yīng)急救援理論與技術(shù)地培訓(xùn)，將志愿者及其他有組織的社會(huì)力量納入應(yīng)急救援計(jì)劃中，定期進(jìn)行“政府主導(dǎo)，社會(huì)參與”的聯(lián)動(dòng)培訓(xùn)，提高救援質(zhì)量;在資金上，基層政府結(jié)合實(shí)際情況，將應(yīng)急管理過(guò)程的預(yù)算列入政府年度財(cái)政預(yù)算，同時(shí)定期檢查資金使用情況，將其公開(kāi)化、透明化，提高資金的使用效益;在物資保障上，立足于當(dāng)?shù)貙?shí)際需求，設(shè)立應(yīng)急物資儲(chǔ)備名錄，定期檢查和及時(shí)更新。同時(shí)還可以與相關(guān)的企業(yè)簽訂協(xié)議，在處于特殊狀態(tài)下，優(yōu)先保證政府應(yīng)急物資的供應(yīng)，并且維持市場(chǎng)秩序，不哄抬物價(jià);在信息和技術(shù)的保障上，基層政府要重視并重點(diǎn)完善信息平臺(tái)的建設(shè)，對(duì)各類致災(zāi)因子做好監(jiān)測(cè)評(píng)估，預(yù)警信息也要簡(jiǎn)潔清晰地全方位覆蓋。做好信息技術(shù)人才隊(duì)伍培養(yǎng)，上級(jí)部門定期派技術(shù)人員對(duì)基層政府進(jìn)行相關(guān)的技術(shù)培訓(xùn)，強(qiáng)化信息技術(shù)的技能使用，保障應(yīng)急管理過(guò)程中的信息收集與溝通協(xié)調(diào)。

4.2強(qiáng)化應(yīng)急技術(shù)應(yīng)用，培養(yǎng)技術(shù)型專業(yè)隊(duì)伍

技術(shù)是應(yīng)急管理過(guò)程中的重要支撐，也是優(yōu)化應(yīng)急管理體系的重要幫手。基層政府由于資金和人員編制的支持有限，可以通過(guò)與第三方合作的形式來(lái)提高應(yīng)急技術(shù)成果的落實(shí)，推動(dòng)相關(guān)技術(shù)在基層的推廣與應(yīng)用，同時(shí)政府抽調(diào)一兩位工作人員協(xié)同參與，學(xué)習(xí)理論與實(shí)操技術(shù)?；鶎诱部梢耘c高校保持交流與合作，學(xué)校培養(yǎng)高新技術(shù)人才，政府從中吸納應(yīng)急技術(shù)方面的應(yīng)用型人才，推動(dòng)產(chǎn)學(xué)研一體化發(fā)展，促進(jìn)政府技術(shù)型隊(duì)伍建設(shè)。還可以面向社會(huì)，組建基層應(yīng)急管理的專家智能庫(kù)，定期為基層政府的應(yīng)急管理建設(shè)進(jìn)行理論或技術(shù)指導(dǎo)與支持，并提供專業(yè)化的咨詢與服務(wù)，促進(jìn)基層應(yīng)急管理體系的科學(xué)化建設(shè)。向上級(jí)部門申請(qǐng)資源援助，加大力度推進(jìn)基層應(yīng)急技術(shù)智能化，綜合利用大數(shù)據(jù)、云平臺(tái)、人工智能等手段提高綜合應(yīng)急管理平臺(tái)技術(shù)支撐，促進(jìn)部門間、部門與社會(huì)間的資源整合，實(shí)現(xiàn)基層政府應(yīng)急管理高效協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌兼顧。

4.3拓寬社會(huì)參與渠道，提高基層政府動(dòng)員能力

基層政府加強(qiáng)相關(guān)應(yīng)急政策與法律法規(guī)的宣傳，職能部門發(fā)揮牽頭作用，日常管理與協(xié)同聯(lián)動(dòng)相互搭配。基層政府理清應(yīng)急部門職能要求及非常態(tài)時(shí)各部門應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，建設(shè)社會(huì)行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)體系，將應(yīng)急管理的關(guān)口前移與重心下沉，以提高突發(fā)事件初期基層政府反應(yīng)速度，最大程度控制事態(tài)的發(fā)展。其次可以建立政府與社會(huì)組織專門的信息溝通渠道，提高應(yīng)急過(guò)程中各主體的信息交流與協(xié)同合作效率，構(gòu)建政府主導(dǎo)、社會(huì)多主體參與的聯(lián)動(dòng)應(yīng)急救援隊(duì)伍。利用媒體信息，多形式宣傳應(yīng)急知識(shí)，鼓勵(lì)社會(huì)力量和群眾積極且有組織地參與應(yīng)急救援工作，同時(shí)基層政府為參與應(yīng)急救援的各類主體提供風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害保障或相關(guān)技術(shù)支持，也可與保險(xiǎn)公司合作，為其提供相應(yīng)的保險(xiǎn)保障，免除后顧之憂。發(fā)揮應(yīng)急專家和技術(shù)專業(yè)人員的作用，提高應(yīng)急決策的科學(xué)性。政府在非常態(tài)應(yīng)急事件中的動(dòng)員能力不僅依靠的是強(qiáng)制力，更應(yīng)依靠的是日常的宣傳和教育，社會(huì)力量的參與不僅僅只是提供物資、救援人員和資金，同時(shí)還可以提供相應(yīng)的避難場(chǎng)所或者是提供應(yīng)急道路運(yùn)輸。

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中圖分類號(hào)：G420 DOI：10.16660/j.cnki.1674-098x.2109-5640-4799 第一作者：黃功萍，（1988—），女，碩士在讀，無(wú)，研究方向?yàn)樾姓芾硌芯?/p>

作者簡(jiǎn)介：黃功萍（1998-），女，貴州鎮(zhèn)遠(yuǎn)人，碩士研究生在讀，研究方向：行政管理研究。